劉長(zhǎng)松

(國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心 戰(zhàn)略規(guī)劃部,北京 100038)

目前，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，氣候變化對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展將持續(xù)產(chǎn)生重大影響。積極應(yīng)對(duì)氣候變化，把適應(yīng)氣候變化融入城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理全過程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面，有利于全面提升城市應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平，是我國(guó)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、維護(hù)城市運(yùn)行安全的戰(zhàn)略要?jiǎng)?wù)，也是深化生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、開展氣候適應(yīng)型城市建設(shè)的動(dòng)因

我國(guó)是遭受氣候變化不利影響較為嚴(yán)重的國(guó)家之一，城市人口和基礎(chǔ)設(shè)施密集，經(jīng)濟(jì)集聚度較高，受氣候變化的影響尤為嚴(yán)重。推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)不僅關(guān)系到城市自身的可持續(xù)發(fā)展，是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的必然選擇，也會(huì)影響到人民群眾的切實(shí)利益，有助于全面實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

(一)國(guó)家層面氣候風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻

國(guó)際評(píng)估表明，中國(guó)是遭受極端氣候事件和氣候變化不利影響較嚴(yán)重的國(guó)家。《2019全球氣候風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)報(bào)告》(GLOBAL CLIMATE RISK INDEX 2019)(1)Germanwatch,GLOBAL CLIMATE RISK INDEX 2019，https://germanwatch.org/en/16046.指出，中國(guó)因極端天氣引起的平均每年死亡人數(shù)及經(jīng)濟(jì)損失分別位居全球第4和第2，每年極端天氣事件造成的平均死亡人數(shù)為1 200多人，1998—2017年平均每年氣候?yàn)?zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)366.01億美元，占中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為0.288%。與此同時(shí)，全球氣候適應(yīng)成本也大幅上升。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的報(bào)告顯示，到2030年全球適應(yīng)成本可能增加4～5倍?！兜谌螝夂蜃兓瘒?guó)家評(píng)估報(bào)告》也強(qiáng)調(diào)，我國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)處于全球較高水平，氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響逐漸加深，災(zāi)害損失持續(xù)上升，氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的區(qū)域差異，東部風(fēng)險(xiǎn)高于西部[1]。氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)、城市、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、南水北調(diào)工程、電網(wǎng)等能源設(shè)施的不利影響更加明顯，導(dǎo)致我國(guó)水安全、生態(tài)安全、糧食安全、能源安全等問題進(jìn)一步加劇。

(二)城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

氣候變化的不利影響與自然災(zāi)害疊加，加劇城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，已成為制約城市發(fā)展的重大問題。氣候變化和極端氣候事件加劇城市脆弱性，產(chǎn)生城市洪澇和高溫?zé)崂孙L(fēng)險(xiǎn)、導(dǎo)致城市運(yùn)輸系統(tǒng)中斷、加劇水資源供需矛盾、引發(fā)居民健康問題等問題，沿海城市面臨的極端氣候事件和海平面上升的風(fēng)險(xiǎn)加大。臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪澇等引發(fā)的城市型水災(zāi)已給我國(guó)許多城市的正常運(yùn)行造成重大風(fēng)險(xiǎn)。1978—2017年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到8.3億人，2018年末城鎮(zhèn)化率為59.58%，比上年末提高1.06個(gè)百分點(diǎn)，增加1 790萬人[2]。隨著城市化進(jìn)程持續(xù)快速推進(jìn)，未來城鎮(zhèn)人口仍將快速增長(zhǎng)，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚度進(jìn)一步提高，城市面臨的氣候變化相關(guān)災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)也顯著增大。如何提升城市韌性和適應(yīng)能力，積極推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)，已成為推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，也是全面實(shí)施適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、氣候適應(yīng)型城市的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐探索

氣候適應(yīng)型城市與韌性城市、海綿城市建設(shè)相互促進(jìn)，并有助于提升城市安全運(yùn)行水平。國(guó)際主要城市開展適應(yīng)城市建設(shè)的實(shí)踐表明，適應(yīng)氣候變化、降低氣候風(fēng)險(xiǎn)已成為城市發(fā)展的新目標(biāo)，并能顯著提升城市的防災(zāi)減災(zāi)水平。目前，我國(guó)正在積極推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市和海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，以全面提升城市應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的韌性，相關(guān)工作已取得階段性進(jìn)展。

(一)氣候適應(yīng)型城市與韌性城市、海綿城市

快速的人口城市化與經(jīng)濟(jì)集聚，使得城市面臨不斷加大的氣候變化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)外不少大都市積極開展韌性城市建設(shè)，不斷加大城市應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，引入適應(yīng)性規(guī)劃的設(shè)計(jì)理念，針對(duì)城市發(fā)展可能遇到的氣候風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)管控和規(guī)劃預(yù)防，推動(dòng)降低城市發(fā)展面臨的脆弱性。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，持續(xù)提升設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以提高應(yīng)對(duì)極端氣候事件的能力。在全社會(huì)共同參與方面，不斷提升重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)人群的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和防災(zāi)減災(zāi)水平，多措并舉、多管齊下，全面提升城市應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的能力。從實(shí)踐來看，建設(shè)韌性城市與氣候適應(yīng)相互促進(jìn)，均強(qiáng)調(diào)提升城市社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)吸收和應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力，能夠保持或恢復(fù)原有結(jié)構(gòu)與功能，并提升其可持續(xù)發(fā)展能力。我國(guó)正在推進(jìn)的海綿城市重在減小暴雨和水資源相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于提升城市韌性。氣候適應(yīng)型城市著眼于減少氣候變化引發(fā)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，通過完善城市規(guī)劃、建設(shè)與管理，采取有效適應(yīng)措施來應(yīng)對(duì)內(nèi)澇、干旱、高溫?zé)崂?、?qiáng)風(fēng)、冰凍災(zāi)害等各種極端天氣氣候事件，保障城市生命線系統(tǒng)正常運(yùn)行，使人民生命財(cái)產(chǎn)安全和城市生態(tài)安全得到有效保障，城市防災(zāi)預(yù)警能力不斷增強(qiáng)，城市宜居性和可持續(xù)發(fā)展水平不斷提升。

(二)氣候適應(yīng)型城市與城市運(yùn)行安全

城市快速發(fā)展導(dǎo)致脆弱性加大，應(yīng)對(duì)災(zāi)害的整體能力下降，城市安全運(yùn)行嚴(yán)重受阻。城市空間結(jié)構(gòu)的變化，以及城市邊界向氣候高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的蔓延擴(kuò)張，都會(huì)影響城市原有的生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)平衡，導(dǎo)致城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增加。城市道路、建筑以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加上不合理的城市規(guī)劃，都可能會(huì)導(dǎo)致城市通風(fēng)廊道受阻、地表徑流增加以及污染物難以擴(kuò)散等，進(jìn)一步加劇城市病或產(chǎn)生新的城市災(zāi)害，如城市空氣質(zhì)量下降、城市內(nèi)澇以及脆弱人群健康受損等。城市人口、建筑和基礎(chǔ)設(shè)施高度集中，一旦發(fā)生災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)損失與生命損失遠(yuǎn)大于農(nóng)村，而且發(fā)生災(zāi)害時(shí)緊急疏散和救援安置的難度也更大。城市的各項(xiàng)功能密切關(guān)聯(lián)，如果氣候?yàn)?zāi)害造成城市部分功能喪失，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)城市陷入癱瘓，甚至?xí){到整個(gè)區(qū)域及城市群的正常運(yùn)行?？傊?，氣候變化對(duì)城市的影響非常廣泛深入，而且與城市相互作用、相互影響，城市的動(dòng)態(tài)變化會(huì)進(jìn)一步加劇氣候風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)城市面臨的各種氣候風(fēng)險(xiǎn)，孤立的工程措施難以解決，需要系統(tǒng)管理和綜合應(yīng)對(duì)。在城市氣候風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性評(píng)估、編制極端氣候事件應(yīng)急預(yù)案、組織開展適應(yīng)氣候變化行動(dòng)、加強(qiáng)能力建設(shè)等方面開展前瞻性和創(chuàng)新性探索，將適應(yīng)氣候變化納入城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷完善適應(yīng)型城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，提升氣候?yàn)?zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)與預(yù)警能力，降低城市氣候風(fēng)險(xiǎn)，保障城市運(yùn)行安全。

(三)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)的實(shí)踐探索

國(guó)際主要大城市積極開展適應(yīng)氣候變化行動(dòng)。2010年，聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署發(fā)起了提升城市韌性的倡議，重點(diǎn)推動(dòng)地方政府將防災(zāi)減災(zāi)納入城市化進(jìn)程當(dāng)中，在全球范圍內(nèi)尋找韌性城市建設(shè)的最佳實(shí)踐和好的經(jīng)驗(yàn)。2011年，英國(guó)大倫敦政府(Greater London Authority，GLA)發(fā)布了《城市氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略》，在系統(tǒng)評(píng)估城市面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)與不利影響基礎(chǔ)上制定了有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，提出通過進(jìn)一步改造城市、完善城市綠化，持續(xù)提升倫敦市民的生活質(zhì)量和城市可持續(xù)發(fā)展水平。2012年，歐洲環(huán)境署(EEA)發(fā)布《歐洲城市適應(yīng)氣候變化——挑戰(zhàn)和機(jī)遇及支持政策》，該報(bào)告對(duì)歐洲面臨的高溫災(zāi)害、城市洪澇等氣候風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，并制定了城市適應(yīng)的重點(diǎn)是要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)害應(yīng)對(duì)政策體系。2013年，荷蘭鹿特丹市政府發(fā)布《氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略》，提出打造具有氣候防護(hù)力(Climate-Proof)的城市，提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力，針對(duì)城市發(fā)展面臨的極端氣候事件和海平面上升等氣候風(fēng)險(xiǎn)，制定具有可操作性、可實(shí)施的應(yīng)對(duì)方案。2008年，美國(guó)紐約成立了氣候變化專門委員會(huì)，針對(duì)城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施可能面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)提出管控框架，充分汲取桑迪颶風(fēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為城市適應(yīng)氣候變化提供氣候風(fēng)險(xiǎn)最新的科學(xué)分析和相關(guān)信息；2013年發(fā)布《建立更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》，隨后不斷進(jìn)行更新，投入大量資金用于適應(yīng)氣候變化和韌性城市的規(guī)劃和建設(shè)[3]。

我國(guó)也在積極推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市和海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，全面提升城市應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的韌性。氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)始于2017年，《國(guó)家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》選取了內(nèi)蒙古呼和浩特市等28個(gè)地區(qū)開展試點(diǎn)建設(shè)，提出到2020年試點(diǎn)要探索形成可復(fù)制、可推廣的政策經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)在適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高適應(yīng)能力以及公眾參與意識(shí)等方面取得明顯進(jìn)展。但氣候適應(yīng)型城市試點(diǎn)建設(shè)無國(guó)家專項(xiàng)資金支持[4]。2015年，住建部開始推動(dòng)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，共有2批30個(gè)城市申請(qǐng)參與。海綿城市試點(diǎn)主要對(duì)城市容易積水的區(qū)域進(jìn)行改造，同時(shí)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理化改造，提高雨水的資源化綜合利用水平，最大幅度地降低城市建設(shè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的不利影響。財(cái)政部提供的試點(diǎn)專項(xiàng)資金補(bǔ)助共計(jì)865億元，按照城市規(guī)模，直轄市可得到6億元/年的補(bǔ)助，省會(huì)城市及其他城市分別為5億元/年、4億元/年。由于資金支持力度大，全國(guó)各地參與的積極性很高，京、津、滬等一線城市都參與其中。

三、氣候適應(yīng)型城市建設(shè)的原則與路徑

氣候適應(yīng)型城市建設(shè)的重點(diǎn)在于：首先，要明確城市發(fā)展定位和適應(yīng)目標(biāo)，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際與資源稟賦，選擇有針對(duì)性的重點(diǎn)適應(yīng)性措施和行動(dòng)。其次，氣候適應(yīng)性城市建設(shè)要注重規(guī)劃引領(lǐng)，針對(duì)城市發(fā)展的增量部分加強(qiáng)措施。最后，因各地區(qū)差異甚至區(qū)域內(nèi)部存在較大差異，氣候適應(yīng)型城市建設(shè)要因地制宜、分類實(shí)施，并與防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等工作協(xié)同推進(jìn)，降低政策成本，實(shí)現(xiàn)多重收益。

(一)找準(zhǔn)定位，系統(tǒng)建設(shè)

氣候適應(yīng)型城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要站在整體全局的高度推動(dòng)相關(guān)工作，需要多部門、多行業(yè)共同參與，將適應(yīng)氣候變化納入城市發(fā)展目標(biāo)體系，通過適應(yīng)規(guī)劃降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，減少城市脆弱性，提高城市應(yīng)急救災(zāi)機(jī)制響應(yīng)能力。氣候適應(yīng)型城市建設(shè)是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、不斷完善的過程。城市自身和氣候風(fēng)險(xiǎn)一直處于發(fā)展變化當(dāng)中，氣候適應(yīng)型城市建設(shè)要跟蹤識(shí)別和評(píng)估城市氣候風(fēng)險(xiǎn)，不斷選擇和優(yōu)化城市適應(yīng)方案，將適應(yīng)發(fā)展理念與城市建設(shè)深度融合，把維護(hù)城市安全放在首位，最大限度降低氣候變化對(duì)城市發(fā)展的不利影響，不斷向城市可持續(xù)發(fā)展總目標(biāo)邁進(jìn)。

(二)明確目標(biāo)，突出重點(diǎn)

氣候適應(yīng)型城市建設(shè)的根本目的在于提升城市安全水平，減輕氣候變化對(duì)城市的不利影響，實(shí)施積極節(jié)能減排措施，不斷提升城市宜居水平。

一是強(qiáng)化城市適應(yīng)理念。城市規(guī)劃充分考慮氣候變化因素，將氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入城市規(guī)劃管理全過程，結(jié)合極端天氣氣候事件，修改完善城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局，實(shí)施城市更新和老舊小區(qū)綜合改造，保留并逐步修復(fù)城市河網(wǎng)水系，有效應(yīng)對(duì)熱島效應(yīng)和城市內(nèi)澇。編制氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖譜與應(yīng)對(duì)預(yù)案，定期開展疏散演習(xí)。推動(dòng)建立城市社區(qū)氣候?yàn)?zāi)害科普宣傳教育基地，不斷提升全社會(huì)的氣候風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

二是完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施。歐盟環(huán)境署指出，通過完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)的功能和服務(wù)，可以抵抗極端氣候事件帶來的負(fù)面影響，比灰色基礎(chǔ)設(shè)施更具成本效益和可行性。建設(shè)通風(fēng)廊道有利于優(yōu)化城市風(fēng)循環(huán)，通過實(shí)施森林進(jìn)城工程有助于降低發(fā)生城市內(nèi)澇的可能性，也有助于降低城市熱島效應(yīng)，提升城市區(qū)域的宜居水平。推動(dòng)城市氣候適應(yīng)建設(shè)，要持續(xù)完善綠地、森林、湖泊等綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮城市生態(tài)系統(tǒng)在氣候調(diào)節(jié)、洪澇防范等方面的功能。

三是建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。加強(qiáng)氣候變化和氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)建設(shè)和基礎(chǔ)信息收集，應(yīng)用天基、空基、地基等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)各種氣候風(fēng)險(xiǎn)及極端天氣氣候全天候監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警。加強(qiáng)信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，對(duì)關(guān)鍵部門和重點(diǎn)領(lǐng)域的氣候風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警分析，建立廣覆蓋的氣候信息傳播體系，健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和社會(huì)響應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)各類極端氣候事件預(yù)警信息發(fā)布與傳播的全覆蓋，提升城市氣候?yàn)?zāi)害管理與應(yīng)急保障服務(wù)能力。

四是完善適應(yīng)機(jī)制。推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、部門參與、社會(huì)協(xié)同的城市適應(yīng)治理體系，通過嚴(yán)格的績(jī)效考核和行政問責(zé)制度確保氣候適應(yīng)行動(dòng)得到有效落實(shí)，確保實(shí)現(xiàn)城市氣候安全風(fēng)險(xiǎn)管理全覆蓋，建立產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系及試點(diǎn)建設(shè)多元投入機(jī)制，為氣候適應(yīng)型城市建設(shè)提供技術(shù)和資金支持。

五是大力推動(dòng)政策創(chuàng)新。組合運(yùn)用財(cái)稅、金融、投資等政策工具不斷加大對(duì)試點(diǎn)建設(shè)的支持力度，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)制定適應(yīng)氣候變化的配套政策，實(shí)施適應(yīng)氣候變化示范工程，鼓勵(lì)采用PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與試點(diǎn)建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)際合作和經(jīng)驗(yàn)交流，把城市適應(yīng)作為國(guó)際合作應(yīng)對(duì)氣候變化的載體。

(三)規(guī)劃先行，重在增量

氣候適應(yīng)型城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要前瞻性、系統(tǒng)性規(guī)劃設(shè)計(jì)。城市系統(tǒng)各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互支撐，城市發(fā)展需要有穩(wěn)定、可持續(xù)的資源輸入，才能有效防范城市面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)。城市氣候適應(yīng)性規(guī)劃應(yīng)從中心區(qū)域向城市周邊區(qū)域延伸，這些區(qū)域?qū)τ诔鞘羞\(yùn)行安全同樣具有重要意義，要針對(duì)極端氣候事件做好應(yīng)對(duì)方案，確保城市周邊區(qū)域出現(xiàn)情況時(shí)城市的各項(xiàng)供給不會(huì)受到影響。針對(duì)城市電力、燃?xì)狻⑺吹壬€工程實(shí)施來源多元化工程，城市適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)是增量適應(yīng)。首先是城市安全增量，不是要完全消除氣候?yàn)?zāi)害，而是要減少生命財(cái)產(chǎn)損失，持續(xù)降低災(zāi)害的不利影響；其次是舒適性增量，不是全部建成氣候宜居城市，而是通過努力減小氣候變化對(duì)城市的不利影響，不斷改善城市氣候環(huán)境，根據(jù)城市脆弱性與氣候風(fēng)險(xiǎn)的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整適應(yīng)行動(dòng)。

(四)分類實(shí)施，綜合應(yīng)對(duì)

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，相應(yīng)地，各城市之間也存在較大差異。因此，氣候適應(yīng)型城市建設(shè)，不能搞“一刀切”，要因地制宜、分階段逐步推進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧各地城市面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)及適應(yīng)性需求，還要與當(dāng)?shù)貧夂蛱匦耘c資源稟賦相適應(yīng)，否則不僅難以降低風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)產(chǎn)生更大的氣候風(fēng)險(xiǎn)。城市適應(yīng)氣候變化的綜合性特征表明，僅靠單一的措施難以解決，需多措并舉、綜合應(yīng)對(duì)。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)的報(bào)告指出，城市適應(yīng)能力總體上取決于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、適應(yīng)技術(shù)、資金支持、信息供給、社會(huì)認(rèn)識(shí)及文化因素等。適應(yīng)措施大致可分為制度性、物理性、發(fā)展性、科技性和社會(huì)性適應(yīng)[5]。

(1)制度性適應(yīng)。適應(yīng)氣候變化需要多部門、多主體的共同行動(dòng)，需要構(gòu)建多維度、跨區(qū)域的適應(yīng)制度及合作機(jī)制。制度性適應(yīng)主要體現(xiàn)在氣候適應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)治理能力。歐盟建立了多層次的治理機(jī)制，要求各成員國(guó)制定適應(yīng)戰(zhàn)略，并與區(qū)域?qū)用娴倪m應(yīng)政策加以整合，同時(shí)將適應(yīng)型城市建設(shè)目標(biāo)納入歐盟及成員國(guó)的政策支持范圍，加大對(duì)地方政府的資金、技術(shù)、信息等的支持。

(2)物理性適應(yīng)(基礎(chǔ)設(shè)施)。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市適應(yīng)氣候變化的重要途經(jīng)。綜合管廊工程、地下水供應(yīng)應(yīng)急工程等灰色基礎(chǔ)設(shè)施有利于減輕冰凍、雪災(zāi)、雷擊、大風(fēng)、冰雹等極端天氣造成的災(zāi)害損失，保障城市安全。森林、濕地等綠色基礎(chǔ)設(shè)施具有減緩氣候變化、改善人體健康和防災(zāi)減災(zāi)等生態(tài)服務(wù)價(jià)值，不少國(guó)際大城市依托河流、道路規(guī)劃建設(shè)的綠色廊道兼具氣候防護(hù)等多重功能，已成為城市系統(tǒng)不可或缺的重要組成部分。在協(xié)同推進(jìn)城市適應(yīng)與城市建設(shè)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的主要城市走在了前列，如美國(guó)紐約將廢棄鐵路改造為城市休閑綠色廊道、波士頓對(duì)城市干道進(jìn)行綠色改造、英國(guó)倫敦建設(shè)了環(huán)城綠帶等。城市水系、湖泊等藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)解決城市內(nèi)澇、全面提升水資源管理水平具有重要作用。

(3)發(fā)展性適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是適應(yīng)氣候變化的前提和基礎(chǔ)，城市適應(yīng)投入包括軟、硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)投入，以及人體健康、教育醫(yī)療、技術(shù)研發(fā)等方面的投入。相對(duì)來說，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在氣候適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在較多的歷史欠賬，如我國(guó)中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)就存在較大的適應(yīng)性投入缺口，需要國(guó)家給予一定的政策傾斜，針對(duì)落后地區(qū)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培育以及生態(tài)保護(hù)等方面加大資金投入，推動(dòng)完善城市公共服務(wù)體系，減少城市面臨極端氣候事件的脆弱性及其不利影響。

(4)科技性適應(yīng)。適應(yīng)氣候變化的區(qū)域性、行業(yè)性特征十分明顯，技術(shù)研發(fā)投入及其推廣應(yīng)用情況，特別是氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)是影響適應(yīng)能力的關(guān)鍵因素。要結(jié)合城市氣候?yàn)?zāi)害特征及適應(yīng)需求，積極研發(fā)城市適應(yīng)技術(shù)，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)內(nèi)澇防控及雨污分流排水技術(shù)、地下管網(wǎng)抗災(zāi)設(shè)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)技術(shù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施智能運(yùn)行及監(jiān)測(cè)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及適應(yīng)性規(guī)劃技術(shù)等，為建設(shè)氣候適應(yīng)型城市提供有力支撐(2)中國(guó)政府向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書處提交的兩年更新報(bào)告中提出了關(guān)鍵適應(yīng)技術(shù)需求。。

(5)社會(huì)性適應(yīng)。提升社會(huì)重點(diǎn)人群的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，以及塑造防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)文化氛圍，對(duì)于提升城市韌性、降低城市面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)水平意義重大。從社會(huì)發(fā)展進(jìn)程看，適應(yīng)是人類應(yīng)對(duì)外部沖擊或內(nèi)部失衡所做的趨利避害的動(dòng)態(tài)社會(huì)調(diào)整過程，其效果取決于集體行動(dòng)的能力，社會(huì)資本對(duì)降低氣候脆弱性和提升氣候適應(yīng)能力具有重要作用。老弱病殘等弱勢(shì)群體是容易遭受氣候變化災(zāi)害影響的脆弱群體，他們的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知程度和個(gè)體行動(dòng)能力也都普遍缺乏，因此要充分加強(qiáng)城市適應(yīng)的科學(xué)普及社會(huì)公眾教育，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保類社會(huì)組織的積極作用，加強(qiáng)社區(qū)及公共服務(wù)領(lǐng)域的適應(yīng)能力建設(shè)。

(五)分區(qū)適應(yīng)，均衡發(fā)展

以北京為例，具有首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四大功能分區(qū)(3)來源：《北京市“十一五”時(shí)期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》,2006年。，各功能區(qū)在發(fā)展定位、資源稟賦及功能定位方面均存在較大差異，面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)也有很大不同，因此推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)要揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各區(qū)在氣候適應(yīng)上的協(xié)同效應(yīng)，完善氣候適應(yīng)規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域人口和產(chǎn)業(yè)配置與氣候容量相適宜[6]。首都功能核心區(qū)具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)支撐能力和社會(huì)發(fā)展能力突出，綜合適應(yīng)能力最強(qiáng)，但面臨自然資源不足、人居環(huán)境惡化、城市熱島效應(yīng)、干旱缺水等突出問題，因此對(duì)于首都功能核心區(qū)來說，增強(qiáng)適應(yīng)能力的關(guān)鍵在于提升城市生命線的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、完善城市適應(yīng)性規(guī)劃，以及推動(dòng)城市空間的合理配置等。相對(duì)而言，城市功能拓展區(qū)的綜合適應(yīng)能力居中，發(fā)展面臨的資源稟賦約束較強(qiáng)，相應(yīng)地，提升適應(yīng)水平的主要途徑包括，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)推動(dòng)發(fā)展性適應(yīng)，充分發(fā)揮生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)治理的協(xié)同作用。城市發(fā)展新區(qū)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低下，技術(shù)支撐相對(duì)薄弱，資源環(huán)境承載力不足，導(dǎo)致其綜合適應(yīng)能力較低。城市發(fā)展新區(qū)建設(shè)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，在氣候適應(yīng)規(guī)劃方面較落后，缺乏基于氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適應(yīng)規(guī)劃。城市發(fā)展新區(qū)要加強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和適應(yīng)規(guī)劃編制，積極防范可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低，自然資源稟賦較好有利于彌補(bǔ)適應(yīng)能力不足的問題，也與其生態(tài)涵養(yǎng)的功能定位相符，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)應(yīng)充分挖掘生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與文化教育功能，積極發(fā)展旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提升居民氣候適應(yīng)的行動(dòng)意識(shí)。

(六)協(xié)同推進(jìn)，持續(xù)改善

氣候適應(yīng)型城市建設(shè)與防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)建設(shè)、城市安全管理等具有協(xié)同效應(yīng)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)等工作，均有效提升了城市的適應(yīng)能力。目前，我國(guó)已初步建立了政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制，在應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害方面發(fā)揮了積極作用并成效明顯。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與城市安全管理相結(jié)合，不斷降低可預(yù)測(cè)氣候?yàn)?zāi)害的不利影響和造成的損失，應(yīng)對(duì)難以預(yù)測(cè)的災(zāi)害，編制各類極端天氣氣候事件應(yīng)對(duì)預(yù)案，做到出現(xiàn)“黑天鵝”等突發(fā)事件時(shí)有案可依。區(qū)域發(fā)展的不均衡與協(xié)同不足是城市適應(yīng)面臨的主要制約因素，應(yīng)以提升城市氣候適應(yīng)能力為根本目的，通過加強(qiáng)前瞻性、適應(yīng)性規(guī)劃，以及適應(yīng)政策措施的協(xié)同配合，結(jié)合城市功能定位有效滿足其適應(yīng)性需求，強(qiáng)化城市中心與外圍區(qū)域的功能互補(bǔ)和協(xié)同適應(yīng)，統(tǒng)籌考慮人口分布、城市建設(shè)、資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城市不同區(qū)域協(xié)同均衡發(fā)展，全面提升城市的綜合承載力及氣候適應(yīng)能力。

四、推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)的政策建議

借鑒國(guó)外城市適應(yīng)氣候變化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)內(nèi)推動(dòng)氣候適應(yīng)型城市試點(diǎn)建設(shè)的相關(guān)需求，未來我國(guó)城市適應(yīng)氣候變化要加強(qiáng)多中心、多主體的適應(yīng)治理機(jī)制建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量參與到這項(xiàng)工作中來。要結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和區(qū)域差異，制定本地化、個(gè)性化的適應(yīng)性措施，提高政策措施的有效性。要協(xié)同推進(jìn)氣候適應(yīng)型城市與海綿城市建設(shè)，全面提升我國(guó)城市安全水平。

(一)完善多中心、多主體參與的城市適應(yīng)治理機(jī)制

多主體參與對(duì)城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理與可持續(xù)發(fā)展意義重大，氣候適應(yīng)型城市建設(shè)需要多部門、多主體共同參與，建立政府、企業(yè)和居民等多元主體共同參與的氣候適應(yīng)治理機(jī)制非常必要。要強(qiáng)化氣候風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)案管理，將應(yīng)對(duì)氣候變化與防災(zāi)減災(zāi)關(guān)口前移，避免出現(xiàn)“防災(zāi)不如減災(zāi)，減災(zāi)不如救災(zāi)”。通過財(cái)政資金引導(dǎo)、安排專項(xiàng)資金為氣候適應(yīng)型城市建設(shè)提供資金支持，建立多元化投入機(jī)制，探索開展多元化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，持續(xù)加大試點(diǎn)建設(shè)資金投入力度；利用適應(yīng)型城市試點(diǎn)建設(shè)的契機(jī)，不斷創(chuàng)新傳播方式，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)及公眾參與，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，提升各種治理主體參與的積極性和有效性，不斷提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的能力。

(二)重視區(qū)域差異，制定本地化、個(gè)性化適應(yīng)措施

我國(guó)城市地域分布廣泛、災(zāi)害類型復(fù)雜多樣、發(fā)展階段差異較大，各地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、自然資源稟賦、適應(yīng)技術(shù)支撐能力和氣候風(fēng)險(xiǎn)治理能力上都表現(xiàn)出顯著的不均衡特性。因此，氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)宜采用分類指導(dǎo)的原則，充分考慮不同的城市規(guī)模、功能定位與氣候風(fēng)險(xiǎn)，因地制宜地制定針對(duì)性、個(gè)性化的適應(yīng)方案，建立分類指導(dǎo)、“一城一策”的適應(yīng)政策體系。通過前瞻性的適應(yīng)規(guī)劃，推進(jìn)不同空間區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升整個(gè)城市系統(tǒng)的綜合適應(yīng)能力。

(三)協(xié)同應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)提升城市安全水平

適應(yīng)型城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜而又艱巨的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，提升城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的系統(tǒng)韌性需要久久為功，持續(xù)發(fā)力。要協(xié)同推進(jìn)氣候適應(yīng)型城市與海綿城市建設(shè)，積極探索開展聯(lián)合試點(diǎn)和評(píng)估考核工作，加強(qiáng)協(xié)同規(guī)劃和財(cái)政資金支持，不斷提升城市生命線系統(tǒng)、能源設(shè)施、交通設(shè)施等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的韌性，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和極端天氣氣候事件的能力。結(jié)合城市類型采取差異化適應(yīng)政策措施[4]，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市可積極探索低碳韌性城市建設(shè)市場(chǎng)化的投融資機(jī)制；經(jīng)濟(jì)落后且氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)的城市要加大公共財(cái)政資金支持力度，避免基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不平衡而加劇氣候?yàn)?zāi)害的不利影響。