劉 云

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250100)

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。黨的十八大以來(lái)，黨和政府高度重視網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理工作。習(xí)近平總書記分別就維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、掌握網(wǎng)絡(luò)核心技術(shù)、匯聚網(wǎng)絡(luò)人才、清朗網(wǎng)絡(luò)空間、建設(shè)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體等問(wèn)題發(fā)表相關(guān)重要論述。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記再次明確強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[1]。網(wǎng)絡(luò)輿論治理是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理至關(guān)重要的內(nèi)容，是治國(guó)理政、定國(guó)安邦的大事，事關(guān)網(wǎng)絡(luò)傳播秩序、社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全。習(xí)近平總書記高度重視網(wǎng)上輿論治理工作。2014年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議時(shí)講話指出：“做好網(wǎng)上輿論工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，要?jiǎng)?chuàng)新改進(jìn)網(wǎng)上宣傳，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律，弘揚(yáng)主旋律，激發(fā)正能量，大力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，把握好網(wǎng)上輿論引導(dǎo)的時(shí)、度、效，使網(wǎng)絡(luò)空間清朗起來(lái)?！盵2]

一、全媒體時(shí)代網(wǎng)絡(luò)輿論治理面臨的困境

當(dāng)前，數(shù)字信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展，媒介間的融合日益密切，一種全新的媒介生產(chǎn)和傳播的技術(shù)平臺(tái)正在形成，全媒體時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。關(guān)于全媒體的概念及內(nèi)涵如何界定，目前學(xué)術(shù)界并未提出一個(gè)較為統(tǒng)一的概括性或描述性的定義。新聞傳播學(xué)一般把全媒體看作是媒介運(yùn)營(yíng)模式、全新的媒介形態(tài)、全部媒體的綜合、全新的媒介營(yíng)銷管理觀念等。這種對(duì)全媒體的認(rèn)識(shí)主要集中在媒介形態(tài)、傳播平臺(tái)或表現(xiàn)手段等層次意義上。2019年1月，中共中央政治局就全媒體時(shí)代和媒體融合發(fā)展舉行第十二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記指出：“全媒體不斷發(fā)展，出現(xiàn)了全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體，信息無(wú)處不在、無(wú)所不及、無(wú)人不用，導(dǎo)致輿論生態(tài)、媒體格局、傳播方式發(fā)生深刻變化，新聞?shì)浾摴ぷ髅媾R新的挑戰(zhàn)?！盵3]這是習(xí)近平總書記站在時(shí)代高度，對(duì)現(xiàn)階段媒體特征的精辟概括。相較于以往淺層次的全媒體概念，“全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體”是一種更深層次的全媒體概念，是現(xiàn)階段對(duì)全媒體最好的概括，如今的全媒體不僅僅是跨媒介的融合，而且是突破時(shí)空尺度、物理尺度、主體尺度、功能尺度的更深層次融合。全程媒體突破了時(shí)空藩籬，信息傳播隨時(shí)隨地發(fā)生，信息無(wú)時(shí)無(wú)刻不處在傳播的鏈條中；全息媒體突破了物理尺度，所有信息數(shù)據(jù)化，傳播形式多元化，萬(wàn)物皆媒；全員媒體突破了主體尺度，媒體進(jìn)入門檻大大降低，參與主體顯著增加，一元主導(dǎo)的宣傳輿論場(chǎng)變成公眾輿論廣場(chǎng)，單向傳播轉(zhuǎn)化為多向互動(dòng)，人人都是媒體、個(gè)個(gè)都有話筒；全效媒體突破了功能尺度，媒體集成各種功能且越來(lái)越分眾化，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)傳播更精準(zhǔn)、更有效率。

全媒體時(shí)代對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理提出了更高要求，也使網(wǎng)絡(luò)輿論治理面臨諸多挑戰(zhàn)。正如習(xí)近平總書記所言，“隨著互聯(lián)網(wǎng)媒體屬性越來(lái)越強(qiáng)，網(wǎng)上媒體管理和產(chǎn)業(yè)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢(shì)發(fā)展變化。特別是面對(duì)傳播快、影響大、覆蓋廣、社會(huì)動(dòng)員能力強(qiáng)的微客、微信等社交網(wǎng)絡(luò)和即時(shí)通信工具用戶的快速增長(zhǎng)，如何加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)和輿論引導(dǎo)，確保網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序和國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，已經(jīng)成為擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)突出問(wèn)題?！盵4]由此可見，如何加強(qiáng)全媒體時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)輿論治理，已經(jīng)成為黨和政府亟需解決的重大課題。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著打擊犯罪、維護(hù)治安、行政管理和服務(wù)社會(huì)的職能，工作內(nèi)容涉及國(guó)家、社會(huì)與公民生活的方方面面，同時(shí)又是網(wǎng)絡(luò)輿論治理的關(guān)鍵主體，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論法治治理，是公安機(jī)關(guān)的職業(yè)要求，也是公安機(jī)關(guān)的時(shí)代使命。

(一)輿論與網(wǎng)絡(luò)輿論

什么是輿論和網(wǎng)絡(luò)輿論是研究網(wǎng)絡(luò)輿論治理的首要問(wèn)題。只有弄清楚輿論和網(wǎng)絡(luò)輿論的內(nèi)涵、特征和運(yùn)行規(guī)律，才談得上利用輿論、引導(dǎo)輿論，才能摸清輿論治理規(guī)律、掌握輿論治理之法。古今中外，歷朝歷代，無(wú)不重視輿論的力量。尤其是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)政黨、任何一個(gè)國(guó)家都不敢小覷輿論的力量，輿論走向已經(jīng)成為維系社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

輿論的概念無(wú)論在西方還是在我國(guó)都經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的概念演化過(guò)程。從西方看，從早期的蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德，到近代的馬基雅維利、洛克、、盧梭、霍布斯、哈貝馬斯、李普曼等一大批思想家都曾經(jīng)對(duì)其進(jìn)行過(guò)論述和探討。《大不列顛百科全書》對(duì)輿論的界定具有一定的代表性：認(rèn)為輿論至少應(yīng)該包括四個(gè)要素：一是必須有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的、有爭(zhēng)議的社會(huì)問(wèn)題；二是必須有多數(shù)社會(huì)公眾對(duì)這個(gè)問(wèn)題表示關(guān)心并發(fā)表意見；三是在這些意見中，至少有某一種一致性；四是這種意見直接或間接地產(chǎn)生社會(huì)影響。[5]《中國(guó)大百科全書·新聞出版卷》將輿論釋義為“公眾的意見或言論”，《漢語(yǔ)大詞典》將輿論解釋為“公眾的言論”。綜合中外學(xué)者以及百科類全書對(duì)輿論的研究和解讀，我們可以看出：輿論是公眾圍繞與社會(huì)相關(guān)的人物、事件、現(xiàn)象、問(wèn)題等公開表達(dá)的一致性意見。從輿論的詞義發(fā)展和內(nèi)涵看，輿論作為淺層次的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，具有典型的民間性和公眾性，輿論內(nèi)容和方向也兼具理性和非理性特征，這也導(dǎo)致輿論呈現(xiàn)正確錯(cuò)誤、正面負(fù)面之分。

隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的迅速發(fā)展，作為社情民意綜合反映的輿論必然會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)和表達(dá)。所謂網(wǎng)絡(luò)輿論是指輿論在網(wǎng)絡(luò)空間的衍生與發(fā)展，是網(wǎng)民對(duì)于公共事務(wù)通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)公開表達(dá)的具有影響力的意見。能否科學(xué)有效地疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論是檢驗(yàn)黨和政府執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要指標(biāo)。

(二)全媒體時(shí)代網(wǎng)絡(luò)輿論治理面臨的困境

全媒體時(shí)代的到來(lái)勢(shì)不可擋，信息無(wú)處不在、無(wú)所不及、無(wú)人不用，導(dǎo)致輿論生態(tài)、媒體格局、傳播方式發(fā)生深刻變化，全媒體時(shí)代為網(wǎng)絡(luò)輿論生產(chǎn)與傳播打造了更多更便捷的平臺(tái)和載體。伴隨現(xiàn)代通訊和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、QQ、微博、微信等新媒體迅速崛起。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)成為社會(huì)輿論的集散地，手機(jī)媒體成為獨(dú)特的輿論放大器，微博、微信成為天然的社會(huì)輿論發(fā)酵場(chǎng)，這種微內(nèi)容、微型化的傳播載體和平臺(tái)傳播速度快、內(nèi)容覆蓋面廣、溝通及時(shí)、信息獲取與意見表達(dá)在移動(dòng)中合一，對(duì)社會(huì)輿論形成與傳播的格局產(chǎn)生了重大影響，越來(lái)越多的普通網(wǎng)民扮演起了“報(bào)道者”的角色。“隨著新媒體快速發(fā)展，國(guó)際國(guó)內(nèi)、線上線下、虛擬現(xiàn)實(shí)、體制外體制內(nèi)等界限愈益模糊，構(gòu)成了越來(lái)越復(fù)雜的大輿論場(chǎng)，更具有自發(fā)性、突發(fā)性、公開性、多元性、沖突性、匿名性、無(wú)界性、難控性等特點(diǎn)?！盵6]一言以蔽之，在全媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)輿論治理面臨很多新的挑戰(zhàn)。

1.網(wǎng)絡(luò)輿論治理面臨網(wǎng)絡(luò)沖突與網(wǎng)絡(luò)暴力現(xiàn)象

全媒體時(shí)代呈現(xiàn)出傳播信息多元化、載體移動(dòng)化、內(nèi)容碎片化、傳播社交化以及傳播匿名性與快速性等特征，導(dǎo)致網(wǎng)上輿論場(chǎng)“眾聲喧嘩”、“七嘴八舌”，只顧情緒發(fā)泄不顧客觀事實(shí)，這些“情緒型輿論”負(fù)面影響很大，從而攪動(dòng)不明群眾跟風(fēng)、盲從甚至沖動(dòng)。同時(shí)，假新聞屢禁不止、片面化報(bào)道、碎片化解讀充斥網(wǎng)絡(luò)；庸俗低俗、過(guò)度娛樂(lè)塵囂直上；意識(shí)形態(tài)唇槍舌戰(zhàn)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論治理難度不斷加大。公安機(jī)關(guān)是我國(guó)行政執(zhí)法和刑事司法機(jī)關(guān)，具有強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)，工作內(nèi)容涉及國(guó)家、社會(huì)生活的方方面面，與公民的利益息息相關(guān)。正因?yàn)槿绱耍襟w與公眾對(duì)公安工作極為敏感，公安工作極易成為新聞媒體和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，民警在執(zhí)法活動(dòng)中稍有不慎就容易成為輿論對(duì)象和公眾關(guān)注甚至攻擊的對(duì)象，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情，把公安工作和執(zhí)法民警推上輿論的風(fēng)口浪尖，既損害警民關(guān)系又損害公安機(jī)關(guān)良好形象與執(zhí)法公信力。

2.網(wǎng)絡(luò)輿論治理面臨諸多掣肘因素

在輿論引導(dǎo)面前，網(wǎng)絡(luò)信息提供者對(duì)傳播內(nèi)容分級(jí)、過(guò)濾的不作為，毫無(wú)底線的利益訴求不時(shí)干擾網(wǎng)絡(luò)輿論，不健全的網(wǎng)絡(luò)輿論輿情研判體系，一些地方政府簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)力管控，都可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論向危機(jī)衍化甚至失控。當(dāng)前，部分公安機(jī)關(guān)和民警在處理網(wǎng)絡(luò)輿論或消除謠言方式上也存在手段單一、粗暴的問(wèn)題，比如僅僅采取刪帖、禁止網(wǎng)民討論等手段，這樣不但不利于消除謠言、解決輿論問(wèn)題，反而可能造成更多不利于公安機(jī)關(guān)的局面。另外，公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)偵查取證技術(shù)也面臨法律困境，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)具有海量、易逝、多樣化等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法面臨諸多困難，偵查取證費(fèi)時(shí)耗力，如何及時(shí)獲取有效網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)成為互聯(lián)網(wǎng)依法治理的前提和關(guān)鍵。另外，網(wǎng)絡(luò)輿論治理的法律保障體系不完善，涉及細(xì)則的可操作性內(nèi)容較少，網(wǎng)絡(luò)輿情立法進(jìn)程總體滯后。

3.政府網(wǎng)絡(luò)輿情研判體系不夠完善

網(wǎng)絡(luò)輿情研判工作已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)輿情治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近幾年雖然國(guó)內(nèi)圍繞網(wǎng)絡(luò)輿情的指標(biāo)體系、網(wǎng)絡(luò)輿情安全評(píng)估指標(biāo)體系，以及理論模型建構(gòu)進(jìn)行了大量研究，也基本上掌握了輿情監(jiān)測(cè)、輿情研判、輿情預(yù)警與處置、輿情治理等規(guī)律和治理步驟，但在治理實(shí)踐中，由于管理體制、應(yīng)對(duì)機(jī)制、治理技術(shù)以及工作人員研判分析能力等的不足，政府尤其是公安機(jī)關(guān)輿情研判體系尚不夠完善，制約著網(wǎng)絡(luò)輿論治理的針對(duì)性和有效性。雖然公安部早就印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安輿論引導(dǎo)工作的通知》指導(dǎo)輿論引導(dǎo)和輿論治理工作，但地方公安機(jī)關(guān)依然存在輿情信息發(fā)現(xiàn)、追蹤和研判機(jī)制、輿論引導(dǎo)應(yīng)急機(jī)制、與媒體溝通機(jī)制不健全等不足。有些公安機(jī)關(guān)缺乏科學(xué)規(guī)范的輿論治理和輿情應(yīng)對(duì)預(yù)案，不能準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播特點(diǎn)和規(guī)律，致使輿論治理陷入被動(dòng)。

4.網(wǎng)絡(luò)輿論國(guó)際治理秩序難以形成合力

雖然各國(guó)政府都高度重視網(wǎng)絡(luò)輿論治理，也都致力于通過(guò)修改或完善法律法規(guī)來(lái)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理，但由于制度、文化傳統(tǒng)、價(jià)值理念等差異，很難形成統(tǒng)一的國(guó)際治理體系和國(guó)際治理合力。西方部分發(fā)達(dá)國(guó)家憑借技術(shù)實(shí)力主張推行網(wǎng)絡(luò)自由主義和網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)主義，主張通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)或行業(yè)自律來(lái)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿論管理。這種治理論調(diào)嚴(yán)重干擾了網(wǎng)絡(luò)輿論治理的統(tǒng)一化和有效有序推進(jìn)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)等網(wǎng)絡(luò)輿論治理和執(zhí)法主體在推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論治理國(guó)際合作方面步履維艱。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論治理及法治模式的提出

(一)網(wǎng)絡(luò)輿論治理模式分析

從網(wǎng)絡(luò)輿論治理實(shí)踐看，網(wǎng)絡(luò)輿論治理可概括為三種模式：一是政府管控模式，二是網(wǎng)絡(luò)自治模式，三是法治模式。

網(wǎng)絡(luò)輿論治理的政府管控模式，實(shí)質(zhì)上是政府借助行政手段通過(guò)多種方式開展網(wǎng)絡(luò)治理的模式，以試圖“控制”、“管理”、“引導(dǎo)”、“監(jiān)測(cè)”網(wǎng)絡(luò)輿情的方式支配、引導(dǎo)甚至主宰網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)方式來(lái)達(dá)到網(wǎng)絡(luò)治理的目的。集中式治理、運(yùn)動(dòng)式治理、屏蔽式治理等都是政府管控模式的集中表現(xiàn)。政府管控模式在短時(shí)間內(nèi)能夠及時(shí)有效地引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，使輿論向著政府預(yù)定的方向發(fā)展；也能夠及時(shí)有效地打擊網(wǎng)絡(luò)謠言，把謠言消滅在萌芽狀態(tài)，防止謠言擴(kuò)散；對(duì)于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定具有明顯效果。傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)輿論引導(dǎo)和治理就帶有明顯的管控特點(diǎn)，實(shí)踐證明，這種管控治理模式難以持續(xù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論治理，存在明顯的治理隱患，很多時(shí)候，強(qiáng)大的行政干預(yù)更容易激起網(wǎng)民反抗，甚至引爆網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，單純運(yùn)用單一行政方法進(jìn)行強(qiáng)力管控，是網(wǎng)絡(luò)輿情向危機(jī)衍化進(jìn)而失控的直接原因。

網(wǎng)絡(luò)輿論治理的自治模式是指通過(guò)網(wǎng)民自我約束、自我治理來(lái)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的自我凈化與發(fā)展。作為社會(huì)自治重要組成部分的網(wǎng)絡(luò)自治強(qiáng)調(diào)減少網(wǎng)絡(luò)他治，即減少行政權(quán)力不必要的介入，防止公權(quán)力任性地干預(yù)網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行。在民主法治和公民素質(zhì)發(fā)展完善的社會(huì)里，自治是網(wǎng)絡(luò)輿論治理的重要手段，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論治理具有重要意義。但是，網(wǎng)絡(luò)自治模式也有著明顯的局限和不足，網(wǎng)民的非理性情緒會(huì)破壞網(wǎng)絡(luò)自治的基石。如前所述，當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)理性不足、非理性時(shí)常擾亂正常的網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)誹謗、網(wǎng)絡(luò)暴力與煽動(dòng)、對(duì)罵與口水戰(zhàn)等無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)得到有效解決。另外，部分網(wǎng)民道德素質(zhì)和認(rèn)知水平局限、明辨是非的能力不高等因素都會(huì)削弱網(wǎng)絡(luò)自治的效果。

(二)網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式的提出

法治是治國(guó)理政的基本方式，是現(xiàn)代社會(huì)有序運(yùn)行的基本保障。實(shí)踐證明，原有的政府集中管控模式以及網(wǎng)絡(luò)自治模式在解決輿論走向方面都效果不佳。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治化建設(shè)、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿論治理的法治模式勢(shì)在必行。所謂網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式，是指運(yùn)用法治思維和法治方式，將網(wǎng)絡(luò)輿論的治理主體、治理要素、治理結(jié)構(gòu)、治理程序等納入法治范圍及運(yùn)行軌道的治理理論、制度與實(shí)踐。在輿論引導(dǎo)和治理中，通過(guò)完善網(wǎng)絡(luò)立法，強(qiáng)化法治在網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)和治理中的核心作用，自覺把網(wǎng)絡(luò)輿論法治治理貫徹到輿論引導(dǎo)和治理的全過(guò)程，確保輿論引導(dǎo)與治理活動(dòng)在規(guī)則的范圍內(nèi)和軌道上健康有序運(yùn)行。

1.網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式是現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理邏輯在網(wǎng)絡(luò)空間的體現(xiàn)

網(wǎng)絡(luò)空間已成為人們互動(dòng)聯(lián)系的特殊場(chǎng)域，并且與人們線下生活等緊密相連，網(wǎng)絡(luò)空間的現(xiàn)實(shí)性特征愈發(fā)明顯，網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)空間行為與網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)系理應(yīng)受到法律規(guī)范的調(diào)整與約束。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，加快網(wǎng)絡(luò)立法建設(shè)。2016年4月19日，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)指出：“要加快網(wǎng)絡(luò)立法進(jìn)程，完善依法監(jiān)管措施，化解網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)?！盵7]

2.網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式是全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的應(yīng)有之義

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“堅(jiān)持積極利用、科學(xué)發(fā)展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和信息安全?！盵8]黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確指出：“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為?！盵9]這是國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理法治化問(wèn)題從頂層設(shè)計(jì)層面所作出的制度安排。

3.網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署的堅(jiān)實(shí)保障

我國(guó)已經(jīng)是網(wǎng)絡(luò)大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，就需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理，使網(wǎng)絡(luò)空間明朗起來(lái)。但是從世界各國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐看，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理正在成為時(shí)代難題。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)犯罪、黑客攻擊、病毒入侵、網(wǎng)絡(luò)暴力、虛假信息泛濫、網(wǎng)絡(luò)安全威脅等問(wèn)題都對(duì)人們的生產(chǎn)生活造成巨大威脅。正如習(xí)近平總書記指出的，“網(wǎng)絡(luò)和信息安全牽涉到國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，是我們面臨的新的綜合性挑戰(zhàn)。從實(shí)踐看，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在明顯弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高?！盵10]“加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制。目的是整合相關(guān)機(jī)構(gòu)職能，形成從技術(shù)到內(nèi)容、從日常安全到打擊犯罪的互聯(lián)網(wǎng)管理合力，確保網(wǎng)絡(luò)正確運(yùn)用和安全?！盵11]由此可見，唯有實(shí)行法治，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，在法治范圍內(nèi)“治網(wǎng)、辦網(wǎng)、用網(wǎng)、護(hù)網(wǎng)”，才能讓網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在法治的軌道上健康有序運(yùn)行。

三、全媒體時(shí)代網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式的構(gòu)建

在全媒體時(shí)代，誰(shuí)掌握了互聯(lián)網(wǎng)的主動(dòng)權(quán)，誰(shuí)就把握住了時(shí)代的主動(dòng)權(quán)；誰(shuí)能順應(yīng)大勢(shì)引領(lǐng)全媒體時(shí)代，誰(shuí)就把握了戰(zhàn)略主動(dòng)。面對(duì)全媒體時(shí)代的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，只有強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治模式，才能牢牢占據(jù)輿論引導(dǎo)、思想引領(lǐng)的傳播制高點(diǎn)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論在法治軌道上健康有序運(yùn)行發(fā)展。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿論治理的國(guó)家戰(zhàn)略

如前所述，網(wǎng)絡(luò)輿論治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。全媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已成為輿論斗爭(zhēng)的主陣地，網(wǎng)絡(luò)輿論治理事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家安全。2019年1月25日，在中共中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要運(yùn)用信息革命成果，推動(dòng)媒體融合向縱深發(fā)展，做大做強(qiáng)主流輿論，鞏固全黨全國(guó)人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供強(qiáng)大精神力量和輿論支持。”[12]這是著眼國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全和輿情健康發(fā)展大局的頂層設(shè)計(jì)，是網(wǎng)絡(luò)輿論治理的國(guó)家戰(zhàn)略。2014年2月，中央成立由習(xí)近平總書記任組長(zhǎng)的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，改變了原有的網(wǎng)絡(luò)安全多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高的管理體制，從國(guó)際國(guó)內(nèi)大勢(shì)出發(fā)，總體布局，統(tǒng)籌各方，創(chuàng)新發(fā)展，承擔(dān)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的重大使命和職責(zé)。2018年3月發(fā)布的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組改為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)領(lǐng)域重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。從總體看，網(wǎng)絡(luò)輿論治理需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略指導(dǎo)，具體而言：一要完善互聯(lián)網(wǎng)輿論治理領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)輿論治理重大問(wèn)題；二要健全完善輿論治理組織管理體系，明確相關(guān)部門網(wǎng)絡(luò)輿論治理職責(zé)；三要健全信息公開與共享機(jī)制，整合大數(shù)據(jù)資源、充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在輿論引導(dǎo)和治理方面的作用。公安機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)輿論治理中要自覺樹立全國(guó)一盤棋思想，在公安部領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下成立專門的網(wǎng)絡(luò)輿論治理專職隊(duì)伍，徹底改變現(xiàn)有輿論引導(dǎo)和輿論治理隊(duì)伍多為兼職人員的現(xiàn)狀，改變現(xiàn)有個(gè)別單位“誰(shuí)涉事、誰(shuí)應(yīng)對(duì)”的不良治理態(tài)度、行為和做法，不斷提高網(wǎng)絡(luò)輿論治理和涉警網(wǎng)絡(luò)輿情的應(yīng)對(duì)能力和水平。

(二)強(qiáng)化協(xié)同治理，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿論多元治理新格局

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。黨的十九大報(bào)告中首次提出“網(wǎng)絡(luò)綜合治理”的概念，2018年4月在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出，“要提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局”[13]，為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的理念創(chuàng)新與實(shí)踐發(fā)展指明了正確方向。網(wǎng)絡(luò)輿論治理是社會(huì)治理在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，要探索網(wǎng)絡(luò)輿論治理模式，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)輿論治理方式。

在全媒體時(shí)代，輿論治理處于一個(gè)開放而多元的信息環(huán)境之中，輿論治理工作不再只是宣傳部門的事情，這需要拓寬視野，重新思考全媒體時(shí)代的輿論治理新格局和治理新機(jī)制：一是改變政府單一主體管理為民主、參與式、互動(dòng)式的多元主體治理結(jié)構(gòu)；二是建立多元主體間的對(duì)話溝通機(jī)制；三是清晰界定各治理主體的權(quán)力邊界和責(zé)任；四是形成各司其職、分工協(xié)作的輿論治理體系。具體來(lái)說(shuō)，就是在黨中央對(duì)網(wǎng)信工作的集中領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的統(tǒng)一引領(lǐng)下，建立形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體治理新格局。一是充分發(fā)揮黨委在網(wǎng)絡(luò)輿論治理方面的政治引領(lǐng)作用，提升黨委網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)建設(shè)能力，將價(jià)值引導(dǎo)貫徹于網(wǎng)絡(luò)治理的全過(guò)程，強(qiáng)化發(fā)揮主流媒體在價(jià)值宣傳和輿論引導(dǎo)上的核心作用。二是充分發(fā)揮政府職能部門監(jiān)管作用，創(chuàng)新政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理體系，完善大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管流程，構(gòu)建大數(shù)據(jù)評(píng)估體系，準(zhǔn)確評(píng)估網(wǎng)絡(luò)輿論的發(fā)展動(dòng)向。三是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)媒體行業(yè)自律，調(diào)動(dòng)各大網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)傳播平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商主動(dòng)擔(dān)負(fù)起凈化網(wǎng)絡(luò)、關(guān)注輿論的職責(zé)和使命。四是注重發(fā)揮人民群眾、社會(huì)組織在網(wǎng)絡(luò)治理中的主體作用，凝聚全社會(huì)的力量，開展深入有效的網(wǎng)民思想道德和法律意識(shí)教育，促使廣大網(wǎng)民嚴(yán)格自律，堅(jiān)守理性、公正、客觀、謹(jǐn)慎的理念，不散播一些不良的、虛假的、未經(jīng)確認(rèn)的輿情信息。公安機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)輿論治理中，首先要與當(dāng)?shù)攸h委、政府各部門建立聯(lián)席工作機(jī)制，建立網(wǎng)絡(luò)輿論治理協(xié)同機(jī)制；其次要加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商等的溝通機(jī)制，與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商等建立友好合作機(jī)制；再次要強(qiáng)化與新聞媒體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建良好的警媒合作機(jī)制；最后還要廣泛發(fā)動(dòng)群眾，把群眾支持公安工作、關(guān)心公安工作的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái),形成共同參與網(wǎng)絡(luò)輿論治理的良性互動(dòng)機(jī)制。

(三)完善法治體系，切實(shí)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治建設(shè)

法治是現(xiàn)代社會(huì)治理的共同準(zhǔn)則，也是世界各國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的通行準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，加快網(wǎng)絡(luò)立法建設(shè)。2015 年12 月，習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上發(fā)表主旨演講時(shí)明確指出：“網(wǎng)絡(luò)空間不是‘法外之地’。網(wǎng)絡(luò)空間是虛擬的，但運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)空間的主體是現(xiàn)實(shí)的，大家都應(yīng)該遵守法律，明確各方權(quán)利義務(wù)。要堅(jiān)持依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運(yùn)行?！盵14]運(yùn)用法治思維和法治方式依法管網(wǎng)、依法治網(wǎng)，已成為深化網(wǎng)絡(luò)輿論治理改革、推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿論健康發(fā)展、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)輿論穩(wěn)定的保障。2017年6月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對(duì)于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、個(gè)人信息保護(hù)、打擊網(wǎng)絡(luò)詐騙等都具有重要意義，是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治建設(shè)領(lǐng)域的重大進(jìn)展。但是目前我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的法律法規(guī)，現(xiàn)存的相關(guān)法規(guī)大都出自部門規(guī)章和地方性法規(guī)，法律效力相對(duì)較低。圍繞微博、微信為代表的網(wǎng)絡(luò)新媒體立法是一項(xiàng)綜合性、長(zhǎng)期性的工作，需要立足大局、綜合考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)。

一是構(gòu)建完備的網(wǎng)絡(luò)輿論治理法治體系，這是網(wǎng)絡(luò)輿論法治治理的關(guān)鍵。加快網(wǎng)絡(luò)輿論治理立法，研究制定專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的專門法律法規(guī)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論治理有法可依。《網(wǎng)絡(luò)安全法》的出臺(tái)帶有一定的被動(dòng)、應(yīng)急性質(zhì)，雖然網(wǎng)絡(luò)安全管理方面有了一部基礎(chǔ)性法律，但離建成完善的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理法治體系依然任重道遠(yuǎn)。首先，需要加快個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法、電子證據(jù)法等相關(guān)專門法律立法步伐，就互聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)據(jù)產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)、獲取與運(yùn)用等進(jìn)行法律意義上的界定，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法有法可依。其次，要不斷完善網(wǎng)絡(luò)訴訟程序規(guī)定，細(xì)化網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法程序等，努力建成結(jié)構(gòu)合理，功能健全，保障有力的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理法律制度體系。再次，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間中言論自由的邊界、謠言的界定、公權(quán)力進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿論治理相關(guān)執(zhí)法時(shí)的權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問(wèn)題應(yīng)有明確的司法解釋。從公安機(jī)關(guān)輿論治理法治建設(shè)看，為推進(jìn)公安機(jī)關(guān)輿論治理和輿情引導(dǎo)，公安部先后下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安輿論引導(dǎo)工作的通知》、《公安機(jī)關(guān)處置突發(fā)敏感案(事)件輿論引導(dǎo)工作規(guī)范》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的通知》等文件，但很多規(guī)定多為原則性規(guī)定，實(shí)際操作中缺乏細(xì)化規(guī)定和可操作性的制度規(guī)范。

二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論治理執(zhí)法力度，這是網(wǎng)絡(luò)輿論法治治理的堅(jiān)實(shí)保障。要切實(shí)制止網(wǎng)絡(luò)輿論違法現(xiàn)象，需要加大執(zhí)法力度，對(duì)違反法律的行為嚴(yán)格追究法律責(zé)任。按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條規(guī)定,國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院電信主管部門、公安部門和其他有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)和監(jiān)督管理工作。這就明確了網(wǎng)信、公安和其他相關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門的職責(zé)分工和執(zhí)法主體資格，但這里還需要建立一個(gè)通暢、協(xié)同合作的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)職能分工差異，網(wǎng)絡(luò)輿論治理執(zhí)法時(shí)需要網(wǎng)信部門、公安機(jī)關(guān)、通信管理部門等建立起信息聯(lián)動(dòng)處置工作機(jī)制，推動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)案件調(diào)查、取證、處罰等環(huán)節(jié)加強(qiáng)協(xié)作，讓網(wǎng)絡(luò)犯罪分子受到相應(yīng)的制裁。同時(shí)，還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論治理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法隊(duì)伍是網(wǎng)絡(luò)法律實(shí)施者，是提高網(wǎng)絡(luò)輿論治理的重要保證，推進(jìn)建立執(zhí)法人員培訓(xùn)、考試考核、資格管理和持證上崗制度，定期組織執(zhí)法政策法規(guī)、取證規(guī)范、執(zhí)法流程等內(nèi)容培訓(xùn)，以不斷提升執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力和水平。

三是提升全社會(huì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的法治意識(shí)和法治素養(yǎng)，這是網(wǎng)絡(luò)輿論法治治理的社會(huì)基石。法律必須被尊崇，不能成為束之高閣的擺設(shè)，法律必須在社會(huì)實(shí)踐中真正循環(huán)運(yùn)行，這離不開全社會(huì)濃厚的法治意識(shí)和法治思維環(huán)境。公安機(jī)關(guān)必須改變?cè)瓉?lái)帶有“官本位”性質(zhì)的集中管控式治理，改變通過(guò)公權(quán)力強(qiáng)制對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行“封、堵、刪”的做法。這種集中管控式治理模式既不符合輿論傳播規(guī)律，也不能與自媒體時(shí)代傳播規(guī)律保持同步。廣大網(wǎng)民既是網(wǎng)絡(luò)輿論治理的客體對(duì)象，也是網(wǎng)絡(luò)輿論治理的重要參與主體之一，對(duì)于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的作用不容忽視，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論法治化建設(shè)，離不開億萬(wàn)網(wǎng)民的積極參與。提升網(wǎng)民的法治意識(shí)和法治素養(yǎng)，首先是要讓網(wǎng)民做一名守法好公民，心中常念法治規(guī)矩，自覺做到心中有法，知法用法，讓廣大網(wǎng)民知曉網(wǎng)絡(luò)不是法外之地，濫用網(wǎng)絡(luò)會(huì)危害國(guó)家和社會(huì)公共安全，并因此承擔(dān)法律責(zé)任。其次，要讓網(wǎng)民依法參與網(wǎng)絡(luò)輿論治理，自覺同網(wǎng)絡(luò)違法、犯罪行為作斗爭(zhēng)。只有全民行動(dòng)起來(lái)，每個(gè)人自覺積極參與到網(wǎng)絡(luò)輿論治理中來(lái)，才能有效規(guī)范、約束和懲戒違反法律的網(wǎng)絡(luò)行為，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)范和有序，實(shí)現(xiàn)依法治網(wǎng)常態(tài)化，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的最大效益。