李佐軍，俞 敏

(國務院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

草原是我國重要的生態(tài)資源，保護好建設好草原不僅關乎生態(tài)文明建設，還關乎脫貧攻堅、民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。然而，我國草原生態(tài)保護欠賬較多，草原生態(tài)系統(tǒng)仍很脆弱，草原生態(tài)保護形勢依然嚴峻。目前，國家和地方政府的財政投入仍難以滿足草原生態(tài)建設的需求，需要多種市場主體共同參與到草原保護和建設中來。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理?！秶伊謽I(yè)和草原局關于促進林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》(林改發(fā)〔2019〕14號)指出：“實施林草碳匯市場化建設工程，完善碳匯計量監(jiān)測體系，加快發(fā)展碳匯交易?！币蚨?，有必要在碳交易市場中開辟碳匯板塊，加快探索建立草碳匯(1)草碳匯包括草原碳匯、草地碳匯、草坪碳匯、草本農(nóng)作物碳匯等多種類型。交易市場，助力我國草原生態(tài)建設和保護。

一、建立草碳匯交易市場意義重大

(一)我國草地面積廣闊，草碳匯潛力巨大

我國草地面積廣闊。我國天然草原面積約為3.9億公頃，占全球的12%，位列全球第一。草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，覆蓋了約2/5的陸地面積，草原面積分別是耕地、森林面積的2.9倍、1.9倍。此外，我國非草原地區(qū)還有大量的草坡、草坪、草本農(nóng)作物等。草原主要分布在西藏、新疆、內(nèi)蒙古、青海、甘肅等北方旱區(qū)和青藏高原區(qū)，這些地區(qū)的草原面積占全國的比重超過70%。這些地方是我國的江河源頭區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、邊疆地區(qū)和重要生態(tài)屏障區(qū)，保護好這些地區(qū)的草原對保障國家生態(tài)安全具有重要意義。

草原是重要的碳匯載體。長期以來，有學者認為草原植物被家畜采食后又變成二氧化碳排向大氣，沒有穩(wěn)定的生物累積量和固碳效果，是碳源而非碳匯。而實際上草原植物發(fā)達的根系可時刻與土壤進行物質(zhì)循環(huán)和能量交換，能在土壤中積累大量有機物質(zhì)，同時草原因“一歲一枯榮”而產(chǎn)生的大量枯落物可形成厚厚的泥炭或腐質(zhì)層，產(chǎn)生碳匯。此外，我國約1/3的草原由于坡度大、交通不便等因素不能用于放牧，可放牧的草原也有大量不可食用的牧草，由此也可形成碳匯。

我國草碳匯潛力巨大。種草、改變經(jīng)營方式等途徑可帶來巨大碳匯。首先，種草可改變土地類型并增加固碳能力，若將荒漠化土地全部恢復成草地，每年可新增碳匯5億～10億噸。其次，我國中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，通過實施禁牧休牧、草畜平衡等方式恢復草原固碳能力，可新增碳匯約40億～60億噸，約為植樹造林新增碳匯量的1.4倍(2)本文中草碳匯為筆者依據(jù)參考文獻[1]參數(shù)和方法計算得到。。第三，在單位時間、單位面積內(nèi)，草可以反復收割，其吸碳固碳能力比樹強。例如，據(jù)測算，在同等條件下，5年時間，中南林業(yè)科技大學雷學軍教授發(fā)明的“速生碳匯草”固碳量是榕樹的100倍，通過新技術(shù)將速生碳匯草開發(fā)成磚頭等耐用產(chǎn)品和新材料，可以將草碳匯有效封存在人類能長期使用的物質(zhì)材料中，從而新增大量碳匯[2]。

(二)有助于緩解減排壓力，為排放大戶開辟新的綠色發(fā)展路徑

2018年我國碳排放總量較上年增長超過2%，我國實現(xiàn)2030年二氧化碳達峰排放承諾面臨較大壓力。已有的節(jié)能減排、碳排放權(quán)交易等措施不能完全實現(xiàn)減少二氧化碳排放的目的。與此同時，過去十年多來我國植樹造林工作已覆蓋絕大多數(shù)荒山荒地，新增森林碳匯潛力有限。草原具有很強的吸碳固碳能力，草原保護和生態(tài)修復、非草原地區(qū)種草等可新增巨額碳匯，從而有效緩解我國碳減排壓力。

草碳匯交易可為排放大戶降低綠色發(fā)展成本。2015年，中國在巴黎大會上承諾將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值，國際碳減排承諾給火電、煤炭、鋼鐵等碳排放大戶帶來了一定的減排壓力。升級改造、碳捕捉等減碳措施的每噸固碳成本高達上千元，大大提高了企業(yè)的成本。而碳匯交易給碳排放大戶提供了更低成本的完成減排任務的路徑和方式。草原固碳成本約為200元/噸，森林固碳成本約為450元/噸。碳排放大戶通過種草或購買草碳匯的減碳成本不足工業(yè)減排措施的五分之一，具有較高的經(jīng)濟效益[3]。因此，加快探索草碳匯交易將為碳減排開辟一條新路。

(三)有助于加快草原生態(tài)建設，為種草護草主體提供新的動力

黨的十九大報告指出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。草原在山水林田湖草系統(tǒng)治理中具有重要作用。草原是黃河、長江等重要江河的發(fā)源地，長江水量的30%和黃河水量的80%直接源自草原。同時，草原是重要的動植物物種資源庫，分布著數(shù)千種植物和上萬種動物。然而，我國草原生態(tài)保護欠賬最多，總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)。

草原是我國山水林田湖草系統(tǒng)治理的重要短板。一方面，我國草原多位于青藏高原等江河源頭區(qū)，這些地區(qū)人跡罕至，生態(tài)環(huán)境脆弱，保護難度較高，資金需求較大。另一方面，過度放牧、開礦等行為導致大量優(yōu)質(zhì)草原消失，很多草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化等現(xiàn)象，草原生態(tài)功能嚴重下降。草原逐漸成為我國沙塵暴的主要源頭，其植被覆蓋度的高低直接關系沙塵暴的強度和大氣環(huán)境質(zhì)量。近年來，我國加大了對草原生態(tài)建設的投入力度，但這方面的投資大、周期長、見效慢、資金缺口巨大。以內(nèi)蒙古為例，每年草原生態(tài)建設實際投入總金額約為8億元，但資金需求約為50億元，資金缺口巨大[4]。

草碳匯交易可為種草護草主體帶來收益，提高其草原生態(tài)保護和建設的積極性。只有為種草護草者開辟更多融資渠道，才能實現(xiàn)草原的可持續(xù)發(fā)展，而草碳匯交易是重要的融資渠道。按目前碳市場價格，種草護草者可通過碳匯交易獲益150元/公頃，約為生態(tài)補償標準的1.5倍，并且隨著碳價的提高，草碳匯交易的經(jīng)濟效益將進一步增加。當牧民看到通過草碳匯交易可換取財富時，就會更積極地投入到草原保護和建設中。草碳匯交易，一方面可有效改善生態(tài)環(huán)境，另一方面可解決部分農(nóng)牧民的就業(yè)難題。

(四)有助于實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，提高全社會資源配置效率

草碳匯交易可為實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值提供新的市場途徑。草原可以提供多種生態(tài)產(chǎn)品，包括草、牛、奶等物質(zhì)產(chǎn)品，旅游等服務產(chǎn)品，以及固碳釋氧、調(diào)節(jié)氣候等調(diào)節(jié)服務產(chǎn)品。其中，草原提供的物質(zhì)產(chǎn)品和旅游文化服務產(chǎn)品可以通過市場交易、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等途徑實現(xiàn)價值。但草原的防風固沙、固碳釋氧等調(diào)節(jié)服務功能主要依靠財政補貼等政府途徑實現(xiàn)價值，仍缺乏有效的市場途徑。草碳匯交易可以為實現(xiàn)草原調(diào)節(jié)服務價值提供新的市場途徑。

草碳匯交易可提高全社會的資源配置效率。當前，我國工業(yè)企業(yè)主要分布在東南沿海地區(qū)，技術(shù)減排潛力日益減小，碳減排成本卻快速上升。西北內(nèi)陸地區(qū)擁有大面積的草原區(qū)，面臨發(fā)展和保護的兩難選擇。在草碳匯交易市場中，邊際減碳成本較高的東部碳排放大戶可通過購買西部欠發(fā)達地區(qū)的草碳匯降低自身成本，西北草原保護者和建設者可以通過售賣草碳匯獲得可觀的經(jīng)濟收益。通過草碳匯交易，全國各地可發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)宜草則草、宜工則工的布局，從而提高全社會的資源配置效率。

二、借鑒其他生態(tài)環(huán)境交易市場建設的經(jīng)驗

我國的碳交易市場主要通過碳配額控制重點排放單位的碳排放量，并通過交易提高碳減排效率。該市場可以約束排放大戶的碳排放行為，卻無法有效激勵吸碳固碳主體增加碳匯。已有碳匯項目主要通過抵消機制參與碳交易，碳匯成交量比重不足0.5%，超過70%的碳匯項目是森林碳匯。當前，我國草碳匯交易尚處于探索階段，仍未有草碳匯項目進入碳市場交易[5]。青海省正在開展三江源高原草地碳匯研究，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立了內(nèi)蒙古碳匯評估研究院。政府、企業(yè)和公眾對草碳匯重要性認識還不到位，草原基礎數(shù)據(jù)仍較薄弱。在探索建立草碳匯交易市場中，我國需要充分借鑒排污權(quán)交易、林權(quán)交易等已有市場建設的經(jīng)驗。

(一)規(guī)則先行

與商品交易市場不同，生態(tài)環(huán)境交易市場屬于創(chuàng)建性市場，需要政府在法律上明確產(chǎn)權(quán)、提出要求等。如我國在推進排污權(quán)交易過程中，先后出臺了很多法律、法規(guī)、規(guī)劃和指導意見，包括《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(國發(fā)〔2005〕39號)、《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》《國務院辦公廳關于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》(國辦發(fā)〔2014〕38號)、《大氣污染防治法》《水污染防治法》等。因此，建立草碳匯交易市場，也需要規(guī)則先行，制定相應法律、法規(guī)、標準、政策等。

(二)開展試點

我國在推進排污權(quán)、碳排放權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等生態(tài)環(huán)境交易市場建設過程中均積極開展了地方試點。以排污權(quán)交易為例，我國從2007年開始試點排污權(quán)交易，至今已覆蓋超過28個省市。試點區(qū)域由于經(jīng)濟水平、社會條件等不同，排污權(quán)交易市場的機制也有所不同，但都形成了通過行政手段明確一級市場確權(quán)、通過監(jiān)督監(jiān)管條例明確二級市場交易規(guī)則等經(jīng)驗。因此，探索建立草碳匯交易市場也可以先開展地區(qū)試點，總結(jié)經(jīng)驗后進行推廣。

(三)突出重點

以碳排放權(quán)交易為例，2011—2017年，我國在七省市試點中均將碳排放重點企業(yè)列為重點減排對象。在建立全國碳排放交易市場過程中，我國以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，將逐步擴大到石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、航空等其他高碳排放行業(yè)。因此，探索建立草碳匯交易市場，也需要明確重點，選取重點區(qū)域、重點類型草碳匯，優(yōu)先開展草碳匯交易的相關工作。

(四)夯實基礎

生態(tài)環(huán)境交易市場需要有完善的支撐體系，以保障交易的平穩(wěn)與公平。以排污權(quán)交易為例，排放企業(yè)排污量核查、排污權(quán)初始分配、交易監(jiān)管等是維護市場公平競爭秩序的重要內(nèi)容。在國家環(huán)保部門的排污量審核、監(jiān)控、報告體系之外，我國多數(shù)試點地區(qū)形成了地方排污權(quán)交易市場監(jiān)測審查制度。因此，探索建立草碳匯交易市場，也需要建立健全統(tǒng)計、報告、登記、監(jiān)測、核查、評價、考核等制度。

(五)分步實施

建設生態(tài)環(huán)境交易市場具有探索性、創(chuàng)新性，難以一蹴而就。以碳排放交易市場為例，我國分三步推動建立全國碳排放權(quán)交易市場：2014—2015年為準備階段，主要完成碳排放權(quán)交易市場基礎建設工作；2016—2020年為運行完善階段，主要完成配額分配、市場啟動、穩(wěn)定運營等工作；2020年以后為穩(wěn)定深化階段，將進一步增加交易產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易模式。建立草碳匯交易市場也是一項復雜的制度創(chuàng)新，需要借鑒已有經(jīng)驗，設立不同階段的目標，分步有序推進。

三、建設草碳匯交易市場的政策建議

(一)將草碳匯交易市場納入國家生態(tài)文明制度體系中

探索建立草碳匯交易市場，可以為草原生態(tài)建設開辟新的融資渠道，可以緩解減排壓力，可以優(yōu)化資源配置等。因此，迫切需要從國家生態(tài)文明建設的高度來明確草碳匯交易市場的地位，將建設草碳匯交易市場納入生態(tài)文明制度建設的“四梁八柱”中，作為環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系的重要組成部分。與此同時，還需要將建設草碳匯交易市場納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中，提高政府、企業(yè)和公眾對草碳匯的認知，為草碳匯項目的開發(fā)和市場交易提供保障。

(二)著手研究制定草碳匯交易的法規(guī)、標準和指導意見

制定和完善草碳匯交易市場的相關法律、法規(guī)和標準。一是完善《草原法》，新增草碳匯確權(quán)、草碳匯交易法律要求等內(nèi)容。二是推進草碳匯交易法治化，在《碳排放權(quán)交易管理條例》中對碳匯交易各方的權(quán)利義務和法律責任等明確規(guī)定，確保草碳匯交易有法可依。三是推動草碳匯評估法治化，建立官方評估制度，對草碳匯交易相關的經(jīng)濟活動進行審查和評價，出臺草碳匯相關的計量和實施標準。四是針對草碳匯交易出臺國家層面或部門層面的專門指導意見，明確建設草碳匯交易市場的指導思想、原則、目標、重點任務和保障措施，為建設草碳匯交易市場提供方向指引。

(三)盡快開展草碳匯交易市場建設試點

盡快出臺草碳匯交易市場建設的試點方案，選取內(nèi)蒙古、青海等草原大省和其他人工種草做得較好的地區(qū)或基地作為試點地區(qū)，試點內(nèi)容可包括4方面。一是加快探索草碳匯核算方法學。試點地區(qū)可重點關注種草、草地經(jīng)營、草產(chǎn)品封存等三類草碳匯項目核算方法學。二是加快探索草碳匯項目運行機制。在試點地區(qū)開展草碳匯項目的申報、核查等，解決草碳匯交易環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的問題。三是探索草碳匯交易機制。探索建立草碳匯交易平臺，制定草碳匯量核證、一級市場交易、二級市場交易流程，探索通過金融資本推動碳匯項目擴張的途徑。四是探索建立草碳匯交易的政府管理體制。試點地區(qū)探索成立或明確草碳匯交易政府管理部門、交易平臺公司等，探索制定草碳匯交易的監(jiān)管制度和財稅等配套支持政策。

(四)利用碳排放權(quán)交易市場推進草碳匯交易市場建設

碳匯交易市場是碳交易市場的重要組成部分，碳匯可通過抵消機制、碳中和機制等途徑進入碳排放交易市場。草碳匯交易是碳匯交易的重要內(nèi)容，草碳匯交易市場建設需依托現(xiàn)有的碳排放權(quán)交易市場。目前是我國建設全國性碳排放交易市場的關鍵時期，交易規(guī)則、監(jiān)管制度等正在形成。因此，探索建設草碳匯交易市場需要抓住這一機遇，推動將草碳匯項目納入碳排放交易體系中，在碳排放交易相關條例中明確碳匯項目的交易途徑和方法，提高碳匯交易在碳排放交易市場中的地位。

(五)加快建設草碳匯交易市場的支撐體系

建設草碳匯交易市場是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要建立起一整套支撐體系。一是建立草碳匯交易體制機制。明確草碳匯交易管理機構(gòu)，建立草碳匯監(jiān)測、驗證與認證機構(gòu)，形成政府、企業(yè)和公眾參與的三方監(jiān)督機制，構(gòu)建完整的草碳匯統(tǒng)計、報告、監(jiān)測、核查、評價、考核和監(jiān)督體系。二是加快專業(yè)人才培養(yǎng)。加大草碳匯市場開發(fā)等專業(yè)人才的引進培養(yǎng)力度，加快培養(yǎng)草碳匯方面的碳基金、碳信用、碳交易、碳評估等專業(yè)人才。三是夯實草碳匯信息基礎。建立健全草原地上地下監(jiān)測體系，逐步建立起草碳匯信息庫，形成各地區(qū)的草碳匯基準賬戶，為草碳匯交易市場發(fā)展提供信息支撐。