王 崇

(深圳大學(xué) a.理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站；b.法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

灣區(qū)是指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼所共同組成的區(qū)域。作為一個地理意義上的概念，大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展近期已獲中國中央政府的高度重視。2017年3月，“粵港澳大灣區(qū)”首次出現(xiàn)在總理政府工作報告中，2018年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團(tuán)審議會議時就提出要將粵港澳大灣區(qū)打造成國際一流灣區(qū)和世界級城市群。除此之外，作為國內(nèi)唯一的河口型海灣，浙江大灣區(qū)也已獲浙江省發(fā)改委批復(fù)并投入建設(shè)。大灣區(qū)是濱海經(jīng)濟(jì)形態(tài)的重要載體，有全國人大代表以粵港澳大灣區(qū)為例提出：大灣區(qū)設(shè)立的目標(biāo)應(yīng)是打造全球創(chuàng)新高地，共建金融核心圈和優(yōu)質(zhì)生活圈[注]參見：南方都市報《建議粵港澳大灣區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：抓住重大機(jī)遇 打造一流灣區(qū)》(http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/zixun/201803/13/t20180313_28450488.shtml)。。需要明確的是，大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展不能離開法律法規(guī)作為其支撐和保障，對大灣區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)的研究和頒布是整個灣區(qū)全局建設(shè)過程中的重要組成部分。據(jù)此，在充分分析與借鑒域外其他世界級灣區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，研討中國大灣區(qū)立法理論的建設(shè)性問題，能夠有助于提升中國大灣區(qū)的法制建設(shè)，為后期相關(guān)法律法規(guī)以及其他政策性文件的出臺奠定堅實的基礎(chǔ)。

一、大灣區(qū)立法理論的一般性進(jìn)路分析

對大灣區(qū)立法理論的研究，是大灣區(qū)進(jìn)行法制建設(shè)的重要保障與開始之步。這里所談及的立法理論，并不是微觀的指代大灣區(qū)在建設(shè)過程中某一領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)立法所應(yīng)具備的理論基礎(chǔ)，而是要從宏觀、全局性的角度出發(fā)來回答中國大灣區(qū)的相關(guān)立法應(yīng)該采取何種體例和模式，并深入發(fā)掘其背后所體現(xiàn)的理論支撐和依據(jù)。因此，在確立中國大灣區(qū)立法建設(shè)的理論基礎(chǔ)之前，必須要一般性地分析立法理論建立時所要考慮的一般性問題。

(一)大灣區(qū)立法理論構(gòu)建的考量因子

回答應(yīng)使用何種法學(xué)理論作為大灣區(qū)立法支撐這一問題時，應(yīng)該要從一般性的角度出發(fā)來分析大灣區(qū)立法理論構(gòu)建的考量因子。這意味著，選取或構(gòu)建合適的立法理論不能脫離某些與大灣區(qū)緊密相關(guān)的基礎(chǔ)性要素。筆者認(rèn)為，立法理論構(gòu)建的考量因子主要有兩點：第一，大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。作為一種重要的濱海經(jīng)濟(jì)形態(tài)，大灣區(qū)的設(shè)立總是首要思考其出于某種經(jīng)濟(jì)意義上的目的或解決某個經(jīng)濟(jì)范疇上的問題，如打造生態(tài)文明建設(shè)城市、共建核心金融城市群等[1]。以舊金山灣區(qū)為例，它所反映出的問題部分體現(xiàn)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城市公共資源使用之上，為此，加利福尼亞州政府出臺Assembly Bill 42法案解決市政公共區(qū)域(Park)的開放與使用問題[2]。再以粵港澳大灣區(qū)為例，服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為粵港澳三地經(jīng)濟(jì)合作的重點領(lǐng)域，并在經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)了重要的地位，而《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》這一綱領(lǐng)性文件也原則性地支持了三地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)之間的合作與發(fā)展[3]。因此，作為一種上層建筑式的法律制度，它的框架與體系之設(shè)計必須要回應(yīng)大灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，所擇取或即將構(gòu)建的立法理論也應(yīng)該具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)屬性，并應(yīng)與相關(guān)的立法規(guī)范建立起支撐與被支撐的邏輯關(guān)系。第二，灣區(qū)所屬國的立法環(huán)境。一國大灣區(qū)范圍內(nèi)的立法活動不僅要與灣區(qū)經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，而且立法還要結(jié)合所屬國本身法域和立法傳統(tǒng)而定。大灣區(qū)內(nèi)的立法活動和理論構(gòu)建不單是為了該法本身的需要，還應(yīng)從所屬國法律體系的整體出發(fā)來考慮此法與其他法律規(guī)范的銜接關(guān)系[4]。如果灣區(qū)內(nèi)的立法活動以及支撐它的法學(xué)理論與本國其他地區(qū)立法之間差異懸殊且無明確的授權(quán)依據(jù)，那么這種立法相對于該國整體立法體系而言就會顯得不相協(xié)調(diào)[5]。因此，國內(nèi)立法傳統(tǒng)與立法環(huán)境是一國灣區(qū)法制建設(shè)的重要立足點，也是灣區(qū)內(nèi)立法所存在于該國法律體系之下的最終落腳點。在分析并定位中國大灣區(qū)立法建設(shè)理論之前，必須充分研究中國國內(nèi)立法的環(huán)境背景，并給予特別的對待和考慮。

(二)中國大灣區(qū)立法建設(shè)的現(xiàn)實回應(yīng)

面對兩個重要的考量因子，中國大灣區(qū)立法建設(shè)與其他世界級灣區(qū)的法制建設(shè)之間存在一定的區(qū)別，不可同一而視。具體而言，中國大灣區(qū)立法建設(shè)應(yīng)從以下兩點回應(yīng)上述的兩個因子：第一，中國大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)路呈整合式趨勢。整合式經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要理論之一，它強(qiáng)調(diào)的是一種高水平、高力度的區(qū)域一體化(Integration)，以集中發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢并實現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)目的[6]。整合式發(fā)展，不僅包括了以市場為導(dǎo)向的功能性整合，還包括了規(guī)范體系化的制度性整合。中國大灣區(qū)所面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)路則與這一態(tài)勢相切合。一方面，無論是粵港澳大灣區(qū)，還是浙江杭州大灣區(qū)，這種提議起初就強(qiáng)調(diào)了地域經(jīng)濟(jì)和金融上的協(xié)調(diào)與融合，是一種重要的區(qū)域性合作。因此，這種提議本身就是在具備功能性整合基礎(chǔ)條件的前提下進(jìn)行的；另一方面，大灣區(qū)的制度構(gòu)建也已成為中國學(xué)界和相關(guān)立法主體關(guān)注的重要問題，如在中央有關(guān)部門支持下，粵港澳簽署了以粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建為背景的《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》這一綱領(lǐng)性規(guī)范文件，其宗旨就是完善創(chuàng)新合作機(jī)制，建立互利共贏合作關(guān)系，共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。第二，中國大灣區(qū)所屬法域呈現(xiàn)多維化趨勢。中國大灣區(qū)建設(shè)范疇內(nèi)的法域環(huán)境較為復(fù)雜，浙江大灣區(qū)所輻射的范圍包括上海市和浙江省，盡管不涉及法域之間的差異，但兩地立法確實有所差別。而粵港澳大灣區(qū)的法域環(huán)境更為復(fù)雜，中國大陸使用的是大陸法系的中國特色社會主義法律，香港地區(qū)則是保留了英美法系國家所原有的普通法、衡平法、附屬立法和習(xí)慣法體系，澳門地區(qū)則是受到葡語國家所影響的大陸法系地區(qū)[注]參見《香港基本法》第8條、《澳門基本法》第8條。。在這樣的情況下，很難通過一個維度或一條線索來串聯(lián)起大灣區(qū)的全部法域和習(xí)慣，多維化趨勢十分明顯。同時，浙江大灣區(qū)與粵港澳大灣區(qū)之間的立法安排和趨勢也不盡相同，就目前而言，很難提煉出一個高出兩個大灣區(qū)之上的一般性法律規(guī)范。

除了《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》之外，針對大灣區(qū)的相關(guān)規(guī)范或政策性文件仍然較為匱乏，不能給中國兩大灣區(qū)的法制建設(shè)提供足夠的法律保障。解決這一問題不能盲目地出臺相關(guān)法律法規(guī)或其他政策性文件，而應(yīng)該充分分析大灣區(qū)法制建設(shè)背后的理論思辨，擇取并構(gòu)建出適宜中國大灣區(qū)法制建設(shè)的優(yōu)質(zhì)法理學(xué)說，以展望未來相關(guān)法律規(guī)范出臺的具體形式。

二、中國大灣區(qū)立法進(jìn)路下的法理對峙

針對中國大灣區(qū)的法制建設(shè)，學(xué)界從不同角度出發(fā)提出了中國大灣區(qū)立法進(jìn)路下的理論思考，盡管這些理論可能還同時地服務(wù)于其他涉海法律規(guī)范的制定與出臺。

(一)學(xué)界針對中國大灣區(qū)立法進(jìn)路的法理爭辯

由于大灣區(qū)本身并不類似于“海上搜救責(zé)任區(qū)”或“海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任區(qū)”這樣的法學(xué)概念，而是一個地理意義上的區(qū)域表述，因此，學(xué)界在探討大灣區(qū)立法進(jìn)路的過程中并不總是使用完全意義上的法學(xué)理論，其可能與社會學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科領(lǐng)域關(guān)聯(lián)。

1.綱領(lǐng)立法論與詳盡立法論

從立法的厚度這一角度出發(fā)，大灣區(qū)范疇內(nèi)在制定相關(guān)法律法規(guī)時面臨綱領(lǐng)式立法與詳盡式立法的爭辯，從而分屬出兩種對立形態(tài)的立法理論。這種爭辯長期存在于涉海立法之中，大灣區(qū)的建設(shè)屬于涉?；顒臃懂牐厝粫芷湟欢ㄓ绊慬7]。綱領(lǐng)式立法強(qiáng)調(diào)在制定立法時其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括一般原則、立法目的、基本方針政策、總體發(fā)展導(dǎo)向等內(nèi)容[8-9],而詳盡式立法則要求制度的設(shè)立與構(gòu)建應(yīng)該盡可能地鋪陳開來，除了包括綱領(lǐng)性的總則部分，還應(yīng)該盡可能地在重點領(lǐng)域內(nèi)有細(xì)致的規(guī)范[10-11]。例如，粵港澳大灣區(qū)目前暫時采綱領(lǐng)式立法論，《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》包括了總則、合作重點領(lǐng)域、體制機(jī)制安排。

2.頂層立法論與平行立法論

從立法主體這一角度出發(fā)，大灣區(qū)在制定相關(guān)的法律法規(guī)時會面臨頂層論與平行論之間的爭辯。有學(xué)者認(rèn)為，大灣區(qū)法制建設(shè)應(yīng)該發(fā)揮頂層設(shè)計優(yōu)勢，以制定相關(guān)的合作規(guī)則。例如在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，中央政府應(yīng)該牽頭協(xié)調(diào)粵港澳三地政府制定相關(guān)合作規(guī)則[1]。同理，浙江大灣區(qū)涉及浙江省和上海市兩個主要的立法地區(qū)，中央政府可根據(jù)地域發(fā)展需要出臺相關(guān)的條例或管理辦法以調(diào)整大灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動或其他行為規(guī)范。另有學(xué)者認(rèn)為，大灣區(qū)立法沒有必要刻意尋求頂層主體的參與和制定，即使是平行主體之間也可以尋求合作，制定相關(guān)的法律法規(guī)并約定共同執(zhí)行和遵守[12]。平行立法論以地方政府與地方政府之間的府際合作為基礎(chǔ)和依托，是府際合作文件或規(guī)范成立的重要理論支撐，如內(nèi)地與港澳之間進(jìn)行的司法互助執(zhí)行安排。

3.回應(yīng)立法論與程序立法論

從立法形式這一角度出發(fā)，大灣區(qū)范疇內(nèi)在制定相關(guān)的法律法規(guī)時會面臨回應(yīng)論與程序論之間的爭辯。有學(xué)者認(rèn)為，大灣區(qū)立法從形式上看不必嚴(yán)格遵守法定程序來獲得合法性的地位，也不必拘泥于法律的形式權(quán)威，而是需要更多的回應(yīng)大灣區(qū)內(nèi)部的社會需要，緊密的結(jié)合于現(xiàn)實的需求[13-14]。與這個立法理論相對應(yīng)的則是程序立法論(又稱之為經(jīng)典法律理論)，它更加強(qiáng)調(diào)的是法律的形式合法要求，并從程序的角度出發(fā)來關(guān)切區(qū)域立法理論和立法模式的構(gòu)建[15]。目前，國內(nèi)學(xué)界還暫未有學(xué)者使用程序立法論的一般原理，并試圖將其運(yùn)用在大灣區(qū)立法活動之上。從一般角度而言，如果采用這種立法模式，大灣區(qū)的立法活動將會從上至下地遵循一定的形式規(guī)范，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法律程序制定出具有拘束力的法律規(guī)范，用以調(diào)整大灣區(qū)內(nèi)的各項法律行為。

(二)對相關(guān)法理爭辯的分析與述評

通過對學(xué)界針對中國大灣區(qū)立法進(jìn)路的分析與研究，筆者認(rèn)為現(xiàn)今相關(guān)法學(xué)理論能夠基本全面地掌握住粵港澳大灣區(qū)的立法進(jìn)程，具有一定的切合性，其優(yōu)勢和值得汲取的地方主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，注重到了大灣區(qū)立法與中國涉海立法之間的銜接問題。中國海洋法學(xué)界和立法界正在積極地研究并制定《海洋基本法》，以求全面囊括各種涉?；顒?。在這個過程中，《海洋基本法》立法體例的構(gòu)建與擇取曾引發(fā)熱議。作為一種重要的濱海經(jīng)濟(jì)形態(tài)，中國大灣區(qū)的建設(shè)不可能游離于未來即將出臺的《海洋基本法》之外，對大灣區(qū)立法建設(shè)的研究需要注重與中國各項涉海立法之間的關(guān)系。據(jù)此，《海洋基本法》下綱領(lǐng)式立法與詳盡式立法理論的爭辯必然會在一定程度上影響中國大灣區(qū)相關(guān)立法的出臺，而從對綱領(lǐng)式立法與詳盡式立法的爭辯以及《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的體例設(shè)計來看，學(xué)界和立法界的研究人員已經(jīng)很好地關(guān)注到了這個問題，值得肯定。其二，積極地將一般立法理論運(yùn)用于大灣區(qū)的法制建設(shè)活動中。實際上，學(xué)界所激烈爭辯的三組理論并不存在某個理論是專為大灣區(qū)法制建設(shè)活動而設(shè)，這也意味著國家在進(jìn)行區(qū)域立法活動中所使用的一般理論需要辯證地論證和運(yùn)用于大灣區(qū)這一環(huán)境之中。從第二組理論和第三組理論的研究與運(yùn)用的情況來看，學(xué)界在研究大灣區(qū)立法活動中確實在積極地注重將一般立法理論運(yùn)用于大灣區(qū)的法制建設(shè)活動中，同時注重了理論與實踐的雙向運(yùn)用。

然而，現(xiàn)有的相關(guān)研究并非盡善盡美，需要進(jìn)一步的提煉與分析，抓住關(guān)鍵性問題。對此筆者認(rèn)為，有以下三個方面應(yīng)給予特別的強(qiáng)調(diào)：首先，立法理論并非總是橫向而視。就目前學(xué)界針對大灣區(qū)立法的理論爭辯來看，此理論與彼理論之間的關(guān)系大多是對立且橫向的，例如綱領(lǐng)立法論所對應(yīng)的是詳盡立法論。盡管大灣區(qū)內(nèi)允許不同立法論共存，但就同一部法律規(guī)范而言，一組橫向相對的理論之間只能擇選其一。然而，各個立法理論之間不僅存在著橫向的關(guān)系，也會存在著縱向的邏輯鏈條，這也意味著無論大灣區(qū)內(nèi)某部法律規(guī)范的模式是綱領(lǐng)性的還是詳盡性的，就立法主體而言始終存在著頂層或平行理論之爭。同時，當(dāng)詳盡立法論被擇取之時，平行主體論是否還是一個恰當(dāng)?shù)倪x擇，府際合作的協(xié)定或其他規(guī)范性文件是否可能會詳盡化，也是一個值得思考的問題。因此，各個理論學(xué)說之間應(yīng)該同時進(jìn)行縱向的分析與辯駁，而并非總是橫向而視，誠然，目前現(xiàn)有的理論分析還未能進(jìn)入到縱向的梳理與探討的過程，需要給予彌補(bǔ)。 其次，不同大灣區(qū)立法理論的構(gòu)建與擇取未必相同。就中國目前大灣區(qū)的建設(shè)而言，粵港澳大灣區(qū)并不是唯一的灣區(qū)，浙江大灣區(qū)的建設(shè)與規(guī)劃已經(jīng)被浙江省發(fā)改委所批準(zhǔn)。兩個不同的大灣區(qū)都需要法制建設(shè)，但不同屬地的大灣區(qū)所采取的立法理論卻并不完全相同?；浉郯拇鬄硡^(qū)面對的是中國不同法域的地區(qū)，在大灣區(qū)范圍內(nèi)出臺并頒布某項法律規(guī)范不可避免地要尊重港澳地區(qū)就某些問題出臺相關(guān)立法的高度自治權(quán)，從而盡可能地要在協(xié)商或?qū)υ挼姆绞街兄饾u落實相關(guān)法律法規(guī)的制定。而浙江大灣區(qū)雖涉及上海與浙江省兩個省級立法主體，但面對共同的立法問題時，它們存在著共同的上級立法部門。據(jù)此，從不同立法主體來看，各個大灣區(qū)所采納的理論也并不會完全相同，而針對這兩個大灣區(qū)之間的比較和分析也是目前學(xué)界暫未予以關(guān)注到的。最后，應(yīng)重視大灣區(qū)法制建設(shè)中的理論轉(zhuǎn)化。擇取或構(gòu)建某個具體的立法理論并服務(wù)于大灣區(qū)的法制建設(shè)是一個動態(tài)的過程，隨著大灣區(qū)建設(shè)的深入開展，初始構(gòu)建大灣區(qū)的立法理論并不可能總是一成不變，而是會動態(tài)地由此理論轉(zhuǎn)為彼理論。以粵港澳大灣區(qū)為例，盡管《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》是一個綱領(lǐng)式的立法文件(它由內(nèi)地與港澳政府部門平行式地進(jìn)行協(xié)商而形成)，但是這并不意味著以后粵港澳大灣區(qū)的立法就束縛于綱領(lǐng)式的立法活動之中而無法具體化、詳盡化，也并不意味著平行政府之間無法形成并組建一個頂層的部門以出臺相關(guān)的立法活動。因此，在對待立法理論的擇取與構(gòu)建這一問題時必須要依據(jù)特定的歷史時期，用發(fā)展的眼光來對待和審視它，據(jù)此，大灣區(qū)的法制建設(shè)過程中應(yīng)該適時地注重不同理論之間的轉(zhuǎn)化，避免產(chǎn)生僵化的理論構(gòu)建體系。

三、域外灣區(qū)立法理論的研究與借鑒

中國大灣區(qū)的法制建設(shè)目前仍然處于一個起步階段，在確立并定位立法建設(shè)理論的基點時，需要系統(tǒng)地分析并借鑒域外灣區(qū)立法理論的構(gòu)建方式，選取其中有益的部分為中國大灣區(qū)建設(shè)所用。

(一)域外灣區(qū)立法理論選取之分析

由于所選取的域外灣區(qū)法制建設(shè)起步時間較早，所以第一組理論(綱領(lǐng)式立法論與詳盡式立法論)在不同大灣區(qū)內(nèi)所體現(xiàn)的差別并不明顯。經(jīng)過長時期的發(fā)展，灣區(qū)范疇內(nèi)的法律法規(guī)都是綱領(lǐng)式與詳盡式立法并存，且詳盡式的立法理論更為盛行。因此，域外國家在對我國灣區(qū)進(jìn)行法制建設(shè)時的理論選取與構(gòu)建其主要差別在于第二組與第三組理論之間，具體而言有以下三種做法。

1.采納頂層、回應(yīng)式立法理論

采納頂層、回應(yīng)式立法理論的主要灣區(qū)是美國舊金山灣區(qū)。加州的立法部門(California Legislature)有權(quán)對舊金山灣區(qū)的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整，并出臺相關(guān)的法律法規(guī)，只要所出臺的相關(guān)立法和事務(wù)并不屬于美國聯(lián)邦立法事務(wù)的范疇內(nèi)，如國家安全類立法等[2]。同時，由于舊金山灣區(qū)完全是屬美國加利福尼亞州范圍內(nèi)，而并不是由多個州所同時管控，因此，它確實存在著一個相對的上層立法主體，從州的層面來說并不需要涉及此立法主體與彼立法主體之間的合作與協(xié)議，除非加州需要其他州對灣區(qū)提供相應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)。舊金山灣區(qū)的成文性立法或法案數(shù)量較多，例如< Bay Area Metropolitan Rapid Transit District Act>及《Suisun沼澤保護(hù)法案》[16]。相比于嚴(yán)格意義上的程序性立法，舊金山灣區(qū)內(nèi)的立法更多的屬于回應(yīng)型，灣區(qū)范圍內(nèi)的土地使用、市政服務(wù)、水資源利用等問題更多的還要在灣區(qū)內(nèi)部各個市縣之間通過協(xié)議的方式確定使用以滿足各個地區(qū)的需求，而并非總是由加州“單斷獨行”。

2.采納頂層、程序式立法理論

采納頂層、程序式立法理論的主要灣區(qū)是日本東京灣區(qū)。與作為英美法系國家典型代表的美國所不同的是，日本屬于大陸法系國家，1967年日本政府就依本國的程序性立法頒布了《東京灣港灣計劃的基本構(gòu)想》，1999年日本制定《“第五首都圈”基本計劃》[17]。總體而言，從20世紀(jì)中葉到21世紀(jì)初期，日本政府針對東京灣區(qū)所發(fā)布的一系列計劃和法律法規(guī)有五次，其內(nèi)容包括了社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然環(huán)境保護(hù)、企業(yè)投資立法等。從這種立法形式來看，日本政府全權(quán)負(fù)責(zé)大灣區(qū)政策與法規(guī)的出臺，這種政策和法規(guī)不僅回應(yīng)了日本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，而且這些政策和法規(guī)還經(jīng)過了嚴(yán)格的法律程序才頒布出臺的，因此它與美國州和州之間的州際協(xié)議與安排有明顯的不同。

3.采納平行式的立法理論

采納平行式的立法理論主要是美國紐約灣區(qū)(The Great New York)，之所以在平行立法理論下不再討論是否是回應(yīng)或程序的緣由在于紐約灣區(qū)的州際合作性。州與州之間就某項問題達(dá)成協(xié)定并出臺相關(guān)的立法法規(guī)，其本身就是回應(yīng)各個州的立法需要，且從程序上也是按照一定的州際習(xí)慣訂立的相關(guān)合作協(xié)議[注]Interstate Compact summarization. http://doc.louisiana.gov/interstate-comnpact; 最后訪問時間：2018年9月5日。。對于紐約灣區(qū)而言，討論回應(yīng)型與程序型這組理論并沒有太大的意義。與舊金山灣區(qū)所不同的是，紐約灣區(qū)所涉及的州有紐約州、康涅狄格州和新澤西州，除了屬于美國聯(lián)邦立法事務(wù)之外，各個州之間不存在一個針對灣區(qū)的頂層立法機(jī)構(gòu)，而是在平行、平等的前提下針對具體的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成合作協(xié)議[注]See, e.g,. New York v. New Jersey, 256 U.S. 296, 313, 41 S. Ct. 492 (1921); Water Pollution Control Act of 1948, 33 U.S.C.A. 466(a).。紐約灣區(qū)在針對灣區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行立法活動時采納平行式的立法理論，且這些平行的各個立法主體分屬于不同的州。

(二)域外灣區(qū)立法理論對中國大灣區(qū)法制建設(shè)的借鑒

舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)的立法建構(gòu)理論對中國大灣區(qū)立法的出臺有著一定的借鑒意義。然而，中國兩大灣區(qū)的立法環(huán)境背景有一定的差別，故而在對域外灣區(qū)立法理論進(jìn)行借鑒的過程也應(yīng)分別而視，不可盲目地照搬或照抄。

第一，注重不同理論的對向式互融。通過對域外灣區(qū)的分析和研究可知，盡管同一組理論之間的概念和屬性是相對的，但是這并不妨礙他們共同出現(xiàn)于一個灣區(qū)內(nèi)的法律體系之中。以舊金山灣區(qū)為例，盡管加州立法部門出臺了一系列法案以求解決某個具體的問題，但是在某些涉及市和縣的利益時也要個例化的尊重它們的意思，有時在灣區(qū)內(nèi)部各個市縣之間的協(xié)定還保留著他們隨時撤回(revoke)或退出的權(quán)利。因此，即使是一個灣區(qū)全部落于美國的一個州里，頂層立法論與平行立法論之間往往并不絕對排斥，反而是共同存在于一個區(qū)域之中。相比于“頂層或平行理論”之間的包容性，回應(yīng)立法論與程序立法論之間的互斥性更為薄弱，甚至可以說本身并不嚴(yán)格是一組對立的理論。對于采納平行立法論的紐約灣區(qū)而言，協(xié)定或安排的出臺既滿足了不同州之間的合作需要，同時也嚴(yán)格按照一定的法律程序進(jìn)行，而不管兩者之間何者為重，本質(zhì)上總是能夠共生于同一灣區(qū)之中。中國大灣區(qū)立法理論的選取過程應(yīng)該借鑒這一理念：盡管在特定的階段和時期內(nèi)某種理論更適宜作為大灣區(qū)立法活動的依據(jù)和支撐，但這并不意味著排斥其對立性的理論，隨著大灣區(qū)立法活動的深入開展，立法理論的選取或構(gòu)建應(yīng)該適時發(fā)生變化，并且在必要的情況下共生于大灣區(qū)的法律體系之中。

第二，強(qiáng)調(diào)灣區(qū)范疇內(nèi)各個立法主體的交流與配合。不論域外灣區(qū)是何種法域?qū)傩?，其?nèi)部總是伴隨著下層立法主體，例如舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)的各個市縣之間的溝通和交流。在中國大灣區(qū)的建設(shè)環(huán)境中，無論是浙江大灣區(qū)內(nèi)部的浙江省和上海市，還是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的廣東省、香港特別行政區(qū)與澳門特別行政區(qū)之間，它們都存在著溝通與交流活動，且這種活動對立法規(guī)范的出臺發(fā)揮著重要的作用。除此之外，省政府和特別行政區(qū)政府的下級政府也有一定的立法權(quán)限，它們也需要與上級立法部門進(jìn)行交流和配合，以共同致力于大灣區(qū)立法規(guī)范的頒布和出臺。從域外大灣區(qū)的發(fā)展過程可知，不同立法主體之間，上級立法主體與下級立法主體之間都設(shè)立了必要的溝通與交流機(jī)制，而中國作為兩大灣區(qū)的所屬國，灣區(qū)各級政府之間、上級與下級政府之間的溝通與協(xié)商機(jī)制應(yīng)該作為大灣區(qū)法制建設(shè)活動的重要組成部分。

四、對中國大灣區(qū)立法建設(shè)理論的確立思考

通過對中國大灣區(qū)立法進(jìn)路下的理論爭辯進(jìn)行充分的對比與分析和對域外灣區(qū)立法理論選取的借鑒，筆者認(rèn)為，中國兩大灣區(qū)立法建設(shè)理論的擇取和確立有一定的共性存在，但也有趨勢和發(fā)展上的區(qū)別，需要分別考慮。

(一)共性：采納綱領(lǐng)式、回應(yīng)式立法理論

就目前現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀而言，中國國內(nèi)兩大灣區(qū)在立法理論的選取上不宜直接采納詳盡式的立法理論，而應(yīng)立足于綱領(lǐng)式的立法理論。這種做法目前已經(jīng)被粵港澳大灣區(qū)所使用。之所以采取這種定位，主要有兩個方面的緣由：一方面，中國大灣區(qū)的發(fā)展剛剛處于起步階段。與域外灣區(qū)發(fā)展時間的長久性所不同的是，中國兩大灣區(qū)的法制建設(shè)處于初始的發(fā)展階段，而綱領(lǐng)式的立法模式能夠有效發(fā)揮其過渡作用，它既能在大灣區(qū)的立法建設(shè)過程中抓住其中最關(guān)鍵、最核心的問題進(jìn)行規(guī)范和把握，又能夠在未來走向詳盡式立法模式的過程中樹立一個原則性的標(biāo)桿，使之后頒布的詳盡式立法不至于偏離基本的方向，從而最終共同地為大灣區(qū)的法制建設(shè)提供有效的法律服務(wù)。另一方面，綱領(lǐng)式立法模式能有效地提升府際合作效率。中國兩大灣區(qū)所覆蓋的省市并不單一，對于粵港澳大灣區(qū)而言還涉及廣東省與香港和澳門兩個特別行政區(qū)之間的溝通與合作，府際合作的現(xiàn)況要求其法律規(guī)范的形式很可能起初只是一些框架協(xié)議，或就某事所達(dá)成的安排等，并不會即刻出臺某個統(tǒng)一性的法律規(guī)范。在這種情況下，如果使用并定位詳盡式的立法模式，無疑會降低府際合作效率，同時也無助于就某些根本性的問題進(jìn)行規(guī)范。

針對回應(yīng)與程序兩大立法理論，筆者認(rèn)為前者更為適宜。無論是粵港澳大灣區(qū)，還是浙江大灣區(qū)，其本質(zhì)只是一種重要的濱海經(jīng)濟(jì)形態(tài)，大灣區(qū)內(nèi)部面臨的立法權(quán)限問題并不類似于中國所設(shè)立的特別行政區(qū)或經(jīng)濟(jì)特區(qū)，更與省、市、縣等地方性立法活動有著本質(zhì)的區(qū)別。事實上，大灣區(qū)內(nèi)的立法活動應(yīng)該服務(wù)于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并同時重視其中所突出的環(huán)保、民生等領(lǐng)域內(nèi)的立法問題，只要在符合國家一般立法程序的基礎(chǔ)上，回應(yīng)式的滿足灣區(qū)濱海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這些立法規(guī)范就應(yīng)該獲得認(rèn)可，不必拘泥于法律形式上的權(quán)威。

采納綱領(lǐng)式和回應(yīng)式的立法理論只是當(dāng)下的權(quán)宜之策，未來中國大灣區(qū)的發(fā)展方向和政策可能會產(chǎn)生一定的變化，立法理論的發(fā)展也應(yīng)該注重適時的調(diào)整，不能拘泥于一刻。同時，當(dāng)大灣區(qū)的法制建設(shè)逐漸走向成熟之時，綱領(lǐng)式立法論與詳盡式立法論、回應(yīng)式立法論與程序式立法論之間的界限可以相對給予模糊化處理。隨著法律層級和結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，這些理論所演變成的立法活動可以并存于同一灣區(qū)之中，并不絕對地給予排斥。

(二)粵港澳大灣區(qū)應(yīng)注重對平行式立法理論的研究

在立法主體上，粵港澳大灣區(qū)與浙江大灣區(qū)兩者間就不宜采用一致的理論。對于粵港澳大灣區(qū)而言，內(nèi)地與香港和澳門之間長期有著就某事達(dá)成一致的協(xié)議或安排的習(xí)慣性做法，除非《香港基本法》和《澳門基本法》附件中所提到的由中央保留立法權(quán)限的特定事務(wù)，如軍隊和外交事務(wù)等。對于大灣區(qū)及其內(nèi)部的若干事務(wù)而言，香港和澳門對本行政區(qū)范圍內(nèi)的諸多與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的事項享有高度自治權(quán)，故而若想單一地由內(nèi)地主導(dǎo)，將大量統(tǒng)一性的規(guī)范加之于粵港澳大灣區(qū)之上，恐怕未必符合國家“一國兩制”的重要政治方針，更不是一種尊重港澳對本地享有高度自治權(quán)的行為。因此，就目前粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的現(xiàn)況來看，內(nèi)地與香港和澳門之間就大灣區(qū)事項所達(dá)成的安排或協(xié)定仍然會是未來粵港澳大灣區(qū)范疇內(nèi)相關(guān)規(guī)范出臺的主要方式，而這種方式更加與所提到的平行式立法理論相靠近。

盡管如此，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的立法活動并不必然地否認(rèn)頂層立法理論的出臺，隨著大灣區(qū)意識逐漸地深入灣區(qū)的各個城市之間，未來是否可能會設(shè)立一個統(tǒng)一的委員會或其他類似機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)或起草粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的法律規(guī)范并最后交由各方審核通過，進(jìn)而逐漸向頂層立法方式靠近，也是一種值得考慮的觀點，只是這種方式的落實需要長期的實踐，不可能一蹴而就。

(三)浙江大灣區(qū)應(yīng)發(fā)揮頂層立法的作用與優(yōu)勢

相比于粵港澳大灣區(qū)，浙江大灣區(qū)范圍內(nèi)沒有復(fù)雜的法域環(huán)境，盡管上海市與浙江省各有一定的立法權(quán)限，但是他們兩者有共同的上級立法部門，兩地也不類似于香港和澳門享有高度自治權(quán)。因此，盡管就某些具體事務(wù)而言，上海市與浙江省之間可以通過平行的溝通與交流達(dá)成某種協(xié)議，但這種做法卻不如發(fā)揮兩地上層立法部門的權(quán)限，頂層式地出臺某些規(guī)范或?qū)嵤┺k法更加有效。事實上，兩地的上層立法部門應(yīng)該考慮出臺某些規(guī)范性文件，綱領(lǐng)式地提出建設(shè)浙江大灣區(qū)所應(yīng)該把握的一般性方向和基本原則，在此基礎(chǔ)上可以出臺解決某些事務(wù)(如環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))的具體實施辦法，從而逐漸過渡到詳盡式的立法體例之中。除此之外，兩地上層立法部門還可以在浙江大灣區(qū)內(nèi)設(shè)立專門處理法律事務(wù)、制定相應(yīng)法律規(guī)范的委員會(Commission)，通過這種服務(wù)平臺為浙江大灣區(qū)輸送更多優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，進(jìn)而發(fā)揮頂層立法的作用與優(yōu)勢。

五、結(jié)語

作為大灣區(qū)立法活動的保障，對相應(yīng)立法理論的擇取與構(gòu)建是不可逾越的一個重要環(huán)節(jié)。然而，中國兩大灣區(qū)所面臨的環(huán)境存在一定的差異，故而所擇取的理論角度也有所不同。盡管如此，大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展需要統(tǒng)一的立法規(guī)范或各地之間的協(xié)定與安排作為有效的法律保障，無論當(dāng)下是否面臨著制度設(shè)計或構(gòu)建的困境，大灣區(qū)的立法發(fā)展始終都會朝著進(jìn)步的態(tài)勢前行，并根本性地服務(wù)于大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。