葛少蕓

（西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

一

中共十九大報告提出，到2035 年確保生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)。由于能源發(fā)展道路直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，所以十九大報告指出要“推進綠色發(fā)展”，其要義是“推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”。發(fā)展清潔能源、改善能源結(jié)構(gòu)既是推進能源生產(chǎn)和消費革命、實現(xiàn)綠色發(fā)展的本質(zhì)要求，也是踐行中國對全球“氣候政治”承諾的重大舉措。

當前，世界各國都在大力推進能源轉(zhuǎn)型，節(jié)能低碳是國際競爭合作的制高點。發(fā)展可再生能源已成為國際社會推動能源轉(zhuǎn)型發(fā)展、應(yīng)對全球氣候變化的普遍共識和一致行動[1]。歐盟提出到2050年可再生能源占一次能源比重達到75%，德國屆時達到60%[2]。英國、法國、荷蘭等國已經(jīng)提出了禁售燃油汽車的時間表，一些國家如加拿大等國還將計劃淘汰煤炭發(fā)電。

我國也正在加快能源高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，風(fēng)電作為推動綠色發(fā)展的重要手段，在國家政策的大力扶持下得到了高速發(fā)展，已成為世界風(fēng)電裝機容量最大的國家[3]。

甘肅是全國新能源資源條件最好、開發(fā)新能源起步最早的地區(qū)之一。甘肅風(fēng)能資源的理論儲量為2.37 億kw，總儲量居全國第五位；各地年太陽總輻射值約為4800—6400MJ/m3，是中國太陽能最為豐富的三大區(qū)域之一[4]。截至2017 年一季度末，全省新能源裝機容量1975 萬千瓦，位列全國各省區(qū)第三；光伏裝機689 萬千瓦，位列全國第二[5]。風(fēng)電和太陽能總裝機占電網(wǎng)總裝機的41.2%，首次超過火電躍升為甘肅第一大電源[6]，新能源已成為全省經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。

但是，在新能源開發(fā)規(guī)模不斷擴大的同時，新能源裝機增長與用電消納之間的反差不斷擴大。消納能力不足、系統(tǒng)調(diào)峰能力有限、外送通道不暢等，使新能源出力受限，甘肅省也成為全國棄風(fēng)棄光最為嚴重的地區(qū)之一[7]。在省領(lǐng)導(dǎo)的親自過問下，國網(wǎng)甘肅省電力公司積極探索市場手段，全力破解新能源消納難題。截至2017 年8 月底，全省棄風(fēng)、棄光率比2016 年同期分別降低10.35%、9.55%，棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象得到大幅緩解[7]。為使新能源獲得健康、有序地發(fā)展，促使甘肅獨特富集的資源優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)變成強勁的經(jīng)濟優(yōu)勢，筆者以為，除繼續(xù)努力解決風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的技術(shù)性和經(jīng)濟性障礙外，還需研究法律對風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進機制，尋求法律層面的給力。

二

目前，我國風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律依據(jù)主要以《可再生能源法》為核心，它的實施是促進風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障。其他與風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律也從各自視角對風(fēng)電光電的發(fā)展做出了規(guī)定。為了保證《可再生能源法》的實施，國家層面還出臺了一些法規(guī)與規(guī)章。這些法律法規(guī)的出臺和實施，使我國風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有法可依。當然，可再生能源的相關(guān)法律和制度需要繼續(xù)完善也是顯而易見的。

在現(xiàn)行法律框架下，筆者就甘肅風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的法律促進機制提出如下思考和建議。

（一）省的可再生能源開發(fā)利用中長期目標應(yīng)是必須完成的“硬性約束”指標

省的可再生能源開發(fā)利用中長期目標，是《可再生能源法》中規(guī)定的一項重要法律制度。該法第七條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門根據(jù)前款規(guī)定的總量目標和省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟發(fā)展與可再生能源資源實際狀況，會同省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定各行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標，并予公布?！边@一以法律形式規(guī)定的中長期目標，較為明確地描述了未來一定時期省的可再生能源發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度和市場潛力等，使各市場主體對政府發(fā)展可再生能源的方向有了較為明確的預(yù)期，從而起到啟動市場、引導(dǎo)投資的作用。因之，這一與國家能源規(guī)劃相銜接的制度應(yīng)是一項強制性的必須完成的“硬性約束”指標。

經(jīng)國家發(fā)改委批復(fù)同意的《甘肅省新能源消納實施方案》（以下簡稱“甘肅方案”）提出，到2020年，全省可再生能源裝機占電源總裝機比例接近60%，新能源發(fā)電量占全社會用電量比例超過30%?！陡拭C省實施清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項行動計劃》規(guī)定：2020 年，棄風(fēng)棄光率均降低至5%左右；風(fēng)電裝機達到1400 萬千瓦，光伏發(fā)電裝機爭取達到990 萬千瓦。

為完成上述目標，《甘肅方案》建立了較為完善的政策體系和責(zé)任體系。除繼續(xù)強化新能源消納的外送通道外，主要是發(fā)展培育電能替代的消納市場，諸如自備電廠發(fā)電權(quán)替代交易、推廣清潔供暖、在交通、產(chǎn)品加工、工業(yè)、建筑、居民生活領(lǐng)域等方面逐步實施新能源替代，盡量拓展全社會用電范圍。還要在發(fā)用電計劃調(diào)整、保障性收購、推進直購電交易規(guī)模、復(fù)蘇全省經(jīng)濟等方面做出實質(zhì)性努力。與此同時，要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善政策支持體系，改革能源管理體制機制等，把政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)結(jié)合起來，把本地利用與全國統(tǒng)籌結(jié)合起來，把技術(shù)創(chuàng)新與體制改革結(jié)合起來。

《甘肅方案》對完成目標任務(wù)進行了承擔(dān)責(zé)任分解，最重要的是壓實各方責(zé)任，強化責(zé)任落實和嚴格問責(zé)，并將完成目標任務(wù)考核結(jié)果作為干部獎勵和提拔使用的重要依據(jù)。這對完成法定指標是至關(guān)重要的。

（二）認真落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度

《可再生能源法》第十四條規(guī)定：“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度?！弊プ×孙L(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“咽喉”。由于風(fēng)電光電的不穩(wěn)定性、間歇性和反調(diào)峰特性，從電網(wǎng)安全角度和技術(shù)角度考慮，風(fēng)電光電上網(wǎng)一直不受電網(wǎng)企業(yè)青睞，常常有一種不愿接納的排斥心態(tài)；另一方面，法律也并未明確保障電網(wǎng)安全與“全額保障性收購”發(fā)生矛盾時如何解決；且電場又多建在落后偏遠的地區(qū)，傳輸較為困難，電網(wǎng)企業(yè)也不愿承擔(dān)高額的電網(wǎng)建設(shè)費用，從經(jīng)濟角度電網(wǎng)企業(yè)也多不愿接納。所以，《可再生能源法》規(guī)定全額保障性收購制度是保障風(fēng)電光電發(fā)展的基本制度。該法第二十九條又規(guī)定：“違反本法第十四條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失的，應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任，并由國家電力監(jiān)管機構(gòu)責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失額一倍以下的罰款。”

全額保障性收購制度，在實踐中由于缺乏可供操作的實施細則或規(guī)定的模糊性等原因，常常難以得到有效落實。例如，由于對并網(wǎng)技術(shù)標準未作出明晰規(guī)定，這會成為電網(wǎng)企業(yè)拒絕并網(wǎng)的“正當”理由。再如《可再生能源法》第五條和第二十七條規(guī)定的我國可再生能源監(jiān)督管理機構(gòu)仍是多部門監(jiān)管機制，職能交叉，權(quán)責(zé)不清。筆者建議，應(yīng)密切配合《可再生能源法》，出臺一些相應(yīng)的可供具體操作的實施細則，比如明確規(guī)定并網(wǎng)的技術(shù)標準并提升其強制性等；還應(yīng)在《可再生能源法》中更加明確電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任，不為其留有推卸任何責(zé)任的空間；需要進一步明確監(jiān)管責(zé)任，建立起集中統(tǒng)一、堅強有力的監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)，等等。

國家能源局公布的《可再生能源電力配額及考核辦法》提出了各?。▍^(qū)、市）2018 年、2020 年的可再生能源電力配額指標，對各省級行政區(qū)域全社會用電量規(guī)定了最低可再生能源電力消費比重指標，這必將成為我省落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度的重要舉措。

（三）切實落實費用補償制度

現(xiàn)階段，風(fēng)電光電成本還相對較高，需要給其以價格上的補償?！犊稍偕茉捶ā分卸鄠€條款均涉及到費用補償問題。第二十條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償?！钡诙粭l規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的合理的接網(wǎng)費用以及其他合理的相關(guān)費用，可以計入電網(wǎng)企業(yè)輸電成本，并從銷售電價中回收?！眹野l(fā)改委為此頒發(fā)了《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》，對電價附加的收取標準、收取范圍及調(diào)配方式作出了具體規(guī)定。費用分攤與電價附加制度既彌補了風(fēng)電光電的高成本缺陷，也實現(xiàn)了對風(fēng)電光電外部性成本在全國范圍的分攤，很大程度上體現(xiàn)了環(huán)境法上的公平性。但在實際執(zhí)行中，常常存在電價補貼結(jié)算周期較長，補貼資金不能及時到位，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，而貸款又需多付利息等，增加了可再生能源項目的財務(wù)費用。且隨著風(fēng)電光電項目的急劇擴大，征收可再生能源電價附加還難滿足支付可再生能源補貼，資金缺口似有加大之勢。為此，可否借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗，將化石能源的消費征稅全部或部分納入可再生能源發(fā)展基金，以解決差額補償資金不足的困難，也可克服配額交易周期過長給企業(yè)造成的資金壓力，還可表明政府支持發(fā)展可再生能源的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)“污染者付費原則”，給生產(chǎn)者和消費者以生產(chǎn)和使用清潔能源的明確激勵信號，引導(dǎo)社會資源配置向有利于可再生能源的方向發(fā)展。

（四）充分運用經(jīng)濟激勵制度

制定風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟激勵制度，可以明確投資預(yù)期，提高利潤空間，能有效地激勵社會資金投入到風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)中來。目前的經(jīng)濟激勵制度主要有財政貼息貸款、稅收優(yōu)惠和設(shè)立發(fā)展基金三種方式。

1.財政貼息貸款

風(fēng)電光電開發(fā)項目一般具有投資多、回收周期長、融資難等特點，通過財政貼息貸款對于吸引社會投資、促進風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用具有積極意義。《可再生能源法》第二十五條規(guī)定：“對列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開發(fā)利用項目，金融機構(gòu)可以提供有財政貼息的優(yōu)惠貸款?！备鶕?jù)操作運行實踐，建議進一步完善貼息貸款制度，精準確定貸款對象，嚴謹貼息貸款程序；適當延長貼息貸款期限；并將貼息貸款向民營企業(yè)和個人有所傾斜，以引導(dǎo)和支持民間資本參與風(fēng)電光電開發(fā)，特別是小型電場的開發(fā)。

2.稅收優(yōu)惠制度

稅收優(yōu)惠制度是激勵風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。降低各個環(huán)節(jié)的稅收，可以降低可再生能源開發(fā)利用的成本和價格，提高其市場競爭力?！犊稍偕茉捶ā返诙鶙l規(guī)定：“國家對列入可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的項目給于稅收優(yōu)惠。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”目前，在風(fēng)電光電稅收優(yōu)惠方面尚未形成系統(tǒng)性和連貫性的規(guī)定。現(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在增值稅、所得稅、關(guān)稅方面。稅收優(yōu)惠的方式主要是減稅和免除稅收。

近悉[8]，甘肅省國稅局、省地稅局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化稅收營商環(huán)境服務(wù)甘肅經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有關(guān)稅收措施》，其中規(guī)定要全面落實好利用風(fēng)力、太陽能……生產(chǎn)的電力產(chǎn)品銷售增值稅的即征即還，以及國務(wù)院對電網(wǎng)企業(yè)在一定時期內(nèi)未抵扣完的進項稅額予以一次性退還的規(guī)定，體現(xiàn)了對企業(yè)的切實讓利，對增加企業(yè)流動資金，降低成本及增強企業(yè)發(fā)展后勁具有積極作用，將會激發(fā)風(fēng)電光電的經(jīng)濟活力，尤其對于激活民間投資至關(guān)重要。美國政府對新能源開發(fā)實行大力保護和優(yōu)惠的做法，值得我們借鑒。他們對開發(fā)替代燃料技術(shù)公司的投資，如開發(fā)太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮芤约昂Ｑ鬅崮芗夹g(shù)投資的10%可以用來抵免稅收[9]。減免稅收近期看可能暫時減少了財政收入，但從長遠看，減免稅收可以推動大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新，刺激經(jīng)濟增長，擴大稅基，將使稅收收入大大增加。

3.發(fā)展基金制度

風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中資金不足是最為突出的，是當前推動風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。建立可再生能源發(fā)展基金是可再生能源持續(xù)快速發(fā)展的一項有效辦法。國際上已有多個國家建立了可再生能源發(fā)展基金制度。我國《可再生能源法》第二十四條規(guī)定：“國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等?？稍偕茉窗l(fā)展基金用于補償本法第二十條、第二十二條規(guī)定的差額費用”，并用于支持“可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標準制定和示范工程”等五個方面事項。還規(guī)定：“本法第二十一條規(guī)定的接網(wǎng)費用以及其他相關(guān)費用，電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價回收的，可以申請可再生能源發(fā)展基金補助?？稍偕茉窗l(fā)展基金征收使用管理的具體辦法，由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院能源、價格主管部門制定?！?006 年5 月財政部發(fā)布了《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，對重點支持對象、申報和審批、資金的使用方式等作出了規(guī)定。但在實踐中，由于從法律層面沒有就發(fā)展基金的資金來源做出較為明確的規(guī)定，國家每年安排的專項資金量有多少，其他來源的資金還應(yīng)包括哪些，法律規(guī)定比較模糊，最終導(dǎo)致發(fā)展基金的規(guī)模有限，難以完成其規(guī)定要支持的多種重要事項，也難以解決風(fēng)電光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中資金短缺的難題。因此，建議盡快制定出可再生能源發(fā)展基金的實施細則，明確發(fā)展基金的具體資金來源、規(guī)模；制定出可操作性的規(guī)則，細化發(fā)展基金的支持對象，明確發(fā)展基金的申請使用和評判程序，以及建立起嚴謹?shù)呢?zé)任機制和監(jiān)督機制等。

需要強調(diào)的是，可再生能源發(fā)展基金要支持的第一事項是“可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究，”這是十分重要的。實踐證明，資源一旦被技術(shù)先進的企業(yè)所擁有，它就會將資源推向更高的利用效率。當前，十分緊迫的是要研究和推廣應(yīng)用電網(wǎng)規(guī)模的儲能技術(shù)。業(yè)內(nèi)專家一直主張工業(yè)規(guī)模的大容量儲能電池將會提高電網(wǎng)的安全性和可靠性，并且會促進風(fēng)能或太陽能等可再生能源的融合。但大容量電池的價格一直居高不下，降低其成本是關(guān)鍵，亟待加強研究。再比如，目前許多國家已開始用氫儲能技術(shù)消納可再生能源的方式推動可再生能源發(fā)展。以風(fēng)電場制氫儲能技術(shù)為例，當風(fēng)電充足但無法聯(lián)網(wǎng)需要棄風(fēng)時，可利用風(fēng)電將水電解制成氫氣，將氫氣儲存起來。當需要電能時，將儲存的氫通過不同方式（內(nèi)燃機、燃料電池等）轉(zhuǎn)換為電能輸送到電網(wǎng)上[10]。

（五）加強地方立法

風(fēng)電光電具有很強的地域性，資源分布極其不同；各地配套電網(wǎng)建設(shè)的數(shù)量與規(guī)模，以及風(fēng)電光電所需的技術(shù)條件等也存在很大差異；再加不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的實際需要等因素，這導(dǎo)致了對立法的具體要求不同。如能根據(jù)自身特點在地方立法中制定一些符合本地實際情況的法律法規(guī)，對于促進甘肅建立起以清潔能源為主導(dǎo)的風(fēng)、光、水、火、核“五位一體”的綠色能源體系將十分重要。例如，作為精準扶貧十大工程之一的光伏扶貧，在甘肅省脫貧攻堅階段，已為一些貧困地區(qū)帶來了“永久脫貧”收益。其特點是一次投入，長期受益，能產(chǎn)生最快捷、最直接的經(jīng)濟收益。目前甘肅省已經(jīng)涌現(xiàn)出了一批光伏扶貧的示范村和示范戶。玉門市實施光伏強村行動計劃[11]，充分利用村委會、學(xué)校、衛(wèi)生室、文化室等集體房屋的屋頂資源，建成分布式光伏電站。僅該市源泉村光伏電站每年可增加村集體經(jīng)濟收入9 萬多元。金塔縣近年來投資8509.5 萬元，實施農(nóng)村屋頂分布式光伏發(fā)電扶貧普惠工程，建檔立卡貧困戶1891 戶，每戶投資4.5 萬元，在屋頂建設(shè)單體規(guī)模6 千瓦的分布式光伏發(fā)電站，設(shè)計壽命25 年，從第7 年開始，每年可為貧困戶提供8000 元以上的穩(wěn)定收入[12]。2018 年4 月7 日，甘南州選部縣舉行光伏扶貧電站發(fā)電收益分紅儀式，全縣365 戶貧困戶共分紅143.81 萬元[13]，戶均3940 元。2018 年國家能源局、國務(wù)院扶貧辦下達了“十三五”第一批光伏扶貧項目計劃，其中涉及甘肅省29 個縣的1432 個貧困村，幫扶戶數(shù)74240 戶[13]。這是一項既符合精準脫貧，又符合國家清潔低碳能源戰(zhàn)略；既有利于擴大光伏能源發(fā)電市場；又有利于保障貧困群眾穩(wěn)定增收的光輝工程。目前甘肅已出臺了《甘肅省光伏扶貧實施細則》，它必將促使光伏扶貧工程成為長期穩(wěn)定增加貧困戶收入的一種重要方式。筆者建議《細則》尚需在實踐中不斷完善，應(yīng)逐步上升為具有剛性約束力的法律法規(guī)。內(nèi)容中有些規(guī)定不可或缺，例如建立履約保證金制度，可明確規(guī)定光伏電站承建營運企業(yè)必須留存質(zhì)保金和履約保證金，如發(fā)現(xiàn)電站質(zhì)量問題或不按約定進行維護管理的，可視情節(jié)扣除履約保證金，以保證光伏電站的正常運行。再如，建立獎補制度，光伏扶貧電站如能優(yōu)先雇傭當?shù)赜袆趧幽芰Φ慕n立卡貧困戶參與電站日常維護、雇傭達到一定數(shù)量者可給予一定獎補；如對建檔立卡戶有光伏技能需求的人口進行培訓(xùn)并掌握一定技能者應(yīng)給予更多獎補，等等。因為對企業(yè)來說經(jīng)濟性是其首要的考慮，一般而言，適宜的經(jīng)濟獎補能在較寬的領(lǐng)域調(diào)動企業(yè)的積極性。德國的《新能源法》就是通過優(yōu)惠的金融、政策和法律條件來打動投資者的熱情和信心的，其私人小型太陽能設(shè)備約占到太陽能發(fā)電總量的10%[14]。

近年來，隨著我國光伏發(fā)電規(guī)模不斷擴大、技術(shù)進步和成本下降速度明顯加快，為促進光伏產(chǎn)業(yè)從規(guī)模增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，國家對光伏發(fā)電補貼強度下降是光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新階段的必然要求，它將倒逼企業(yè)從依靠國家補貼政策向更多依賴市場轉(zhuǎn)變，激發(fā)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力，以逐步形成公平開放、靈活透明、競爭有序的多元化電力市場。風(fēng)電方面，國家提倡集中式與分散式并舉，支持各地發(fā)展分散式風(fēng)電項目。為此，建議省上可出臺相關(guān)政策和必要的法律法規(guī)，以支持各類不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目；支持各地發(fā)展分散式風(fēng)電項目，不斷促進風(fēng)電技術(shù)進步和上網(wǎng)電價下降，保證風(fēng)電有序發(fā)展。