劉 力

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、問(wèn)題的提出

對(duì)法律概念進(jìn)行性質(zhì)辨別是起草法律規(guī)范的邏輯起點(diǎn)，即使基于客觀原因來(lái)不及充分論證，也應(yīng)該謹(jǐn)慎立法。但是，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，由于實(shí)踐大大領(lǐng)先理論研究，還沒(méi)來(lái)得及對(duì)PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)準(zhǔn)確甄別的同時(shí)，財(cái)政部、發(fā)改委等各個(gè)部委為爭(zhēng)奪PPP模式監(jiān)管權(quán)[注]劉力,楊婼涵.PPP模式監(jiān)管主體之現(xiàn)實(shí)困境及其改造[J].中國(guó)政府采購(gòu),2015,(12).出臺(tái)了一系列關(guān)于PPP模式的法律規(guī)范文件與PPP合同樣本，對(duì)PPP項(xiàng)目合同的原則、具體條款、適用范圍都進(jìn)行了詳細(xì)的部署，《PPP法》也被列入立法規(guī)劃中。

然而，這些努力并沒(méi)有阻止PPP在地方實(shí)踐中逐漸異化成為了融資工具，即使財(cái)政部等部門(mén)緊急下文規(guī)范PPP發(fā)展，清理了一大批PPP項(xiàng)目，重申P(guān)PP模式之目的在于公共服務(wù)創(chuàng)新供給，但PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)究竟如何？仍然沒(méi)有得到有效說(shuō)明，學(xué)術(shù)界仍然陷入無(wú)休止的爭(zhēng)端中。需值得我們注意的是，PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)是適用相關(guān)法律的基礎(chǔ)，關(guān)系著具體爭(zhēng)議解決時(shí)實(shí)體法和程序法的適用，一旦對(duì)合同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，也必將導(dǎo)致PPP定位偏差與功能實(shí)現(xiàn)之不能。基于此，應(yīng)該梳理近年來(lái)關(guān)于PPP項(xiàng)目合同學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，對(duì)每一種理論做出回顧與檢討，改進(jìn)現(xiàn)階段對(duì)PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)認(rèn)識(shí)之不足，以期促進(jìn)PPP模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、對(duì)“私法合同性質(zhì)論”的反駁

作為PPP模式之一的BOT模式在上個(gè)世紀(jì)90年代被視為吸引外資手段而被我國(guó)各界所重視。民商法學(xué)界首先對(duì)BOT模式進(jìn)行了深入的研究，形成了較為豐富的研究成果。他們對(duì)PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)認(rèn)識(shí)在一定程度上也基于對(duì)BOT合同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上，他們主張無(wú)論是BOT合同還是PPP項(xiàng)目合同都應(yīng)該是私法合同，并主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量。其一，PPP項(xiàng)目合同主體的法律地位平等。他們認(rèn)為，PPP本質(zhì)上屬于市場(chǎng)交易行為，而市場(chǎng)交易行為實(shí)際上就是平等主體間為建立商品交換關(guān)系而實(shí)施的一種商事行為。雖然PPP項(xiàng)目合同的一方主體為政府部門(mén)，但其在采購(gòu)辦公用品、實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)等與社會(huì)資本合作的行為過(guò)程中并不具有行政主體身份，而是應(yīng)與社會(huì)資本方一樣屬于市場(chǎng)主體[注]崔建遠(yuǎn).行政合同之我見(jiàn)[J].河南省行政管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(1).，那么在平等民商事主體之間訂立的PPP項(xiàng)目合同當(dāng)然屬于私法合同。這樣的認(rèn)定也才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而適度的政府干預(yù)并不會(huì)使得本質(zhì)上由市場(chǎng)交易行為產(chǎn)生的合同在性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓贤琜注]梁慧星.民法學(xué)說(shuō)判例與立法研究(第2冊(cè))[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.190-191.。趙福軍、汪海兩位學(xué)者也曾在書(shū)中提到，因政府與社會(huì)資本為平等合作主體，因此建議將PPP立法定位成民商法[注]趙福軍,汪海.中國(guó)PPP理論與實(shí)踐研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015.295.。其二，PPP項(xiàng)目合同簽訂遵循的是私法原則。雖然從PPP項(xiàng)目是由政府方發(fā)起，并要經(jīng)過(guò)一系列招標(biāo)投標(biāo)程序產(chǎn)生最優(yōu)者社會(huì)資本方，但是，招標(biāo)投標(biāo)程序只是價(jià)格產(chǎn)生方式，社會(huì)資本方仍然有權(quán)選擇是否參與項(xiàng)目投標(biāo)、是否簽訂項(xiàng)目合同以及有權(quán)與政府協(xié)商合同中利益相關(guān)條款，合同最終簽訂仍然是協(xié)商一致的結(jié)果，總體上體現(xiàn)了私法合同平等自愿原則。其三，PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中雙方權(quán)利義務(wù)基本對(duì)等。在民商法學(xué)者的視角中，由于行政行為的本質(zhì)特點(diǎn)，行政關(guān)系中雙方主體權(quán)利義務(wù)并不對(duì)等。而在PPP項(xiàng)目合同中，雙方主體權(quán)利與義務(wù)在大體上是相對(duì)等的，社會(huì)資本方有在一定期限內(nèi)享有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理和獲得收益權(quán)，也需承擔(dān)維護(hù)項(xiàng)目并在期限屆滿時(shí)將項(xiàng)目移交給政府的義務(wù)。政府則有權(quán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，而也需提供相應(yīng)的政策支持，維護(hù)項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，在單方解除合同時(shí)給予社會(huì)資本方適當(dāng)補(bǔ)償。其四，私法合同更有利于保護(hù)PPP項(xiàng)目合同主體權(quán)益。他們認(rèn)為如果將BOT協(xié)議認(rèn)定為行政合同，不僅行政主體的優(yōu)勢(shì)地位和行政特權(quán)將打擊社會(huì)主體的投資熱情，外國(guó)投資者在法律適用上存在的障礙也會(huì)造成非常不利的投資法律環(huán)境，這就進(jìn)一步影響我國(guó)引進(jìn)社會(huì)資本尤其是外資的可能性[注]許慶坤,周愛(ài)省.論BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)與法律調(diào)整[J].法學(xué)論壇,1999,(2).。

誠(chéng)然，民法學(xué)者事先預(yù)設(shè)了PPP項(xiàng)目合同雙方的平等主體地位，有意將行政性因素與PPP項(xiàng)目合同本身相分離，并從民事合同原則、特征、內(nèi)容等角度論證PPP項(xiàng)目合同的私法性質(zhì)。然而因追求“私益”和“公益”目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，使得私法合同性質(zhì)論在解決PPP合同實(shí)踐問(wèn)題中出現(xiàn)了明顯的適用偏差。

一是PPP項(xiàng)目合同通常限制了社會(huì)方追逐最大利潤(rùn)的權(quán)利。私法合同主體通常以追求“高效”而獲取更多經(jīng)濟(jì)利益為目的，而在PPP項(xiàng)目中，政府必須對(duì)私人投資者因享有相關(guān)項(xiàng)目的地區(qū)壟斷等優(yōu)勢(shì)而產(chǎn)生的高額利潤(rùn)予以審慎監(jiān)督，避免公共項(xiàng)目因經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)分追逐而脫離控制，使其完全變成市場(chǎng)產(chǎn)物。啟動(dòng)PPP項(xiàng)目、簽訂PPP項(xiàng)目合同的初衷是提升國(guó)家治理能力，意在共享公私部門(mén)的資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共享收益并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也正是因?yàn)槠湟饬x的非單一性，使得PPP項(xiàng)目及其合同存在著一定公私利益的博弈[注]胡改蓉.PPP模式中公私利益的沖突與協(xié)調(diào)[J].法學(xué),2015,(11).。PPP目標(biāo)仍是向公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，而非追求私人利益最大化，鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與只是為實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)達(dá)到更佳效果的手段[注]張守文.PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析[J].法學(xué),2015,(11).。正如肯尼斯·克拉克在率先提出PPP概念時(shí)提到的，該模式的目的是提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效性，解決公共部門(mén)資金短缺[注]葉曉甦,徐春梅.我國(guó)公共項(xiàng)目公私合作(PPP)模式研究述評(píng)[J].軟科學(xué),2013,(6).。只有在保證“公共利益能夠最大限度的實(shí)現(xiàn)”這一目標(biāo)不會(huì)受到影響的基礎(chǔ)上，尊重并保障私人利益的獲得才是有意義的。因此，不應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同條款中許諾社會(huì)資本過(guò)高的投資回報(bào)率，或給予其過(guò)多的選擇自主權(quán)，并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行期限等都應(yīng)加以限制，以避免產(chǎn)生不必要的政治性風(fēng)險(xiǎn)。而一般的民商事合同則不會(huì)對(duì)任一合同方有這樣的限制，雙方只要不違反公序良俗并能夠達(dá)成一致，都有權(quán)利追求利益最大化，在這個(gè)語(yǔ)境下，還將項(xiàng)目合同認(rèn)定為民商事合同，就容易造成二律背反，顯然是不妥的。

當(dāng)然，將PPP項(xiàng)目合同定性為行政合同是以項(xiàng)目的核心目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更好地為該目標(biāo)的提供服務(wù)，但這并不意味著不重視社會(huì)資本方的利益。在 PPP 項(xiàng)目合同中，政府方的各項(xiàng)行政性權(quán)力也應(yīng)予以明確限定，以免政府對(duì)優(yōu)益權(quán)的濫用，而打擊了社會(huì)資本參與 PPP項(xiàng)目的積極性；政府還應(yīng)對(duì)收費(fèi)低廉或用戶較少的項(xiàng)目進(jìn)行合理的補(bǔ)貼，以使私人投資者得到合理利潤(rùn)。

二是PPP項(xiàng)目合同嚴(yán)格限制合同方尤其是社會(huì)方退出合作關(guān)系?！捌跫s自由”是私法意義上合同的一項(xiàng)基本原則，它包含了契約訂立自由與解除合同自由。我國(guó)合同法也明確規(guī)定了經(jīng)雙方協(xié)商一致，可以解除合同的相關(guān)條款。這是尊重合同雙方意思表示一致以實(shí)現(xiàn)契約自由。但PPP合同卻對(duì)雙方解除合同自由做出了限制，主要體現(xiàn)在一是不允許政府方與社會(huì)資本方協(xié)商解除合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目涉及科教文衛(wèi)、農(nóng)林牧漁、水電交通等與民生和公益息息相關(guān)的諸多公共領(lǐng)域，并且投資金額大、開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)一種政府方與社會(huì)方形成的穩(wěn)定、長(zhǎng)期、互利伙伴式關(guān)系，這就必然決定了政府方在選擇社會(huì)資本方時(shí)的慎之又慎，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)PPP合同解除的前提、條件、程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，禁止政府方與社會(huì)資本方協(xié)商解除合同。二是對(duì)社會(huì)方退出提出了更嚴(yán)格的要求。與普通私法合同不同，普通民商事合同一方可以采取采取賠償損失來(lái)承擔(dān)違約責(zé)任后終止履行合同，也就是只要一方承擔(dān)了違約責(zé)任，另一方再無(wú)權(quán)強(qiáng)制另一方必須繼續(xù)履行合同。而在PPP合同中，一旦沒(méi)有達(dá)到解除合同的條件，即使社會(huì)資本方提出賠償損失來(lái)解除PPP項(xiàng)目合同，也不必然免除社會(huì)資本方繼續(xù)履行合同的義務(wù)，這是基于PPP合同長(zhǎng)期性與公益性考慮。

三是私法意義上的權(quán)利救濟(jì)制度實(shí)際上也無(wú)法有效保障PPP社會(huì)方主體權(quán)利。之所以民商法學(xué)者奮力設(shè)置PPP項(xiàng)目合同雙方的平等主體地位，就是擔(dān)心公權(quán)力主體利用PPP項(xiàng)目合同中的強(qiáng)勢(shì)地位而損害社會(huì)方主體權(quán)利，因而賦予社會(huì)方主體賠償違約請(qǐng)求權(quán)來(lái)防止公權(quán)力的肆意妄為。這是典型的“私法思維”。在現(xiàn)實(shí)中，這種做法并未實(shí)現(xiàn)其目的。根據(jù)民法學(xué)界通說(shuō)，私法意義上的權(quán)利救濟(jì)制度是建立在請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)之上的，尤其是契約之債因發(fā)生給付障礙而受到侵害時(shí)，將產(chǎn)生損害賠償違約請(qǐng)求權(quán)。這就表明了私法權(quán)利救濟(jì)的前提是合同主體對(duì)合同的不履行或履行不完全，即合同一方存在違約行為。然而，在PPP合同中，政府一方因項(xiàng)目所涉及的產(chǎn)品或服務(wù)已不再被公眾需要、不適合發(fā)展的要求，或者繼續(xù)進(jìn)行將對(duì)公共利益產(chǎn)生消極影響時(shí)，有權(quán)單方面決定變更或終止該項(xiàng)目[注]參見(jiàn)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》第2章第18節(jié)。并不必然視為違約行為。社會(huì)方主體損害賠償請(qǐng)求權(quán)的前提將不復(fù)存在，社會(huì)方的權(quán)利保護(hù)處于不穩(wěn)定狀態(tài)?？此破降鹊暮贤黧w也因“公共利益需要”而并不平等，這反而給政府肆意妄為的借口。相反，將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為行政合同，政府在作出單方解除合同等行為時(shí)因考慮到除需承擔(dān)物質(zhì)賠償?shù)蓉?cái)產(chǎn)責(zé)任外，還需承擔(dān)行政責(zé)任反而會(huì)更加謹(jǐn)慎。

三、對(duì)“公私法性質(zhì)兼有論”的反駁

針對(duì)私法合同性質(zhì)論的不足，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者從不同角度詮釋了PPP合同應(yīng)為公私法兼有合同。在主體方面，他們主張?jiān)赑PP項(xiàng)目合同中，正是由于政府的“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判者”雙重身份，也就自然形成了雙重法律關(guān)系：PPP項(xiàng)目合同不僅包含著政府與私人之間的買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系，還包含著雙方分別作為社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)督管理者，而形成的管理與被管理的關(guān)系[注]湛中樂(lè),劉書(shū)燃.PPP 協(xié)議中的公私法律關(guān)系及其制度抉擇[J].法治研究,2007,(4).。換言之，一方面，政府作為合同一方主體，與社會(huì)資本方平等地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，雙方形成了民事法律關(guān)系，另一方面，是政府承擔(dān)著對(duì)項(xiàng)目合同訂立時(shí)的審批、履行過(guò)程中的監(jiān)督指導(dǎo)等行政職能，與社會(huì)資本方之間又形成了一層行政法律關(guān)系。正因此，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者們提出PPP是“公權(quán)力”和“私權(quán)利”相互配合、共同作用的結(jié)果，兼具公私法因素。將PPP合同視為公私法皆有合同不僅避免了“私法合同說(shuō)”弱化PPP項(xiàng)目合同的公益屬性，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)維護(hù)私益的缺陷。也能避免“公法合同說(shuō)”忽視了對(duì)社會(huì)資本方的必要保護(hù)，容易導(dǎo)致民間資本投資熱情缺失的不足。換句話說(shuō)，公私法兼有理論不僅能夠運(yùn)用公法規(guī)范來(lái)防止社會(huì)資本對(duì)公共權(quán)益的“鎖定”，保證PPP項(xiàng)目的公益性。也能夠采用私法原則來(lái)維護(hù)政府與社會(huì)資本的契約自由，最大限度的預(yù)防行政權(quán)力對(duì)契約自由的過(guò)度干涉。這就能夠從公法干預(yù)與私法協(xié)作兩方面著手，消除政府追求的公益性和社會(huì)資本追求的盈利性的矛盾，最終達(dá)到公共利益和私人利益共同發(fā)展的效果。在制度方面，他們認(rèn)為在PPP項(xiàng)目合同中政府方與社會(huì)方主體各自承擔(dān)不同的職責(zé)，其中作為公共部門(mén)的政府應(yīng)視具體情況承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法上的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持、價(jià)格調(diào)控、土地資源保障等一系列職責(zé)[注]張守文.PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析[J].法學(xué),2015,(11).，這些都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)法制度的建設(shè)。傳統(tǒng)的民商法或行政法不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)行為的有效指導(dǎo)和規(guī)制，無(wú)法保障社會(huì)資本方的應(yīng)有利益。因此，應(yīng)將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為公私法性質(zhì)兼有合同抑或經(jīng)濟(jì)法合同，并且允許社會(huì)資本方自由選擇公法或私法任一最能保護(hù)自身權(quán)益的方式解決合同糾紛[注]湛中樂(lè),劉書(shū)燃.PPP協(xié)議中的法律問(wèn)題辨析[J].法學(xué),2007,(3).。然而，這種理想國(guó)式的想法卻難以滿足我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。

一是公私法兼有理論無(wú)適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段民事訴訟與行政訴訟相分離的司法實(shí)踐?！袄碚摰哪康脑谟谥笇?dǎo)實(shí)踐”。尤其是作為法學(xué)理論更應(yīng)該被司法實(shí)踐所檢驗(yàn)。然而，公私法兼有理論將PPP項(xiàng)目合同中的行政性要素與契約性要素進(jìn)行拆分，其中的行政性要素由公法規(guī)則調(diào)整，契約性要素由私法規(guī)則調(diào)整。具體來(lái)說(shuō)，即當(dāng)糾紛呈現(xiàn)出公法性質(zhì)時(shí)，選擇行政糾紛解決機(jī)制，如行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟等；當(dāng)糾紛呈現(xiàn)出私法性質(zhì)時(shí)，則選擇民商事糾紛解決機(jī)制，如自主協(xié)商、民間調(diào)解、民商事仲裁和訴訟等。我國(guó)雖然不是傳統(tǒng)意義上的公私法分明國(guó)家，但是我國(guó)司法實(shí)踐將民商事訴訟與行政訴訟分離，所有爭(zhēng)議在進(jìn)入司法程序之前就必須弄清楚爭(zhēng)議問(wèn)題的性質(zhì)，然后選擇民商事程序或是行政程序進(jìn)行訴訟。但是，PPP項(xiàng)目合同本身就是一個(gè)長(zhǎng)期性的、龐雜的、具有諸多不確定性的合同，每個(gè)PPP項(xiàng)目合同也都因PPP項(xiàng)目的千差萬(wàn)別而具有不可復(fù)制性。如果每碰到一個(gè)爭(zhēng)議時(shí)，都必須對(duì)這個(gè)爭(zhēng)議進(jìn)行定性后，再選擇相應(yīng)的訴訟途徑，這就人為地割裂了PPP項(xiàng)目合同的整體性，將本屬于同一個(gè)PPP項(xiàng)目合同的問(wèn)題切割分為幾個(gè)乃至數(shù)十個(gè)不同問(wèn)題，這不僅浪費(fèi)法院的司法資源也直接導(dǎo)致合同糾紛解決程序的無(wú)序與處理結(jié)果的沖突。不僅是訴訟，選擇其他糾紛解決途徑也是如此。必須將糾紛準(zhǔn)確定性后，才能選擇適當(dāng)?shù)慕鉀Q機(jī)制。如果沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人以維護(hù)自身利益為出發(fā)點(diǎn)，主觀認(rèn)定糾紛性質(zhì)并選擇爭(zhēng)議解決機(jī)制，這樣不僅對(duì)項(xiàng)目主體間的糾紛解決沒(méi)有幫助，也會(huì)影響到整個(gè)項(xiàng)目的正常推進(jìn)，爛尾工程形成的概率大大增加，從而對(duì)公共利益產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因此，從實(shí)踐角度來(lái)看，公私法兼有理論看上去解決了PPP合同定性問(wèn)題，但是它帶來(lái)了一系列司法實(shí)踐問(wèn)題，不能對(duì)實(shí)踐進(jìn)行有效指導(dǎo)。

二是公私法兼有理論難以為我國(guó)PPP統(tǒng)一立法提供有力支撐。2013年以來(lái)，我國(guó)加快了政府與社會(huì)資本合作相關(guān)法律規(guī)范、政策文件的制定。包括總體性的規(guī)范性文件以及PPP具體領(lǐng)域和地方政府融資平臺(tái)等政策規(guī)定在內(nèi)，文件數(shù)量總計(jì)多達(dá)上百份。PPP項(xiàng)目合同的相關(guān)規(guī)范散見(jiàn)于各種規(guī)范性文件中，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范體系，甚至一些規(guī)定也存在彼此矛盾的情況，例如，在財(cái)政部2014年、2015年分別出臺(tái)的兩個(gè)PPP指南文件中都明確指出，PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)通過(guò)民事訴訟而非行政復(fù)議或訴訟解決[注]《政府和杜會(huì)資本合作棋式操作指南(試行)》第28條第3項(xiàng)規(guī)定：“在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴設(shè)?！眳⒁?jiàn)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》第20條規(guī)定：“爭(zhēng)議解決條款中一般以仲裁或者訴訟作為最終的爭(zhēng)議解決方式，并且通常會(huì)在最終爭(zhēng)議解決方式前設(shè)置其他的爭(zhēng)議解決機(jī)制．以期在無(wú)需仲裁或者訴訟的情況下快速解決爭(zhēng)議，或達(dá)成一個(gè)暫時(shí)具有約束力、但可在之后的仲裁或訴訟中重新審議的臨時(shí)解決辦法。爭(zhēng)議解決方式通常需要雙方根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行靈活選擇。如果項(xiàng)目需要各方的長(zhǎng)期合作．應(yīng)考慮對(duì)抗性更低．更利于維護(hù)各方關(guān)系的爭(zhēng)議解決方式。常見(jiàn)的爭(zhēng)議解決方式包括：(一)友好協(xié)商……(二)專(zhuān)家裁決……(三)仲裁……PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議解決條款中．也可以選擇訴訟作為最終的爭(zhēng)議解決方式。需要特別注意的是，就PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議，應(yīng)屬于平等的民事主體之間的爭(zhēng)議，應(yīng)運(yùn)用民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序。這一點(diǎn)不應(yīng)因政府方是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而有任何改變?！薄?guó)務(wù)院六部委在2015年4月聯(lián)合發(fā)布的“PPP基本法”中卻又規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)者可以陳述、申辯、提起行政復(fù)議或行政訴訟等權(quán)利[注]《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第51條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議后者行政訴訟。”。發(fā)改委在其《特許經(jīng)營(yíng)法征求意見(jiàn)稿》中也采取了將爭(zhēng)議區(qū)分民事、行政性質(zhì)而進(jìn)而區(qū)別對(duì)待的模式[注]《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見(jiàn)稿)》第44條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁，特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)行政管理部門(mén)就特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。”。由于各部門(mén)之間政策目標(biāo)和利益傾向不同，為破除部門(mén)利益，李克強(qiáng)總理在聽(tīng)取PPP模式推廣情況匯報(bào)時(shí)明確指出國(guó)務(wù)院法制辦一定要超越部門(mén)利益，在PPP領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一立法，至此，PPP的統(tǒng)一立法已是各界共識(shí)。“多元的法律秩序不是相互無(wú)關(guān)的、立場(chǎng)不同的，而在調(diào)整人們關(guān)系這一點(diǎn)上，必須看做是一元的，具有統(tǒng)一意義的”[注]肖北庚.論法治進(jìn)程中的中國(guó)政府采購(gòu)立法模式變遷趨勢(shì)——從分散立法走向統(tǒng)一立法[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2009,(3).。統(tǒng)一的PPP立法就意味著PPP法律體系是內(nèi)部無(wú)矛盾的統(tǒng)一體或是“意義整體”[注][德]伯恩·魏德士.法理學(xué)[M].丁小春譯.北京：法律出版社，2003.330.，公私法兼有理論看似能各取所長(zhǎng)，在應(yīng)該由公法調(diào)控的領(lǐng)域運(yùn)用公法理論，在應(yīng)該適用私法調(diào)節(jié)的時(shí)候運(yùn)用私法理論，似乎能彌補(bǔ)公法理論與私法理論各自的不足，但這也只是“法學(xué)家的美好向往”。一是公法理論與私法理論本身?yè)碛胁煌膬r(jià)值取向與法律原則，基于不同取向與法律原則而生成的理論在一定的程度是無(wú)法調(diào)和的；二是在PPP合同中，政府方的公益性目的與社會(huì)方的營(yíng)利性目的必然或多或少的存在沖突，在處理這些沖突的時(shí)候，到底選擇何種價(jià)值取向、立法原則為準(zhǔn)則的時(shí)候，公私法兼有理論稍顯力不從心。此外，中國(guó)語(yǔ)境中的PPP模式的核心目的在于改變公共產(chǎn)品提供方式，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，在這個(gè)意義上的PPP法的價(jià)值取向與原則精神就應(yīng)該服務(wù)于這一重大需求。而公私法兼有理論最大困境就在于難以平衡公益與私利的關(guān)系，難以在當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境下PPP公益優(yōu)先的價(jià)值取向中找到私利存在的價(jià)值空間，也就難以在具體法條構(gòu)建中把握兩者的平衡。

四、行政監(jiān)管：PPP合同性質(zhì)判定的核心因素

PPP模式作為提升國(guó)家治理能力的手段究其本質(zhì)是一種新型合作伙伴關(guān)系，是一種公共行政與公共物品供給方式之創(chuàng)新[注]肖北庚,周斌.PPP模式行政監(jiān)管權(quán)之生成邏輯及配置[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐,2017,(1).。它改變了過(guò)去由政府直接提供公共產(chǎn)品的模式，這在一定程度上對(duì)政府職能及功能定位都提出了新的要求。

人們已經(jīng)普遍認(rèn)同，一個(gè)有效的政府不僅僅要防止權(quán)力的濫用，而且要積極地維護(hù)法律秩序，借以充分保障人民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件?！艾F(xiàn)代政體必須不止是限制權(quán)力的政體，它還必須能有效地利用權(quán)力，制定政策、提高公民福利”。福利國(guó)家已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的普遍存在，“最好的政府只是守夜人”的國(guó)家觀已經(jīng)逐步落伍。在財(cái)稅法治逐漸深入人心的今天，政府已經(jīng)被視為我們用個(gè)人權(quán)利建立起來(lái)并用以維護(hù)這些權(quán)利的產(chǎn)物[注]劉麗.稅權(quán)的憲法控制[J].北京：法律出版社，2006.98.。政府是稅收的使用者，理應(yīng)為公民提供更好的公共產(chǎn)品。然而，傳統(tǒng)的由政府直接提供公共產(chǎn)品的模式往往伴隨著效率低下、成本畸高等諸多問(wèn)題，PPP模式的適用能夠有效解決上述問(wèn)題而被廣泛運(yùn)用。即便如此，我們也要注意到，PPP模式的創(chuàng)新只是改變了公共產(chǎn)品的供應(yīng)方式：從全部由政府部門(mén)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎胶蜕鐣?huì)方共同提供。政府方從公共產(chǎn)品的供應(yīng)商轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o規(guī)則制定者的變化并沒(méi)有減少政府應(yīng)為人民提供更好地服務(wù)的天然使命，相反為之提出了更高的要求。總之，政府作為公眾利益的代表者和代言人的身份沒(méi)有轉(zhuǎn)變、政府應(yīng)當(dāng)盡可能的實(shí)現(xiàn)公共福祉的責(zé)任沒(méi)有轉(zhuǎn)變、政府為保障公共利益而自然產(chǎn)生的權(quán)力沒(méi)有轉(zhuǎn)變。

正確認(rèn)識(shí)了政府方在PPP合同中的地位及其任務(wù)就能幫助我們更好地認(rèn)識(shí)到在PPP合同中行政監(jiān)管以及行政監(jiān)管權(quán)之必然存在。換言之，在清楚政府始終是公共利益代表者的這一身份后，就不難理解政府有權(quán)力也有義務(wù)通過(guò)采取一系列措施代表公眾進(jìn)行國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理，為公眾創(chuàng)造良好的物質(zhì)、文化、生活條件。而保證社會(huì)公共利益的其中一項(xiàng)重要措施便是“行政監(jiān)管”。正如前文所述，在PPP合同中，政府方的公益性目的與社會(huì)方的營(yíng)利性目的必然或多或少的存在沖突，社會(huì)方之所以愿意與政府方合作代政府提供公共服務(wù)的根本原因就在于在合作過(guò)程的有利可圖?！吧倘硕际窍Ｍ孀畲蠡薄Ｔ谶@種激烈沖突下，政府方應(yīng)該堅(jiān)守公益的底線，防止私權(quán)利對(duì)公共利益的鎖定，當(dāng)社會(huì)方“無(wú)視經(jīng)營(yíng)協(xié)議、畸形追逐利潤(rùn)，以及其他侵害公共利益之情形，國(guó)家不得置若罔聞，應(yīng)該視情況給予監(jiān)管，甚至予以接管”[注]周佑勇.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利的生成邏輯與法治邊界[J].法學(xué)評(píng)論,2016,(6).。也就是在PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中，政府有權(quán)為了維護(hù)公共利益而對(duì)社會(huì)資本方的行為進(jìn)行監(jiān)督，甚至在出現(xiàn)不利于公共利益的客觀情形出現(xiàn)時(shí)，行使單方變更或解除項(xiàng)目合同的優(yōu)益權(quán)。同時(shí)，行政監(jiān)管不僅僅消極預(yù)防私權(quán)對(duì)公共利益的侵害，更要積極作為，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。這就要求政府方整合所有資源、動(dòng)用所有的措施以更好地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提供更好公共服務(wù)，利用盡可能少的成本來(lái)?yè)Q取對(duì)公共利益最優(yōu)的社會(huì)資源，以達(dá)到合理、有效利用納稅人財(cái)產(chǎn)的目的?？梢哉f(shuō)，行政監(jiān)管存在于PPP合同項(xiàng)目的各個(gè)階段,對(duì)PPP項(xiàng)目合同履行進(jìn)行必要的監(jiān)管更是政府部門(mén)不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。

正是因?yàn)樾姓O(jiān)管的存在，在合同履行的實(shí)踐中，政府方與社會(huì)方的地位就必然不平等，適用民商法調(diào)整的前提也就不復(fù)存在。而行政監(jiān)管實(shí)為行政行為的本質(zhì)內(nèi)容，將PPP項(xiàng)目合同定性為行政合同并通過(guò)行政法手段進(jìn)行調(diào)整最合適不過(guò)。行政法學(xué)之根本任務(wù)就在于控制與規(guī)范行政行為，通過(guò)各種手段來(lái)保障行政管理的順利有效的進(jìn)行，并防止公民權(quán)利的濫用而對(duì)公共利益的侵害。在面對(duì)PPP項(xiàng)目合同中的行政監(jiān)管這一行政行為時(shí)，行政法學(xué)理應(yīng)承擔(dān)起其本就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。之所以民商法學(xué)者拒絕承認(rèn)行政法學(xué)在規(guī)范PPP項(xiàng)目合同的重要作用的重要原因就是擔(dān)憂政府權(quán)力本身具有自我膨脹性，不賦予私主體與公主體平等的法律地位，政府權(quán)力就難以控制，政府不遵守契約而造成私主體權(quán)益受損就難以得到賠償。民商法學(xué)者對(duì)政府權(quán)力有種天然的不信任并認(rèn)為了政府權(quán)力必然膨脹，并且，他們對(duì)行政法是否能夠承擔(dān)起控制政府權(quán)力重責(zé)的表示懷疑。在這種思維的作用下，他們自然就排斥運(yùn)用行政法的手段來(lái)解決PPP項(xiàng)目合同問(wèn)題，企圖依靠私法的力量來(lái)規(guī)制PPP項(xiàng)目合同。但是，現(xiàn)實(shí)情況是，正是因?yàn)镻PP合同必然包括公共利益與私人利益，故我們不能按照“公私兼有理論”所期望的“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”來(lái)簡(jiǎn)單分類(lèi)進(jìn)行法律適用，只能將PPP項(xiàng)目合同作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)制。通過(guò)私法手段來(lái)規(guī)制的最大問(wèn)題就在于無(wú)法通過(guò)民商事規(guī)范來(lái)調(diào)整其中的代表著公共利益的行政性因素。相反，若將PPP合同納入到行政法律規(guī)范進(jìn)行處理，行政法律規(guī)范則有條件將其一并解決，這將大大的提升PPP項(xiàng)目合同的法律規(guī)制效率。更為有效的是，通過(guò)行政法律規(guī)范處理PPP項(xiàng)目合同能夠給行政機(jī)關(guān)帶上“緊箍咒”：一旦出現(xiàn)因政府方自身過(guò)失而需承擔(dān)責(zé)任的情況時(shí)，這種責(zé)任不僅僅是民事意義上的賠償責(zé)任，也是對(duì)行政官員進(jìn)行嚴(yán)厲處分的行政責(zé)任，從這個(gè)意義上而言，政府方處理PPP合同就將更為慎重與謹(jǐn)慎。

五、發(fā)展中的行政法為規(guī)范PPP項(xiàng)目合同提供可能

行政法學(xué)與行政法律體系化建設(shè)落后于民商法學(xué)與民事法律體系化建設(shè)已是學(xué)界的共識(shí)，但是我們也不能不注意到行政法學(xué)與行政法飛速發(fā)展：具有中國(guó)特色的行政軟法理論、不斷完善的行政訴訟法律體系從PPP項(xiàng)目合同目的、內(nèi)容、糾紛解決等方面為承擔(dān)起規(guī)范PPP合同的重大責(zé)任提供了重要支持。

軟法理論的興起契合我國(guó)PPP模式發(fā)展需要。PPP模式并沒(méi)有改變政府應(yīng)承擔(dān)的努力為公民提供更好公共產(chǎn)品的責(zé)任，只是優(yōu)化了供應(yīng)方式，在制定過(guò)程中通常注重對(duì)社會(huì)多元主體利益訴求并鼓勵(lì)公眾參與，從而讓更多社會(huì)方主體能夠參與到公共產(chǎn)品的供應(yīng)體系中。但就在這種合作關(guān)系的不斷深化的過(guò)程中，PPP模式突破了傳統(tǒng)國(guó)家管理模式下命令-強(qiáng)制的管理方式，改變了傳統(tǒng)行政法對(duì)行政行為的一元、強(qiáng)制、專(zhuān)斷等局面，政府不再是公共產(chǎn)品的唯一供應(yīng)來(lái)源。在面對(duì)以多元、協(xié)商、公眾參與等為特點(diǎn)的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，傳統(tǒng)行政法學(xué)難以做出有效回應(yīng)，而軟法理論恰好能夠有效回應(yīng)上述問(wèn)題，為解決PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)等問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的理論支持。軟法理論由我國(guó)著名行政法家羅豪才先生與姜明安先生大力推動(dòng)，在兩位先生的努力耕耘下，形成了一系列行政軟法理論，有效解釋中國(guó)的法律制度和法治現(xiàn)狀，緩解中國(guó)制度與源自西方的法治理念之間的緊張關(guān)系[注]羅豪才,周強(qiáng).軟法研究的多維思考[J].中國(guó)法學(xué),2013,(5).，并打破了民商法學(xué)者對(duì)待行政法“平面的、硬度固定、缺乏靈活性”的固有觀念，樹(shù)立了行政法其實(shí)也可以通過(guò)靈活執(zhí)法、倡導(dǎo)性的內(nèi)容、合作性的方式規(guī)范行政當(dāng)事人與行政行為的觀念。這是行政法理論的重大創(chuàng)新，其主要貢獻(xiàn)就在于能在公共領(lǐng)域中發(fā)揮平衡公益與私益、監(jiān)督和制約公權(quán)力、激發(fā)社會(huì)主體參與公共事務(wù)熱情的作用，達(dá)到資源整合、政治民主化效果，從而填補(bǔ)了國(guó)家從“管理模式”到“治理模式”轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的法律空白，尤其為契約型行政行為興起留下了理論空間，也為通過(guò)行政法來(lái)治理PPP合同提供了途徑。

行政訴訟法的新發(fā)展為解決PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)端提供了可能。我國(guó)行政訴訟法實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于民事訴訟法，甚至在很大一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有獨(dú)立的行政訴訟制度[注]1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！薄Ｖ钡?989年，《行政訴訟法》正式出臺(tái)，獨(dú)立的行政訴訟制度才得以確立。隨著行政法研究的不斷深入，近年來(lái)對(duì)《行政訴訟法》的修改與相關(guān)司法解釋的出臺(tái)滿足了PPP項(xiàng)目合同糾紛解決的需要。一是PPP項(xiàng)合同可以被納入到行政訴訟的受案范圍。2014年修改的《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，2015年的司法解釋對(duì)行政協(xié)議的概念進(jìn)行了界定，2018年最新通過(guò)的司法解釋第六十八條也明確將“請(qǐng)求解決行政協(xié)議爭(zhēng)議”列入“具體的訴訟請(qǐng)求”。也就是只要是被定性為行政協(xié)議的合同都可以通過(guò)行政訴訟法解決爭(zhēng)端。就PPP的現(xiàn)階段的訴訟實(shí)踐而言，因?yàn)樽鳛檎w語(yǔ)境而存在的PPP出現(xiàn)時(shí)間較晚，所以通過(guò)行政訴訟來(lái)解決PPP爭(zhēng)議的案件也并不多[注]根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)搜索，以PPP為主題的行政案由為22件，民事案由為171件，民事案由中絕大部分是BOT爭(zhēng)議。，但近年來(lái)，行政案由呈現(xiàn)增多趨勢(shì)。最高法在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融審判工作的若干意見(jiàn)》中一定程度上也認(rèn)可行政權(quán)力在PPP項(xiàng)目中的存在而允許通過(guò)行政訴訟來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目合同[注]《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融審判工作的若干意見(jiàn)》第22條規(guī)定：“依法認(rèn)定政府違法提供擔(dān)保的法律責(zé)任，規(guī)范政府行為。依法認(rèn)定地方政府利用平臺(tái)公司融資、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、投資基金、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式變相舉債作出的行政行為或者簽訂的行政協(xié)議的性質(zhì)、效力和責(zé)任，明確裁判規(guī)則，劃出責(zé)任邊界，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集聚?！?。二是跨行政區(qū)劃的法院的設(shè)立為規(guī)范PPP項(xiàng)目合同提供了強(qiáng)有力的支持。對(duì)于部分學(xué)者所擔(dān)心的，行政訴訟只能在行政機(jī)關(guān)所在地提起，如果將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為行政合同，就可能有損裁判公正性并且不利于對(duì)社會(huì)資本方的保護(hù)。同時(shí)PPP項(xiàng)目合同復(fù)雜，技術(shù)性強(qiáng)，行政法庭不一定有足夠的能力審理好此類(lèi)案件。這種擔(dān)心在司法改革前的確不是杞人憂天。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》，原鐵路法院成為跨行政區(qū)劃法院[注]《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》第3章第1節(jié)第2條規(guī)定：“……將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運(yùn)輸法院受理的刑事、民事案件?！保@不僅僅解決了同地訴訟的困境，能夠最大程度地避免行政機(jī)關(guān)對(duì)法院審判的干預(yù)，也吸收了原鐵路法院的民事審判、行政審判等力量，審判能力必將大幅度增強(qiáng)，這為處理PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)端提供了條件支持。三是2018年最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋為一并解決PPP項(xiàng)目合同的民事因素預(yù)留了足夠的空間。根據(jù)該解釋第一百三十八條之規(guī)定，人民法院決定在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，或者案件當(dāng)事人一致同意相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議在行政訴訟中一并解決，人民法院準(zhǔn)許的，由受理行政案件的人民法院管轄。這為在行政案件中一并解決民事案件構(gòu)建了法律依據(jù)，這也進(jìn)一步為解決PPP項(xiàng)目合同的民事因素預(yù)留了足夠的空間。

隨著行政法治建設(shè)的快速發(fā)展和行政法立法工作的不斷推進(jìn)，行政法律規(guī)范已經(jīng)逐漸擺脫對(duì)民事法律規(guī)范的依賴。行政主體的行政權(quán)力也并非一定要通過(guò)民商事法律規(guī)范才能加以制約，行政法學(xué)也有能力也將必然承擔(dān)起這一重任。作為構(gòu)成行政法體系的行政組織法、行為法、救濟(jì)法等行政法律規(guī)范和文件相繼出臺(tái)、修改，行政法體系的框架已基本搭建起來(lái)，并且逐步向構(gòu)建“公共行政”與“保護(hù)公民利益”雙軌并行的行政法體系發(fā)展[注]余安.我國(guó)行政法體系改革的基本問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(4).。通過(guò)行政規(guī)范來(lái)規(guī)制PPP項(xiàng)目合同并不是天方夜譚，可能效果比其他法律規(guī)范更好。雖然行政法例如單行法、部門(mén)法還存在缺位現(xiàn)象，但現(xiàn)在的行政法律規(guī)范有能力對(duì)行政領(lǐng)域的事務(wù)、行為進(jìn)行自我監(jiān)督、自我約束，可以較為有效的“將行政權(quán)力關(guān)在行政法律制度的籠子里”，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在全面依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的大背景下，行政法體系也將進(jìn)一步完善，行政法治的穩(wěn)步推進(jìn)為PPP項(xiàng)目合同的監(jiān)管以及合同中社會(huì)資本方利益的保護(hù)提供了良好的法律環(huán)境和制度保障。

六、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目開(kāi)展的基礎(chǔ)性文件，影響著項(xiàng)目其他一系列合同的簽訂和履行乃至整個(gè)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展。在PPP模式日益普遍的發(fā)展趨勢(shì)下，準(zhǔn)確把握PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)具有著不可小覷的作用。本文通過(guò)闡述將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為私法合同不符合PPP項(xiàng)目合同訂立的初衷和根本目標(biāo)，認(rèn)定為公私法性質(zhì)兼有合同無(wú)法滿足我國(guó)的立法和實(shí)踐要求，進(jìn)而就PPP項(xiàng)目合同的價(jià)值、行政性因素進(jìn)行考量，結(jié)合日漸完善的行政法學(xué)最終得出結(jié)論：PPP項(xiàng)目合同為行政合同。隨著行政法學(xué)研究以及行政法體系構(gòu)建的日趨完備，行政法將在調(diào)整PPP項(xiàng)目合同法律關(guān)系、推動(dòng)PPP模式繁榮發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越顯著的積極作用。