謝永江，楊慕青

(北京郵電大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100876)

網(wǎng)絡(luò)中立原則是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則的一個重要概念，歐美等國都對網(wǎng)絡(luò)中立原則有相關(guān)的立法規(guī)定，其中美國的網(wǎng)絡(luò)中立原則立法過程最為復(fù)雜坎坷，并最終被廢除。本文擬對美國網(wǎng)絡(luò)中立原則的興廢歷程及其中所呈現(xiàn)的爭論焦點(diǎn)和利益博弈進(jìn)行分析，揭示信息技術(shù)快速變遷下的制度演進(jìn)，并簡要分析美國網(wǎng)絡(luò)中立原則的廢除對我國的影響。

一、網(wǎng)絡(luò)中立原則概述

(一)網(wǎng)絡(luò)中立原則的產(chǎn)生

網(wǎng)絡(luò)中立的理論最早可以追溯到古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“勞德代爾悖論”。勞德代爾悖論指明了公共財(cái)富與個人財(cái)富之間的對立關(guān)系。“公共財(cái)富可以準(zhǔn)確地定義為是包括了人類所渴望得到的所有對他們有用或讓他們快樂的商品。”但是與公共財(cái)富對立的私人財(cái)富則需要有些附加的內(nèi)容，這就包括“人類所渴望得到的所有對他們有用或讓他們快樂的商品，而這些商品是在一定程度上的稀缺狀態(tài)下存在的”[1]。所以，為了避免資本故意制造稀缺性從而損害公共財(cái)富，互聯(lián)網(wǎng)就更應(yīng)基于公眾利益游離于資本市場之外，如同醫(yī)療衛(wèi)生和退休養(yǎng)老保障這些公共領(lǐng)域[2]。

互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化之初是作為一項(xiàng)公共基礎(chǔ)服務(wù)出現(xiàn)的，互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)計(jì)主要遵循了兩大基本原則：“端到端”原則和“盡力而為”原則[3]。無論是有線網(wǎng)絡(luò)還是無線網(wǎng)絡(luò)，也不管鏈路層屬性的差異如何，網(wǎng)絡(luò)層都會“盡力而為”地提供傳輸服務(wù)，同時并不會對狀態(tài)性信息進(jìn)行保留。就像現(xiàn)實(shí)中的道路，允許行人、汽車、火車等通行，并不會對某一種交通工具特別限制，也不會指定專用道路。然而，在市場規(guī)律的作用下，歷史上的媒介產(chǎn)業(yè)幾乎都經(jīng)歷了一個從百花爭艷到歸于壟斷的發(fā)展過程，壟斷者往往利用自身的市場支配地位去阻撓競爭對手以獲取更多的利益。一個典型的例子就是1910 年處于壟斷地位的美國電話電報(bào)公司締造者西奧多·韋爾(Theodore Vail)曾向美國政府和公眾承諾不做違反公共利益的事，但美國電話電報(bào)公司于1920年發(fā)明了磁帶錄音技術(shù)，卻并不向市場推廣，一個主要原因是他們認(rèn)為這將會致使人們不再使用電話[4]?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不例外，這些互聯(lián)網(wǎng)巨頭開始忘記公共服務(wù)的初衷，對權(quán)利展現(xiàn)出了更大的興趣。為了規(guī)制這一壟斷行為，2002年，美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)根據(jù)《1996年電信法》所賦予的職權(quán)，試圖頒布規(guī)則管制電信企業(yè)對有線互聯(lián)網(wǎng)接入領(lǐng)域的壟斷行為，網(wǎng)絡(luò)中立原則的立法也提上了日程。

除此以外，言論自由權(quán)的發(fā)展也為網(wǎng)絡(luò)中立的立法助推了一臂之力?；ヂ?lián)網(wǎng)是一種公用信息的載體與平臺，是大眾傳媒的重要工具和手段，是當(dāng)今世界最具有快捷性、普及性、大眾性，最為流行、最受歡迎的信息記載與傳播的工具[5]。網(wǎng)絡(luò)作為發(fā)表與傳播言論的聚集地，是實(shí)現(xiàn)公民言論自由權(quán)的重要載體。面對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商通過設(shè)置接入分級制度(即設(shè)置不同的寬帶接入速率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))以攫取利潤的行為，美國公眾要求享有平等接入訪問互聯(lián)網(wǎng)權(quán)利的呼聲越來越高，網(wǎng)絡(luò)中立原則承擔(dān)了這一歷史使命，在互聯(lián)網(wǎng)“公共服務(wù)”屬性的基礎(chǔ)上，論證保護(hù)用戶言論自由權(quán)利和平等權(quán)利的重要意義：一方面，網(wǎng)絡(luò)中立原則強(qiáng)調(diào)言論自由權(quán)作為憲法賦予公民的一項(xiàng)根本性權(quán)利，不應(yīng)有被侵犯的可能性，要求用戶應(yīng)當(dāng)“自由”而非僅僅“有權(quán)”訪問互聯(lián)網(wǎng)，反對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商降低帶寬或者屏蔽網(wǎng)站；另一方面，重申了非歧視的態(tài)度，要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商廢除接入分級制度，不得私自設(shè)置付費(fèi)有限訪問的規(guī)則[6]。

由此可見，網(wǎng)絡(luò)中立原則是在科技的進(jìn)步、價值規(guī)律的作用與人權(quán)的發(fā)展等多方基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是制度對一種新型事物的適應(yīng)和規(guī)范，因此不可避免地帶有理想化色彩，它意味著網(wǎng)絡(luò)寬帶運(yùn)營商只能提供“搭建橋梁”式的中間服務(wù)，而與頂層的應(yīng)用與內(nèi)容無關(guān)聯(lián)，這種思想也為網(wǎng)絡(luò)中立原則的曲折發(fā)展埋下了伏筆。

(二)網(wǎng)絡(luò)中立原則的內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)中立原則自提出以來尚未形成統(tǒng)一的定義。從理論的角度來講，網(wǎng)絡(luò)中立是指在法律許可的范圍內(nèi)，所有互聯(lián)網(wǎng)用戶都可以自由地選擇網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、接入設(shè)備、運(yùn)行程序和訪問的網(wǎng)絡(luò)信息等，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)和政府不得限制用戶訪問互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容、網(wǎng)址和網(wǎng)絡(luò)平臺，也不得限制用戶訪問網(wǎng)絡(luò)使用的手段和方式[7]。從技術(shù)層面來看，網(wǎng)絡(luò)中立是指在信息被碎片化為數(shù)據(jù)包在網(wǎng)絡(luò)各個節(jié)點(diǎn)傳輸時，每個節(jié)點(diǎn)不會基于內(nèi)容和來源區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)包，路由器會自動選擇最短路徑發(fā)送數(shù)據(jù)至目的地，即使數(shù)據(jù)包過多造成網(wǎng)絡(luò)擁堵，進(jìn)入路由器等待序列的數(shù)據(jù)包也會按照“先進(jìn)先出”的原則傳輸。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)中立的內(nèi)涵也越來越廣闊，具體而言，主要包括以下四個方面：一是內(nèi)容中立，即網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商不得隨意干涉寬帶傳輸?shù)臄?shù)據(jù)內(nèi)容，并不得侵犯網(wǎng)民獲取信息和自由表達(dá)訴求的權(quán)利；二是價格中立，即網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在收取上網(wǎng)費(fèi)后應(yīng)當(dāng)提供平等的服務(wù)，不得以提供更高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為由對用戶額外收費(fèi)；三是發(fā)送者中立，即網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與應(yīng)用提供者、消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)一視同仁，不容許對個別用戶提供優(yōu)惠政策或歧視待遇；四是信息誠信，即網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)設(shè)置公開透明的信息溝通渠道，為民眾提供真實(shí)、客觀、有價值的資訊信息[7]。

(三)網(wǎng)絡(luò)中立原則的規(guī)制對象

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是通信市場的一個重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的良好運(yùn)營關(guān)乎公共通信的安全和自由，對此，我國和美國等國都對網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商也自然成為網(wǎng)絡(luò)中立原則重點(diǎn)監(jiān)管的對象。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商主要包括通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商和寬帶網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)商。

提供移動和固定寬帶接入服務(wù)的電信運(yùn)營商同樣被納入網(wǎng)絡(luò)中立原則的規(guī)制范圍內(nèi)。身為基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者、終端用戶之間的紐帶，電信運(yùn)營商提供著網(wǎng)絡(luò)的接入、維護(hù)以及流量傳輸管理等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對電信運(yùn)營商的有效監(jiān)管對維護(hù)整個互聯(lián)網(wǎng)市場的競爭秩序至關(guān)重要。網(wǎng)絡(luò)的普及性決定了電信運(yùn)營商提供服務(wù)性質(zhì)的公共性，所以應(yīng)當(dāng)將其列入網(wǎng)絡(luò)中立原則的規(guī)制范圍。

近年來，智能手機(jī)的發(fā)明將人們帶到了移動互聯(lián)網(wǎng)的新時代，移動終端設(shè)備制造商與操作系統(tǒng)開發(fā)商也開始在用戶訪問互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容和使用應(yīng)用等方面扮演著舉足輕重的角色。除此之外，檢索服務(wù)也是網(wǎng)絡(luò)必不可少的功能之一，一些新興的創(chuàng)業(yè)公司，往往要依靠搜索引擎中的點(diǎn)擊率提高自身的知名度，其在搜索引擎中的排名對這些小微企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要[8]。

綜上，隨著移動智能終端的廣泛普及，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的權(quán)利版圖也在此消彼長中發(fā)生改變，網(wǎng)絡(luò)中立的范圍也在隨之?dāng)U張，涉及上游產(chǎn)業(yè)內(nèi)容和服務(wù)的中立如搜索中立、下游產(chǎn)業(yè)設(shè)備的中立如移動通信設(shè)備系統(tǒng)的兼容等。限制網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的獨(dú)霸地位也已不再是網(wǎng)絡(luò)中立原則的唯一目的，內(nèi)容提供商與移動終端設(shè)備制造商也成為了網(wǎng)絡(luò)中立原則所規(guī)制的對象。當(dāng)然，這并不意味著監(jiān)管方式的“一刀切”，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個主體屬性、提供服務(wù)的內(nèi)容和發(fā)展現(xiàn)狀等方面采用不同的監(jiān)管策略。

二、美國網(wǎng)絡(luò)中立原則的興廢歷程

(一)網(wǎng)絡(luò)中立原則的確立

有關(guān)網(wǎng)絡(luò)中立原則的規(guī)定最早可見于美國《1860年太平洋電報(bào)法》(Pacific Telegraph Act of 1860)。該法提出：“源自個人或企業(yè)用戶、社會組織或電報(bào)網(wǎng)任何固定節(jié)點(diǎn)的信息，除政府賦予其有限傳播權(quán)外，都應(yīng)當(dāng)按照信息的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)公正地傳播?！?1)參見Chapter 137, U.S. Statutes 36th Congress, 1st Session, June 16, 1860. Sec.3。2002年，美國聯(lián)邦通信委員會開始著手制定有限互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營的管理措施，以規(guī)范有限互聯(lián)網(wǎng)接入領(lǐng)域中出現(xiàn)的壟斷行為，網(wǎng)絡(luò)中立原則才開始走進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。

在2005年之前，互聯(lián)網(wǎng)市場被視為通信市場的組成部分之一，因此也應(yīng)當(dāng)遵守美國《1996年電信法》，履行共同承運(yùn)人(common carriage)的義務(wù)，主要包括以下三點(diǎn)：第一，共同承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)對向自己尋求合理服務(wù)的人提供平等、穩(wěn)定的服務(wù)；第二，共同承運(yùn)人對自身承諾的事項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)履行；第三，共同承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)對由于自身過錯造成的損失承擔(dān)有限責(zé)任[9]。共同承運(yùn)人的義務(wù)旨在保證通信服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，限制處于壟斷地位的運(yùn)營商的權(quán)利，促進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，同時也對運(yùn)營商給予有限責(zé)任保護(hù)。這也是網(wǎng)絡(luò)中立原則既有的法律依據(jù)。

但2005年的“Brand X”案卻成為了網(wǎng)絡(luò)中立原則立法的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，美國最高法院為了促使網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商為偏遠(yuǎn)山區(qū)鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，判定寬帶服務(wù)為信息服務(wù)(2)參見Brand X Internet Services v. Federal Communications Commission, 545 U.S. 967 (2005)。。而根據(jù)《1996年電信法》，信息服務(wù)提供商不需要承擔(dān)共同承運(yùn)人義務(wù)，所以運(yùn)營商可以按照市場價格劃定用戶的接入、使用互聯(lián)網(wǎng)的資格，這是對網(wǎng)絡(luò)行業(yè)既往的無歧視原則的顛覆。此后，美國聯(lián)邦通信委員會和網(wǎng)絡(luò)中立支持者多次發(fā)起網(wǎng)絡(luò)中立原則立法活動，但都以失敗告終。

網(wǎng)絡(luò)中立的立法博弈伴隨了從小布什政府到奧巴馬政府政策方針的轉(zhuǎn)變。奧巴馬政府非常贊同網(wǎng)絡(luò)中立管制，并在2009年頒布的《美國復(fù)興與再投資法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)中允諾設(shè)立“無差別對待”的互聯(lián)網(wǎng)政策，在此大環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)中立原則成為網(wǎng)絡(luò)管制的新趨勢。

2010年底，美國聯(lián)邦通信委員會表決通過了《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》(Open Internet Order)(3)參見The Open Internet Order, 25 F.C.C.R.17905(2010)。，在這項(xiàng)指令中頒布了影響深遠(yuǎn)的網(wǎng)絡(luò)中立指令三原則(4)參見FCC Report and Order-In the Matter of Preserving the Open Internet, Report and Order, p.53。：一是披露原則，即運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)向公眾公布網(wǎng)絡(luò)服務(wù)信息，禁止故意隱瞞、歪曲或者提供虛假信息；二是禁止屏蔽原則，即運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)對用戶傳遞的合法信息、發(fā)表的言論等毫無保留地傳送，不得擅自進(jìn)行封堵或者截流；三是禁止不合理歧視原則，運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)對用戶一視同仁，不得對特定群體有價格歧視的舉措，每個用戶都能平等地獲取網(wǎng)絡(luò)資源。這三個原則分別體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)中立的三個要求，即信息誠信、內(nèi)容中立、價格中立[10]。

(二)網(wǎng)絡(luò)中立原則的調(diào)整

2010《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》一出臺，立即引起了多家運(yùn)營商的不滿。2010年11月，威瑞森(Verison)公司向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提出訴求，請求認(rèn)定《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》及其細(xì)則無效，主要理由包括以下三點(diǎn)(5)參見Verizon v. FCC, No. 11-1355(D.C.Cir.2012), 85-89。：一是根據(jù)先前康卡斯特(Comcast)案等一系列的操作實(shí)踐，互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入服務(wù)屬于信息服務(wù)，信息服務(wù)提供商不需要承擔(dān)電信服務(wù)里的共同承運(yùn)人才有的“禁止屏蔽和不合理歧視”義務(wù)，因此美國聯(lián)邦通信委員會對其沒有管轄權(quán)；二是分層服務(wù)并不會侵犯公共利益，相反，設(shè)置優(yōu)先權(quán)、提高收費(fèi)等措施可以有效激發(fā)運(yùn)營商投資網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，從而緩解當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)擁堵、供不應(yīng)求的現(xiàn)狀；三是網(wǎng)絡(luò)中立原則侵犯了其言論自由權(quán)，互聯(lián)網(wǎng)作為新媒體，享有與傳統(tǒng)媒體一樣查看、篩選、過濾信息的裁量權(quán)；網(wǎng)絡(luò)中立原則所要求的“禁止屏蔽和不合理歧視”侵犯了運(yùn)營商的自由傳播特定信息的權(quán)利。

法院采納了威瑞森公司的辯護(hù)意見，決定撤銷《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》。在判決書當(dāng)中，法院首先重申了信息服務(wù)運(yùn)營商不需要承擔(dān)共同承運(yùn)人的義務(wù)，為了促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的競爭與發(fā)展，美國一直對其采取寬松溫和的態(tài)度，將其與電報(bào)電話、無線電通信等傳統(tǒng)媒體區(qū)分開來，不要求信息運(yùn)營商無差別地為公眾提供傳輸服務(wù)。其次，認(rèn)定美國聯(lián)邦通信委員會的職權(quán)范圍不夠明確。美國《1996年電信法》修改后，通信領(lǐng)域便形成了電信服務(wù)和信息服務(wù)并行的二元管制結(jié)構(gòu)。電信服務(wù)為基礎(chǔ)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行共同承運(yùn)人的義務(wù)；信息服務(wù)為附加服務(wù)，無需履行上述義務(wù)。美國《1996年電信法》只賦予了聯(lián)邦通信委員會對電信服務(wù)提供者的管轄權(quán)，但對信息服務(wù)提供者的管轄權(quán)沒有明確指明[11]。此外，法院并不認(rèn)可聯(lián)邦通信委員會提出的對信息服務(wù)的補(bǔ)充管轄權(quán)，因?yàn)殡m然法理上認(rèn)為聯(lián)邦通信委員會具備此項(xiàng)權(quán)利，但還需具體實(shí)體法來支撐。再次，當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)處于飛速發(fā)展階段，要求其履行“禁止屏蔽和不合理歧視”等原則對運(yùn)營商過于嚴(yán)苛，且目前尚無確鑿證據(jù)表明差別待遇嚴(yán)重?fù)p耗了消費(fèi)者的利益，因此運(yùn)營商有權(quán)通過分層對待和差別對待贏取利益。最后，法院認(rèn)為撤銷《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》的理由已經(jīng)非常充分，不再就網(wǎng)絡(luò)中立原則是否侵犯言論自由權(quán)的問題做出討論。

法院的這項(xiàng)裁決無疑是網(wǎng)絡(luò)中立原則立法道路上的一次重大挫折，意味著聯(lián)邦通信委員會對運(yùn)營商無明確的管轄權(quán)，這將對以后的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管造成不利影響。FCC對此做出妥協(xié)，于2014年5月提出新的《保護(hù)和促進(jìn)開放互聯(lián)網(wǎng)提議》(How Best to Protect and Promote the Open Internet)[12]，一方面，保留原指令中網(wǎng)絡(luò)中立的定義和范圍，將寬帶互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者劃歸到傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的范圍中；另一方面，排除對企業(yè)業(yè)務(wù)服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)流量交換、專業(yè)服務(wù)的監(jiān)管。這實(shí)際上承認(rèn)了運(yùn)營商實(shí)施分層服務(wù)的權(quán)利，與網(wǎng)絡(luò)中立的核心原則“禁止歧視”相背離。新的提議引發(fā)了巨大的爭議，美國總統(tǒng)奧巴馬也于2014年11月表態(tài)，呼吁將互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)重新分類，并稱網(wǎng)絡(luò)中立管制是不可放棄的底線。

基于此，2015年2月，聯(lián)邦通信委員會以3∶2的投票表決通過了網(wǎng)絡(luò)中立管制新規(guī)。為了解決管轄權(quán)爭議，在新規(guī)中，網(wǎng)絡(luò)寬帶服務(wù)從“信息服務(wù)”被劃歸為“電信服務(wù)”，恢復(fù)了運(yùn)營商的共同承運(yùn)人義務(wù)。并且，除了確立信息透明、言論自由、禁止歧視等基本立法價值外，新規(guī)還明確禁止了以下三類行為：(1)寬帶運(yùn)營商不得阻止訪問合法內(nèi)容、應(yīng)用、業(yè)務(wù)或不會損害網(wǎng)絡(luò)的設(shè)備；(2)不得以區(qū)分對待的方式損害或削減合法的互聯(lián)網(wǎng)流量；(3)不得提供付費(fèi)優(yōu)先服務(wù)或者人為設(shè)置“快速通道”服務(wù)，也禁止寬帶運(yùn)營商優(yōu)先處理自己子公司的服務(wù)或業(yè)務(wù)。該新規(guī)還強(qiáng)調(diào)寬帶運(yùn)營商可對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理，但必須是出于維護(hù)服務(wù)穩(wěn)定的目的而非商業(yè)目的，同時首次將移動寬帶業(yè)務(wù)也納入監(jiān)管范圍[13]。該新規(guī)被稱為“史上最嚴(yán)網(wǎng)絡(luò)中立管制規(guī)則”，威瑞森等公司以及電信行業(yè)協(xié)會提起訴訟希望延緩新規(guī)生效，但2015年6月，美國哥倫比亞聯(lián)邦巡回上訴法院以“不滿足法律延緩生效的嚴(yán)格要求”為由拒絕延緩。據(jù)此，網(wǎng)絡(luò)中立管制的爭鋒以支持者勝利暫告一段落。

(三)網(wǎng)絡(luò)中立原則的廢除

在特朗普于2017年1月20日正式就任美國總統(tǒng)后，網(wǎng)絡(luò)中立管制政策出現(xiàn)了大反轉(zhuǎn)，新上任的聯(lián)邦通信委員會主席阿基特·帕伊(Ajit Pai)主張寬松的網(wǎng)絡(luò)中立管制政策。2017年4月，聯(lián)邦通信委員會發(fā)布撤銷2015年網(wǎng)絡(luò)中立管制的倡議書。2017年12月14日，聯(lián)邦通信委員會以3∶2的投票表決廢除了執(zhí)行兩年的網(wǎng)絡(luò)中立管制規(guī)則，并做出了以下調(diào)整：第一，聯(lián)邦通信委員會將不再監(jiān)管包括“移動”和“固定”兩種類型的網(wǎng)絡(luò)寬帶接入業(yè)務(wù)；第二，將網(wǎng)絡(luò)寬帶接入服務(wù)重新調(diào)整到信息服務(wù)的范疇之中；第三，進(jìn)行權(quán)利限制，禁止各州出臺有關(guān)網(wǎng)絡(luò)中立的法律或政策，并將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移，消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)等權(quán)力劃歸聯(lián)邦貿(mào)易委員會享有；第四，要求寬帶運(yùn)營商將實(shí)施差別待遇的具體細(xì)則向社會公開[14]。這表明，對寬帶接入服務(wù)的管制將重回20年之前的“輕管制”時代，寬帶接入服務(wù)市場恢復(fù)了開放和自由。

對于本次政策的調(diào)整，F(xiàn)CC做出了如下解釋：首先，針對于寬帶接入業(yè)務(wù)的屬性，F(xiàn)CC認(rèn)為寬帶不同于水、電、氣等公共產(chǎn)品，因此寬帶接入服務(wù)也不同于傳統(tǒng)的水、電、氣等公共服務(wù)行業(yè)，應(yīng)當(dāng)作為一種有價商品對待，不適合納入政府重度監(jiān)管的公共服務(wù)事業(yè)之列。其次，對于網(wǎng)絡(luò)中立管制規(guī)則實(shí)施后的效果，統(tǒng)計(jì)顯示，自2015年網(wǎng)絡(luò)中立政策實(shí)施后，業(yè)界對于寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的投資便出現(xiàn)了自2009年以來的首次回落，2015年和2016年的投資總額同比分別下降3%和2%，而以AT&T為首的美國八大寬帶運(yùn)營商的投資總額在2015和2016年下降5.6%，對此，F(xiàn)CC認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)中立管制是造成運(yùn)營商積極性不高的直接原因[15]。

2018年5月11日，F(xiàn)CC在一份公告中表示2015年起開始實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)中立新規(guī)將于2018年6月11日被正式廢除，屆時有關(guān)規(guī)范寬帶運(yùn)營商營業(yè)行為的新法規(guī)將開始生效。在FCC發(fā)布公告之前，美國參議院根據(jù)《國會審查法》(Congressional Review Act，CRA)投票強(qiáng)制廢除網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)。雖然CRA允許國會在參議院立法后60天之內(nèi)投票通過其法案來恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)中立性，但這項(xiàng)法案最終也會落到特朗普總統(tǒng)的辦公桌上以待批準(zhǔn)[16]。至此，美國網(wǎng)絡(luò)中立立法以廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則的結(jié)局落下帷幕。

三、美國網(wǎng)絡(luò)中立原則的爭論焦點(diǎn)與博弈

(一)互聯(lián)網(wǎng)“公”“私”屬性之爭

互聯(lián)網(wǎng)是否屬于公共資源，直接關(guān)系到寬帶運(yùn)營商屬性劃分，從而決定寬帶運(yùn)營商有無權(quán)利對數(shù)據(jù)傳輸?shù)摹白詈笠还铩卑殃P(guān)，因此，互聯(lián)網(wǎng)的性質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)中立爭論的起點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)中立的支持者認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)為公共基礎(chǔ)設(shè)施，任何人都可以平等地在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸數(shù)據(jù)、獲取資源，寬帶運(yùn)營商不得對部分用戶采取歧視待遇[17]。網(wǎng)絡(luò)中立的反對者認(rèn)為寬帶運(yùn)營商在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)維護(hù)過程中投入了大量的資金和技術(shù)，應(yīng)當(dāng)與傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施相區(qū)分，有一定的私有屬性，運(yùn)營商對此有一定的支配權(quán)，因此通過實(shí)施差別待遇獲取利益符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

目前，國際社會普遍認(rèn)同互聯(lián)網(wǎng)屬于“全球性公共設(shè)施”，互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)質(zhì)不是構(gòu)成它的那些存儲和傳輸數(shù)字信號的電子設(shè)備，而是那些設(shè)備聯(lián)結(jié)成一個整體后所產(chǎn)生的具有信息共享功能的基礎(chǔ)設(shè)施[18]。從這個角度來看，互聯(lián)網(wǎng)屬于公共資源，應(yīng)當(dāng)由全人類共享，運(yùn)營商沒有權(quán)利對傳輸?shù)男畔⑦M(jìn)行限制，但要求運(yùn)營商在投入大量資本的同時遏制其逐利行為也是不現(xiàn)實(shí)的，因此筆者更加贊同將互聯(lián)網(wǎng)定性為“混合有商業(yè)、公共和社會屬性的基礎(chǔ)設(shè)施”這一觀點(diǎn)[19]。綜上，在維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)公平、自由和開放的基礎(chǔ)上，兼顧互聯(lián)網(wǎng)的公共和商業(yè)屬性才是制定網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則的應(yīng)有之意[20]。

(二)差別化收費(fèi)之爭

在差別化收費(fèi)問題上，電信運(yùn)營商與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者明顯屬于不同的陣營。如果將網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的傳輸過程比作一條河流，那么網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者的服務(wù)就是水源，電信運(yùn)營商則掌握著干流河水的流速以及流往各個支流的水量。網(wǎng)絡(luò)中立原則的實(shí)質(zhì)是公平原則，也就是要求電信運(yùn)營商在自己的承載能力范圍內(nèi)平等地對待輸送網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者輸出的信息。這顯然是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者所喜聞樂見的：一方面，節(jié)約了數(shù)據(jù)傳輸?shù)某杀荆涣硪环矫?，也讓互?lián)網(wǎng)產(chǎn)品市場更加具有活力和創(chuàng)造力。然而，面對互聯(lián)網(wǎng)和移動終端的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的上升空間卻不容樂觀甚至逐步走向衰落。為了挽救這一局面，運(yùn)營商希望能夠通過廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則來向網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者收取費(fèi)用并差別對待，從而獲得更多的收入和利潤。事實(shí)上，電信運(yùn)營商與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者之間的明爭暗斗早有悠久的歷史，并自2018年前后網(wǎng)絡(luò)中立政策出現(xiàn)大波動以來，雙方的斗爭已經(jīng)到了白熱化階段。根據(jù)美國數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)MapLight審查的納稅申報(bào)表顯示，電信行業(yè)貿(mào)易組織向非盈利機(jī)構(gòu)NCTA捐贈300多萬美元以支持其廢除網(wǎng)絡(luò)中立政策的活動[21]，而該非盈利機(jī)構(gòu)的代表成員即AT&T、Comcast、Verizon和NCTA，以及互聯(lián)網(wǎng)和電視協(xié)會(原國家有線電視協(xié)會)等傳統(tǒng)電信運(yùn)營商巨頭[22]。因此，2017年12月，聯(lián)邦通信委員會廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則的投票結(jié)果無疑與傳統(tǒng)電信運(yùn)營商長期的運(yùn)作密不可分。而所有主要的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者都支持網(wǎng)絡(luò)中立，包括臉書(Facebook)、亞馬遜(Amazon)、谷歌(Google)、蘋果(Apple)等公司，這些公司資助互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(the Internet Association)去代表他們游說國會支持網(wǎng)絡(luò)中立?；ヂ?lián)網(wǎng)協(xié)會還在2017年7月發(fā)起“行動日”活動，其會員通過張貼橫幅廣告等方式鼓勵用戶抗議聯(lián)邦通信委員會撤銷網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則的做法。此外，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會還組織了一系列的調(diào)研報(bào)告，成功游說參議院投票維持網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則并向聯(lián)邦法院起訴延遲網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則修改[23]。此外，包括Stripe、Medium和Github在內(nèi)的120家初創(chuàng)企業(yè)也通過向民主黨和共和黨領(lǐng)導(dǎo)人寫信的方式支持確立網(wǎng)絡(luò)中立原則的立法行為[24]。

(三)政府管制與市場自我調(diào)節(jié)之爭

在美國2015年網(wǎng)絡(luò)中立管制新規(guī)中，寬帶業(yè)務(wù)被重新歸類為電信服務(wù)，從而需要進(jìn)行嚴(yán)格管制，此舉遭受了極大的爭議。寬帶運(yùn)營商認(rèn)為寬帶業(yè)務(wù)不應(yīng)受到政府管制或由政府插手管理，如果禁止優(yōu)先傳輸實(shí)時信息，服務(wù)提供商如何確保“9·11”報(bào)警電話迅速地通過擁擠的網(wǎng)絡(luò)[25]？于是，網(wǎng)絡(luò)寬帶業(yè)務(wù)是交由政府管理還是由市場自我調(diào)節(jié)，也成為網(wǎng)絡(luò)中立立法過程中的爭論焦點(diǎn)。

以網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者為代表的支持者認(rèn)為，政府擔(dān)任的是互聯(lián)網(wǎng)管理者的角色，有權(quán)對寬帶運(yùn)營商和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者違反互聯(lián)網(wǎng)平等、自由、開放精神的行為進(jìn)行規(guī)制，因?yàn)樘热艋ヂ?lián)網(wǎng)管理規(guī)則缺乏或不完善，寬帶運(yùn)營商將成為“看門人”(gatekeeper)[26]，有可能利用其市場支配地位做出損害用戶和競爭對手的行為。

但以寬帶運(yùn)營商為代表的反對者認(rèn)為，當(dāng)寬帶接入市場競爭比較充分時可以遏制壟斷的出現(xiàn)，因?yàn)椤叭绻心募疫\(yùn)營商封殺了終端用戶，用戶就會換到其他運(yùn)營商那里[27]。因此，政府應(yīng)當(dāng)奉行一貫的“管得越少的政府就越是好政府”的理念，制定網(wǎng)絡(luò)中立管制規(guī)則是多此一舉的行為。反對者還列舉了美國歷史上一個與網(wǎng)絡(luò)中立相似的反歧視立法——《1887年商業(yè)規(guī)制法》，該法禁止鐵路運(yùn)營商(common carrier)歧視任何使用鐵路的個體和組織[28]，然而現(xiàn)行的鐵路交通運(yùn)輸規(guī)則中差別運(yùn)輸已是普遍接受的現(xiàn)象。

在行政管制和市場調(diào)節(jié)的問題上，美國民主黨和共和黨也各執(zhí)一詞。民主黨代表的是新興網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者和廣大消費(fèi)者的利益，力挺網(wǎng)絡(luò)中立原則；共和黨代表的是傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的利益，主張廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則。2017年12月，共和黨人占據(jù)主導(dǎo)的聯(lián)邦通信委員會以3∶2的投票表決結(jié)果宣布廢除網(wǎng)絡(luò)中立性原則之后，兩黨之間關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立原則存廢問題的爭斗并沒有停止。電信運(yùn)營商向美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院提起了上訴，請求確認(rèn)聯(lián)邦通信委員會無權(quán)對寬帶服務(wù)實(shí)施與電話服務(wù)相同的監(jiān)管措施(6)2016年6月，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院駁回了電信運(yùn)營商及行業(yè)協(xié)會提出的上訴，確認(rèn)美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)有權(quán)利對寬帶服務(wù)商實(shí)施與電話服務(wù)商相同的監(jiān)管法規(guī)，即將互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)視為公用事業(yè)，從而確立了FCC在前一年通過的網(wǎng)絡(luò)中立性原則。，在這一案件中，三名保守派大法官克拉倫斯·托馬斯(Clarence Thomas)、薩繆爾·阿利托(Samuel Alito)和尼爾·戈薩奇(Neil Gorsuch)表示，鑒于聯(lián)邦通信委員會已經(jīng)廢除了網(wǎng)絡(luò)中立性原則，他們同意受理這一案件，推翻2016年上訴法庭的判決。兩名保守派大法官約翰·羅伯茨(John Roberts)和布雷特·卡瓦諾(Brett Kavanaugh)宣布回避。而四名自由派大法官全部持反對意見。這意味著，這起上訴案只有三名大法官同意受理，沒有達(dá)到受理標(biāo)準(zhǔn)(7)對于是否受理上訴案件，大法官們有著自由否決權(quán)。九人組成的最高法院是否接受審理一個案件，需要四位大法官同意。。這是民主黨在網(wǎng)絡(luò)中立原則被廢除之后取得的短暫的勝利。共和黨人此后很快發(fā)起了反擊，由共和黨人占多數(shù)的美國聯(lián)邦通信委員會在2018年12月12日發(fā)起了表決活動，表決結(jié)果將短信和彩信服務(wù)歸類為聯(lián)邦法律中的“信息服務(wù)”，而不是“電信服務(wù)”。這項(xiàng)舉措將賦予無線電服務(wù)提供者審查和攔截短信的權(quán)利，這將擴(kuò)大數(shù)字鴻溝[29]。民主黨人仍然沒有放棄為網(wǎng)絡(luò)中立而戰(zhàn)，眾議院議長南希佩洛西與參眾兩院的民主黨人于2019年3月6日提出了《拯救互聯(lián)網(wǎng)法案》，旨在恢復(fù)2017年廢除的開放互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則，并希望通過制定規(guī)則，結(jié)束兩黨近二十年來的斗爭，明確禁止寬帶公司濫用其作為互聯(lián)網(wǎng)守門人的權(quán)利。2019年4月10日，美國眾議院以232票對190票通過了《拯救互聯(lián)網(wǎng)法案》，該法案將有效地恢復(fù)2015年開放互聯(lián)網(wǎng)秩序規(guī)則，授予聯(lián)邦通信委員會根據(jù)《通信法》第二章管理電信運(yùn)營商寬帶服務(wù)的權(quán)力。不過《拯救互聯(lián)網(wǎng)法案》的未來仍懸而未決，因?yàn)楸还埠忘h把持的參議院和白宮很難通過此項(xiàng)法案[30]。

總體來看，反對者的觀點(diǎn)雖然不無道理，但這種說法是建立在市場比較充分競爭的基礎(chǔ)上的，在美國，寬帶接入行業(yè)的壟斷市場已是成形之勢，如果賦予電信運(yùn)營商太多空間，讓它們就使用其線路向消費(fèi)者和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)供應(yīng)商收費(fèi)，那么可能會限制互聯(lián)網(wǎng)的潛力[31]。所以為了避免市場壟斷的局面愈演愈烈，適當(dāng)?shù)恼珯?quán)力接入還是有必要的，市場調(diào)節(jié)的盲目性、自發(fā)性和滯后性決定了其只能在一定程度上維護(hù)有序的市場競爭秩序，而政府的管制正好可以彌補(bǔ)這種不足。

(四)互聯(lián)網(wǎng)的管制與創(chuàng)新之爭

網(wǎng)絡(luò)中立支持者認(rèn)為，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)市場的開放性是構(gòu)建利益保護(hù)制度、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)終端業(yè)務(wù)發(fā)展的必要條件；搭建統(tǒng)一的管理體系，禁止用戶歧視是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展的有效手段。雖然市場的穩(wěn)定離不開持續(xù)的投資和新技術(shù)的推廣，但不能以犧牲內(nèi)容服務(wù)提供者以及應(yīng)用供應(yīng)商的發(fā)展為代價[32]，因此需要政府管制。以2007 年Comcast公司限制 BT(Bit Torrent)用戶網(wǎng)速的事件為例，網(wǎng)絡(luò)接入市場的限流時間頻發(fā)，這種行為嚴(yán)重背離了互聯(lián)網(wǎng)公平、自由、開放的原則，擾亂了互聯(lián)網(wǎng)市場秩序，損害了廣大用戶的權(quán)益。FCC認(rèn)為，這是由于寬帶接入服務(wù)領(lǐng)域缺乏足夠的市場競爭導(dǎo)致的，通過對寬帶運(yùn)營商進(jìn)行管制，可以有效遏制電信運(yùn)營商的壟斷行為，保護(hù)消費(fèi)者的利益，促進(jìn)寬帶接入行業(yè)的良性發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)中立反對者對上述說法并不贊同。他們認(rèn)為寬帶運(yùn)營商為了應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)流量的指數(shù)式增長，投入了大量資金拓寬帶寬，網(wǎng)絡(luò)中立原則會導(dǎo)致運(yùn)營商的利潤下降，以致沒有充足的回籠資金去繼續(xù)研發(fā)新技術(shù)，這將會不可避免地打擊運(yùn)營商的市場信心、減少對技術(shù)的投資、遏制互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新，最終損害的是用戶的切身體驗(yàn)。此外，技術(shù)的發(fā)展會讓數(shù)據(jù)傳輸速度更快，這在一定程度上抵消了差別對待對普通用戶的影響[33]。

綜上，爭論雙方都非常關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的創(chuàng)新，只是二者側(cè)重點(diǎn)不同。支持者認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)終端的內(nèi)容和應(yīng)用是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的強(qiáng)大助推力，應(yīng)當(dāng)為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和應(yīng)用提供商開綠燈；反對者則認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)傳輸設(shè)備的更新與進(jìn)步才是互聯(lián)網(wǎng)繁榮的保障，沒有了初級接入設(shè)備的支撐，互聯(lián)網(wǎng)就失去了向前發(fā)展的基礎(chǔ)[34]。對此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)接入市場與網(wǎng)絡(luò)終端市場的共贏才應(yīng)該是政策制定的目標(biāo)，二者的創(chuàng)新同等重要，缺一不可，但是，一方的創(chuàng)新并不是以剝奪另一方的利益為前提。對于寬帶運(yùn)營商來說，合理地管制限制運(yùn)營商從定價上獲利，可以倒逼他們?nèi)ヌ嵘夹g(shù)贏得市場；對內(nèi)容和應(yīng)用提供商來說，面對日益緊缺的寬帶資源，不能僅僅把希望寄托于網(wǎng)絡(luò)中立管制上，在現(xiàn)有條件下創(chuàng)新自身的內(nèi)容與形式，才是持久發(fā)展的正確道路。美國最早開始對互聯(lián)網(wǎng)管制，也從未停止對互聯(lián)網(wǎng)的管制，但依然引領(lǐng)了世界互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。所以合理的管制與創(chuàng)新并不矛盾，充分的市場競爭以及企業(yè)的危機(jī)意識與責(zé)任意識才是創(chuàng)新的必要條件。

(五)美國聯(lián)邦與各州的立法權(quán)之爭

盡管美國通信委員會和特朗普政府都持廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則的立場，但這卻與各州和美國廣大民眾的意見相左。86%的美國人反對特朗普對網(wǎng)絡(luò)中立的攻擊，其中包括82%的共和黨人。2018年8月，來自22個州的總檢察長以及包括Mozilla在內(nèi)的激進(jìn)組織和公司提起訴訟，指控美國聯(lián)邦通信委員會任意改變網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則，并超越自身權(quán)力去禁止各州制定自己的規(guī)則[35]。2018年9月，加利福尼亞州簽署了美國最嚴(yán)厲的網(wǎng)絡(luò)中立法案，該法將迫使網(wǎng)絡(luò)寬帶服務(wù)提供商為所有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者流量提供平等待遇。這一舉動導(dǎo)致特朗普政府提起了訴訟。美國司法部辯稱，加利福尼亞州的新法律違反了聯(lián)邦政府的目標(biāo)，即建立一個不受監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)。司法部擔(dān)心這可能會導(dǎo)致聯(lián)邦和州法律相互抵觸，并阻礙運(yùn)營商對互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。該州法本應(yīng)該在2019年1月1日生效，但是在2018年10月份，該州與美國司法部達(dá)成協(xié)議，在美國聯(lián)邦通信委員會的規(guī)定是否有權(quán)優(yōu)先于州法實(shí)施的問題解決之前，不執(zhí)行該州法。除了加利福尼亞州，佛蒙特州、紐約州、華盛頓州和俄勒岡州也都批準(zhǔn)了一些與執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則有關(guān)的立法[36]。各州認(rèn)為，由于聯(lián)邦通信委員會拒絕對寬帶傳輸進(jìn)行監(jiān)管，并且由于該機(jī)構(gòu)將自身管轄權(quán)拱手讓給聯(lián)邦貿(mào)易委員會，因此他們可以針對各州自身的服務(wù)實(shí)施自己的規(guī)則[37]。

四、美國網(wǎng)絡(luò)中立原則立法評析

美國的網(wǎng)絡(luò)中立原則立法進(jìn)程充滿坎坷并最終失敗，緣于其中眾多利益主體和政治勢力的粉墨登場，這充分展現(xiàn)了美國立法和政策博弈的整個過程，也帶給我們一系列的反思。

首先，違反了法律穩(wěn)定性的要求。從法律原則的角度來講，法律的穩(wěn)定性是法律的基本原則之一。法律的權(quán)威性不僅僅依靠國家的強(qiáng)制力來維護(hù)，很大程度上還依賴于法律的穩(wěn)定性。反觀美國網(wǎng)絡(luò)中立的立法，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，僅2005至2010年期間，與網(wǎng)絡(luò)中立和自由的直接相關(guān)的立法法案就有18件[38]，反映了FCC經(jīng)常性地調(diào)整網(wǎng)絡(luò)中立管制政策，這違反了法律的穩(wěn)定性要求，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)用戶等主體之間的關(guān)系時刻處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之中，這不利于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，也容易引起公眾對FCC公信力的懷疑。

其次，法律位階較低。在互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)中立原則所規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容傳輸?shù)葍?nèi)容幾乎關(guān)系到社會每一個人的利益，所調(diào)整的是整個互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的生產(chǎn)關(guān)系元素，例如技術(shù)限制和鼓勵投資等，但采用的卻是執(zhí)法機(jī)關(guān)法律效力較低的規(guī)范性文件，這就造成了法律位階與法律目的之間的不相匹配，也是導(dǎo)致利益受損的寬帶運(yùn)營商頻頻反抗和抵制的主要原因之一。

再次，受政治因素的影響過大。網(wǎng)絡(luò)中立原則的興廢背后體現(xiàn)了政黨的政治博弈。由于每一屆美國總統(tǒng)有權(quán)任命包括主席在內(nèi)的三名聯(lián)邦通信委員會委員，這對于由5名委員表決政策是否通過起著決定性的作用。在奧巴馬政府背后的民主黨代表的是硅谷內(nèi)容提供商等新興行業(yè)的利益，F(xiàn)CC以3名民主黨委員支持、2名共和黨委員反對的結(jié)果使網(wǎng)絡(luò)中立管制政策得以成立，在特朗普上臺后，由共和黨出身的阿基特·帕伊(Ajit Pai)擔(dān)任FCC主席，共和黨代表的是電信、房地產(chǎn)、軍工等傳統(tǒng)行業(yè)的利益，阿基特更是曾擔(dān)任美國電信運(yùn)營商巨頭Verizon公司高管，具備典型的電信運(yùn)營商的背景(8)參見Ajit Pai: Wikipedia https://en.wikipedia.org/wiki/Ajit_Pai。，F(xiàn)CC內(nèi)部的政治力量向共和黨傾斜，因此，網(wǎng)絡(luò)中立原則被推翻并不出人意料。

復(fù)次，立法和執(zhí)法環(huán)節(jié)有待改善。FCC在立法過程中沒有聽取多方利益代表的呼聲，在寬帶運(yùn)營商和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與應(yīng)用提供商之間存在嚴(yán)重利益沖突的情況下，沒有實(shí)現(xiàn)雙方矛盾的調(diào)和。在網(wǎng)絡(luò)中立原則設(shè)立時，尤其是2015年的網(wǎng)絡(luò)中立管制新規(guī)，未充分關(guān)注寬帶運(yùn)營商的利益；而在今年美國國會通過廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則的決定后，即使在“22名州檢察院檢察長都重新修訂了有關(guān)法律，旨在反對特朗普政府關(guān)于廢除網(wǎng)絡(luò)中立性法規(guī)的決定”的情況下，廢除結(jié)果依然難以改變。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，F(xiàn)CC 所采用的執(zhí)法方式大體仍舊援引自《1934 年通信法》，沒有與時俱進(jìn)，缺乏延展性，因此被威瑞森嘲笑為“網(wǎng)絡(luò)中立給 21 世紀(jì)的互聯(lián)網(wǎng)帶來了1930 年代的監(jiān)管”[39]。

最后，5G時代的到來對網(wǎng)絡(luò)中立原則的影響力造成了致命沖擊。美國聯(lián)邦通信委員會正在推行一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略，以增強(qiáng)美國在5G技術(shù)方面的優(yōu)勢地位(5G推進(jìn)計(jì)劃)。該戰(zhàn)略包括三個關(guān)鍵部分：一是將更多的頻譜推向市場；二是更新基礎(chǔ)設(shè)施政策；三是更新過時的法規(guī)。一方面，更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金的投入，目前聯(lián)邦通信委員會正在鼓勵私營企業(yè)投資5G建設(shè)，而電信運(yùn)營商無疑是這之中的主力軍。為了激發(fā)廣大電信運(yùn)營商投資5G建設(shè)的積極性，網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)恼卟豢杀苊獾叵蛴欣陔娦胚\(yùn)營商利益的方面傾斜，讓電信運(yùn)營商能夠在投資5G當(dāng)中獲取更多的回報(bào)。另一方面，5G的應(yīng)用大大加快了互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的傳輸速度，其峰值理論傳輸速度可達(dá)每秒數(shù)1GB，因此，在互聯(lián)網(wǎng)上，速度不再是規(guī)則，平分帶寬也不再是電信運(yùn)營商提高競爭力的首要限制條件，同時市場結(jié)構(gòu)不斷變化，一味地用傳輸速度的快慢去衡量服務(wù)的優(yōu)劣已經(jīng)不再適應(yīng)市場發(fā)展的潮流，因而將來網(wǎng)絡(luò)中立原則可能更多地是在維護(hù)言論自由而不是在規(guī)范傳輸速度的方面發(fā)揮作用。

綜上，美國網(wǎng)絡(luò)中立原則的興廢歷程受到各方面因素的影響，其在立法過程本身上存在瑕疵與不足，同時又是對互聯(lián)網(wǎng)公私性質(zhì)判定的折射，也是政府部門在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面所做出的探索與實(shí)踐，更展現(xiàn)了美國各方政治勢力此消彼長、相互博弈的過程。美國廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則不是歷史的偶然，而是反映了在信息通信技術(shù)快速升級換代的背景下，一項(xiàng)政策順應(yīng)時代發(fā)展的潮流出現(xiàn)、發(fā)展、消亡的生命周期。

五、余論：美國廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則對中國的影響

美國作為全球的互聯(lián)網(wǎng)管控中心與科技中心，其網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則的改變不僅關(guān)系到美國國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，而且會輻射到全球的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展局面，一旦美國實(shí)施不公正的單邊互聯(lián)網(wǎng)管制措施，將會給其他國家?guī)砗艽蟮娘L(fēng)險(xiǎn)。而美國廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則有可能會波及到當(dāng)前微妙的中美關(guān)系，進(jìn)而影響到中國的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。

(一)將加劇與中國5G的競爭

美國意圖在5G時代繼續(xù)擁有網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，特朗普總統(tǒng)在“關(guān)于美國5G部署的講話”中強(qiáng)調(diào)：“5G的競爭是美國必須贏得的競爭?！盵40]在5G建設(shè)投資方面，美國采取私營部門驅(qū)動、私營部門主導(dǎo)的方式以希望減少美國政府的開支，因此美國承諾給予參與建設(shè)5G基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)一系列的優(yōu)惠政策，廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則這一舉措也被囊括其中。美國信息通信委員會希望通過許可電信運(yùn)營商差別化待遇、差別化收費(fèi)、差別化服務(wù)，讓美國電信運(yùn)營商獲得更多利潤，營業(yè)模式更加符合5G發(fā)展的需求(9)5G網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)切片相結(jié)合，使客戶能夠享受根據(jù)其特定需求定制的連接和數(shù)據(jù)處理。這也是5G時代發(fā)展對網(wǎng)絡(luò)中立原則的突破。，從而響應(yīng)美國政府的號召，加大對5G建設(shè)的投資。

我國在5G建設(shè)與投資方面同樣處于世界領(lǐng)先地位，目前已基本達(dá)到商用水平[41]，在部分技術(shù)領(lǐng)域開始領(lǐng)跑世界。美國自然把中國視為5G市場的一個強(qiáng)有力的競爭對手，并采取各種措施打壓中國的跨越式發(fā)展，而廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則為美國不公正對待中國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者撤去了制度上的禁錮。美國電信運(yùn)營商可以通過降低用戶訪問中國網(wǎng)站的速度或者屏蔽應(yīng)用上的某些功能等方式，降低美國消費(fèi)者的用戶體驗(yàn)，降低中國互聯(lián)網(wǎng)公司的競爭力以阻礙中國互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)軍美國5G市場。美國甚至可以采取加密、延遲等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，劣化中國IP地址訪問美國科技網(wǎng)站、高校網(wǎng)站、社科網(wǎng)站、學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫等科技信息網(wǎng)站，將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)信息堵截在美國境內(nèi)，防止中國科研人員借助互聯(lián)網(wǎng)查詢、共享最新科技信息和科學(xué)研究成果[42]，為中國發(fā)展5G制造障礙。

(二)輿論導(dǎo)向可能被操控

網(wǎng)絡(luò)中立原則在2018年6月被美國聯(lián)邦通信委員會正式廢除以后，電信運(yùn)營商就可以不受網(wǎng)絡(luò)中立的約束為用戶提供差異化服務(wù)，且無須承擔(dān)責(zé)任。對于美國境外的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者，美國電信運(yùn)營商同樣被允許采用技術(shù)手段有針對性地限制或封閉某些網(wǎng)站，尤其是內(nèi)容涉及到政治觀點(diǎn)、宗教、文化、金融經(jīng)濟(jì)、軍事政策、意識形態(tài)等方面的網(wǎng)站，造成用戶在訪問過程中出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)擁堵、加載緩慢、高延遲、高丟包等問題，導(dǎo)致不能正常訪問，實(shí)際上達(dá)到了封閉某些網(wǎng)站的效果。相反，在部分中國網(wǎng)站被悄無聲息地受到限制的同時，一些負(fù)面網(wǎng)站卻可以正常訪問，甚至付費(fèi)獲得加速和優(yōu)化[42]。這些網(wǎng)站通常包含惡意宣傳中國虛假消息、對中國政策的歪曲解讀、夸大中國負(fù)面新聞，甚至抹黑中國人民等內(nèi)容，導(dǎo)致美國人民在訪問后很容易對中國產(chǎn)生誤解，嚴(yán)重者還可能間接操控美國人民的政治傾向與政治選擇，對中美關(guān)系的友好建設(shè)也會產(chǎn)生不利影響。

(三)可能迫使中國更多地開放互聯(lián)網(wǎng)市場

當(dāng)前，中國已經(jīng)形成了一個巨大、成熟而又快速增長的移動互聯(lián)網(wǎng)市場。美國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)無疑也希望能夠挺進(jìn)中國的移動互聯(lián)網(wǎng)市場，分享移動互聯(lián)網(wǎng)市場發(fā)展紅利，搭上中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車，然而當(dāng)前中國政府在對外互聯(lián)網(wǎng)政策上仍然有所限制。在網(wǎng)絡(luò)中立原則廢除后，美國就可以利用歧視性收費(fèi)、歧視性服務(wù)等策略，要求中國履行對等貿(mào)易義務(wù)，開放互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)市場，允許美國網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者、大數(shù)據(jù)企業(yè)、云計(jì)算服務(wù)商進(jìn)入中國市場[42]。同時，網(wǎng)絡(luò)中立原則的廢除也意味著美國對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管力度減弱，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供者自我審查的動機(jī)和機(jī)會增多，因此網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商也可以有選擇地向中國用戶生產(chǎn)和推廣符合中國法律法規(guī)的內(nèi)容，以獲得走進(jìn)中國市場的“綠卡”。

總體來看，美國廢除網(wǎng)絡(luò)中立原則對中國的影響是多維度的，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面，只有我國提高自主創(chuàng)新水平，掌握核心技術(shù)，建立網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，才能在世界的激烈競爭中立于不敗之地。