杜偉泉 葉紅斌

（1.南京郵電大學(xué) 江蘇 南京 210023；2.江西省安遠(yuǎn)縣林業(yè)局 江西 安遠(yuǎn) 342100）

一、研究緣起

與森林資源相關(guān)的糾紛稱為涉林糾紛，包括權(quán)屬爭(zhēng)議和合同糾紛，其中合同糾紛又包括侵權(quán)糾紛和流轉(zhuǎn)糾紛。林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中的山林權(quán)屬并沒有變動(dòng)，只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更。

林權(quán)流轉(zhuǎn)是林地生產(chǎn)要素和林木產(chǎn)品市場(chǎng)化資源配置的方式，是社會(huì)資本進(jìn)入林業(yè)，促進(jìn)林地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型經(jīng)營(yíng)主體的途徑，是林業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，對(duì)集體林權(quán)制度改革工作做出進(jìn)一步部署。國(guó)家林業(yè)局就出臺(tái)相關(guān) 《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見》，要求權(quán)屬不清或有爭(zhēng)議、應(yīng)取得而未依法取得林權(quán)證或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證、未依法取得抵押權(quán)人或共有權(quán)人同意等情況下的林權(quán)不得流轉(zhuǎn)，還提出規(guī)范森林資源資產(chǎn)評(píng)估，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一林權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系等措施。

2008年以來，我國(guó)集體林權(quán)制度改革取得重大成果，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)，1億多農(nóng)戶直接受益，實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。但是，林權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)落實(shí)不到位、規(guī)模經(jīng)營(yíng)支持政策不完善、炒買炒賣山林、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位、林農(nóng)利益受損等問題，林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸現(xiàn)，個(gè)別地方甚至還因利益糾紛引發(fā)大規(guī)模的群體性事件（如云南孟連縣“7·19”事件），影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

在此背景下，本文著眼于研究如何規(guī)范有序地深入推進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，確保集體林權(quán)流轉(zhuǎn)順暢，減少和化解林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，避免因林權(quán)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的大規(guī)模群體性事件的發(fā)生，并提出政策建議。集體林權(quán)改革是林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。但是，現(xiàn)有研究對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛關(guān)注不多。本文將結(jié)合理論與案例分析，深入探討林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的矛盾糾紛問題。

二、目前國(guó)內(nèi)外研究的現(xiàn)狀和趨勢(shì)

（一）林權(quán)流轉(zhuǎn)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是：趨勢(shì)加快、規(guī)模增大、形式多樣化、主體多元化的流轉(zhuǎn)特點(diǎn)，存在交易對(duì)象產(chǎn)權(quán)不明確、權(quán)責(zé)利界定不清晰，交易過程缺乏法律與制度保障、交易信息不流暢等問題。有學(xué)者從制度層面進(jìn)行研究，如祝海波認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)林地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的“三權(quán)分離”是解決我國(guó)林地流轉(zhuǎn)最有效的制度，也是最根本的制度[1]。喬永平認(rèn)為，有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度是森林資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行的前提基礎(chǔ)[2]。也有學(xué)者對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶意愿及心態(tài)等進(jìn)行研究調(diào)查，認(rèn)為農(nóng)戶對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿與其林權(quán)制度改革的歷史背景、農(nóng)戶對(duì)森林資源的依賴程度以及農(nóng)戶自身的思想觀念等息息相關(guān)。歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的私人林主擁有林地完整意義上的所有權(quán)與使用權(quán)，因而國(guó)外學(xué)者對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的研究基本不涉及林地產(chǎn)權(quán)問題，而主要集中在影響林地用途產(chǎn)生轉(zhuǎn)變的相關(guān)因素，Alig Ralph J的研究表明，人口和收入兩個(gè)主要因素對(duì)林地的用途轉(zhuǎn)變起決定性作用[3]；DarlaK.Munroe他認(rèn)為林地轉(zhuǎn)化為城市用地的程度取決于城市住宅地的價(jià)值和工業(yè)聚集度，而不是人口密度[4]；Willam F Hyde認(rèn)為如果營(yíng)林的收益大于總成本，則私有林、公有林和未被開發(fā)利用的林地將發(fā)生轉(zhuǎn)變[5]。

（二）林權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)研究

林權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)既包括產(chǎn)生的矛盾糾紛，也包括潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。劉祖軍認(rèn)為，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)可能帶來加大居民之間的貧富差距、增加林權(quán)矛盾糾紛、資源配置低效率等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，損害林權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事方的切身利益，影響到林區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，危及了國(guó)家森林生態(tài)及國(guó)土安全[6]。趙鐵娟分析了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)部存在的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施，并提供風(fēng)險(xiǎn)防范建議[7]。張?zhí)m花的研究提出建立林權(quán)抵押貸款信用綜合評(píng)估模型，進(jìn)而提出防范林權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的政策建議[8]。張梅分析了林農(nóng)與承包者在林地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生矛盾糾紛的原因，提出解決矛盾糾紛的相關(guān)建議[9]。閔俊賢分析指出國(guó)家與流轉(zhuǎn)當(dāng)事人以及當(dāng)事人之間的權(quán)益和義務(wù)不落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)救助機(jī)制不健全等問題，并提出了以林權(quán)管理為中心，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)劑流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人權(quán)益關(guān)系，建立林業(yè)破產(chǎn)救助機(jī)制的思路[10]。賀東航認(rèn)為，要建立流轉(zhuǎn)監(jiān)督檢查制度與流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察制度，有效監(jiān)控林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)[11]。

（三）林權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問題

周孜予認(rèn)為，要健全與完善國(guó)有林用益權(quán)與流轉(zhuǎn)法律制度、完善國(guó)有林擔(dān)保物權(quán)制度、健全國(guó)有林權(quán)屬登記制度，完善生態(tài)效益補(bǔ)償制度等。國(guó)外學(xué)者更多地從訴訟程序的視角思考國(guó)有林等森林資源的保護(hù)和管理問題[12]。Mortime MJ指出，美國(guó)農(nóng)業(yè)部森林服務(wù)局訴訟程序影響美國(guó)國(guó)家森林管理近一個(gè)世紀(jì)[13]。Malmsheime Rw等以法律體系如何影響國(guó)有林的管理活動(dòng)為研究起點(diǎn)，研究了自1970年至2001年所有涉及森林管理的案例，這些案例將美國(guó)森林服務(wù)局作為被告。研究結(jié)果表明，盡管森林服務(wù)局贏得了大多數(shù)訴訟請(qǐng)求，但美國(guó)國(guó)有林管理的司法審查正在不斷發(fā)展之中[14]。Mortimer MJ&scardinaAv提議將法律沖突因素納入美國(guó)國(guó)有林管理公共政策分析領(lǐng)域，以便為決策層提供更好的指導(dǎo)[15]。Wing MG與Ton JF.的研究指出，犯罪事故的空間數(shù)據(jù)分析便于森林管理人更好地理解犯罪形式、自然資源與人造環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施之間的關(guān)系[16]。

三、A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾糾紛分析

J省A縣是南方典型林業(yè)縣，全縣國(guó)土總面積為356.2萬畝，其中林業(yè)用地面積為300.7萬畝，占全縣國(guó)土面積的84.1%，其中商品林面積為274.46萬畝，是一個(gè)典型的林業(yè)大縣。A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包、租賃、拍賣、承包后轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股等幾種形式。截至2017年，全縣已辦理流轉(zhuǎn)面積32.93萬畝，其中，2010年前流轉(zhuǎn)林地20.4萬畝，2010年后流轉(zhuǎn)林地12.53萬畝。通過林權(quán)流轉(zhuǎn)取得了比較明顯的成效：一是林農(nóng)收入顯著增加。林改后，山林資源在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)保值增值，林農(nóng)從中受益，每銷售1立方米木材比林改前增收150元左右，山林流轉(zhuǎn)價(jià)格由改革前的每畝16元提高到500多元。二是林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，當(dāng)?shù)卦诹謾?quán)流轉(zhuǎn)中引進(jìn)一批企業(yè)，采取“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式建設(shè)了一批林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，打造了臍橙、竹林、中藥材、食用菌等產(chǎn)業(yè)。三是帶動(dòng)了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了森林旅游、林業(yè)加工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)卦缛胀瓿煞鲐毠?jiān)任務(wù)提供了有力支撐。四是帶來了良好的社會(huì)效益，林權(quán)流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)卮迕窠M織帶來了較好的收入，這些收入用于修自來水、農(nóng)村道路硬化等公益事業(yè)投入，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化了農(nóng)民的生活環(huán)境。

A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)取得良好成效的同時(shí)，也凸顯了存在的問題：一是林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠健全，現(xiàn)有的《森林資源轉(zhuǎn)讓條例》尚未明確林權(quán)交易中心對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，無法查處和處罰私下流轉(zhuǎn)的行為；各市縣的林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不夠透明。二是不規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，主要是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在暗箱操作、強(qiáng)買強(qiáng)賣或低于市場(chǎng)價(jià)買賣的情況，有些地區(qū)還出現(xiàn)炒賣林地現(xiàn)象；一些負(fù)面案例被曝光后，容易引發(fā)林農(nóng)集體上訪等群體性事件，給地方政府帶來了很大的維穩(wěn)壓力。三是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)資源流轉(zhuǎn)未確權(quán)登記。一些林權(quán)流轉(zhuǎn)中，受讓人貪圖省事，自取原林權(quán)證，并不去林權(quán)交易中心辦理流轉(zhuǎn)和變更。四是民營(yíng)林地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難度大，A縣靠近廣東，大量林農(nóng)外出打工不在家，簽訂流轉(zhuǎn)合同很不方便，也有些林農(nóng)觀念上認(rèn)為將林地流轉(zhuǎn)是賣祖宗林地的不光榮行為，不愿意流轉(zhuǎn)。

A縣近五年林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛主要有以下幾種情況：一是發(fā)包程序不到位。2005年前很多流轉(zhuǎn)未召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，違背法定流轉(zhuǎn)程序。二是村集體發(fā)包組集體的山林。有些林權(quán)歸屬村組兩級(jí)，如果屬于組里的要組內(nèi)村民開會(huì)決定，村集體無權(quán)把組集體的林地發(fā)包。三是糾紛山林的兩個(gè)集體重復(fù)發(fā)包。四是村集體無檔案。往往出現(xiàn)這任干部發(fā)包給張三，下任發(fā)包給李四的情況。這幾種情況中，發(fā)包程序不到位、村集體發(fā)包組集體山林的這兩種情況屬于比較多發(fā)的糾紛。

在林權(quán)流轉(zhuǎn)的大量案例中，出現(xiàn)了一些典型的矛盾糾紛，有些矛盾糾紛還引發(fā)了群體性事件。

第一種是山林補(bǔ)償利益分配引發(fā)的糾紛。例如屬于A縣C鎮(zhèn)原SX村集體林承包到戶后因國(guó)家公益林補(bǔ)償引發(fā)的糾紛。原SX集體林共有12戶承包山主，承包面積共2740.5畝（經(jīng)營(yíng)使用權(quán)確權(quán)并頒證給了承包山主），2011年以前的公益林補(bǔ)償全部補(bǔ)給了承包戶，2011年開始，因公益林補(bǔ)償資金上漲，金額較大，SX村民開始上訪鬧事，要求廢除承包合同，將公益林補(bǔ)償資金發(fā)至SX村民。為此，2011年至2014年期間的補(bǔ)償費(fèi)用12606.3元全部?jī)鼋Y(jié)在C鎮(zhèn)政府的一名工作人員賬戶上。SX村民聚眾圍堵縣委大院后，A縣成立由副縣長(zhǎng)帶隊(duì)的工作組進(jìn)行調(diào)查處理。經(jīng)調(diào)查調(diào)解，2017年上半年，A縣注銷了承包山主的林權(quán)證，全部確權(quán)并頒發(fā)林權(quán)證給了原SX村。下半年，縣里已將2014年（補(bǔ)發(fā)部分）至2017年的公益林補(bǔ)償資金149357.25通過先撥付到C鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的賬戶，再由C鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心劃給SX村的指定賬戶上。目前，原12戶承包山主中有7戶同意廢除原承包合同，不再享受承包權(quán)益，2011年以前領(lǐng)取的公益林補(bǔ)償資金也不再追究。但還有5戶不同意，因該5戶也是從別人手上承包過來的，這5戶從別人手上承包過來時(shí)支付了很大一筆承包費(fèi)用，且在承包山場(chǎng)內(nèi)營(yíng)造了大面積的人工林，為此，這5戶尚處在協(xié)商調(diào)解當(dāng)中。2011年至2014年期間，凍結(jié)在車頭鎮(zhèn)政府工作人員賬戶上的補(bǔ)償費(fèi)用12606.3元尚未撥付，待全部承包山主談好后再定如何撥付。

第二種是歷史遺留問題導(dǎo)致的矛盾糾紛。A縣D鄉(xiāng)某村兩個(gè)村民小組之間林改確權(quán)時(shí)，因圖紙位移，與原先各自的山林執(zhí)照位置不符（林改前兩個(gè)小組就存在界址爭(zhēng)議），村民上山砍伐雜木培育香菇產(chǎn)生了糾紛。這件事的過程如下：一個(gè)村民占了山林用于栽培香菇，結(jié)果另一個(gè)組村民就來砍樹，村民培育的香菇被挑走了十幾擔(dān)。此類案件是歸森林公安管轄，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府讓村民找林業(yè)局。村民手上的林權(quán)證登記的山場(chǎng)位置不對(duì)，要求個(gè)人主動(dòng)要登記。林改后十幾年了，矛盾越來越深，村民認(rèn)為，“既然林業(yè)部門處理不了，我就喊人砍了山林，要打架我就叫人打架?！绷謽I(yè)局干部告訴他們，砍山林是違法的，1983年誰侵占你的林地就應(yīng)該找誰，要搞清楚村組的所有權(quán)，還要村民小組開會(huì)，開介紹信要對(duì)方拿出證據(jù)。調(diào)解過程中由鄉(xiāng)政府干部、村干部、雙方當(dāng)事人參加，集體的要集體主張責(zé)任。要按照林權(quán)程序處理，提出糾紛調(diào)處，但無權(quán)更改，有糾紛調(diào)解糾紛，無糾紛則起訴，林業(yè)部門提供了《調(diào)處指南》，當(dāng)?shù)卮迕癫欢?，不懂處理程序，一味纏鬧林業(yè)部門，要求處理當(dāng)事人，林業(yè)部門也已書面通知當(dāng)事人要通過司法途徑或林權(quán)糾紛調(diào)解程序解決，但村民不走程序。去年上半年，經(jīng)林業(yè)部門再次做工作，目前，一方當(dāng)事人已經(jīng)聘請(qǐng)律師作為代理人，一邊向不動(dòng)產(chǎn)登記部門申請(qǐng)糾紛調(diào)處，一邊向當(dāng)?shù)厣止矆?bào)案，請(qǐng)求查處亂砍濫伐之人。該案例是歷史原因造成的，由于當(dāng)時(shí)的林權(quán)登記工作做得不到位，圖紙移位，本質(zhì)上是要解決兩個(gè)村民小組的糾紛。

第三種是與干群矛盾混雜的矛盾糾紛。例如，SY鄉(xiāng)G村有一案例，是因?yàn)橐粋€(gè)林農(nóng)與村干部有利益沖突，林農(nóng)毆打了村主任，村主任找人報(bào)復(fù)了林農(nóng)，該林農(nóng)以林權(quán)發(fā)包不合法為理由鬧事，糾結(jié)一批人員沖擊鄉(xiāng)政府，造成了很惡劣的影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)包是通過村組里履行了招投標(biāo)程序，林權(quán)不存在問題，村民說村干部暗箱操作，借此做文章，沖擊鄉(xiāng)政府的村民三四人被判刑。再如，2014年，Z鄉(xiāng)LS村公益林補(bǔ)償資金分配不到位，該村就有2萬畝左右，按照標(biāo)準(zhǔn)是每畝每年補(bǔ)償17.5元，涉及資金400余萬元。由于賬目不公開，該村村民懷疑村干部貪污，村民集體堵路，導(dǎo)致省道堵塞。最后的解決辦法是：公布賬目，全村所有資金用于公益事業(yè)和為村民購買社保。

為了應(yīng)對(duì)大量的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，A縣成立了專門的林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)：權(quán)屬糾紛（林權(quán)登記）在山林糾紛調(diào)處辦公室，流轉(zhuǎn)糾紛由林權(quán)管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)。實(shí)際上林權(quán)管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)調(diào)處林改遺留下來的問題，該中心人員緊張，一共7人，3人負(fù)責(zé)處理糾紛（其中還有1人下鄉(xiāng)扶貧）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面認(rèn)為是林業(yè)部門的事，并無相應(yīng)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站僅有3—4人，簡(jiǎn)單的由他們負(fù)責(zé)處理，主要是原始調(diào)查取證、日常盡量處理，做好解釋工作。按照法律規(guī)定來看，本來應(yīng)該有仲裁機(jī)構(gòu)，實(shí)際上并沒有設(shè)立。

社會(huì)矛盾的制度化解決方式中，調(diào)解、司法、仲裁應(yīng)當(dāng)是常規(guī)化的方式，按照規(guī)定是應(yīng)該設(shè)有仲裁機(jī)構(gòu)，還可以走司法程序，但是A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)中糾紛處理方式以調(diào)解為主，并沒有仲裁的方式；此外，最高法的司法解釋規(guī)定法院也應(yīng)該處理，但是基層法院不受理。從林農(nóng)解決林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的偏好來看，主要是還是靠“鬧”，極少采用司法途徑來解決問題。林農(nóng)只要有利可圖的都是先鬧，如果鬧不成再協(xié)商，企圖通過鬧來要求推翻合同，林業(yè)部門根本不同意。還有些是發(fā)證到村組，以前村里還發(fā)揮管理職能，林農(nóng)不敢鬧事；現(xiàn)在村組織威信缺失，村組建設(shè)本身比較薄弱，林農(nóng)鬧事的也更多。村干部侵犯村民利益，或者村干部利用職權(quán)不符合程序參與承包，尤其以T鎮(zhèn)為多。林農(nóng)遭遇此類糾紛極少走司法程序，一方面因?yàn)橐泼瘛⑼獬鰟?wù)工人數(shù)很多，無法按照規(guī)定來組織召開村民代表大會(huì)和戶長(zhǎng)會(huì)；另一方面，林農(nóng)嫌麻煩，凡是無利可圖就不參加，抱著事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。

四、討論與建議

（一）討論

從A縣調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)資料來看，林權(quán)流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛主要是經(jīng)濟(jì)利益型的糾紛，這種矛盾糾紛的深層次根源大多是利益驅(qū)動(dòng)，尤其是近年來林地價(jià)值攀升，在集體林地被征用或有高額補(bǔ)償時(shí)尤其容易引發(fā)矛盾，例如當(dāng)?shù)馗咚俟讽?xiàng)目需要征用某鎮(zhèn)林地，一畝林地上萬元的征地補(bǔ)償引發(fā)農(nóng)戶關(guān)注，也產(chǎn)生了一定的矛盾糾紛，因?yàn)檎饔昧耸畮桩€地補(bǔ)償達(dá)十幾萬元，這筆補(bǔ)償對(duì)于農(nóng)民來說是一筆不小的數(shù)目。

林權(quán)流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛還容易引發(fā)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，最常見的是引發(fā)群體性事件，例如上述案例中出現(xiàn)的聚眾堵路、沖擊黨政機(jī)關(guān)等現(xiàn)象，都是由于直接的矛盾糾紛引發(fā)的次生性矛盾，即矛盾主體由林農(nóng)與承包經(jīng)營(yíng)戶、村干部等轉(zhuǎn)移到林農(nóng)與政府之間的矛盾，形成了所謂的“標(biāo)靶轉(zhuǎn)移效應(yīng)”，基層政府成為矛頭指向的對(duì)象。這種次生性矛盾產(chǎn)生的很大程度上是政府由于在處理矛盾過程中的“責(zé)任泛化”，對(duì)社會(huì)矛盾化解承擔(dān)了“無限責(zé)任”[17]?；鶎诱谔幚砩鐣?huì)矛盾時(shí)的職責(zé)邊界不清，大包大攬。個(gè)人之間的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛到林業(yè)部門調(diào)處為主，進(jìn)行糾錯(cuò)或調(diào)解，還比較容易解決。像C鎮(zhèn)SX村這種問題涉及到整個(gè)村組的農(nóng)民的利益，本來應(yīng)當(dāng)按照合同處理，由政府走司法程序。本來上級(jí)部門有規(guī)定，如果涉及多戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，應(yīng)當(dāng)推選代表，按照程序解決，但是很多林農(nóng)并不配合推選代表，唯恐承擔(dān)責(zé)任，也怕沒有用，習(xí)慣于“有矛盾找政府”，認(rèn)為人多鬧訪政府有壓力就能夠達(dá)到目的。如果涉及到人多的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，林農(nóng)往往用非訪上訪的名義施加壓力。這類矛盾處理不好，容易影響社會(huì)穩(wěn)定，影響政府的公信力，具有很大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基層政府必須高度重視。

根據(jù)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)資料，林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的主要原因有：一是合同不規(guī)范，包括訂立合同時(shí)雙方當(dāng)事人不符合條件，如村干部個(gè)人名義訂立的合同，流轉(zhuǎn)的林地界址不明確，雙方約束條款不健全，權(quán)責(zé)不明確；二是發(fā)包程序不到位，過去歷史條件下，村干部違規(guī)操作，有的甚至就是村民殺只鴨子請(qǐng)村干部吃一頓飯就承包給他；三是利益分配不合理，例如集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的高額補(bǔ)償被村干部占用，存在侵占農(nóng)民利益現(xiàn)象；四是歷史遺留問題導(dǎo)致的。林權(quán)改革所涉及的林農(nóng)移民多，政策宣傳不到位，林業(yè)主管部門組織了山林確權(quán)但是沒有人理會(huì)，就由各村民組長(zhǎng)定界，有的組長(zhǎng)有私心，不負(fù)責(zé)任，隨意指定界址，以TX鎮(zhèn)尤為普遍，但是林業(yè)部門不了解實(shí)際情況。在這種情況下，林權(quán)改革造成的歷史遺留問題，老問題沒有解決，新問題不斷涌現(xiàn)。

在現(xiàn)行條件下，如果要按照司法程序解決林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛存在多方面的障礙：一是林農(nóng)法律意識(shí)薄弱，信訪不信法，以信訪渠道為主；案卷收集資料難度大，大部分有證，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有證，有證的不參加，雙方當(dāng)事人不配合，林業(yè)部門無法開展工作。二是法律法規(guī)亟需修訂，現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序繁瑣，在基層可操作性不強(qiáng)。例如，現(xiàn)在的注銷程序非常復(fù)雜，需要經(jīng)過調(diào)查—審批—立卷等一系列的程序，而基層負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作人手很少，上級(jí)主管部門規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)必須完成，在任務(wù)非常緊迫的情況下，村干部被逼無奈，在具體操作層面就比較隨意；此外，林改至今有13年，原有的調(diào)處辦法已經(jīng)嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前的情況。三是司法部門對(duì)林權(quán)糾紛難以調(diào)處，由于歷史原因，過去很多林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，相關(guān)的法律文書缺乏或遺失的情況較多，導(dǎo)致很多糾紛調(diào)處取證難、立案率比較低。四是解決糾紛的事權(quán)不明和人員不足，一些政府認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛是林業(yè)部門的事，不會(huì)放到全縣來通盤考慮，因此配備處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的工作人員少；根據(jù)《物權(quán)法》處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛職能已經(jīng)轉(zhuǎn)入不動(dòng)產(chǎn)登記局，但是有些基層政府并沒有同步調(diào)整，還在林業(yè)部門，存在職權(quán)脫節(jié)現(xiàn)象。五是林農(nóng)利用林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛做文章，大多是由于干群關(guān)系緊張，林農(nóng)把它作為舉報(bào)干部違規(guī)違紀(jì)的手段。

（二）政策建議

一是健全法律法規(guī)。如果要通過法律渠道解決，首先需要完善法律法規(guī)，目前與林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)滯后，有的是過于繁瑣，在基層由于人員緊張、林農(nóng)不理解等原因，無法完全按照規(guī)定操作。例如，形成案卷要縣政府發(fā)文，整個(gè)過程是：申請(qǐng)—調(diào)查—案卷—縣政府（法制辦）—發(fā)文。送到林權(quán)更正通知書，還要開戶長(zhǎng)會(huì)，林農(nóng)不理解，往往認(rèn)為政府不作為。應(yīng)該完善法律法規(guī)，增加法律法規(guī)的可操作性，有些案情比較簡(jiǎn)單的，建議走簡(jiǎn)易程序，便于基層操作，也容易得到農(nóng)民的支持和理解，有助于問題解決。

二是提高法律意識(shí)。政府及其職能部門要帶頭守法，按照法定程序監(jiān)管林權(quán)流轉(zhuǎn)，提高流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范性；在處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)做到依法行政。將林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)納入林業(yè)類地區(qū)的普法計(jì)劃，采取民眾喜聞樂見、通俗易懂的方式宣傳相關(guān)法律法規(guī)；通過政府通報(bào)、新聞媒體報(bào)道等多種方式，宣傳處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的正反兩方面的典型案例，引導(dǎo)林農(nóng)養(yǎng)成“遇到事情找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的習(xí)慣。

三是規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為。要從根源上解決林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，很大程度上有賴于林權(quán)流轉(zhuǎn)的操作過程的規(guī)范化，因?yàn)楹芏嗉m紛都是由于流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范造成的。因此，要規(guī)范流轉(zhuǎn)合同（包括合同當(dāng)事人合法、明確流轉(zhuǎn)山林界址、健全約束條款、明確雙方權(quán)責(zé)等），依據(jù)法律法規(guī)規(guī)范發(fā)包程序，杜絕暗箱操作、強(qiáng)買強(qiáng)賣，保證程序正義；規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，糾正明顯低于市場(chǎng)價(jià)的流轉(zhuǎn)行為。

四是解決事權(quán)和人員配置問題。要進(jìn)一步明確事權(quán)，《物權(quán)法》出臺(tái)后，根據(jù)政府職能調(diào)整，這一問題由不動(dòng)產(chǎn)登記中心負(fù)責(zé)處理。省級(jí)已經(jīng)將職權(quán)劃轉(zhuǎn)到不動(dòng)產(chǎn)局，有些基層政府并沒有劃入，很多事情歷史遺留還是找林業(yè)局，兩個(gè)部門存在人員脫節(jié)的情況，林業(yè)部門作為職能部門來很難推動(dòng)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部協(xié)調(diào)配合，不一定買賬。因此，在基層政府需要明確林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處置的責(zé)任部門；在一些林權(quán)糾紛高發(fā)地區(qū)，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，配強(qiáng)一線調(diào)處糾紛的人員，設(shè)立林權(quán)流轉(zhuǎn)仲裁委員會(huì)，建立專兼職結(jié)合的仲裁隊(duì)伍。