李含琳

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

按照常規(guī)，從2019年初開始，就要由省發(fā)展和改革委牽頭、各個(gè)部門參與和專家咨詢等，來做“十四五”規(guī)劃的前期基礎(chǔ)調(diào)研工作，包括“十四五”規(guī)劃的基本思路、基本省情、主要領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與展望等，還要做增長速度、結(jié)構(gòu)和增量變化等許多必要的預(yù)測分析，為2020年形成最終規(guī)劃綱要打好基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，要做好甘肅省的“十四五”規(guī)劃編制工作，切忌搞“短平快”，要趕早動手，積極組織各行各業(yè)的專家團(tuán)隊(duì)，對全省各方面問題做深入細(xì)致的調(diào)查研究，特別是要針對存在的問題和差距，進(jìn)行專題調(diào)查研究，找準(zhǔn)甘肅省在發(fā)展思路、戰(zhàn)略、政策等方面的關(guān)鍵問題和原因所在，使得我們提出的規(guī)劃方案、戰(zhàn)略思路和對策措施等，能夠更加切實(shí)可行，有比較好的可操作性。

本文是在對甘肅省幾十年規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策、實(shí)踐等，進(jìn)行充分了解和深入研究的基礎(chǔ)上形成的，提出了許多希望高層決策者們重視的問題，希望能夠作為政府經(jīng)濟(jì)工作的重要決策參考資料。

一、總結(jié)40年發(fā)展戰(zhàn)略演變，找準(zhǔn)戰(zhàn)略短板

發(fā)展戰(zhàn)略是實(shí)踐的前導(dǎo)，做好規(guī)劃的前期研究工作，首先必須充分考慮總結(jié)改革開放40年以來，甘肅省的主導(dǎo)戰(zhàn)略的演變過程，反思戰(zhàn)略不足，實(shí)踐意義重大。從1978年到2018年，甘肅省在改革、開放和發(fā)展三大問題上都存在明顯的短板。有些時(shí)候是戰(zhàn)略選擇不當(dāng)，是戰(zhàn)略決策失誤；而在多數(shù)時(shí)候是戰(zhàn)略落實(shí)難以到位，戰(zhàn)略提法沒有問題，戰(zhàn)略構(gòu)思也不錯(cuò)，但是，就是落實(shí)不了。

根據(jù)歷史資料，在20世紀(jì)的80年代即改革開放的初期，甘肅省的戰(zhàn)略是“培育新產(chǎn)業(yè)+解決大問題”，工業(yè)抓大問題，產(chǎn)業(yè)抓新項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)抓增產(chǎn)增收，人才抓交流提高。從1993—1996年，是以商貿(mào)戰(zhàn)略為主，明確提出要規(guī)劃建設(shè)國家西北商貿(mào)中心，實(shí)際是實(shí)施“市場戰(zhàn)略”，全民下海。從1996—2001年，是“雙帶整推”戰(zhàn)略，以大帶小，以城帶鄉(xiāng)。從2001—2002年，是“三個(gè)環(huán)境建設(shè)”，即投資環(huán)境、發(fā)展環(huán)境、干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)。從2002—2005年，是“兩抓兩放”，即改革抓企業(yè)，發(fā)展抓項(xiàng)目；下放人事管理權(quán)，下放資產(chǎn)管理權(quán)。從2005—2011年，是“中心帶動、兩翼起飛、組團(tuán)發(fā)展、整體推動”。從2011—2017年，是“跨越式戰(zhàn)略+雙聯(lián)扶貧”。從2017—2018到現(xiàn)在的基本工作思路是“三重三一”。

回顧和總結(jié)40年甘肅省的主導(dǎo)戰(zhàn)略演變過程，主要認(rèn)識和問題有以下幾點(diǎn)：一是體制改革不徹底，40年沒有完成計(jì)劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)型。主要依據(jù)是到2018年，非公有制經(jīng)濟(jì)比重只有45%左右，全國為62%，公有經(jīng)濟(jì)成分還很高，總體上還是個(gè)體制“殘疾人”。二是工業(yè)主導(dǎo)戰(zhàn)略沒有堅(jiān)持下來，工業(yè)強(qiáng)省問題沒有解決好。1978年的工業(yè)比重高達(dá)61%，2018年只有34%。三是非經(jīng)濟(jì)因素干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題嚴(yán)重，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事難以全面做到，許多重大決策中的人為因素很明顯。四是開放經(jīng)濟(jì)工作沒有做好。甘肅在全國人口比重為1.92%，而FDI、進(jìn)出口貿(mào)易、國際債務(wù)等綜合外向度只有10%左右，比較非常低。五是在部分政府部門中，管理體制和管理模式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期差別不大。

建議甘肅省在“十四五”規(guī)劃時(shí)期選擇“轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制、提質(zhì)提效、雙向開放、城鄉(xiāng)聯(lián)動”的戰(zhàn)略。理由如下：一是“轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制”。制度不變，體制不改，機(jī)制不轉(zhuǎn)，甘肅就永遠(yuǎn)是個(gè)“制度性殘疾人”，東西差距的核心不是經(jīng)濟(jì)差距和收入差距，而是“制度差距”。同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型速度，資源性增長型要向能力型增長轉(zhuǎn)變。二是“提質(zhì)提效”。不論是公共經(jīng)濟(jì)，還是私營經(jīng)濟(jì)；不論是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，還是政府管理；不論是規(guī)劃政策，還是實(shí)踐措施；不論是大公司，還是小企業(yè)，都要真正提高工作效率，努力降低成本，減少錯(cuò)誤和失誤。三是“雙向開放”。堅(jiān)持“四個(gè)西向”：向中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)開放、向新疆和西向主出口地區(qū)開放、向西藏和青海開放、向與甘肅相當(dāng)?shù)膰液偷貐^(qū)開放。西向開放要特別重視大項(xiàng)目的策劃和設(shè)計(jì)。四是“城鄉(xiāng)聯(lián)動”。把精準(zhǔn)扶貧放在城鄉(xiāng)發(fā)展“一體化”當(dāng)中去理解、把握和決策，不要為扶貧而扶貧。當(dāng)前扶貧最需要解決的問題，是一定要瞄準(zhǔn)市場扶貧，解決輸血多、造血少的弊端。貧困農(nóng)村最缺的不是扶貧政策和措施，而是缺少企業(yè)。

二、徹底調(diào)整傳統(tǒng)理念，創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)體系

在改革開放40年以來，由于政府管理體制和管理模式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在許多方面差別不大，所以，這種特征也表現(xiàn)在規(guī)劃編制中，特別是在改革開放40年的規(guī)劃目標(biāo)方面是如此。比如，以最近的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)為例，在目標(biāo)內(nèi)容的確定上，仍然是以傳統(tǒng)的指標(biāo)為主，如增加值總量目標(biāo)、增加值增長速度、投資增長速度、財(cái)政收入增長速度、消費(fèi)增長速度、城鄉(xiāng)居民收入增長速度和目標(biāo)值，等等。

由此，我們可以看出，在過去的規(guī)劃目標(biāo)的選擇上，主要有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是速度是核心目標(biāo)，追求速度成為主導(dǎo)目標(biāo)；二是這些目標(biāo)值只能用于考核經(jīng)濟(jì)量和收入的變化水平，但不能考核市場化、產(chǎn)業(yè)化、科技化和開放程度；三是這些目標(biāo)值其實(shí)本身就是改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期發(fā)展規(guī)劃編制目標(biāo)的主要指標(biāo)，這說明我國40年改革開放也存在一個(gè)不足，就是“規(guī)劃改革”沒有做好，規(guī)劃思路、方法和目標(biāo)，不能夠充分反映體制轉(zhuǎn)型、全面開放和市場體制等關(guān)鍵問題。

所以，建議甘肅省在“十四五”規(guī)劃的編制過程中，高度重視目標(biāo)體系的創(chuàng)新問題，目標(biāo)體系一定要反映“改革+開放+市場”這三大主題，選擇一些能夠真正反映市場變化的指標(biāo)。具體來說，可以考慮如下指標(biāo)作為目標(biāo)改革的方向：

工業(yè)發(fā)展新目標(biāo)和考核指標(biāo)：工業(yè)企業(yè)成長效率指標(biāo)，如企業(yè)成活率、企業(yè)破產(chǎn)率；工業(yè)企業(yè)競爭力指標(biāo)，如國際品牌增長率、國家品牌增長率、主打產(chǎn)品的市場占有率；工業(yè)市場信號性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如成品產(chǎn)值占有率、原材料加工率、成品出口比重；上市企業(yè)經(jīng)營效率，如股票增值率等。目的就是要把工業(yè)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向“做大做強(qiáng)”上來。

農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標(biāo)和考核指標(biāo)：農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化率爭取到2025年，國家標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到80%以上，國際標(biāo)準(zhǔn)化率達(dá)到50以上，現(xiàn)在只有10%；農(nóng)產(chǎn)品加工率達(dá)到60%以上，現(xiàn)在是20%左右；農(nóng)產(chǎn)品商品率達(dá)到80%以上，其中國內(nèi)商品率達(dá)到60%以上，出口率達(dá)到30%以上；土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到50%以上，現(xiàn)在是10%；新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到50%以上，工資性收入占到農(nóng)民收入的50%以上。

服務(wù)業(yè)發(fā)展新目標(biāo)和考核指標(biāo)：信息產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到5%以上，黨政部門辦公電子化達(dá)到100%，政府網(wǎng)站信息更新率達(dá)到100%，網(wǎng)絡(luò)和信息服務(wù)和安全水平大幅度提高，民營金融普及率達(dá)到50%以上，社會整體信息化水平顯著提高。同時(shí)，要注意信息化與產(chǎn)業(yè)化的對接問題，比如，電商與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化全面對接。

創(chuàng)新發(fā)展新目標(biāo)和考核指標(biāo)：創(chuàng)新政策瞄準(zhǔn)研發(fā)人才和直接的科技創(chuàng)新活動；高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)的比重達(dá)到20%；規(guī)模以上企業(yè)100%建立技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)；專利申請、學(xué)術(shù)文章發(fā)表和引用、每萬人口中的高級人才比重等達(dá)到全國平均水平；技術(shù)研發(fā)投入比達(dá)到2%；應(yīng)用型技術(shù)研究成果100%進(jìn)入技術(shù)市場；研發(fā)人才總量達(dá)到10萬人；農(nóng)村每戶平均有1個(gè)實(shí)用人才。

三、圍繞制度和機(jī)制，選準(zhǔn)創(chuàng)新引領(lǐng)的對策

在改革開放40年以來，黨中央和國務(wù)院一直特別強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要性，黨的十八大以來，科技創(chuàng)新引領(lǐng)甚至提到“第一發(fā)展”和“第一動力”的高度。但是，甘肅省在創(chuàng)新問題上確實(shí)沒有做好，在某些地區(qū)或者某些行業(yè)，創(chuàng)新工作效果還不理想。

以2017年的有關(guān)創(chuàng)新數(shù)據(jù)為例。全省在規(guī)模以上工業(yè)中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)完成工業(yè)增加值只有134.3億元，占工業(yè)的比重為8.4%。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)完成工業(yè)增加值75.5億元，占工業(yè)的比重為4.7%。絕大多數(shù)規(guī)模以上企業(yè)基本沒有創(chuàng)新基礎(chǔ)和條件，更不要說規(guī)模以下企業(yè)了。全省的研發(fā)投入比只有1.2%，全國為2.24%?？h域企業(yè)大多數(shù)沒有設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，90%以上的企業(yè)沒有研發(fā)活動，95%的企業(yè)沒有自主知識產(chǎn)權(quán)。而且，縣域創(chuàng)新主要是發(fā)生在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，與工業(yè)化關(guān)系不大。

解決創(chuàng)新發(fā)展問題，不能只看創(chuàng)新投入的量或者比重，關(guān)鍵要解決制度和體制問題，還要解決好政策導(dǎo)向問題。建議在編制“十四五”規(guī)劃的時(shí)候，充分考慮如下創(chuàng)新對策。

一是人才戰(zhàn)略導(dǎo)向必須向“提高使用率、控制流失”轉(zhuǎn)變。甘肅省在整體上不具備大量引進(jìn)人才的條件，如何把現(xiàn)有人才的積極性調(diào)動起來，發(fā)揮好作用；同時(shí)，采取切實(shí)可行的對策和政策控制人才流失，控制科研成果流失，才是問題所在。人才政策創(chuàng)新要抓緊落實(shí)問題，要徹底改變“政策多落實(shí)少”的局面。切實(shí)提高創(chuàng)新人才的社會地位、工資待遇和工作環(huán)境質(zhì)量。

二是改革科技創(chuàng)新的行政主管體制，為“第一動力”提供一個(gè)比較理想的制度保障。制度和體制在“中國特色”的發(fā)展模式中擔(dān)當(dāng)著特殊角色。建議甘肅省明確提出行政第一首長直接主管“第一發(fā)展”和“第一動力”的政策新提法。也就是說，由省長、市長、縣長和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長直接主管科技創(chuàng)新工作。這個(gè)體制問題解決了，科技創(chuàng)新才能真正搞活搞定。

三是加快推進(jìn)創(chuàng)新市場化進(jìn)程。包括：創(chuàng)新人才市場化、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)企業(yè)化、創(chuàng)新成果商品化、創(chuàng)新交易市場化等。重點(diǎn)是科研單位市場化改革，逐步使得國有科研單位與政府管理分離、與財(cái)政供給脫節(jié)“斷奶”。不這樣做，科研單位的工作積極性和參與市場競爭的能力永遠(yuǎn)無法提高。

四是創(chuàng)新激勵(lì)要“量大面寬”。建議取消”甘肅科技功臣獎，改為實(shí)施“甘肅創(chuàng)新500強(qiáng)”政策，即每年獎勵(lì)100位科技專家、100位農(nóng)村實(shí)用人才，100強(qiáng)科技企業(yè)、100項(xiàng)技術(shù)專利、100項(xiàng)決策咨詢成果，增加獎勵(lì)的面，擴(kuò)大獎勵(lì)的范圍和空間，充分調(diào)動大多數(shù)科技人才的創(chuàng)新積極性。

四、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：扶持產(chǎn)業(yè)向扶持企業(yè)轉(zhuǎn)變

從英國產(chǎn)業(yè)革命到現(xiàn)在，中外260多年的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史反復(fù)證明，企業(yè)才是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正基礎(chǔ)，企業(yè)才是市場的惟一主體、主角和主流。但是，甘肅省在40年的改革開放過程中，確實(shí)沒有把企業(yè)問題解決好。到2018年，全省市場主體有150萬個(gè)。其中，省屬企業(yè)31戶，規(guī)模以上國有企業(yè)471戶；非公經(jīng)濟(jì)市場主體達(dá)到146.58萬戶，占市場主體的97.8%，其中，個(gè)體戶130多萬個(gè)，私營企業(yè)10萬個(gè)。但是，規(guī)模以上的民企只有1600多個(gè)，民營經(jīng)濟(jì)增加值占48.2%，投資占44.4%。

與發(fā)達(dá)國家和我國東部地區(qū)比較，甘肅省的企業(yè)發(fā)展明顯存在“五大短板”：一是規(guī)模短板，規(guī)模以上企業(yè)2106戶（國獨(dú)60、集體26、股份制1936、外商47、其他32），約占工業(yè)的89%；二是外向企業(yè)少，全省具有外貿(mào)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)3709家，其中，農(nóng)業(yè)方面只有130家。三是創(chuàng)新企業(yè)少，2017年，甘肅省高新企業(yè)的數(shù)量為437家，研發(fā)投入比只有1%左右。四是真正的企業(yè)家太少，甘肅省的大部分人才適合做官、從政，不適合經(jīng)商投資。五是農(nóng)村企業(yè)太少，家庭農(nóng)場和家庭牧場少，專業(yè)合作社多，農(nóng)民公司少，全省只有2783家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

企業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，是由甘肅省長期以來的發(fā)展戰(zhàn)略和思路決定的。長期以來，甘肅的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)始終是圍繞“產(chǎn)業(yè)”，而不是“企業(yè)”，這有很大差別。產(chǎn)業(yè)實(shí)際上是個(gè)內(nèi)涵十分寬泛的概念，既包括行業(yè)之分，也有技術(shù)和產(chǎn)品之別。從市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律來看，不論是什么類型的產(chǎn)業(yè)，實(shí)際上都是由企業(yè)來做的。在現(xiàn)代化條件下，這些企業(yè)又必須是有規(guī)模、有技術(shù)、有產(chǎn)品、有信譽(yù)的。

歸納起來，甘肅省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略往往是比較籠統(tǒng)的，或者虛無的。在企業(yè)與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系上認(rèn)識和處置存在不妥。主要有：一是長期主張發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不主張發(fā)展企業(yè)；二是企業(yè)發(fā)展比較追求數(shù)量增長，不追求質(zhì)量增長，數(shù)量戰(zhàn)略占據(jù)統(tǒng)治地位，質(zhì)量戰(zhàn)略得不到重視；三是企業(yè)規(guī)模都太小，在國內(nèi)基本沒有競爭力，更談不上參與國際競爭。2017年，全省平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的工業(yè)產(chǎn)值約為17萬元；四是企業(yè)成長太慢，多數(shù)企業(yè)沒有經(jīng)過“資本原始積累”時(shí)期，既嚴(yán)重缺乏經(jīng)驗(yàn)和資本實(shí)力，又缺乏“商智”，特別是農(nóng)村企業(yè)成長慢，是導(dǎo)致貧困的一個(gè)主要原因。

因此，建議甘肅省調(diào)整戰(zhàn)略導(dǎo)向：一是明確企業(yè)戰(zhàn)略的核心地位，把“質(zhì)量企業(yè)”作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，把大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，培育一大批有資本實(shí)力、有技術(shù)層次、有現(xiàn)代管理、有品牌產(chǎn)品、有出口能力的企業(yè)等，作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)。二是實(shí)施企業(yè)發(fā)展“三五戰(zhàn)略”，爭取到2025年，全省規(guī)模以上企業(yè)達(dá)到5000個(gè)（其中，大中型民企達(dá)到4000個(gè)）、有出口資質(zhì)的企業(yè)5000個(gè)、創(chuàng)新企業(yè)達(dá)到5000個(gè)。三是實(shí)施民營工業(yè)培育工程，著力發(fā)展大中型民企，支持民營企業(yè)做大做強(qiáng)。四是支持城鎮(zhèn)工商資本投資農(nóng)村現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，直接用公司化改造農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)，實(shí)施“企業(yè)扶農(nóng)”戰(zhàn)略。

五、用對內(nèi)開放促進(jìn)對外開放，打好開放基礎(chǔ)工程

回顧總結(jié)中國改革開放40年，最重要的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)^于開放戰(zhàn)略的實(shí)施。但是，與全國平均水平比較，甘肅省的開放水平確實(shí)太低太低。這主要表現(xiàn)在：一是通過開放利用FDI能力非常低。從1984—2017年，全國引進(jìn)外資1.8萬億美元，甘肅只有55億美元，總量占全國的0.03%。二是境外投資能力低。到2017底，全國境外投資達(dá)到1.1萬億美元，而甘肅累計(jì)境外投資約為30億美元，占全國的比重為0.018%。三是境外承包工程。2011—2017年，累計(jì)對外承包工程實(shí)現(xiàn)營業(yè)額13.57億美元，平均每年只有2億多美元。四是出口型企業(yè)太少。截至2017年底，全省只有極其少數(shù)幾個(gè)企業(yè)有外向發(fā)展能力，絕大多數(shù)沒有出口能力。五是對外貿(mào)易總量少，而且近年來有持續(xù)下降的勢頭。2010年前后進(jìn)出口超過100億美元，2017年只有49億美元，約占全國的0.2%。

甘肅省的開放效果差，主要原因有：一是開放方向選擇有差別，過去多年都提向東部和發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)動國家開放，但是，由于甘肅自身的原因，不可能順利地走出去，不要說走出國門，就是連走進(jìn)東部都非常困難；二是裝備制造業(yè)和加工業(yè)不行，沒有優(yōu)勢工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品支撐對外貿(mào)易；三是整個(gè)社會的誠信息體系建設(shè)滯后，履約率很低，既影響外資的投資積極性，也影響外地投資到甘肅來；四是招商引資的利益觀選擇不當(dāng)，長期主張“雙贏”，其實(shí)，所謂“雙贏”實(shí)際上是以保護(hù)政府利益為主，而投資商的投資額和風(fēng)險(xiǎn)要大得多；五是只提對外開放，不提“對內(nèi)開放”，甘肅內(nèi)部的許多方面仍然不開放。

今后，甘肅省要做好對外開放工作，一定要從基礎(chǔ)抓起，不是提升開放水平，而是打好開放基礎(chǔ)，做開放的基礎(chǔ)工程，因?yàn)槲覀兊拈_放形勢非常嚴(yán)峻，基礎(chǔ)水平太低?？梢哉f，甘肅的開放與東部的差距是天壤之別?，F(xiàn)在在東部地區(qū)，2/3的企業(yè)、2/3的技術(shù)、2/3的產(chǎn)品、2/3的園區(qū)、2/3的市場，都是瞄準(zhǔn)對外經(jīng)濟(jì)的，沒有對外能力一般你就不要想在東部地區(qū)投資和經(jīng)營。

為此，建議甘肅省在“十四五”規(guī)劃時(shí)期，深刻反思過去的開放工作不足和教訓(xùn)，在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：一是要用對內(nèi)開放促進(jìn)對外開放。進(jìn)一步完善市場體系和機(jī)制，給市場做減法，合理定位政府在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的權(quán)力和作用，克服越級瞎指揮，簡化審批制度，做好信息服務(wù)。二是調(diào)整開放方向，繼續(xù)做實(shí)、做足、做好“向西開放”，實(shí)現(xiàn)甘肅優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和技術(shù)與絲路沿線國家在市場、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、文化等多方面的全面對接。三是以提高外貿(mào)率為核心，打造多層次的出口基地和出口工業(yè)園區(qū)，規(guī)劃建設(shè)“出口專區(qū)”。四是關(guān)鍵是要打造一大批出口型企業(yè)，逐步建立由商會和企業(yè)主導(dǎo)開放的機(jī)制。五是反思“雙贏”，實(shí)行“單贏”，以保證投資商的利益為主。同時(shí)，建設(shè)誠信社會，努力改善引資環(huán)境。六是要探索絲路招商的新模式和路徑。比如：甘肅酒泉西向發(fā)展貿(mào)易對接平臺、敦煌中亞西亞旅游綠色通道、甘肅中亞西亞出口商品加工區(qū)、蘭州新區(qū)中亞西亞保稅專區(qū)、蘭州新區(qū)高原夏菜出口作業(yè)區(qū)、甘肅清真食品出口加工區(qū)、甘肅中亞西亞高效農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣公司。

六、園區(qū)建設(shè)重在提高能力，不要再搞“升級戰(zhàn)略”

改革開放40年以來，在國家政策的支持下，多年以來，甘肅省已經(jīng)設(shè)立和建立了非常多的各種類型的園區(qū)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，甘肅省國家級園區(qū)有10多個(gè)，省級園區(qū)36個(gè)，市州園區(qū)59個(gè)，還有200多個(gè)縣區(qū)級園區(qū)，總體來說有300多個(gè)縣區(qū)園區(qū)。另外，甘肅省還有大量國家級、省級研究機(jī)構(gòu)、科研平臺和孵化園區(qū)。這些園區(qū)占領(lǐng)了大量的耕地和荒地，造成大量失地農(nóng)民。

可是，由于多種因素的影響，甘肅省的園區(qū)發(fā)展效果卻非常差。目前，在全省的園區(qū)中，約有1/2的園區(qū)沒有生產(chǎn)性投資項(xiàng)目，在有生產(chǎn)投資項(xiàng)目的園區(qū)中，又有約1/2的沒有開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，9/10的園區(qū)沒有出口業(yè)務(wù)。2017年，甘肅省的全部園區(qū)的產(chǎn)值和進(jìn)出口總額甚至不如河南省新鄭國家保稅區(qū)的零頭。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2017年，甘肅省各種園區(qū)的總計(jì)出口額約為20億美元，而新鄭保稅區(qū)為510億美元。

問題的嚴(yán)重性不僅僅在園區(qū)對經(jīng)濟(jì)增長和出口的作用方面，近年來，在國家某些政策的引導(dǎo)下，甘肅省許多低級別園區(qū)又搞起新一輪的“升級熱”和“占地?zé)帷?。中國搞園區(qū)始于1983年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，目的就是為了聚集投資、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、技術(shù)和對外貿(mào)易，不同類型的園區(qū)都是特定地方的經(jīng)濟(jì)增長“熱區(qū)”。但是，在甘肅省為什么園區(qū)經(jīng)濟(jì)始終沒有熱起來，主要原因有：一是技術(shù)創(chuàng)新太慢，裝備制造業(yè)不支持園區(qū)成長；二是加工業(yè)發(fā)展水平太低，無法形成有效的產(chǎn)品供給；三是許多地方政府操作和管理園區(qū)的能力太低，園區(qū)管理體制不能適應(yīng)園區(qū)成長的需要；四是社會信譽(yù)度低，招商引資效果差；五是部分園區(qū)在規(guī)劃和建設(shè)之初目的就不是為了招商引資，就是為了“做秀”。

為此，建議甘肅省在今后的園區(qū)發(fā)展中考慮：一是把提高園區(qū)自我發(fā)展能力作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，不要再搞園區(qū)升級。二是把園區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整列為機(jī)構(gòu)改革的范圍，該合并的合并，該撤消的撤消，原則上：每個(gè)縣保留1個(gè)園區(qū)，每個(gè)市州保留2個(gè)園區(qū)，同時(shí)，減少省級園區(qū)的數(shù)量。三是工業(yè)布局必須依據(jù)“城市功能分工原理”，工業(yè)投資和項(xiàng)目建設(shè)不能再分散，要聚集發(fā)展。四是工業(yè)比重（2017年33.38%）不能再降低，再降低就沒有“核心競爭力”了，工業(yè)的比重應(yīng)該穩(wěn)定在40%以上，要聚全省之力解決裝備制造業(yè)和加工業(yè)的發(fā)展難題。五是工業(yè)“三廢”必須集中處理，下決心建立“政府主導(dǎo)扶持、社會積極參與、民營投資為主體”高效集中處理模式。

七、瞄準(zhǔn)出口貿(mào)易，全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略

中央在十九大報(bào)告中關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作部分的第二條就明確提出“質(zhì)量優(yōu)勢”戰(zhàn)略，可見，中央對質(zhì)量問題的重視程度?？v觀近年來世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，主要有三條關(guān)鍵性定律：一是把企業(yè)做大做強(qiáng)；二是科技創(chuàng)新越來越快，水平越來越高；三是全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，增加出口。而增加出口的關(guān)鍵就在于質(zhì)量問題。不論是工業(yè)品，還是農(nóng)產(chǎn)品，說到質(zhì)量問題，其實(shí)就是標(biāo)準(zhǔn)問題。對于大部分工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品來說，標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)體系，一般包括三個(gè)由高到低的層次：國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。

宏觀地說，自2000年前后以來，國際貿(mào)易的趨勢與20世紀(jì)的80、90年代根本不同。那個(gè)時(shí)候的對外貿(mào)易主要是“價(jià)格+成本”兩大因素。而到了2000年以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化水平的不斷提升，僅僅用“價(jià)格+成本”已經(jīng)無法增加出口，必須加上標(biāo)準(zhǔn)化?，F(xiàn)在，在國際市場上，不管是什么類型的國家，不管是什么類型的產(chǎn)品，都必須按照“標(biāo)準(zhǔn)+價(jià)格+成本”來進(jìn)行運(yùn)作。我國自2015年以來所搞的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，說到底，其實(shí)就是必須提高產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)層次，把國內(nèi)的過剩因素變成出口能力。

為了更加深刻地說明這個(gè)問題，現(xiàn)以甘肅省的農(nóng)產(chǎn)品為例，試圖說明標(biāo)準(zhǔn)化與進(jìn)出口貿(mào)易的關(guān)系。根據(jù)甘肅省農(nóng)牧廳等單位提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年，甘肅省生產(chǎn)的各種農(nóng)產(chǎn)品大約有1億噸，可是，符合國際標(biāo)準(zhǔn)的只占10%。2017年，甘肅省出口農(nóng)產(chǎn)品大約有4億美元，占全省進(jìn)出口總額的10%左右。所以，問題的焦點(diǎn)在于，如果甘肅省農(nóng)產(chǎn)品的40%～50%能夠達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)，不僅能夠擴(kuò)大出口額，而且就不會存在所謂的供給側(cè)矛盾。而這一切都取決于標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的實(shí)施程度。

為此，建議甘肅省在今后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，要高度重視標(biāo)準(zhǔn)化問題，全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略。但是，根據(jù)甘肅農(nóng)村和農(nóng)戶的實(shí)際情況，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略不能在農(nóng)村一家一戶地去搞，那樣成本太高，可行性太差，大多數(shù)農(nóng)民素質(zhì)不能夠滿足實(shí)施的需要。因此，建議通過建立“公司+基地+標(biāo)準(zhǔn)+農(nóng)戶”的模式去搞。不論是“基地+農(nóng)戶”，還是“公司+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”，不符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不負(fù)責(zé)收購和銷售。這就迫使所有農(nóng)戶必須按照標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品要求去進(jìn)行生產(chǎn)、管理和經(jīng)營。

八、加工業(yè)是短板中的短板，爭取在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破

在20世紀(jì)的國際貿(mào)易中，大量產(chǎn)品可以是原材料，為了盡快形成國際競爭力，促進(jìn)企業(yè)參與世界市場份額爭奪，可以這樣干。但是現(xiàn)在就不行了，因?yàn)楝F(xiàn)在世界上大多數(shù)國家都基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，而且都參加了各種名目的國際經(jīng)濟(jì)組織，如果現(xiàn)在你繼續(xù)這樣做，不僅僅損失的是利益，而且有可能損失的是機(jī)會。換句話說，21世紀(jì)的國際貿(mào)易是以加工水平來進(jìn)行衡量的。加工業(yè)越發(fā)達(dá)，通過國際市場換取的經(jīng)濟(jì)利益就越多，反之，亦然。

也就是說，在現(xiàn)代社會中支撐進(jìn)出口的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，不是資源工業(yè)和能源工業(yè)，也不可能是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而是加工業(yè)，是工業(yè)加工水平。甘肅省目前的加工業(yè)發(fā)展十分滯后，許多行業(yè)與1990年前后相比較，甚至還不如當(dāng)時(shí)?，F(xiàn)以2017年甘肅省進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)為例，試圖說明問題的嚴(yán)重性。2017年，甘肅省出口工業(yè)品約有20多種，加工產(chǎn)品只有1種，就是集成電路。出口農(nóng)產(chǎn)品有10多種，加工產(chǎn)品只有2種，即蘋果汁和蘋果醬、番茄汁和番茄醬。甘肅這樣大的一個(gè)省，2700多萬人口，這樣的出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、這樣的加工能力、這樣的科技支出水平，如何參與國內(nèi)外的市場競爭？

所以問題就清楚了，提高外向發(fā)展能力的關(guān)鍵是工業(yè)化，是裝備制造業(yè)和加工業(yè)，而不是其他?，F(xiàn)以農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為例進(jìn)一步說明問題。在過去的幾十年中，我們做農(nóng)業(yè)的基本模式是：一味地強(qiáng)調(diào)農(nóng)民拼命地種、拼命地養(yǎng)，盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而不進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不注意分析國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)變化，不了解市場預(yù)期，不瞄準(zhǔn)市場變化做戰(zhàn)略選擇，就肯定要受到市場的處罰。2017年，甘肅省農(nóng)產(chǎn)品初加工率僅為20%左右，林果產(chǎn)品平均加工量占總產(chǎn)量比例不足15%。在工業(yè)中具有加工能力和出口水平的企業(yè)少之又少。

所以，建議甘肅省政府及其相關(guān)部門，要特別關(guān)注加工業(yè)發(fā)展問題：一是加工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是科技創(chuàng)新和裝備制造業(yè)，所以，要建立“科技創(chuàng)新+裝備制造業(yè)+加工業(yè)+出口貿(mào)易”“四位一體”的發(fā)展新模式，立體解決加工業(yè)問題。二是加快出口工業(yè)基地建設(shè)。規(guī)劃和建設(shè)若干工業(yè)強(qiáng)省的基地，如裝備制造業(yè)基地、加工業(yè)基地、出口工業(yè)基地、絲路外向工業(yè)基地等，可以在原有園區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造和調(diào)整，建設(shè)加工業(yè)專區(qū)，不宜新建。三是加快建設(shè)出口農(nóng)產(chǎn)品基地。要針對國際市場、一帶一路，打造“河西走廊、沿黃灌區(qū)和高原蔬菜”三大出口農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。四是工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向徹底扭轉(zhuǎn)，慎重再提傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升，重點(diǎn)應(yīng)該圍繞新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝來發(fā)展。五是加工業(yè)與創(chuàng)新發(fā)展享受同等政策和扶持。

九、服務(wù)業(yè)不能老是搞“三套車”，要有新選擇

近年來，重視服務(wù)業(yè)發(fā)展對于各級地方政府來說已經(jīng)不成問題，但是，甘肅的情況比較特殊，問題比較復(fù)雜。主要表現(xiàn)在：一是許多地方不顧一切地發(fā)展服務(wù)業(yè)，可是，城里基本沒有工業(yè)企業(yè)及其就業(yè)人群，服務(wù)業(yè)出現(xiàn)一定程度的“泡沫現(xiàn)象”。二是甘肅省的服務(wù)業(yè)重點(diǎn)是旅游、文化和物流三大產(chǎn)業(yè)，發(fā)展水平還行，有一定影響力，2017年全省接待國內(nèi)游客23897.3萬人次，旅游綜合收入1578.7億元，約為全省GDP的20%，增加值大概為7%左右。三是新型“三產(chǎn)”發(fā)展很慢，如金融業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)等。四是服務(wù)業(yè)與地方產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動機(jī)制還沒有建立起來。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，服務(wù)業(yè)發(fā)展和比重的提高是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢。但是，服務(wù)業(yè)的突出發(fā)展和比重快速提高是要有前提條件的，主要包括：一是國家或者區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本達(dá)到人均GDP約為1萬美元以上，服務(wù)業(yè)就自然會出現(xiàn)快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)；二是做服務(wù)業(yè)必須首先做好“龍頭三產(chǎn)”，即金融、科技和信息三大龍頭產(chǎn)業(yè)；三是服務(wù)業(yè)要與農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，相互之間形成互補(bǔ)關(guān)系。

也就說，甘肅省發(fā)展服務(wù)業(yè)不能只是搞旅游、文化和物流“三套車”。今后發(fā)展服務(wù)業(yè)以上要加快調(diào)整服務(wù)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)。過去只講旅游、文化、物流，不全面，要重視新型服務(wù)業(yè)發(fā)展問題，比如，信息、金融、電商、總部經(jīng)濟(jì)等。

金融業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。一是民營金融業(yè)，如私人銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等。二是金融中心建設(shè)。現(xiàn)在的蘭州市和其他城市都還沒有真正形成金融中心。三是金融開放和引進(jìn)國外金融機(jī)構(gòu)，這方面目前還基本空白，要加快解決。

信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。一是明確要求各個(gè)大學(xué)都要把信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為教研戰(zhàn)略重點(diǎn)，在軟件開發(fā)上盡快實(shí)現(xiàn)突破；二是對信息企業(yè)大力支持，要有特殊的政策措施；三是做大做強(qiáng)甘肅特色的信息產(chǎn)業(yè)，比如城市“民情流水線”和“虛擬養(yǎng)老院”等城市民生信息系統(tǒng)；四是規(guī)劃建設(shè)“甘肅省成人信譽(yù)體系”。

電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。要瞄準(zhǔn)“三農(nóng)問題”和精準(zhǔn)扶貧做大做好甘肅的電商產(chǎn)業(yè)，爭取到2020年，主要特色農(nóng)產(chǎn)品全部實(shí)現(xiàn)電商銷售。另外，某些落后傳統(tǒng)的物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展也要控制規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，因?yàn)?，以后的商業(yè)和貿(mào)易可能更多的是“信息商業(yè)”和“現(xiàn)代行商”，再大搞所謂的“物流園區(qū)”、“國際商貿(mào)城”，可能有吃大虧。

要圍繞精準(zhǔn)扶貧建立直銷農(nóng)業(yè)體系。許多事實(shí)證明，甘肅省農(nóng)民的大部分收益實(shí)際上被流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移走了，流通環(huán)節(jié)越多，流通時(shí)間越長，農(nóng)民的利益損失就越多。因此，要將直銷農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)工作的重點(diǎn)，大力發(fā)展各種產(chǎn)銷直接對接的新機(jī)制，如農(nóng)超、農(nóng)市、農(nóng)企、農(nóng)校、農(nóng)社對接模式等。

總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)。在縣以上城鎮(zhèn)和城市可以發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，甚至可以考慮在國家級以上的旅游重點(diǎn)景區(qū)發(fā)展為旅游服務(wù)的總部經(jīng)濟(jì)，或者在條件比較好的地方、城市打造總部經(jīng)濟(jì)的品牌。

十、實(shí)施地方財(cái)源建設(shè)工程，促進(jìn)“財(cái)經(jīng)同步”發(fā)展

地方財(cái)源建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的大問題，可是，因?yàn)槎喾N因素的影響，甘肅省已經(jīng)多年沒有在規(guī)劃、戰(zhàn)略和政策中提到培育地方財(cái)源的問題，這就在一定程度上影響了地方財(cái)政的收入增長，使得省級和市州、縣區(qū)的財(cái)政狀況越來越差，要求中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的愿望越來越強(qiáng)烈。財(cái)源建設(shè)水平不支持政府投資和拉動市場和消費(fèi)，投資也不支持財(cái)源發(fā)展，投資率遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政收入的增長率，大量投資沒有經(jīng)濟(jì)效益。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，甘肅全省縣級財(cái)政的自給率僅為17.09%，最高的蘭州市城關(guān)區(qū)也剛達(dá)到70%，最低的東鄉(xiāng)縣僅為3.2%，不少縣域的人均年財(cái)政收入不足500元。另根據(jù)甘肅省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，從2000—2017年，甘肅省的財(cái)政倒掛率高達(dá)74%～78%。2017年，全省一般預(yù)算收入只有815.6億元，而一般公共預(yù)算支出高達(dá)3307.3億元，財(cái)政倒掛率為75.34%。由于從1994年1月份開始，我國實(shí)行分稅制，并且中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)行“項(xiàng)目+專款專用”的體制管理政策，地方政府自主運(yùn)用中央財(cái)政的權(quán)力基本沒有了。

甘肅省地方財(cái)源之所以嚴(yán)重不足，主要原因是經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不給力。2017年，甘肅省的經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重已經(jīng)降低到0.93%，人均約為4760美元左右，是全國平均水平的53%；城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民收入分別是全國的76.43%和60.32%。全省69個(gè)縣域?qū)崿F(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值占全省生產(chǎn)總值的比重為35%（包括非市企業(yè)），平均每個(gè)縣域的經(jīng)濟(jì)總量大概在35億元左右，而全國100強(qiáng)縣域平均達(dá)到1000億以上，甘肅省一個(gè)沒有。全國第一縣江蘇省的昆山縣，2017年GDP達(dá)到3700億，而蘭州市為2400億。

因此，我們建議：一是在“十四五”規(guī)劃中，明確提出地方財(cái)源建設(shè)問題，并且作為甘肅區(qū)域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)；二是實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)打造、市場體系建設(shè)等，一定要突出經(jīng)濟(jì)效益，降低發(fā)展成本，不以某些政策要求為依據(jù)，一切以市場為判斷標(biāo)準(zhǔn)；三是各級黨委和政府一定要明確經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，為一切能夠拉動經(jīng)濟(jì)增長、提供稅收、擴(kuò)大就業(yè)的企業(yè)和項(xiàng)目，認(rèn)真做好落地、配套和服務(wù)工作，提供公共設(shè)施配套支持，優(yōu)先解決納稅大戶的經(jīng)營困難，優(yōu)先解決民營大中型企業(yè)的發(fā)展問題；四是政府投資一定要注意降低成本，關(guān)注財(cái)源增長極的培育工作。地方財(cái)源既可以是產(chǎn)業(yè)，也可以是企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品等；五是把地方財(cái)源建設(shè)的主攻方向瞄準(zhǔn)企業(yè)，只有把企業(yè)做大做強(qiáng)了，地方稅源才有可能穩(wěn)定發(fā)展，稅源強(qiáng)大了，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主動性就會自然增加。