曾 哲，丁俊文

(西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120)

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“《監(jiān)察法》”)，標(biāo)志著以“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”為主要建構(gòu)目標(biāo)的監(jiān)察體制改革已步入全面深化階段。在此背景下，傳統(tǒng)的“紀(jì)委談話”得以通過監(jiān)察法定化上升為“監(jiān)察談話”(1)縱觀紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行談話工作的具體實(shí)踐，可窺見“紀(jì)委談話”存在諸如任職談話、廉政談話、談心談話、調(diào)查談話、審查談話、誡勉談話等類型。出于討論的便宜，本文所稱監(jiān)察談話，僅指監(jiān)察機(jī)關(guān)基于現(xiàn)行《監(jiān)察法》第19條、第45條之規(guī)定而進(jìn)行的法定談話。。伴隨著紀(jì)委談話在合署辦公模式下的存續(xù)，監(jiān)察談話得以與紀(jì)委談話“并駕齊驅(qū)”，反腐領(lǐng)域的談話體系由此形成“紀(jì)律監(jiān)督-法律監(jiān)督”的二維共治格局。不過，由于當(dāng)前《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察談話作出的規(guī)定較為粗略，關(guān)于監(jiān)察談話的基礎(chǔ)理論研究基本處于空白(2)就目前已有的相關(guān)研究成果來看，主要是就監(jiān)察談話的部分制度設(shè)計(jì)展開少數(shù)探討，例如，有學(xué)者基于談話提醒相關(guān)制度的歷史沿革，明確《監(jiān)察法》中“談話提醒”的適用條件，指出將提醒談話、談話提醒以及誡勉談話等制度進(jìn)行適度區(qū)分。亦有學(xué)者基于監(jiān)察談話的法定化，指出其是一項(xiàng)貫穿于監(jiān)察活動(dòng)始終的制度，兼具監(jiān)督、調(diào)查和處置功能。參見董開星.淺議監(jiān)察法中“談話提醒”的理解與適用[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2019-02-13(8)；金成波，張航.“談話”制度的三個(gè)監(jiān)察功能[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2018-08-20(3).，不能完整解答有關(guān)監(jiān)察談話的諸多問題。因此，在將監(jiān)察談話的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為反腐效能的同時(shí)，如何運(yùn)用法治思維和法治方式，補(bǔ)白和細(xì)化監(jiān)察談話的制度空缺，使之契合法治一般規(guī)律，儼然成為監(jiān)察體制改革必須解決的一個(gè)重要難題。為此，筆者不避淺見，嘗試對(duì)監(jiān)察談話進(jìn)行初步的探討，希冀以此拋磚引玉，引起同仁們的重視與參與。

一、問題的提出：監(jiān)察談話的政治屬性及其趨同化

在歷史制度主義學(xué)者看來，制度并非無本之木，無源之水，而是嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織中的正式或非正式規(guī)則(3)作為一種中觀層次上的制度分析，歷史制度主義通過中間層次的制度來聯(lián)接微觀層面上的政治行為，強(qiáng)調(diào)在具體的情境中探究制度作為自變量和因變量的雙重特征。故而，在歷史制度主義者看來，國家監(jiān)察制度必須放置于具體的環(huán)境下進(jìn)行考察，不能脫離中國現(xiàn)行政治體制和政治生態(tài)。參見毛昭暉.國家監(jiān)察制度演進(jìn)：重要變量與策略選擇[J].理論與改革，2019,(1)：55-64.。監(jiān)察談話制度首先必須置于具體的情境下進(jìn)行考察，不得脫離中國現(xiàn)行政治體制與生態(tài)。從改革決策者的表述來看，可以清晰的窺見監(jiān)察談話是一個(gè)以銜接黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)為主要目的，履行“教育感化、預(yù)防懲戒”政治職能的權(quán)力運(yùn)行體(4)有關(guān)“教育感化、預(yù)防懲戒”的表述，參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委.綜合運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”做到寬嚴(yán)相濟(jì)、精準(zhǔn)科學(xué)[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2018-12-12(2).，要求“使監(jiān)督工作真正嚴(yán)肅起來”“讓紅臉出汗成為常態(tài)”(5)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義[M].北京：方正出版社，2018.126.。這一并未直接體現(xiàn)在法定文本中的非正式規(guī)則，實(shí)際上是現(xiàn)行監(jiān)察體制為滿足反腐斗爭的常態(tài)化而提升監(jiān)察談話政治屬性的有效策略選擇，決定了監(jiān)察談話在維護(hù)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政安全中的特殊價(jià)值。正如有學(xué)者所言，“監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能的最高政治原則是維護(hù)中央權(quán)威、鞏固執(zhí)政黨地位”(6)徐漢明.國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究[J].法學(xué)評(píng)論，2018,(1):20.。國家監(jiān)察體制改革之所以是“事關(guān)全局的重大政治體制改革”，即在于通過建構(gòu)集中統(tǒng)一的監(jiān)察制度以鞏固執(zhí)政黨對(duì)反腐常態(tài)化的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察談話制度的建立，是強(qiáng)化執(zhí)政黨對(duì)全體公職人員施以有效監(jiān)督的重要途徑，政治屬性必然是監(jiān)察談話的重要屬性。

縱觀監(jiān)察談話的整體架構(gòu)和條文內(nèi)容，監(jiān)察談話政治屬性的制度化內(nèi)容更多地源自于權(quán)威機(jī)構(gòu)的相關(guān)釋義和黨內(nèi)法規(guī)，其主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，從功能定位看，監(jiān)察談話是履行“教育感化、預(yù)防懲戒”政治職能的法定權(quán)力。黨的十九大通過的黨章明確規(guī)定，全面從嚴(yán)治黨和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)是“深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”。在我國現(xiàn)行監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)分別履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職能，其中的監(jiān)督職能作為基礎(chǔ)性職能，主要目的是為了契合黨章對(duì)于監(jiān)察工作的總體要求，針對(duì)全體公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政、道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查并開展相應(yīng)的廉政教育(7)《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從業(yè)從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！?。監(jiān)察談話正是具備該種監(jiān)督職能的制度，一方面，在監(jiān)察談話過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過理想信念教育對(duì)監(jiān)察對(duì)象予以激勵(lì)感化，促使其在思想上積極轉(zhuǎn)變，真誠悔過改錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)教育感化的功能。另一方面，在監(jiān)察談話結(jié)束后，基于相關(guān)問題線索或者職務(wù)違法的苗頭性問題，依法對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育、責(zé)令檢查或予以誡勉，達(dá)致預(yù)防懲戒的目的?？梢?，監(jiān)察談話旨在實(shí)現(xiàn)“教育感化、預(yù)防懲戒”的政治職能，是從嚴(yán)治黨與強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的可行路徑。

第二，從監(jiān)察實(shí)踐看，監(jiān)察談話是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并與紀(jì)委談話合署共存的制度。在中國特色社會(huì)主義法治語境下，監(jiān)察制度改革要與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合(8)秦前紅.國家監(jiān)察制度改革研究[M].北京：法律出版社，2018.14.。因而，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”是國家監(jiān)察體制必須遵循的基本原則。在該原則指引下，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公，成為黨政合署機(jī)構(gòu)，具有政治機(jī)關(guān)的性質(zhì)。反腐領(lǐng)域的談話體系由此形成“紀(jì)律監(jiān)督-法律監(jiān)督”的二維共治格局。具體而言，一方面，在紀(jì)律監(jiān)督的維度，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)事實(shí)上作為黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，對(duì)違反黨紀(jì)的黨員以黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)名義進(jìn)行紀(jì)委談話并作出相應(yīng)處分決定；另一方面，在法律監(jiān)督的維度，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)督公職人員的機(jī)關(guān)，基于監(jiān)察法之規(guī)定對(duì)可能存在職務(wù)違法的公職人員進(jìn)行監(jiān)察談話。由此，監(jiān)察委員會(huì)事實(shí)上履行著黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察兩種職能。應(yīng)當(dāng)指出，該種由監(jiān)察談話與紀(jì)委談話合署共存的制度設(shè)計(jì)，是對(duì)我國傳統(tǒng)的紀(jì)委談話模式的重要改革，其意在將現(xiàn)有的紀(jì)委談話與監(jiān)察談話整合為統(tǒng)一的監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)相銜接。深層次意蘊(yùn)是在談話法定化的前提下，打破紀(jì)委談話限于黨員的桎梏，變?yōu)樵邳h的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下“談話全覆蓋”與“合署共存”的制度安排，不僅實(shí)現(xiàn)了反腐敗資源的集中，還賦予了監(jiān)察談話更多的政治屬性。

第三，從監(jiān)察規(guī)范看，呈現(xiàn)出“立法供給不足、黨規(guī)映射有余”的紀(jì)法規(guī)制格局。由于目前《監(jiān)察法》并未完全擺脫“宜粗不宜細(xì)”的立法理念(9)童之偉.國家監(jiān)察立法預(yù)案仍需著力完善[J].政治與法律，2017,(10)：66-76.，致使監(jiān)察法僅通過第19條來規(guī)制調(diào)查措施中實(shí)施最為高頻、最為廣泛的監(jiān)察談話制度(10)以天津市為例，截至2018年5月，天津市區(qū)兩級(jí)紀(jì)委監(jiān)委已使用談話措施4300余次、訊問措施1100余次、詢問措施2400余次、留置措施70余次?？梢?，談話權(quán)在監(jiān)察實(shí)踐中的運(yùn)用相較于其他調(diào)查措施而言最為高頻、廣泛。參見李建彬.天津紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)格流程管控為調(diào)查措施劃出“硬杠杠”[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2018-06-17(1).。換言之，《監(jiān)察法》中的相關(guān)制度設(shè)計(jì)實(shí)則難為監(jiān)察談話的合理行使提供充足的制度供給。相反，在與監(jiān)察談話相并列的紀(jì)委談話領(lǐng)域，存在大量的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)制，反腐領(lǐng)域的談話規(guī)范體系呈現(xiàn)出“立法供給不足、黨規(guī)映射有余”的紀(jì)法規(guī)制不平衡狀態(tài)。由此，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)不得不頻繁求助于蘊(yùn)含政治屬性的黨規(guī)黨法來為監(jiān)察權(quán)的順利運(yùn)行輸送規(guī)則(11)秦前紅.監(jiān)察法學(xué)的研究方法芻議[J].河北法學(xué)，2019,(4)：14-21.，例如，海南省紀(jì)委監(jiān)委通過制定《海南省紀(jì)委省監(jiān)委機(jī)關(guān)談話工作管理暫行規(guī)定》，對(duì)監(jiān)察談話適用的情形和流程、場所的分類和設(shè)置等內(nèi)容予以明確(12)王中勝.談話、訊問、詢問三項(xiàng)措施有何不同[J].中國紀(jì)檢檢察，2018,(12)：49。河北省紀(jì)委制定的《關(guān)于省紀(jì)委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審查工作流程和審批權(quán)限清單》用專章明確了談話函詢的具體方式和程序(13)黃武.避免“泛泛地談”“隨意地了”——全面規(guī)范談話函詢工作[J].中國紀(jì)檢檢察，2017,(12)：31.。誠然，監(jiān)察機(jī)關(guān)在合署辦公模式下參照紀(jì)委談話的相關(guān)規(guī)定開展監(jiān)察談話活動(dòng)，可以從總體上彌補(bǔ)由立法供給不足帶來的制度空缺。但是，這也導(dǎo)致了監(jiān)察機(jī)關(guān)將政治屬性延伸而來的制度化內(nèi)容作為監(jiān)察談話個(gè)案的直接或間接依據(jù)，致使監(jiān)察談話趨同于紀(jì)委談話，難免會(huì)喪失監(jiān)察談話的自我特點(diǎn)與法治優(yōu)勢(shì)。

總體而言，表現(xiàn)為以“預(yù)防懲戒”功能為導(dǎo)向、以合署共存為基礎(chǔ)、以紀(jì)法規(guī)制不平衡為特征的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上是在單一的執(zhí)政黨監(jiān)督模式無法滿足反腐斗爭常態(tài)化要求下所作出的改革意圖，目的在于保證政治屬性(監(jiān)察常態(tài)化)與法治屬性(監(jiān)察法治化)之間的制度平衡。但是，政治屬性的張力與彈性是巨大的，監(jiān)察談話規(guī)范中諸如“可能發(fā)生”“管理權(quán)限”“有關(guān)機(jī)關(guān)”等模糊性表述的內(nèi)涵具有極大的包容性與抽象性，容易成為政治屬性擴(kuò)張的法律依據(jù)(14)這些模糊性表達(dá)的立法初衷或是為了規(guī)范監(jiān)察談話的行使，但在監(jiān)察實(shí)踐中由于概念模糊，致使監(jiān)察機(jī)關(guān)不得不求助并依賴于帶有政治屬性的制度化內(nèi)容(例如黨法黨規(guī))來為監(jiān)察談話輸送規(guī)則。除了監(jiān)察談話外，其他監(jiān)察制度亦存在政治屬性擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。例如，《監(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)“涉嫌權(quán)力尋租等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。此前，“權(quán)力尋租”僅僅是對(duì)腐敗行為的學(xué)理性表達(dá)，內(nèi)涵亦具有極大的包容性。通過《監(jiān)察法》予以法定化后，自然會(huì)與受賄罪、行賄罪等罪名的構(gòu)成要件出現(xiàn)重合和矛盾，進(jìn)而為政治屬性的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝臻g。參見：毛昭群.國家監(jiān)察制度演進(jìn)：重要變量與策略選擇[J].理論與改革，2019,(1)：55-64.。若以政治屬性延伸而來的意識(shí)形態(tài)理念或制度化內(nèi)容作為具體個(gè)案的直接依據(jù)，實(shí)際上也就間接承認(rèn)了處于監(jiān)察體制改革進(jìn)程中的監(jiān)察談話在另一層面上是一種特別的政治活動(dòng)——它需對(duì)政治資源與生態(tài)進(jìn)行重新配置與凈化，由此路徑容易將監(jiān)察談話視為不需要法治成本的。這就導(dǎo)致無法確定何種監(jiān)察談話適合監(jiān)察法治化的需要，何種監(jiān)察談話才能與廉政建設(shè)相適應(yīng)。此外，伴隨著強(qiáng)調(diào)“紅臉出汗”常態(tài)化的政治屬性在監(jiān)察談話實(shí)踐中的梯形疊加，并牽引著監(jiān)察法治的走向，難免會(huì)使“紀(jì)委談話”與“監(jiān)察談話”過度趨同化(15)例如，在合署辦公模式下，個(gè)案負(fù)責(zé)人在行使監(jiān)察談話時(shí)，存在著“紀(jì)委談話(改革前原有職責(zé))”與“監(jiān)察談話(改革后法定職責(zé))兩種談話角色，不同時(shí)期形成的兩種不同“談話”歸集于同一主體身上，使得案件負(fù)責(zé)人基于其原有身份難以避免“以紀(jì)委談話的理念、方法進(jìn)行監(jiān)察談話”，進(jìn)而產(chǎn)生監(jiān)察談話角色錯(cuò)位、談話混同等問題。。隨著監(jiān)察談話政治屬性的自我強(qiáng)化以及相對(duì)而言的法治屬性之弱化，監(jiān)察談話終會(huì)陷入角色錯(cuò)位、談話混同乃至路徑依賴的困境?？梢哉f，若不對(duì)監(jiān)察談話在常態(tài)化基礎(chǔ)上進(jìn)行法治規(guī)制，那么至少在監(jiān)察談話領(lǐng)域，“政治屬性戰(zhàn)勝了法治屬性”就變得可能了(16)毛昭群.國家監(jiān)察制度演進(jìn)：重要變量與策略選擇[J].理論與改革，2019,(1)：55-64.。

二、監(jiān)察談話的行使路徑

監(jiān)察談話政治屬性的內(nèi)涵是極為豐富的，由政治屬性要素引發(fā)而來的趨同化可以從總體上提升監(jiān)察談話的有效性，并最終加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但是由于政治屬性存在不確定性，決定了監(jiān)察談話不能以政治屬性作為權(quán)力行使的直接標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。因此，如何在與紀(jì)委談話趨同化的情況下保持監(jiān)察談話本身的法治特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，是未來監(jiān)察體制改革必須面臨的挑戰(zhàn)。對(duì)此，為了避免監(jiān)察談話在反腐敗法治體系中陷入政治化的路徑依賴，必須在法治主義的維度下對(duì)監(jiān)察談話予以規(guī)制，這便要求監(jiān)察談話必須堅(jiān)持一定的邏輯起點(diǎn)并保持合理的行使邊界。

(一)邏輯起點(diǎn)：反腐常態(tài)化與法治化

國家監(jiān)察體制改革已由初期論證、制度建構(gòu)步入到制度完善階段。一方面，以國家監(jiān)察全覆蓋與“集中統(tǒng)一高效”為導(dǎo)向的建構(gòu)預(yù)期已通過憲法修正案和《監(jiān)察法》加以確立。但在另一方面，國家監(jiān)察體系依然面臨“同體監(jiān)督乏力，異體監(jiān)督缺失，黨紀(jì)國法斷層，監(jiān)察體制分散，對(duì)象難以周延”等桎梏(17)秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國法律評(píng)論，2017,(1)：176-182.。問題是如何在此困境下，既保持集中統(tǒng)一高效的價(jià)值引領(lǐng)，又遵循當(dāng)前監(jiān)察體制的憲制法治秩序？縱觀監(jiān)察談話的整體架構(gòu)和條文內(nèi)容，貫穿于其中的立法指導(dǎo)思想有二：一是立足于監(jiān)察談話法定化，構(gòu)建一個(gè)與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)相銜接的制度體系；二是在“紅臉出汗”常態(tài)化的要求下規(guī)范監(jiān)察談話的運(yùn)行。前者為監(jiān)察談話常態(tài)化提供法律基礎(chǔ)，后者為監(jiān)察談話法治化提供制度保障。

監(jiān)察談話在一定程度上是基于上述指導(dǎo)思想而展開的，其邏輯在于：監(jiān)察談話基于法定化并在履行“提醒”“調(diào)查”“處置”三種職能的基礎(chǔ)上，針對(duì)職務(wù)違法對(duì)象開展調(diào)查以直接或間接實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的意志。其實(shí)現(xiàn)路徑是，一方面，對(duì)于大部分可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，通過施以預(yù)防性監(jiān)察談話，實(shí)現(xiàn)教育提醒、預(yù)防腐敗的顯性功能?！氨O(jiān)察工作要在運(yùn)用第一種形態(tài)上多下功夫，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)，使監(jiān)督工作有鋒芒和針對(duì)性”(18)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.126.。另一方面，對(duì)于問題嚴(yán)重、具體、明顯的監(jiān)察對(duì)象，則需要通過再次談話或者初步核實(shí)的方式，實(shí)現(xiàn)查明事實(shí)、打擊腐敗的隱性效能。該種進(jìn)行再次談話或者進(jìn)入初核程序的制度設(shè)計(jì)，事實(shí)上間接承認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察談話權(quán)行使中居于主動(dòng)地位，意味著監(jiān)察談話權(quán)將承載著諸如“打擊腐敗”“權(quán)威高效”等職能?；趯?duì)公權(quán)力的必要限制，以及在高效反腐與人權(quán)保障間找到二者平衡的要求(19)劉艷紅.程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——《監(jiān)察法》留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018,(3)：6-17.，此時(shí)則應(yīng)當(dāng)在法治主義立場下對(duì)談話權(quán)予以規(guī)制。

可見，監(jiān)察談話乃是以“反腐常態(tài)化、談話法治化”為邏輯起點(diǎn)，其主要目的是使趨于常態(tài)化的監(jiān)察談話得以在法治之軌上平穩(wěn)運(yùn)行，在此過程中既包含打擊腐敗的效能追求，又蘊(yùn)藏標(biāo)本兼治的法治愿景。

(二)行使邊界：有限談話與有效談話

理想的政治是權(quán)力有邊界的政治(20)秦前紅.走出書齋看法[M].上海：上海三聯(lián)書店出版社，2015.276.。為了提升監(jiān)察談話的法治屬性，監(jiān)察談話政治屬性的輻射范圍應(yīng)當(dāng)遵循憲法根本規(guī)范的法治要求。因此，需進(jìn)一步明確的是，監(jiān)察談話在反腐常態(tài)化、法治化的邏輯起點(diǎn)上，必須是一種在憲法根本規(guī)范指引下，達(dá)致“有限”與“有效”標(biāo)準(zhǔn)的法治談話模式。

1.監(jiān)察談話必須是一種達(dá)致“有限”標(biāo)準(zhǔn)的法治模式，其行使邊界在于防止監(jiān)察談話權(quán)陷入“過猶不及”(21)談話權(quán)“過猶不及”的話語內(nèi)涵是為談話權(quán)超越法律預(yù)先規(guī)范與設(shè)定的邊界。無論是古代“風(fēng)聞言事”，還是當(dāng)下“談話”措施，在權(quán)力巨大而集中的監(jiān)察權(quán)面前，都需警惕出現(xiàn)談話過度的風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)“過猶不及”之表述，參見新華社.王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督.[EB/OL].(2016-11-26)[2019-05-26].http://sx.people.com.cn/n2/2016/1126/c189130-29370929.html.。實(shí)際上，監(jiān)察談話權(quán)的行使邊界是一個(gè)落實(shí)憲法根本規(guī)范與規(guī)范權(quán)力配置的問題。一方面，基于憲法根本規(guī)范超實(shí)定法的價(jià)值與原理，國家監(jiān)察體制改革需在現(xiàn)行憲法根本規(guī)范下落實(shí)憲法價(jià)值秩序(22)現(xiàn)行憲法的根本規(guī)范可具體地表述為黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)一個(gè)民主、法治、權(quán)力制約和人權(quán)受保障的現(xiàn)代化共和國，國家監(jiān)察體制改革自然不得在形式上或者實(shí)質(zhì)上更改這一根本規(guī)范，這一根本規(guī)范構(gòu)成國家監(jiān)察體制改革的外在邊界。參見葉海波.國家監(jiān)察體制改革的憲法約束[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017,(3)：19.，以使觀念的憲法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的憲法?！皯椃ǜ疽?guī)范具有設(shè)定禁區(qū)的防御性內(nèi)涵，可謂之國家監(jiān)察體制改革的指示”(23)葉海波.國家監(jiān)察體制改革的憲法約束[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017,(3)：14-24.。這就要求作為改革內(nèi)容之一的監(jiān)察談話必須是憲法精神指引下的最佳制度選擇。另一方面，由于公權(quán)力的有限性一直以來都是憲法根本規(guī)范的重要內(nèi)容之一(24)秦前紅.國家監(jiān)察制度改革研究[M].北京：法律出版社，2017.76.，這意味著作為國家公權(quán)力的監(jiān)察談話權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限權(quán)力?！坝邢蕖笔侵赶迿?quán)與配置。具體而言，第一，在限權(quán)的維度，監(jiān)察談話權(quán)必須來源于憲法和法律的授權(quán)。后續(xù)改革需在現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定配套的監(jiān)察談話行為法，對(duì)談話主體、前提條件、程序控制等要素予以細(xì)化，同時(shí)必須達(dá)致明確、具體、清晰之標(biāo)準(zhǔn)；第二，在配置的維度，監(jiān)察談話權(quán)不得忽視對(duì)于被談話者權(quán)利的保障。在現(xiàn)代法治背景下，法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)取決于公民權(quán)利與自由是否得到憲法法律的保障。國家監(jiān)察體制改革的深層次追求，即在于通過確保公權(quán)力廉潔行使，從而促進(jìn)國家職能的平穩(wěn)行使，保障公民基本權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的初衷。故而，監(jiān)察談話之話語內(nèi)涵是為在法治價(jià)值的指引下確保被談話者不受到公權(quán)力的隨意侵犯。在監(jiān)察談話主體與被談話者實(shí)際不對(duì)等的法律關(guān)系下，必然需要協(xié)調(diào)監(jiān)察權(quán)與權(quán)利這一對(duì)“蘊(yùn)含沖突的矛盾體”(25)周佑勇.監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017,(11)：53-62.，不得忽視對(duì)于被談話者權(quán)利的保障。正如有學(xué)者所言，“被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方”(26)童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論，2017,(1)：1-8.。否則，監(jiān)察者權(quán)力的需要一旦被視為監(jiān)察談話運(yùn)作的唯一目標(biāo)，就可能變得具有壓迫性，使公民的個(gè)人權(quán)利讓位于監(jiān)察全覆蓋模式下的反腐利益。不僅會(huì)使監(jiān)察談話權(quán)缺失應(yīng)有的憲法價(jià)值與功能，還會(huì)降低個(gè)體權(quán)利抗衡談話權(quán)的強(qiáng)度，甚至產(chǎn)生談話權(quán)淪為“風(fēng)聞言事”的風(fēng)險(xiǎn)(27)“風(fēng)聞言事”是我國封建社會(huì)時(shí)期統(tǒng)治者監(jiān)察百官的一種方式，具體指監(jiān)察官無須掌握準(zhǔn)確客觀證據(jù)，即可依據(jù)坊間傳聞而立案糾劾。參見曾哲.“風(fēng)聞言事”:監(jiān)察談話的可能與不可能[J].理論與改革，2019,(2)：119.。

2.監(jiān)察談話必須是一種達(dá)致“有效”標(biāo)準(zhǔn)的法治模式，應(yīng)當(dāng)綜合考量談話效率與個(gè)案正義。在我國現(xiàn)行監(jiān)察體制框架下，改革決策者通過構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)政黨紀(jì)檢委合署辦公的并行局面，以統(tǒng)一掌握監(jiān)察談話與紀(jì)委談話，權(quán)力空前厚重而集中。另外，官方的解釋又將監(jiān)察談話的制度行使目的定位為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察談話的“常態(tài)化”，要求“監(jiān)察工作要在運(yùn)用第一種形態(tài)上多下功夫，使監(jiān)督工作有鋒芒和針對(duì)性，真正嚴(yán)肅起來”(28)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義[M].北京：方正出版社，2018.126.。在該價(jià)值指引下，監(jiān)察談話的效率必然成為考量的關(guān)鍵因素。對(duì)此，本文認(rèn)為，基于憲法根本規(guī)范的公權(quán)有限性原則，厚重而集中的監(jiān)察談話應(yīng)當(dāng)綜合考量談話效率與個(gè)案正義(29)通常認(rèn)為，效率與正義是緊張與沖突的關(guān)系，但波斯納教授《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書問世后，二者關(guān)系得到了很大的緩和，正義不僅內(nèi)生于效率，而且是效率得以維持的重要條件之一。參見：周佑勇.監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017,(11)：56.，必須是“有效”的監(jiān)察談話才得以符合法治化的要求?！坝行А笔侵感屎秃侠怼＞唧w而言，第一，在效率的維度，監(jiān)察談話的行使必須符合主體配置合理、啟動(dòng)前提明確、程序設(shè)定具體、談話流程清晰、談話處置準(zhǔn)確等要求。其目的在于使常態(tài)化的政治秩序得以通過具體清晰的路徑轉(zhuǎn)化為高效的監(jiān)察談話機(jī)制。第二，在合理的維度，由于效率并非現(xiàn)代社會(huì)法律制度價(jià)值追求的全部(30)舒國瀅.法理學(xué)階梯[M].北京：清華大學(xué)出版社，2006.205.，監(jiān)察談話除了需依賴于具體清晰的路徑來實(shí)現(xiàn)高效反腐的目標(biāo)外，還不可忽略個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。以提醒型監(jiān)察談話為例，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反程序等情形，那么根據(jù)談話結(jié)果對(duì)被談話者作出的批評(píng)教育、責(zé)令檢查等處置決定就可能違反合法性與公正性的要求。若按照《監(jiān)察法》第61條的規(guī)定，只對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究而忽略這些存有瑕疵的處置決定，監(jiān)察談話的實(shí)際效果便大打折扣?？捎尚械穆窂绞菍ⅰ斑`法進(jìn)行監(jiān)察談話”的情形納入被談話者的復(fù)核、申訴、賠償機(jī)制的范圍。同時(shí)，后續(xù)改革應(yīng)在監(jiān)察談話責(zé)任追究機(jī)制中補(bǔ)白有關(guān)瑕疵處理決定的空缺，以維護(hù)被談話者的合法權(quán)益。

概言之，監(jiān)察談話制度應(yīng)當(dāng)在有限與有效的法治模式下深深嵌入現(xiàn)行監(jiān)察體制之中，切不可盲目追求“紅臉出汗”的常態(tài)效果。這種法治模式既能激活監(jiān)察談話的高效性，又能在事實(shí)上構(gòu)成對(duì)監(jiān)察談話的監(jiān)督?？梢哉f，唯有監(jiān)察談話權(quán)與被談話者權(quán)利、監(jiān)察談話效率與個(gè)案正義在一致性的場域中實(shí)現(xiàn)融合，監(jiān)察談話政治屬性輻射范圍的邊界才得以穩(wěn)固。

三、監(jiān)察談話的規(guī)范路徑

監(jiān)察談話的行使路徑主要處理監(jiān)察談話的邏輯起點(diǎn)與行使邊界問題，旨在為監(jiān)察談話的行使建立恰當(dāng)?shù)闹萍s機(jī)制，回應(yīng)提升監(jiān)察法治屬性的要求。然而，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在行使監(jiān)察談話權(quán)時(shí)，依然面臨監(jiān)察談話規(guī)范混亂、基準(zhǔn)模糊、程序缺失等問題，后續(xù)改革應(yīng)當(dāng)在法治主義的立場下細(xì)化監(jiān)察談話類型，明確監(jiān)察談話基準(zhǔn)與具體程序。

(一)監(jiān)察談話規(guī)范的類型化

縱觀紀(jì)委談話工作的具體實(shí)踐，可窺見“紀(jì)委談話”存在諸如任職談話、廉政談話、談心談話、調(diào)查談話、誡勉談話等類型。然而，在與之并列的監(jiān)察談話領(lǐng)域，《監(jiān)察法》并未明確監(jiān)察談話的具體類型，進(jìn)而在實(shí)踐中產(chǎn)生監(jiān)察談話類型不一、談話混同等問題。因此，有必要以功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)察談話予以具體的類型劃分。

1.提醒型監(jiān)察談話：對(duì)個(gè)案輕微問題線索予以事前型規(guī)制。作為“四種形態(tài)”要求下的常態(tài)化調(diào)查措施，監(jiān)察談話更多的職能設(shè)計(jì)在于使“監(jiān)察工作與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)相匹配”(31)〔34〕中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.126.127.。如果拋棄對(duì)于反腐成果或監(jiān)察效能的過度重視，而從“懲前毖后、治病救人”的規(guī)制高度來考察(32)從官方的表述看，改革決策者將監(jiān)察談話定位為一種針對(duì)苗頭性職務(wù)違法現(xiàn)象進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督的措施，要求“必須從小處抓起”，目的在于避免監(jiān)察對(duì)象滑向職務(wù)違法犯罪的深淵。參見中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉學(xué)習(xí)問答》 [M].北京：方正出版社，2018.64.，“紅臉出汗”的常態(tài)化實(shí)際上能折射出監(jiān)察談話有別于其他調(diào)查措施的特殊教育功能。正是如此，監(jiān)察談話無疑成為監(jiān)察實(shí)踐中運(yùn)用最為頻繁的調(diào)查措施。若以“懲前毖后”的提醒教育功能為導(dǎo)向，可將此類法定談話歸類為提醒型監(jiān)察談話。所謂提醒型監(jiān)察談話，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)有證據(jù)證明可能發(fā)生職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的監(jiān)察對(duì)象展開的，以批評(píng)教育、責(zé)令檢查或予以誡勉為主要目的的監(jiān)察談話。其規(guī)范依據(jù)在于《監(jiān)察法》第19條的規(guī)定：“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話”。尚需說明的是，第19條所稱的“進(jìn)行談話”從狹義上應(yīng)當(dāng)理解為“在發(fā)現(xiàn)反映問題具體并進(jìn)行初步核實(shí)前所作的談話”。作此限定，首先是為了將監(jiān)察談話與“第一種形態(tài)”中的“紅臉出汗”常態(tài)化相銜接。其次，由于此類談話與紀(jì)檢機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中行使的談話函詢存在在功能上的高度蓋然性，旨在實(shí)現(xiàn)提醒預(yù)防功能，作此限定亦是為了將提醒型監(jiān)察談話與《規(guī)則》第五章中的“談話函詢”相銜接(33)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第五章以專章的形式，從談話執(zhí)行前、談話過程中、談話結(jié)束后三個(gè)維度對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的談話函詢進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。，由此形成“提醒型監(jiān)察談話——第一種形態(tài)——紀(jì)委談話函詢”的紀(jì)法銜接格局。

2.調(diào)查型監(jiān)察談話：對(duì)可能的職務(wù)違法對(duì)象進(jìn)行常態(tài)型監(jiān)督。有解釋指出，當(dāng)被談話人反映問題具體，但被反映人予以否認(rèn)，或者對(duì)職務(wù)違法行為的說明存在明顯問題的，應(yīng)當(dāng)再次談話或者進(jìn)行初步核實(shí)〔34〕。由此，則引發(fā)的疑問在于，何謂“再次談話”？再次談話中的“談話”是否等同于上述提醒型監(jiān)察談話？抑或有著不同的功能定位、規(guī)制要求？面對(duì)上述疑問，本文認(rèn)為，基于對(duì)公權(quán)力制約、監(jiān)督這一亙古不變的真理，與提醒型監(jiān)察談話存在形式契合與功能差異的“再次談話”，應(yīng)區(qū)別于提醒型監(jiān)察談話。二者的區(qū)別在于：其一，在談話前提方面，提醒型監(jiān)察談話僅以監(jiān)察對(duì)象存在輕微問題或職務(wù)違法情節(jié)輕作為行使前提，而再次談話則要求“問題具體，但予以否認(rèn)”或存在“明顯問題”。其二，在程序走向方面，提醒型監(jiān)察談話以對(duì)被談話者進(jìn)行批評(píng)教育、責(zé)令檢查、予以誡勉為程序終局，以達(dá)致“懲前毖后”的特殊教育功能，而再次談話則具有進(jìn)入初核程序或立案調(diào)查程序的可能性。換言之，若以“立案”為節(jié)點(diǎn)，提醒型監(jiān)察談話只能在“經(jīng)初步核實(shí)需追究法律責(zé)任”的立案程序前行使(34)《中華人民共和國監(jiān)察法》第39規(guī)定：“經(jīng)過初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！保笳邉t可能貫穿于立案前到案件初核甚至到案件調(diào)查的整個(gè)過程。其三，在價(jià)值取向?qū)用?，提醒型監(jiān)察談話通過將“紅臉出汗”常態(tài)化作為權(quán)力行使的制度慣常，旨在與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)相銜接，以實(shí)現(xiàn)“懲前毖后，治病救人”的政治價(jià)值(35)〔38〕〔39〕中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.126.205.127.。而再次談話除具備上述目的外，還存在使監(jiān)察程序進(jìn)入初核、調(diào)查程序，并追究被調(diào)查對(duì)象法律責(zé)任的可能性，實(shí)則具有查明事實(shí)、打擊腐敗的監(jiān)察目的。

基于與提醒型監(jiān)察談話的不同，可將以查明事實(shí)為功能導(dǎo)向的監(jiān)察談話類型劃分為調(diào)查型監(jiān)察談話，其規(guī)范依據(jù)主要有二：一是《監(jiān)察法》第19條規(guī)定的“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員要求說明情況”。二是《監(jiān)察法》第20條第1款規(guī)定的“在調(diào)查過程中，對(duì)涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述”。作此劃分，一則是為了將監(jiān)察談話與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中的第二、三種形態(tài)相銜接，并與第一種形態(tài)保持界限；二則是為了將此類調(diào)查型監(jiān)察談話與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)第六章、第七章中分別規(guī)定的“初核談話”“審查調(diào)查談話”相對(duì)應(yīng)，由此承接提醒型監(jiān)察談話以形成“調(diào)查型監(jiān)察談話——第二、三種形態(tài)——初核談話、審查調(diào)查談話(紀(jì)委談話)”的紀(jì)法銜接格局。

3.處置型監(jiān)察談話：對(duì)輕情節(jié)的被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行結(jié)果型處置。監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行處置型監(jiān)察談話的規(guī)范依據(jù)，目前主要是《監(jiān)察法》第45條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定(36)《中華人民共和國監(jiān)察法》第45條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置：(一)對(duì)有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員，進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉。”。此類監(jiān)察談話與提醒型監(jiān)察談話的相同之處在于都是以有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員為談話對(duì)象，并與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)之“紅臉出汗”的要求相契合。但對(duì)比《監(jiān)察法》19條的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，處置型監(jiān)察談話與提醒型、調(diào)查型監(jiān)察談話的指向存在區(qū)別?！侗O(jiān)察法》第45條所指的“談話提醒”屬于調(diào)查之后的處理結(jié)果〔38〕，是以末端懲治作為閉環(huán)的監(jiān)察談話類型。從管理層面而言，處置型監(jiān)察談話是有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)或被委托機(jī)關(guān)對(duì)公職人員及其違紀(jì)行為進(jìn)行的一種否定評(píng)價(jià)，在功能定位上屬于監(jiān)察處置的范疇，具有處置性。因此，處置型監(jiān)察談話應(yīng)當(dāng)有別于前述提醒型、調(diào)查型監(jiān)察談話，并獨(dú)立構(gòu)成“處置型監(jiān)察談話——第一種形態(tài)——紀(jì)委談話提醒處理”的紀(jì)法銜接格局。

(二)監(jiān)察談話主體的具體化

有解釋認(rèn)為，監(jiān)察談話措施的行使主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人或者承辦部門主要負(fù)責(zé)人，此外，可由被談話人所在機(jī)關(guān)、組織、企業(yè)等單位黨委(黨組)或者紀(jì)委(紀(jì)檢組)主要負(fù)責(zé)人陪同〔39〕。需要指出，本解釋并未明確監(jiān)察派駐或派出機(jī)構(gòu)、專員(以下簡稱派駐機(jī)構(gòu))行使談話措施的權(quán)限，對(duì)此《監(jiān)察法》第13條雖已明確其具有談話權(quán)的行使資格(37)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第13條：“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。”，但是否具有與獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)相同的談話權(quán)配置？本文認(rèn)為，基于《監(jiān)察法》第13條關(guān)于派駐機(jī)構(gòu)權(quán)限的規(guī)定，其談話權(quán)限應(yīng)與獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)保持一致，但在談話對(duì)象上應(yīng)有所限制。

1.以不同監(jiān)察談話類型為劃分標(biāo)準(zhǔn)。(1)對(duì)于提醒型監(jiān)察談話，按照《監(jiān)察法》第13條規(guī)定，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)限限于“提出監(jiān)察建議、進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查與處置”，并不包括教育提醒，因此，提醒型監(jiān)察談話應(yīng)排除在監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)限之外。(2)對(duì)于調(diào)查型與處置型監(jiān)察談話，根據(jù)《監(jiān)察法》第11條、第13條的規(guī)定，原則上，獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其派駐機(jī)構(gòu)皆可行使上述兩種談話，在此意義上派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)與獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)保持一致。

2.以不同監(jiān)察談話主體為劃分標(biāo)準(zhǔn)。(1)原則上，獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)《監(jiān)察法》第19條、45條的規(guī)定，并依據(jù)相應(yīng)解釋，對(duì)不同程度、不同階段的被監(jiān)察對(duì)象分別行使“提醒型”“調(diào)查型”“處置型”監(jiān)察談話。(2)在談話對(duì)象層面，派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)有別于獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。具體而言，若獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)存在派駐機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)解釋“調(diào)查、處置對(duì)象不包括派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)直接負(fù)責(zé)調(diào)查、處置的公職人員”(38)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.101.，針對(duì)派駐對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的談話，應(yīng)由獨(dú)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察談話；針對(duì)派駐對(duì)象為領(lǐng)導(dǎo)班子及成員以外的公職人員，派駐機(jī)構(gòu)可對(duì)其行使“調(diào)查型”與“處置型”監(jiān)察談話。

(二)監(jiān)察談話基準(zhǔn)的明確化

根據(jù)現(xiàn)行《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)可能存在職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)察談話。為了明確“可能發(fā)生”的程度，有必要基于職權(quán)法定原則對(duì)監(jiān)察談話的基準(zhǔn)加以具體化。監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)察談話之監(jiān)察基準(zhǔn)的判斷時(shí)，至少需要滿足以下條件。

1.監(jiān)察談話的“觸發(fā)”需以個(gè)案職務(wù)違法事實(shí)為基礎(chǔ)。監(jiān)察談話至少且必須基于一定的法定適用條件才可啟動(dòng)并執(zhí)行，不得違背監(jiān)察立法及其運(yùn)作的可預(yù)知性原則。具體而言，對(duì)于處于初核階段以前的提醒型監(jiān)察談話，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)問題線索作為其權(quán)力行使的基礎(chǔ)；對(duì)于處于初核與調(diào)查階段的調(diào)查型監(jiān)察談話，至少需要有初步核實(shí)情況報(bào)告；此外，對(duì)于處于處置階段的處置型監(jiān)察談話，則需要有監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果情況報(bào)告，否則不得作出處置。上述要求的實(shí)質(zhì)在于監(jiān)察談話的行使必須具備明確的事實(shí)依據(jù)，不得根據(jù)“道聽途說”而聞“風(fēng)”談話。此外，在刑事司法實(shí)踐中，“貪污賄賂”“玩忽職守”等有相對(duì)明確的司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，可作為監(jiān)察談話對(duì)象職務(wù)違法行為的參考標(biāo)準(zhǔn)。

2.監(jiān)察談話的“適用”需以監(jiān)察談話的相應(yīng)法律為準(zhǔn)繩，在法定職權(quán)內(nèi)行使監(jiān)察談話權(quán)。具體而言，必須嚴(yán)格遵照《監(jiān)察法》第19條、第45條等規(guī)定展開監(jiān)察談話,不得違背不同類型監(jiān)察談話的行使要求。此外，針對(duì)監(jiān)察談話規(guī)范的模糊性與供給不足，《行政監(jiān)察法》、部分黨內(nèi)法規(guī)、權(quán)威機(jī)構(gòu)的相關(guān)釋義可以作為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察談話的參照，但并非必然可以直接作為個(gè)案的適用依據(jù)，故需要經(jīng)過立法程序予以法定化。除此之外，對(duì)于“可能發(fā)生”“管理權(quán)限”“有關(guān)機(jī)關(guān)、人員”等內(nèi)涵較為模糊的規(guī)范，為避免談話混同，應(yīng)盡快制定相關(guān)規(guī)則和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步對(duì)其內(nèi)涵以及外延予以明確，后續(xù)研究還需回答監(jiān)察談話是否需以嚴(yán)格審批或集體討論為前提等疑問。

3.監(jiān)察談話的“實(shí)施”需以監(jiān)察談話適當(dāng)性為基礎(chǔ)。按照比例原則，公權(quán)力施展的手段或所增進(jìn)、謀求的公共利益應(yīng)當(dāng)與其所造成的損害成比例(39)梁坤.紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的法規(guī)范解讀[J].法學(xué),2019,(3)：30-44.，由于“提醒型監(jiān)察談話與處置型監(jiān)察談話”主要針對(duì)輕情節(jié)職務(wù)違法公職人員，其行使條件低于針對(duì)存在“明顯問題”公職人員的“調(diào)查型監(jiān)察談話”。由此，在行使條件與談話可能性判斷的標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)對(duì)調(diào)查型監(jiān)察談話予以嚴(yán)格限制，可考慮增設(shè)“集體討論”或“上級(jí)審批”等程序設(shè)計(jì)作為行使前提。

(四)監(jiān)察談話行使的程序化

目前，《監(jiān)察法》并未明確監(jiān)察談話的具體程序，雖然可將《規(guī)則》中關(guān)于紀(jì)委談話的規(guī)定作為行使監(jiān)察談話的間接依據(jù)，但《規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定多有特定行使主體，并且被談話對(duì)象主要限于黨員，若在監(jiān)察談話中直接適用《規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，難免會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察談話合法性的缺失。因此，后續(xù)改革有必要對(duì)監(jiān)察談話程序作出系統(tǒng)的梳理，提供清晰的法律依據(jù)。

1.監(jiān)察談話的啟動(dòng)程序。監(jiān)察談話的啟動(dòng)問題主要聚焦于批準(zhǔn)程序。目前，《監(jiān)察法》并未對(duì)監(jiān)察談話是否需經(jīng)審批予以明確，而是在“宜粗不宜細(xì)”的立法理念下規(guī)定：“按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話”，致使實(shí)踐中得以出現(xiàn)監(jiān)察談話權(quán)過于依賴黨紀(jì)黨規(guī)的“紀(jì)法規(guī)制不平衡”等問題。對(duì)此，需在理論上對(duì)監(jiān)察談話批準(zhǔn)程序進(jìn)行細(xì)化與明確。具體而言，第一，對(duì)于提醒型監(jiān)察談話，需采取“方案擬定——內(nèi)部審批”的流程予以細(xì)化(40)例如，云南省德宏傣族景頗族自治州監(jiān)委在談話實(shí)踐中，是先由紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督室、紀(jì)檢監(jiān)察審查室根據(jù)談話對(duì)象制定談話方案和談話提綱，再經(jīng)紀(jì)委分管常委或副書記同意后，實(shí)施談話函詢。參見李艷：云南德宏把監(jiān)督擺在首位談話函詢覆蓋六類監(jiān)察對(duì)象[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2018-05-09(6).。可參考《規(guī)則》第27條關(guān)于“談話函詢”的規(guī)定(41)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第26條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取談話函詢方式處置問題線索，應(yīng)當(dāng)起草談話函詢報(bào)批請(qǐng)示，擬訂談話方案和相關(guān)工作預(yù)案，按程序報(bào)批?！?，明確應(yīng)在擬定談話方案和相關(guān)工作預(yù)案并按程序?qū)徟蟛趴尚惺贡O(jiān)察談話權(quán)，以補(bǔ)白提醒型監(jiān)察談話的啟動(dòng)程序。第二，對(duì)于調(diào)查型監(jiān)察談話，需采取“成立調(diào)查組——方案研究——確定方案——內(nèi)部審批”的程序予以規(guī)制。在調(diào)查型談話措施作出前，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)成立審查調(diào)查組。經(jīng)組織研究、確定審查調(diào)查方案并經(jīng)批準(zhǔn)后，由監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人或部門負(fù)責(zé)人嚴(yán)格執(zhí)行。第三，對(duì)于處置型監(jiān)察談話，需由案件承辦部門在案件情況報(bào)告和處置意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)內(nèi)部審批后根據(jù)不同情況作出處置。

2.監(jiān)察談話的執(zhí)行程序。監(jiān)察談話作為運(yùn)用最為高頻的權(quán)力，絕非監(jiān)察體制的單個(gè)細(xì)胞，不僅關(guān)乎公民基本權(quán)利之保障，還關(guān)乎監(jiān)察權(quán)能否在法治軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)察談話，并細(xì)化相應(yīng)的禁止性規(guī)范。具體而言包括：(1)明確談話人數(shù)。對(duì)于“提醒型”“調(diào)查型”“處置型”監(jiān)察談話，應(yīng)當(dāng)由兩人以上行使監(jiān)察談話權(quán)，并按照規(guī)定出示證件與書面通知。(2)明確談話場所。應(yīng)當(dāng)在具備安全保障條件的場所內(nèi)進(jìn)行談話，不得在未配置監(jiān)控設(shè)備的場所進(jìn)行調(diào)查型監(jiān)察談話，不得關(guān)閉錄音錄像設(shè)備。(3)嚴(yán)禁采取非法手段談話。在調(diào)查型談話程序中，應(yīng)當(dāng)制作談話筆錄，嚴(yán)禁使用違反國家法律的手段進(jìn)行談話，嚴(yán)禁逼供、誘供、侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰的方式采取監(jiān)察談話，且應(yīng)當(dāng)保障被談話者在醫(yī)療、飲食等方面的合理要求。(4)明確談話時(shí)間。應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)結(jié)束談話，并由承辦部門寫出情況報(bào)告和處置意見報(bào)批，根據(jù)不同情況作出相應(yīng)處置(42)例如，在《新疆維吾爾自治區(qū)監(jiān)察委員會(huì)證據(jù)收集指引》的規(guī)定中，監(jiān)察機(jī)關(guān)連續(xù)談話的時(shí)間不得超過6小時(shí)。參見鄒太平、李娜娜.以刑事審判為標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2018-06-19(1).。

四、監(jiān)察談話的監(jiān)督路徑

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?43)[法]孟德斯鳩.論法的精神：上[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1963.154.我國監(jiān)察機(jī)關(guān)作為憲制機(jī)關(guān)，若能夠始終從主體限定、前提條件、程序控制等多個(gè)法治維度切實(shí)落實(shí)監(jiān)察談話的設(shè)計(jì)初衷，自然會(huì)維系常態(tài)化與法治化并存的法治局面。然而，由于權(quán)力行使的非公開性往往是產(chǎn)生權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的溫床(44)秦前紅.國家監(jiān)察制度改革研究[M].北京：法律出版社，2017.37.，在現(xiàn)有非公開性的監(jiān)察談話機(jī)制下，對(duì)于辦案人員中少數(shù)意志不堅(jiān)定者，如何避免其濫用監(jiān)察談話權(quán)這一達(dá)摩克利斯之劍，是對(duì)人心的不小考驗(yàn)。其次，在“第一種形態(tài)”被大范圍采用的背景下，非公開性的監(jiān)察談話是否能在廣泛運(yùn)作下保證無一濫用，以及監(jiān)察談話可能帶來的正常履職行為受阻、國家行政與司法職能削弱等問題，仍然是理論界亟待解決的問題。本文認(rèn)為，基于對(duì)公權(quán)制約監(jiān)督這一亙古不變的真理，符合法治原則的路徑應(yīng)當(dāng)是引入恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制。

(一)監(jiān)督機(jī)制

1.內(nèi)部監(jiān)督?；诜ǘɑc類型化的監(jiān)察談話分別履行著“監(jiān)督、調(diào)查、處置”3項(xiàng)職能。然而，此種連續(xù)的權(quán)力設(shè)計(jì)實(shí)則建構(gòu)了權(quán)力運(yùn)行的封閉空間。大量的監(jiān)察談話由于始終限于其內(nèi)部終局性而無恰宜的制約力量，有違權(quán)力制約原則。本文認(rèn)為，可在提醒型、調(diào)查型、處置型監(jiān)察談話之間引入制約機(jī)制，例如增設(shè)相對(duì)獨(dú)立的“監(jiān)察談話監(jiān)督管理室”，由該機(jī)構(gòu)構(gòu)根據(jù)辦案部門的談話情況作出調(diào)查型或處置型監(jiān)察談話的決定，經(jīng)內(nèi)部審批后再由辦案部門具體實(shí)施。

2.外部監(jiān)督?？v觀現(xiàn)有監(jiān)察談話的制度設(shè)計(jì)，其難免阻隔了監(jiān)察機(jī)關(guān)和公眾在反腐語境中的良性互動(dòng)，現(xiàn)代政治強(qiáng)調(diào)的民主價(jià)值并未在監(jiān)察談話權(quán)領(lǐng)域得以充分體現(xiàn)。因此，后續(xù)改革更應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督力量，可借鑒改革前置于檢察院的人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)初衷即在于消解社會(huì)對(duì)檢察院辦理職務(wù)犯罪案件的疑慮，補(bǔ)強(qiáng)職權(quán)行使的民主性，防范檢察權(quán)的濫用(45)秦前紅.人民監(jiān)督員制度改革路徑[EB/OL].(2015-03-11)[2019-06-08].http://opinion.caixin.com/2015-03-11/100790203.html.。隨著檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為監(jiān)察調(diào)查權(quán)，同樣可將該制度引入監(jiān)察談話領(lǐng)域，以防止監(jiān)察談話權(quán)的濫用。

(二)權(quán)利救濟(jì)

“公民權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)和淵源，權(quán)力是為了保障權(quán)利而存在的”(46)周佑勇.監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017,(11)：53-62.。監(jiān)察談話的行使涉及被談話者職務(wù)、名譽(yù)等多種權(quán)益，建構(gòu)一套恰當(dāng)?shù)木葷?jì)機(jī)制方才符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的現(xiàn)代法治原則，因此必須明確監(jiān)察談話的救濟(jì)前提與途徑。

1.救濟(jì)前提?？傮w而言，監(jiān)察談話救濟(jì)應(yīng)以監(jiān)察談話權(quán)行使合法性的否定為前提。此外，根據(jù)“任何人不得成為自己案件的法官”之自然公正原則的要求，監(jiān)察談話合法性的判斷不得由其行使主體來評(píng)判，而應(yīng)當(dāng)由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)裁決。

2.救濟(jì)途徑。若監(jiān)察談話經(jīng)查明具有誤用、濫用情形，由此將涉及到職務(wù)恢復(fù)、名譽(yù)救濟(jì)、國家賠償?shù)葐栴}。盡管目前《監(jiān)察法》已通過第49條、第60條、第67條確立了由復(fù)核、申訴與賠償組成的救濟(jì)機(jī)制，但依然面臨諸如“復(fù)核對(duì)象狹窄”“申訴主體、賠償范圍過于模糊”等困境。例如，對(duì)于申訴機(jī)制中被談話者的主體范圍，是否應(yīng)包括《監(jiān)察法》第18條第2款規(guī)定的泄露商業(yè)秘密與個(gè)人隱私行為所侵害的個(gè)人和單位？在監(jiān)察賠償中，若有權(quán)對(duì)監(jiān)察談話行為的合法性進(jìn)行確認(rèn)的機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)，或者確認(rèn)不違法時(shí)，賠償請(qǐng)求人是否可徑直向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)？針對(duì)上述問題，本文認(rèn)為，必須將救濟(jì)機(jī)制的主體范圍擴(kuò)大解釋包括“與個(gè)案有利益關(guān)系的人員”等情形。此外，后續(xù)改革應(yīng)在細(xì)化與補(bǔ)白上述漏洞的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步綜合考量監(jiān)察談話救濟(jì)的路徑、對(duì)象、制度銜接等諸多要素，唯有此，方能使被談話者得以“救濟(jì)有途”。

(三)責(zé)任追究

基于權(quán)責(zé)一致原則對(duì)權(quán)力運(yùn)行的基本要求，監(jiān)察談話責(zé)任追究機(jī)制的有關(guān)問題至少包括誰來承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)事由種類、如何承擔(dān)責(zé)任3個(gè)層面。

首先，就責(zé)任主體而言，監(jiān)察談話的責(zé)任主體主要是行使監(jiān)察談話權(quán)的該級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員，而被委托機(jī)關(guān)及人員，盡管其并非監(jiān)察談話的決定主體，但作為執(zhí)行主體仍應(yīng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)共同責(zé)任。其次，就責(zé)任事由而言，盡管《監(jiān)察法》第65條已對(duì)承擔(dān)監(jiān)察法律責(zé)任的九類法定事由作出了詳盡列舉，但并未對(duì)違規(guī)采取監(jiān)察談話的法律責(zé)任及其事由予以明確，可視為立法上的重大瑕疵。本文認(rèn)為，承擔(dān)監(jiān)察談話法律責(zé)任的事由應(yīng)包括以下情形：①行使主體超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的。例如派駐機(jī)構(gòu)、人員超越職權(quán)針對(duì)派駐對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)班子及成員進(jìn)行監(jiān)察談話。②監(jiān)察談話類型行使錯(cuò)誤的(47)例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定對(duì)個(gè)案情節(jié)輕微的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行調(diào)查型監(jiān)察談話、對(duì)可能構(gòu)成職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行提醒型監(jiān)察談話。。③嚴(yán)重違反監(jiān)察談話程序，影響個(gè)案正義的(48)例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員未在擬定談話方案并按程序?qū)徟那疤嵯逻M(jìn)行監(jiān)察談話、未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)結(jié)束監(jiān)察談話、使用違反國家法律的手段進(jìn)行談話等。。④基于不足的違法事實(shí)證據(jù)而對(duì)被談話者進(jìn)行處置的。最后，從責(zé)任形式來看，監(jiān)察談話的責(zé)任形式主要包括談話紀(jì)律責(zé)任與談話刑事責(zé)任兩種。談話紀(jì)律責(zé)任的規(guī)范依據(jù)在于監(jiān)察法第63、第65條之規(guī)定，主要針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使監(jiān)察談話的行為給予責(zé)令改正、政務(wù)處分等處理。刑事責(zé)任則是以監(jiān)察主體違法行使監(jiān)察談話權(quán)并構(gòu)成犯罪為前提。當(dāng)然，其是否構(gòu)成犯罪或承擔(dān)刑事責(zé)任的判斷，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查或偵查并經(jīng)人民法院審判決定。

五、結(jié)語

在我國現(xiàn)行監(jiān)察體制下，監(jiān)察談話的目標(biāo)是通過將“紀(jì)委談話”法定化以建立一套強(qiáng)化談話力度與廣度、契合最高政治原則與法治要求的監(jiān)察談話機(jī)制。不過，基于政治屬性的抽象性與模糊性，監(jiān)察談話不宜以政治屬性延伸的制度化內(nèi)容作為權(quán)力行使的直接標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)以“反腐常態(tài)化、談話法治化”為邏輯起點(diǎn)，其政治屬性的輻射范圍亦應(yīng)嚴(yán)格遵循憲法根本規(guī)范的法治要求。此外，為避免監(jiān)察談話在反腐敗法治體系中陷入政治化的路徑依賴，后續(xù)改革理應(yīng)細(xì)化《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察談話的概括性規(guī)定，必須在法治主義的維度下對(duì)監(jiān)察談話的行駛路徑、規(guī)范路徑、監(jiān)督路徑予以規(guī)制?？傮w而言，賦予監(jiān)察談話法治理念的過程是一個(gè)制度安排不斷“祛魅”的過程，國家監(jiān)察體制改革在通過監(jiān)察談話常態(tài)化，來實(shí)現(xiàn)對(duì)全體公職人員“談話全覆蓋”之時(shí)，必須在法治之軌上平穩(wěn)運(yùn)行，唯有此，才可達(dá)致監(jiān)察談話政治屬性與法治屬性的再平衡。