王 倩

(天津大學(xué) 法學(xué)院,天津 300072)

一、常州毒地案引發(fā)爭(zhēng)論:土壤污染的治理責(zé)任是否隨土地買賣合同轉(zhuǎn)移給受讓方

2018年12月27日,常州毒地案二審公開(kāi)判決,與一審判決相比,二審判決認(rèn)定三家企業(yè)實(shí)施了污染環(huán)境的行為,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。但是,法院認(rèn)為本案的毒地由政府收儲(chǔ)后,政府已經(jīng)組織實(shí)施污染土地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù),三家企業(yè)無(wú)需再承擔(dān)修復(fù)行為。二審判決落地后,圍繞著收儲(chǔ)協(xié)議是否導(dǎo)致土壤污染的治理責(zé)任發(fā)生轉(zhuǎn)移的問(wèn)題,引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。

贊成的一方認(rèn)為收儲(chǔ)協(xié)議簽訂后,土壤污染的治理責(zé)任轉(zhuǎn)移到新北區(qū)政府,政府對(duì)涉案土地負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)管控的職責(zé)。理由包含:第一,土地收儲(chǔ)導(dǎo)致使用權(quán)轉(zhuǎn)移,應(yīng)由受讓人承擔(dān)責(zé)任?！巴潦畻l”等有關(guān)規(guī)定明確了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后由受讓人承擔(dān)土地修復(fù)責(zé)任,“常州毒地”事件中涉案地塊是企業(yè)與政府簽訂的土地收購(gòu)合同,也即土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,應(yīng)由受讓人承擔(dān)土地污染修復(fù)責(zé)任。第二,根據(jù)目前的政府規(guī)劃,已將污染地塊調(diào)整為綠化用地,并按綠化用地進(jìn)行治理修復(fù),進(jìn)行過(guò)第三方檢測(cè),案涉地塊已達(dá)到綠地使用標(biāo)準(zhǔn),對(duì)周邊地下水監(jiān)測(cè)已符合三類水標(biāo)準(zhǔn),在這個(gè)過(guò)程中公益訴訟訴訟目的正在實(shí)現(xiàn)。第三,受讓人是要對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的,所以在開(kāi)發(fā)利用前就應(yīng)該承擔(dān)污染治理的費(fèi)用,這是土地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)成本。

對(duì)判決持批判態(tài)度的一方認(rèn)為二審判決沒(méi)有貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)的原則,認(rèn)定被告承擔(dān)環(huán)境污染的責(zé)任卻由政府買單是錯(cuò)誤的。土壤污染的治理責(zé)任不應(yīng)以土地買賣的方式轉(zhuǎn)嫁給政府。三家公司都存在污染環(huán)境的行為,污染地塊的特征、污染因子與其生產(chǎn)內(nèi)容高度一致,存在污染行為和損害后果之間,具有明確的因果關(guān)系,收儲(chǔ)行為只是政府收回了土地的使用權(quán),但并不意味著污染主體的變化。土地收儲(chǔ)并不能導(dǎo)致土壤和地下水修復(fù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方人民政府,如果認(rèn)可這種轉(zhuǎn)移,就承認(rèn)了政府為污染者擔(dān)責(zé),降低了污染者的法律風(fēng)險(xiǎn)。訴訟目的應(yīng)該是污染者擔(dān)責(zé),而不是由政府拿著納稅人的錢替污染者擔(dān)責(zé)。

二、土地污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的相關(guān)概念及規(guī)范梳理

(一)土地污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的相關(guān)概念

1.土壤污染責(zé)任人的概念。土壤污染責(zé)任人是指因污染土壤而負(fù)有修復(fù)和治理責(zé)任的主體。污染土壤的行為包含作為和不作為,作為包含泄露、釋放、排放、堆放等,不作為指的是逃避或推卸及時(shí)治理土壤污染的責(zé)任。責(zé)任主體廣泛,包括污染物的生產(chǎn)單位、排污企業(yè)和個(gè)人、污染物的運(yùn)輸者、污染物的回收和處置單位等。

2.污染者負(fù)擔(dān)原則。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中的“污染者負(fù)擔(dān)”原則是指造成環(huán)境污染和破壞的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。污染者,與上述土壤污染責(zé)任人的范疇相一致,不僅包含排污者還包含其他主體。負(fù)擔(dān),主要是指承擔(dān)治理、修復(fù)被污染的環(huán)境,承擔(dān)治理和修復(fù)費(fèi)用等責(zé)任。承擔(dān)的費(fèi)用包括治理或修復(fù)環(huán)境的費(fèi)用和賠償被侵權(quán)人的費(fèi)用。[1]

3.土壤污染治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移情形。土壤污染治理責(zé)任人的轉(zhuǎn)移又稱土壤污染治理責(zé)任人的變更,是由于法律或者合同的約定，污染治理責(zé)任人由污染者一方轉(zhuǎn)移到另一方的情形。狹義的變更是指造成土壤污染的單位因改制或者合并、分立而發(fā)生變更的,其所承擔(dān)的修復(fù)和治理責(zé)任,依法由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)的情形。廣義的變更還包含土地使用權(quán)合同中約定的情形,即土壤污染者作為轉(zhuǎn)讓方將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓方時(shí),合同約定由受讓方承擔(dān)土壤污染責(zé)任的情形。

(二)涉及土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)范梳理

通過(guò)梳理涉及土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)范發(fā)現(xiàn):只有在2004年環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》中明確規(guī)定土壤污染責(zé)任不隨著土地使用權(quán)合同轉(zhuǎn)移。對(duì)遺留污染物造成的環(huán)境污染問(wèn)題,由原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)治理并恢復(fù)土壤使用功能。該通知并沒(méi)有特意提到主體變更和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的情形,也就是認(rèn)為即使在主體變更或者發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后,搬遷企業(yè)仍需要對(duì)自己造成的環(huán)境污染負(fù)責(zé),這是貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)原則的體現(xiàn)。

2008年環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》規(guī)定了造成污染的單位因改制或者合并、分立而發(fā)生變更的,當(dāng)事人有約定的,從其約定,當(dāng)事人沒(méi)有約定的,由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)。2016年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》和2017年7月《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》中規(guī)定了在企業(yè)組織形式發(fā)生變更和簽訂土地使用權(quán)合同的情況下污染責(zé)任的轉(zhuǎn)移情況,組織形式變更的情形下由變更后的主體承受,簽訂土地使用權(quán)合同的情形下,當(dāng)事人的約定優(yōu)先,沒(méi)有約定的,由受讓方承擔(dān)土壤污染責(zé)任。

2019年的《土壤污染防治法》中規(guī)定了土壤污染責(zé)任人變更的,由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人承擔(dān)土壤污染責(zé)任,沒(méi)有像之前的土壤污染防治規(guī)范一樣分別規(guī)定主體因組織形式變更和在簽訂土地使用權(quán)合同的情形下,土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移的條件,因此此處的“責(zé)任人變更”是否包含因買賣土地導(dǎo)致的土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的情形,買賣土地時(shí)當(dāng)事人是否可以約定將土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給受讓人?對(duì)于合同中沒(méi)有約定的情形下土壤污染的治理責(zé)任也是歸受讓人一方嗎?《土壤污染防治法》沒(méi)有做出明確規(guī)定。

三、當(dāng)前土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移領(lǐng)域存在的問(wèn)題及原因分析

(一)土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移領(lǐng)域存在的問(wèn)題

1.受讓方承擔(dān)污染治理責(zé)任致使污染者負(fù)擔(dān)原則落空?？v向觀察土壤污染防治法律制度中關(guān)于土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)制度中越來(lái)越傾向于由土地受讓方承擔(dān)治理污染責(zé)任,這會(huì)導(dǎo)致污染者負(fù)擔(dān)原則的落空。污染者負(fù)擔(dān)原則于1972年在聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織委員會(huì)上被首次提出,由污染者自負(fù)其行為對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的不利影響。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確了損害擔(dān)責(zé)原則是環(huán)境擔(dān)責(zé)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性原則。但是,2008年、2016年、2017年的土壤污染防治制度在土地買賣情形下更加側(cè)重將土壤污染責(zé)任施加給受讓人,尤其是在雙方?jīng)]有約定的情況下,將責(zé)任歸于受讓方,雙方?jīng)]有約定意味著受讓方根據(jù)法律規(guī)定需要承擔(dān)轉(zhuǎn)讓方造成的污染責(zé)任,但在土地買賣合同中卻沒(méi)有得到相應(yīng)的權(quán)利,在法律中也沒(méi)有明確受讓方享有事后追償?shù)臋?quán)利。這種規(guī)定在一定程度上是污染者負(fù)擔(dān)原則的退步,污染環(huán)境的人逃之夭夭,導(dǎo)致社會(huì)不公平現(xiàn)象的發(fā)生,降低了法律的權(quán)威性。

2.動(dòng)輒由政府承擔(dān)土壤污染的治理責(zé)任,造成社會(huì)不公平。近年來(lái)爆發(fā)的土壤污染事件,影響廣泛、危害嚴(yán)重。因土壤的特殊物理屬性,不同的污染行為和誘發(fā)因子導(dǎo)致污染發(fā)酵的時(shí)間不一樣,土壤污染爆發(fā)常常具有滯后性,較長(zhǎng)的時(shí)間差容易導(dǎo)致責(zé)任主體難以確定的問(wèn)題,即使最終確定了責(zé)任主體,也存在責(zé)任主體破產(chǎn)倒閉或?qū)嵲跓o(wú)力承擔(dān)治理和修復(fù)責(zé)任的情形。土地作為一種財(cái)產(chǎn),流轉(zhuǎn)十分頻繁,這使得土地的使用者、占有者經(jīng)常改變,很少存在土壤權(quán)利主體恒定的現(xiàn)象,這加劇了確定土壤污染主體的難度,加劇了因果關(guān)系的證明難度,在這樣的局面下,為避免造成更大的損失,政府作為地方環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者,只能承擔(dān)土壤污染的治理和修復(fù)責(zé)任。眾所周知,政府的資金大部分來(lái)源于稅收,來(lái)源于百姓,政府為土壤污染買單,實(shí)際上造成了污染土壤的企業(yè)一邊獲利一邊犧牲環(huán)境,普通民眾受害于被污染的環(huán)境,政府用民眾的資金治理環(huán)境的怪誕現(xiàn)象,很容易引發(fā)社會(huì)不公平。

3.《土壤污染防治法》的籠統(tǒng)規(guī)定導(dǎo)致難以確定治理主體?！锻寥牢廴痉乐畏ā分袑?duì)有關(guān)土壤污染治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移的規(guī)定十分籠統(tǒng),導(dǎo)致無(wú)法確定責(zé)任主體的情形。該法第四十七條規(guī)定了土壤污染責(zé)任人變更的,由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用?！白兏币辉~如何理解,哪些情形下土壤污染責(zé)任人會(huì)發(fā)生變更,在買賣土地時(shí)當(dāng)事人沒(méi)有約定土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移的情況下,是否遵循2017年《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》的規(guī)定由受讓人承擔(dān)責(zé)任?本法第六十八條規(guī)定了地方人民政府收回土地使用權(quán),原土地使用權(quán)是土壤污染責(zé)任人的,由政府進(jìn)行土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。什么情形屬于“土壤污染責(zé)任人為原土地使用權(quán)人”,是指在收儲(chǔ)合同中雙方明確約定的嗎?還是沒(méi)有約定時(shí)土壤污染責(zé)任也歸屬于原土地使用權(quán)人?《土壤污染法》籠統(tǒng)的規(guī)定必然導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法確定責(zé)任人。

(二)當(dāng)前土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移領(lǐng)域存在問(wèn)題的原因分析

1.受讓方治理污染能夠解決污染防治的緊迫性與難以確定責(zé)任人的矛盾。萬(wàn)物土中生,吃和住都與土壤環(huán)境息息相關(guān)。土壤污染的危害十分嚴(yán)重,土壤污染會(huì)使生長(zhǎng)在土地上的植物產(chǎn)生毒害物質(zhì),最終通過(guò)食物鏈進(jìn)入動(dòng)物、人體,土壤污染在自然環(huán)境下難以降解,只有采用修復(fù)手段,否則污染物會(huì)在土壤中繼續(xù)殘留、蓄積。[2]因此及時(shí)有效地確定污染責(zé)任人,控制土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),治理土壤污染具有緊急性、追求高效性,但是由于土壤污染本身具有累積性、隱蔽性等特點(diǎn),土壤環(huán)境被污染,不像在水體和大氣中一樣容易被稀釋、降解、擴(kuò)散,[3]也不像大氣污染和水污染那般直觀,其藏匿于地表之下,不易被察覺(jué),因此證明因果關(guān)系、確定責(zé)任人十分困難。法律規(guī)定由受讓方承擔(dān)污染的治理責(zé)任能夠最大效率地修復(fù)土壤環(huán)境,但是要求沒(méi)有實(shí)施污染行為的受讓方承擔(dān)土壤污染的治理和修復(fù)責(zé)任,只是為快速治理土壤污染提供了一種解決方案。

2.企業(yè)管理體制幾經(jīng)變動(dòng)難以找到污染主體,政府治理土壤污染具有優(yōu)勢(shì)。第一,我國(guó)的土地性質(zhì)是土地公有制,這使得在某些情形下政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染的治理責(zé)任。例如,由于歷經(jīng)多次主體變換無(wú)法明確土地污染責(zé)任人的情形,還有在計(jì)劃體制下國(guó)有企業(yè)造成土壤污染的情形,以及國(guó)家或政府通過(guò)劃撥、出讓等方式獲得了土地使用權(quán),且因此獲益的情形,這些情形下政府都會(huì)因其環(huán)境安全保障和監(jiān)督義務(wù)而負(fù)有土壤污染的修復(fù)和治理責(zé)任。[4]第二,土壤污染尤其是化工、農(nóng)藥企業(yè)污染場(chǎng)地的環(huán)境治理修復(fù)難度大、周期長(zhǎng),需要較強(qiáng)的組織管理能力、專業(yè)技術(shù)能力以及高度的責(zé)任意識(shí),政府組織土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù),在資金保障、資源調(diào)控、組織管理等方面均具有優(yōu)勢(shì)。在這樣的原因考量下,法律規(guī)定了政府負(fù)有土壤污染防風(fēng)險(xiǎn)防控和修復(fù)的義務(wù)。

四、明確土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移條件的重大意義

(一)有利于貫徹污染者擔(dān)責(zé)的原則

明確土壤污染責(zé)任何時(shí)轉(zhuǎn)移,在土壤污染責(zé)任沒(méi)有轉(zhuǎn)移的情形下,依然要貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則。依據(jù)權(quán)利義務(wù)責(zé)任相一致的原則,污染者污染了土壤,就應(yīng)該承擔(dān)治理和修復(fù)的義務(wù)與責(zé)任,這是土壤污染治理責(zé)任的基礎(chǔ)性原則和基本目標(biāo)。[5]與受讓方或政府承擔(dān)治理責(zé)任相比,實(shí)施污染者負(fù)擔(dān)原則有利于促使生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等主體更加負(fù)責(zé)地對(duì)待自己的行為,主動(dòng)發(fā)揮預(yù)防環(huán)境損害的積極性和主動(dòng)性,[6]更有利于保護(hù)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

(二)有利于落實(shí)比例原則

比例原則屬于行政法的基本原則之一,指的是行政主體在實(shí)施行政行為時(shí),不應(yīng)該只著眼于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),還應(yīng)該注重保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人造成不利影響,則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi),對(duì)相對(duì)人的損害比例應(yīng)該最小。由于多種因素,政府負(fù)有土壤污染防風(fēng)險(xiǎn)防控和修復(fù)的義務(wù),但是在此處的作用是兜底的,明確土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移條件,即在能夠確定污染責(zé)任人的情形下,不應(yīng)該由政府實(shí)施土壤修復(fù)的義務(wù),政府的資金主要來(lái)源于稅收,來(lái)源于民眾,所以即使在政府承擔(dān)土壤污染的治理責(zé)任時(shí),也應(yīng)該最小限度地減少使用政府財(cái)政,這有利于落實(shí)比例原則。

(三)有利于兼顧效率和公平

污染者負(fù)擔(dān)原則體現(xiàn)了公平原則,設(shè)立土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移則更多體現(xiàn)了法律的效率價(jià)值。設(shè)立土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移制度的原因是在土地頻繁流轉(zhuǎn),不易確定污染人的情況下追求在最短的時(shí)間內(nèi)找到承擔(dān)土壤修復(fù)責(zé)任的主體，并及時(shí)防控土壤污染,這是追求效率的體現(xiàn)。但如果只注重尋找主體去承擔(dān)責(zé)任,而忽視該主體是否實(shí)施了污染行為、是否負(fù)有治理污染的義務(wù)就會(huì)造成不公平的現(xiàn)象。明確土壤污染責(zé)任何時(shí)由污染者承擔(dān),何時(shí)由受讓方承擔(dān),有利于兼顧效率與公平。

(四)有利于生態(tài)文明建設(shè),建設(shè)美麗中國(guó)

明確土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移的條件,是解決土壤污染的前提,有利于打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。土壤污染防治攻堅(jiān)是中央確定的環(huán)境污染防治三項(xiàng)攻堅(jiān)任務(wù)之一,打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容之一,是美麗中國(guó)建設(shè)的重要一環(huán),是落實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一步。有利于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo),早日把我國(guó)建設(shè)成為“美麗”的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

五、借助常州毒地案明確土壤污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的條件

建議將常州毒地案作為指導(dǎo)性案例對(duì)《土壤污染防治法》第四十七條“土壤污染責(zé)任人變更的”的情形進(jìn)行細(xì)化,包含以下四種情形:

(一)企業(yè)體制變更的情形

1.組織形式變更、主體依然存在的情形。在常州毒地案中,三家公司雖然經(jīng)過(guò)多次改制,但法律主體一直合法存續(xù),根據(jù)《民法總則》第六十七條,《公司法》第一百七十六條、第一百七十四條等基本法中的規(guī)定,對(duì)于土壤污染主體在發(fā)生組織形式變更的情形下應(yīng)作出如下規(guī)定:污染土壤的主體因改制或者合并、分立而發(fā)生變更的,依法由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)土壤污染的治理和修復(fù)責(zé)任。當(dāng)事人有特別約定的,依從其約定。

2.常隆公司體制變動(dòng)的情形。常州毒地案中,常隆公司原名系常州農(nóng)藥廠,從1979年2月成立至2000年4月屬于國(guó)營(yíng)企業(yè),2004年4月至2010年8月將土地交付新北國(guó)土儲(chǔ)備中心前這段時(shí)間屬于國(guó)有資本、職工持股和自然人投資的有限公司。建國(guó)以來(lái)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以全面的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和重工業(yè)為主,最初的城市工業(yè)企業(yè)絕大多數(shù)都為國(guó)家所有。[7]所以認(rèn)定常隆公司在不同時(shí)間段污染土壤,要承擔(dān)治理責(zé)任的主體是不一樣的。如果是作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)營(yíng)企業(yè)污染了土壤,應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)污染治理責(zé)任。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)有企業(yè)完全沒(méi)有自主權(quán),國(guó)營(yíng)生產(chǎn)單位從原材料、員工、產(chǎn)品生產(chǎn)計(jì)劃到銷售,都是根據(jù)國(guó)家計(jì)劃,企業(yè)只是國(guó)家的附屬生產(chǎn)單位而不是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者實(shí)體。如果是2004年到2010年期間污染了土壤,則應(yīng)該由政府和常隆公司按照入股情況均承擔(dān)一定的污染治理責(zé)任。

(二)買賣土地約定土壤污染責(zé)任人變更的情形

1.土地買賣合同約定由受讓方承擔(dān)的。在常州毒地案中,如果查明收儲(chǔ)協(xié)議中約定由政府承擔(dān)土壤污染的治理責(zé)任,那么根據(jù)《合同法》第八條,依法成立的合同對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力,在不違反強(qiáng)制性法律規(guī)定、不損害社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)上,當(dāng)事人雙方自愿真實(shí)簽訂的合同應(yīng)認(rèn)定為有效。政府應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)。在土地買賣合同中,如果轉(zhuǎn)讓方和受讓方明確約定由受讓方承擔(dān)后續(xù)的土壤污染修復(fù)、治理責(zé)任,在合同對(duì)價(jià)中也能夠體現(xiàn)這一點(diǎn),那么就應(yīng)該尊重當(dāng)事人的意思自治,土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移到受讓方。

2.土地買賣合同沒(méi)有約定土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的?！锻寥牢廴痉乐畏ā窙](méi)有提到土地買賣合同中沒(méi)有約定土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移的情形,如果常州毒地案的收儲(chǔ)協(xié)議中沒(méi)有約定土壤污染責(zé)任轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的,此時(shí)正是效率與公平發(fā)生沖突時(shí)的價(jià)值選擇。讓受讓人先承擔(dān)土壤污染的修復(fù)責(zé)任是選擇效率,貫徹?fù)p害者負(fù)擔(dān)原則是選擇公平,筆者主張?jiān)谕寥佬迯?fù)緊迫的狀態(tài)下效率優(yōu)先、兼顧公平,即第一時(shí)間確定受讓人,讓受讓人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,及時(shí)排除土壤污染的危險(xiǎn)狀態(tài),事后賦予受讓人向轉(zhuǎn)讓人追償?shù)臋?quán)利。

3.土地買賣合同雙方惡意串通規(guī)避土壤污染責(zé)任的。存在土地買賣合同雙方惡意串通規(guī)避土壤污染責(zé)任的情形,依據(jù)《合同法》第五十二條“惡意串通,損害國(guó)家利益的情形”認(rèn)定相關(guān)條款無(wú)效,依然根據(jù)損害者負(fù)擔(dān)的原則,由污染者承擔(dān)責(zé)任。

(三)政府擔(dān)任土壤污染治理責(zé)任的“兜底人”的情形

在無(wú)法確定責(zé)任主體的時(shí)候,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最后的責(zé)任。由于責(zé)任主體資格消滅或歷史原因,政府也不得不承擔(dān)“兜底人”的責(zé)任,此時(shí),設(shè)立專門的防治基金確有必要。建議應(yīng)安排專門財(cái)政用于治理土壤污染,建立土壤污染防治基金制度,設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金,每年的排污收費(fèi)及污染罰金以及土地出讓金可以作為基金的來(lái)源。

在政府兜底之外,還應(yīng)該強(qiáng)化市場(chǎng)思維,國(guó)家還應(yīng)采取多樣化的經(jīng)濟(jì)政策和措施,包含有助于土壤污染預(yù)防、治理和修復(fù)的財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融等,政府可以考慮給治理者提供與土地有關(guān)的政策,鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)參與土壤治污,強(qiáng)化污染治理中的市場(chǎng)力量,有效減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。