蒲俊丞

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715)

2013年以來，被譽(yù)為“中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”[1]的“三權(quán)分置”改革主導(dǎo)了農(nóng)地制度變遷研究的話語權(quán)?！叭龣?quán)分置”改革的核心在于創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，政策設(shè)計(jì)者期待借以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地制度通過土地承包經(jīng)營權(quán)自我完善所不能完成的制度變遷目標(biāo)。學(xué)界研究“三權(quán)分置”——無論是持肯定態(tài)度者還是持否定態(tài)度者，大都聚焦于土地經(jīng)營權(quán)。這些討論深化了“三權(quán)分置”理論。然而有三個(gè)基本前提被討論遺漏：農(nóng)地市場化利用最主要的方式；創(chuàng)設(shè)新的農(nóng)地權(quán)利的規(guī)范目標(biāo)；農(nóng)民分化引起農(nóng)地權(quán)利分化之趨勢。如果進(jìn)一步的討論是從這些基本前提出發(fā)而不是從理論爭論出發(fā)，那么討論則是對農(nóng)地第三種權(quán)利的續(xù)探。

一、邁向農(nóng)地第三種權(quán)利

主體不僅是權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)，也是權(quán)利的歸屬。觀察農(nóng)地權(quán)利制度的發(fā)展趨勢，一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)就是考查農(nóng)地上最重要的主體——農(nóng)民的變化情況。1949年后一個(gè)較長時(shí)期，中國都是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國家。農(nóng)民與村莊、農(nóng)村戶籍、農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相連，具有高度的同質(zhì)性。1978年以后中國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)民獲得了勞動(dòng)自由，農(nóng)地上釋放出大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，并逐漸形成具有不同特征的群體，中國農(nóng)民的階層分化由此拉開了序幕[2]。改革開放后逐漸發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)需要大量勞動(dòng)力，戶籍制度逐步放松了農(nóng)民進(jìn)城限制，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民逐漸增加，形成了一個(gè)龐大的農(nóng)民工群體。農(nóng)民不再是同質(zhì)化的農(nóng)村居民，他們在居住地、農(nóng)地利益、收入來源、就業(yè)等方面表現(xiàn)出明顯的差異。同時(shí)，不少耕地退出生產(chǎn)，一些土地從事無效經(jīng)營，大量土地低效經(jīng)營，國家的政策找不到著力點(diǎn)等問題隨之暴露出來[3]。2013年中央一號(hào)文件也指出了“農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)民利益訴求多元”等農(nóng)民流動(dòng)和分化給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)。

為回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》賦予承包方依法、自愿、有償進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利；2007年頒布的《物權(quán)法》肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，進(jìn)一步促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增強(qiáng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的社會(huì)適應(yīng)性。然而，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的作用有限，土地承包經(jīng)營權(quán)自我調(diào)適已不能完全適應(yīng)農(nóng)民分化對農(nóng)地制度供給的需求。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬和利用主體總是歸于一體的制度假設(shè)與其歸屬和實(shí)際利用可能分離的現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國施行之初，中國農(nóng)民呈現(xiàn)出以農(nóng)為業(yè)、以地為生的同質(zhì)化特征，土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬與利用主體總是歸于一體。隨著農(nóng)民分化，農(nóng)民中出現(xiàn)了大量的離農(nóng)、離鄉(xiāng)農(nóng)民。農(nóng)地對農(nóng)民的意義不再局限于生產(chǎn)和生存，一些離農(nóng)、離鄉(xiāng)農(nóng)民只希望擁有農(nóng)地權(quán)利而不是實(shí)際使用農(nóng)地，“土地對農(nóng)戶的保障功能弱化，承包經(jīng)營權(quán)的持有功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)出收益功能，大多數(shù)農(nóng)戶對土地的態(tài)度是，只要保障不喪失承包經(jīng)營權(quán)就可以”[4]。保留土地承包經(jīng)營權(quán)也許只是一種鄉(xiāng)土情懷?！半S著中國農(nóng)村人口的不斷城市化，越來越多農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村越來越多土地被留在那里體現(xiàn)這些新城市人的‘鄉(xiāng)愁'”[5]?！巴恋厥寝r(nóng)民的命根子”之政策判斷不再適用于所有農(nóng)民，構(gòu)造其上的土地承包經(jīng)營權(quán)已不能準(zhǔn)確體現(xiàn)離鄉(xiāng)離農(nóng)農(nóng)民的農(nóng)地全部利益。當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬與利用的分離成為現(xiàn)實(shí)，農(nóng)地制度發(fā)展就不應(yīng)僅僅局限于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，還應(yīng)更多地關(guān)注土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成的新的農(nóng)地權(quán)利。

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性與農(nóng)地實(shí)際利用主體的多元性現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)。土地承包經(jīng)營權(quán)原始取得乃基于農(nóng)民的土地所有權(quán)成員身份，“農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，恰恰就是依據(jù)自己在集體中作為所有權(quán)人一份子享有的地權(quán)”[6]。而取得土地所有權(quán)成員身份首先必須是農(nóng)民。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民、集體土地所有權(quán)成員、土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)人三位一體。如今，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他主體也可以獲得農(nóng)地利用權(quán)利。這些主體顯然不符合土地承包經(jīng)營權(quán)的主體條件，其獲得的農(nóng)地權(quán)利不應(yīng)是土地承包經(jīng)營權(quán)。究竟是什么權(quán)利？法律并無規(guī)定。深入探討則會(huì)超出土地承包經(jīng)營權(quán)的范疇。

最后，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)部性與其財(cái)產(chǎn)性不適應(yīng)。“設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)的最初目的是，將土地生產(chǎn)資料配置給農(nóng)民”[7]。1982年中央一號(hào)文件對當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)行的“責(zé)任制”作了性質(zhì)界定，“目前實(shí)行的各種責(zé)任制都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地所有權(quán)人之間是內(nèi)部責(zé)任承包關(guān)系，有權(quán)承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地的是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員[8]，因此土地承包經(jīng)營權(quán)具有內(nèi)部性。彼時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性并不明顯。隨著社會(huì)發(fā)展特別是物權(quán)法的實(shí)施，土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)利益逐步受到農(nóng)民關(guān)注。而土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)則可能會(huì)突破土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)部性(如受讓方可能不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員)，并影響到農(nóng)地上其他利益和政策目標(biāo)?！爱?dāng)前正在或是已經(jīng)進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)等，都是將土地作為財(cái)產(chǎn)對象而進(jìn)行的改革。這些制度改革越來越背離土地作為生產(chǎn)資料用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)”[9]。沖突的多元政策目標(biāo)已成為土地承包經(jīng)營權(quán)難以承受之重，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)之外發(fā)展新的農(nóng)地權(quán)利。

土地承包經(jīng)營權(quán)存在的時(shí)代局限性表明，通過深挖土地承包經(jīng)營權(quán)以回應(yīng)社會(huì)變化對農(nóng)地權(quán)利制度發(fā)展的需求，其作用已經(jīng)越來越小了。農(nóng)地權(quán)利發(fā)展應(yīng)在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)第三種農(nóng)地權(quán)利，分擔(dān)土地承包經(jīng)營權(quán)上不斷增加的政策目標(biāo)。

二、創(chuàng)設(shè)第三種農(nóng)地權(quán)利的最新成果：“三權(quán)分置”

2013年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中提出了農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離這一重大理論命題，“三權(quán)分置”改革由此拉開序幕?！八^三權(quán)，就是農(nóng)村耕地之上的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)利。所謂分置，其實(shí)就是這三種權(quán)利由不同的民事主體享有”[10]。2016年10月30日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，圍繞“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)”作了系統(tǒng)性闡述?！叭龣?quán)分置”改革的著力點(diǎn)在于創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)政策設(shè)計(jì)，創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)是為了破解土地承包經(jīng)營權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，承載著保護(hù)農(nóng)地實(shí)際利用人權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置和農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營之希望。

“三權(quán)分置”回答了農(nóng)民分化背景下農(nóng)地資源如何充分利用的重大理論問題，擺脫了繼續(xù)深挖土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑依賴，開辟了探索農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)之外第三種農(nóng)地權(quán)利的新路徑，使農(nóng)地權(quán)利制度發(fā)展再次走在了充滿希望的道路上。美中不足的是，“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)的法理根基薄弱，因此在廣泛的贊譽(yù)聲中也不乏一些批判的聲音。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)不能分出土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)“三權(quán)分置”的構(gòu)想，土地經(jīng)營權(quán)系由土地承包經(jīng)營權(quán)分出而來。從邏輯上講，A能分出為B和C，意味著A≥B+C，同時(shí)A包含B和C的全部內(nèi)容。即B?A，C?A，且B≠C。此時(shí)倘若C中有一個(gè)元素x不屬于A，則C不是A的子集。然而，“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其母體權(quán)利土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容。因此，不宜認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)系從土地承包經(jīng)營權(quán)分出而來?！凹日J(rèn)為‘土地經(jīng)營權(quán)’派生于土地承包經(jīng)營權(quán)(母權(quán))，但又賦予子權(quán)(‘土地經(jīng)營權(quán)')以母權(quán)尚不具有的權(quán)能，這本身就是一個(gè)悖論”[11]。堅(jiān)實(shí)的權(quán)利來源理論基礎(chǔ)是權(quán)利構(gòu)造的前提。土地經(jīng)營權(quán)的來源問題應(yīng)得到妥當(dāng)?shù)卣撟C，否則土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)造便無從談起。

其次，土地經(jīng)營權(quán)能否成為一項(xiàng)用益物權(quán)分歧較大。持肯定態(tài)度的學(xué)者通常將土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)對待。持否定態(tài)度的學(xué)者一般認(rèn)為，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)不能再派生出與其性質(zhì)相似的用益物權(quán)，同一物上不能并存兩個(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)[12]。有學(xué)者甚至認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)根本就不是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，“經(jīng)營權(quán)只是權(quán)能，而不是獨(dú)立的民事權(quán)利”[13]。為解決土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)爭議，有學(xué)者重新界定了承包權(quán)的性質(zhì)，“實(shí)際上，‘三權(quán)分置’中的土地承包權(quán)在現(xiàn)行法中已有明確的含義，不應(yīng)界定為‘分離出經(jīng)營權(quán)之土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱’，其性質(zhì)應(yīng)為成員權(quán)”[14]。“成員權(quán)”說為“一物一權(quán)”原則之下賦予土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)騰出了空間，但還需要進(jìn)一步論證以“成員權(quán)”性質(zhì)取代用益物權(quán)性質(zhì)之后，如何保障用益物權(quán)說上的土地權(quán)益不減損的問題。因此，時(shí)至今日，土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)設(shè)計(jì)的理論障礙尚未得到圓滿解決。

最后，“三權(quán)分置”將土地承包經(jīng)營權(quán)改稱為承包權(quán)也不妥當(dāng)。承包經(jīng)營權(quán)屬于單一權(quán)利，而非復(fù)合權(quán)利。承包和經(jīng)營是土地承包經(jīng)營權(quán)的兩個(gè)方面，雖可分離擁有，但不可拆分重建為兩個(gè)權(quán)利?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)是一個(gè)完整的民事權(quán)利，無法分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容也無法界定”[15]，它還“是單一的獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)，不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者相加，并不存在所謂保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)之分離現(xiàn)象”[16]。將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，意味著承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是并列的權(quán)利，拆分之后剩下的承包權(quán)不包括經(jīng)營權(quán)。如若此，擁有承包權(quán)的農(nóng)戶便不再擁有經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶只享有農(nóng)地承包之名而無經(jīng)營利用農(nóng)地之實(shí)。“三權(quán)分置”將土地承包經(jīng)營權(quán)改稱為承包權(quán)，“不但和憲法、物權(quán)法規(guī)定的農(nóng)民權(quán)利不一致，和數(shù)十年來的政策文件不一致，而且還會(huì)給農(nóng)民造成一種迷惑，讓他們覺得自己原來享有的權(quán)利被壓縮了”[17]。顯然，這并非政策之本意?！兑庖姟吠ㄆ獌?nèi)容都彰顯了國家致力于穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利之目的。之所以可能會(huì)“給農(nóng)民造成迷惑”，說明至少在詞語選用上，承包權(quán)一詞還存在明顯的缺陷，其用語還應(yīng)繼續(xù)討論。

總的來看，“三權(quán)分置”順應(yīng)了一部分農(nóng)民“保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。盡管一些學(xué)者對“三權(quán)分置”理論提出了不同意見，但并未否定農(nóng)地權(quán)利分置改革的路向，且批判主要集中于土地經(jīng)營權(quán)。完善“三權(quán)分置”，除了繼續(xù)討論土地經(jīng)營權(quán)，也可以在土地經(jīng)營權(quán)之外探尋新的農(nóng)地第三種權(quán)利，以最終解決土地經(jīng)營權(quán)存在的理論問題。

三、繼續(xù)探索農(nóng)地第三種權(quán)利的事實(shí)基礎(chǔ)

中國農(nóng)地權(quán)利制度是中國革命、建設(shè)和改革實(shí)踐的產(chǎn)物。堅(jiān)持“三權(quán)分置”之路向，探索農(nóng)地第三種權(quán)利，應(yīng)立足中國農(nóng)地利用實(shí)踐。

(一)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來中國農(nóng)地市場化利用實(shí)踐

家庭承包經(jīng)營是中國農(nóng)地基本利用方式，而家庭承包經(jīng)營本質(zhì)上是集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部責(zé)任承包，家庭承包經(jīng)營權(quán)的取得具有封閉性和穩(wěn)定性。國家政策最初不允許農(nóng)戶將承包土地易手。同時(shí)期的《憲法》也做了類似禁止性規(guī)定。此后，為解決人口、勞動(dòng)力的變化與承包土地穩(wěn)定之間的矛盾，國家允許承包地“行政性”調(diào)整。1984年中央一號(hào)文件規(guī)定，“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定，小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”。這種方式具有“行政性質(zhì)”，不同于具有市場性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)。“土地調(diào)整先于土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)，成為早期勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后農(nóng)地資源配置的主要途徑”[18]。頻繁的土地調(diào)整削弱了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，影響了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)期。

1988年《憲法》修正案第2條將1982年《憲法》第10條第4款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，廢除了土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的禁令，為土地承包經(jīng)營權(quán)由“行政性”調(diào)整向市場化流轉(zhuǎn)奠定了法律依據(jù)。但完全放開農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則是進(jìn)入21世紀(jì)后由中央政策首先確立的。2001年中共中央公布的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》指出:“在承包期內(nèi),農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán),有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式?！?2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》從立法上終結(jié)了發(fā)包方對承包地隨意調(diào)整權(quán)利，有利于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成[19]。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)走上了市場化的道路。

(二)出租是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最主要的方式

目前，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、代耕、信托、入股和抵押等，各種流轉(zhuǎn)方式適用的范圍差異較大。據(jù)學(xué)者披露，從2010年到2015年，轉(zhuǎn)包出租合計(jì)3.63億畝，占土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積的81.3%[20]。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司近期發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2018年6月底，轉(zhuǎn)包和出租占家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)的面積仍然高達(dá)82.5%[21]。從這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，轉(zhuǎn)包和出租是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最主要的方式。

轉(zhuǎn)包本質(zhì)上就是出租。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定，“轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)”?！俺鲎馐侵赋邪綄⒉糠只蛉客恋爻邪?jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對承包方負(fù)責(zé)”。由此可見，轉(zhuǎn)包和出租的受讓方在范圍上存在差異，前者被限定在“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”，后者并無此限制。有學(xué)者認(rèn)為，“出租無法替代轉(zhuǎn)包,因此,轉(zhuǎn)包是一種獨(dú)立的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式”[22], “轉(zhuǎn)包和出租本是實(shí)踐中適用最為廣泛的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，只要具有類型化上的意義，即可并存”[23]。然而，有學(xué)者在研究轉(zhuǎn)包一詞的使用歷史背景后指出，“‘轉(zhuǎn)包’實(shí)為當(dāng)時(shí)法律禁止土地(土地使用權(quán))‘出租’情形所迫而創(chuàng)設(shè)的用語，并無規(guī)范或者概念淵源可尋”[24]。越來越多的學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)包本質(zhì)上就是租賃[25]，沒有必要區(qū)分轉(zhuǎn)包和出租。一個(gè)值得注意的動(dòng)向是，《意見》采用了“出租(轉(zhuǎn)包)”的表達(dá)方式，不再將轉(zhuǎn)包與出租并列，轉(zhuǎn)包不再是獨(dú)立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。由此看來，農(nóng)地使用權(quán)市場化利用的各種方式中，流轉(zhuǎn)面積占比超過80%都是出租。有人認(rèn)為，農(nóng)地真正的流轉(zhuǎn)方式就是“出租”?！耙?yàn)椤D(zhuǎn)包’隨著農(nóng)業(yè)稅的取消已經(jīng)不存在了；‘互換’是地塊換地塊，實(shí)際上與流轉(zhuǎn)并無直接關(guān)系；而‘轉(zhuǎn)讓’，是原承包者放棄了承包權(quán)，并不只是承包耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”[26]。出租在農(nóng)地市場化利用中如此重要，應(yīng)得到農(nóng)地權(quán)利分置改革重視，應(yīng)成為探索農(nóng)地第三種權(quán)利的事實(shí)基礎(chǔ)?！兑庖姟冯m然只字未提“出租”“租賃”，但是在土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)中明確提出土地經(jīng)營權(quán)人“有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地”?！兑庖姟肥褂谩袄m(xù)租”一詞應(yīng)是對“土地經(jīng)營權(quán)”生于租賃的肯定。

然而，“三權(quán)分置”理論未對這些事實(shí)引起足夠的重視，并未立足農(nóng)地租賃創(chuàng)設(shè)農(nóng)地第三種權(quán)利，而是直接從現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地第三種權(quán)利。這種做法不僅破壞了土地承包經(jīng)營權(quán)的安定性，也造成新生的土地經(jīng)營權(quán)脫離了農(nóng)地利用實(shí)踐，甚至與農(nóng)地市場化利用中占絕對地位的農(nóng)地租賃產(chǎn)生混亂和沖突。中國正在大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，既然政策目標(biāo)旨在確立市場化的農(nóng)地使用權(quán)，在農(nóng)地租賃的基礎(chǔ)上探索農(nóng)地第三種權(quán)利無疑更為適切。

四、繼續(xù)探索農(nóng)地第三種權(quán)利之規(guī)范目的

權(quán)利是目的的產(chǎn)物。權(quán)利概念不是根據(jù)法律邏輯，而應(yīng)根據(jù)其內(nèi)在意義——法律倫理和法律目的[27]。探索農(nóng)地第三種權(quán)利堅(jiān)持“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)，正視農(nóng)地租賃各方的正當(dāng)利益，補(bǔ)正土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范目的之疏漏。

(一)土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范目的回望

如前所述，隨著農(nóng)民市民化和農(nóng)民分化的深度發(fā)展，農(nóng)地利用中出現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)者不愿看到的矛盾現(xiàn)象：一方面身份意義上的農(nóng)民未能有效利用基于身份獲得的農(nóng)地資源而造成農(nóng)地資源浪費(fèi)；另一方面能夠有效利用農(nóng)地者的正當(dāng)權(quán)益卻得不到有效保護(hù)?！啊畠蓹?quán)分離’的政策、法律框架下，這些主體經(jīng)營轉(zhuǎn)入土地的權(quán)益無法得到全面保護(hù)，積極性不能得到充分發(fā)揮，嚴(yán)重影響著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程”[28]。作為回應(yīng)，“三權(quán)分置”改革創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)以“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”?！兑庖姟分赋?，“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”。這是國家政策在強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)”后對農(nóng)民之外的主體提出類似的政策目標(biāo)，突出了“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的根本目的。圍繞放活土地經(jīng)營權(quán)，《意見》開出了完善土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容清單。其中，允許土地經(jīng)營權(quán)依法設(shè)定抵押是“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)最具改革價(jià)值的內(nèi)容，意在不動(dòng)搖農(nóng)民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上解決長期困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金短缺問題?！爸醒胛募呀?jīng)營權(quán)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難題，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控”[29]。由此可見，“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的目的在于賦予土地經(jīng)營者平等、穩(wěn)定的農(nóng)地權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。新的農(nóng)地第三種權(quán)利應(yīng)充分把握、準(zhǔn)確體現(xiàn)“三權(quán)分置”賦予土地經(jīng)營權(quán)的目的。

(二)農(nóng)地承包人的正當(dāng)利益

既然農(nóng)地第三種權(quán)利是土地承包經(jīng)營權(quán)行使的結(jié)果，那么其規(guī)范目的就不能不考慮農(nóng)地承包人的正當(dāng)利益?！耙?yàn)槟壳巴恋亟?jīng)營人進(jìn)入農(nóng)村，主要是和農(nóng)民集體訂立合同。所以推行‘三權(quán)分置’必須首先考慮集體之中的農(nóng)民成員是否同意的問題”[30]。《意見》對此已有關(guān)注，強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革應(yīng)“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”，并重申了農(nóng)地承包人的各項(xiàng)土地權(quán)利。然而，對農(nóng)地承包人利益的保護(hù)不應(yīng)止步于承包權(quán)宣示，還應(yīng)將其規(guī)范目的注入農(nóng)地第三種權(quán)利，至少農(nóng)地第三種權(quán)利不應(yīng)造成農(nóng)地承包人的正當(dāng)利益減損。

如前所述，農(nóng)民分化使農(nóng)地承包人的農(nóng)地利益出現(xiàn)了分化，農(nóng)地承包人對農(nóng)地第三種權(quán)利的期待可能存在差異。如城市郊區(qū)的農(nóng)地承包人一般不愿意出租農(nóng)地，即使出租農(nóng)地，通常更希望短期出租，以掌握租金調(diào)整的主動(dòng)權(quán)。戶籍在偏遠(yuǎn)地區(qū)人戶分離的農(nóng)地承包人，特別是在城市有穩(wěn)定的居住和收入來源的農(nóng)民，可能更愿意出租承包土地，且更傾向于采用較長的租期。有學(xué)者基于中國家庭金融調(diào)查與研究中心提供的數(shù)據(jù)分析得出，“72.5%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的原因是不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或居住地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。在轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶家庭中，居住在城鎮(zhèn)地區(qū)的比例2013 年為10.86%，2015年上升至14.21%；不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭比例2013年為70.5%，2015 年上升至71.8%”[31]。在如何理解農(nóng)地承包人是否愿意將承包地流轉(zhuǎn)出去，以及希望流轉(zhuǎn)農(nóng)地的受讓者享有何種土地權(quán)利的問題上，農(nóng)戶之間存在差異。因此，農(nóng)地第三種權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容不應(yīng)是整齊劃一，應(yīng)實(shí)事求是地體現(xiàn)這些差異?！叭绻r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的期限比較短，就沒有必要進(jìn)行物權(quán)化。如果農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人的融資需求不強(qiáng)烈，也沒有必要進(jìn)行物權(quán)化”[32]?！叭龣?quán)分置”賦予土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的單一構(gòu)想并不能滿足農(nóng)地承包人對農(nóng)地第三種權(quán)利的多元化期待和現(xiàn)實(shí)約束。因此，農(nóng)地第三種權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容應(yīng)為農(nóng)地承包人與農(nóng)地第三種權(quán)利人的自由協(xié)商留有余地。

(三)承租人的多元利益

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐還表明，農(nóng)地承租人利益也具有多樣性，其顯著的外在原因在于租賃期限。對于短期租賃，如A村村民甲因病治療暫時(shí)無法耕種自家承包的農(nóng)地，遂將其租與本村村民乙耕種，乙耕種該承租農(nóng)地的期限較短，一般在1年左右。對此種短期租賃(如代耕代種)，乙對租賃農(nóng)地并無長遠(yuǎn)利益，不會(huì)奢望利用租賃農(nóng)地抵押、入股。此種情形下，乙對承租農(nóng)地享有占有、使用和收益權(quán)能足以滿足其對承租農(nóng)地的權(quán)利訴求。對于長期租賃而言，如B村村民丙因長期在外務(wù)工，遂將自己承包的農(nóng)地租賃給本村村民丁耕種，租賃時(shí)間一般長達(dá)數(shù)年甚至更長。丁因長期占有、使用該租賃農(nóng)地，可能更傾向于“以自己的財(cái)產(chǎn)”之權(quán)利心態(tài)對待租賃農(nóng)地，不僅希望獲得承租農(nóng)地的占有、使用、收益之權(quán)能，還可能希望盡其所能地發(fā)揮承租農(nóng)地的各種價(jià)值和使用價(jià)值，甚至希望能夠用其抵押、入股，以“地盡其用”。

因此，農(nóng)地第三種權(quán)利設(shè)計(jì)不宜采取“一刀切”的辦法，不加區(qū)分地賦予所有農(nóng)地第三種權(quán)利人某些權(quán)利，如抵押權(quán)、改良農(nóng)地權(quán)等。法國通過司法判例賦予永租權(quán)以某些物權(quán)效力的經(jīng)驗(yàn)表明，法國對租賃區(qū)分了長期租賃和短期租賃，且僅針對“長期租約”賦予某些物權(quán)效力，權(quán)利人可以用承租的不動(dòng)產(chǎn)設(shè)立抵押權(quán)[33]。類似做法也可見于設(shè)立永佃權(quán)制度的其他國家立法，如《意大利民法典》第958條規(guī)定:“永佃權(quán)得是永久，亦得是附期限的。有期的永佃權(quán)，其所定的存續(xù)期間不滿二十年者，不得設(shè)定?！盵34]支持“三權(quán)分置”理論的主流學(xué)者主張將土地經(jīng)營權(quán)塑造成用益物權(quán)，但未注意到農(nóng)地租賃關(guān)系中多方主體的多元利益，脫離了農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況，實(shí)施中可能會(huì)產(chǎn)生抵觸或者誤會(huì)。

五、將農(nóng)地租賃權(quán)作為農(nóng)地第三種權(quán)利的基本設(shè)想

(一)將農(nóng)地租賃權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利

租賃是對物的使用分享，是古老的物之利用方式，廣泛存在于各種物之利用場合。農(nóng)地租賃在中外農(nóng)地利用史上甚為悠久。有農(nóng)地租賃，必有農(nóng)地租賃權(quán)。但理論上對租賃權(quán)是否是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利尚存爭議?！啊赓U權(quán)’與其說是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，不如說是租賃之債的效力，它既非以租賃物為客體,自身亦無獨(dú)立存在的價(jià)值”[35]。盡管中國合同法將租賃合同作為有名合同規(guī)范，但迄今為止，中國立法尚未將租賃權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利對待，農(nóng)地租賃亦是如此。 “盡管租賃契約的結(jié)果形成了對特定物的事實(shí)支配關(guān)系，但法律并沒有將此對特定物的事實(shí)支配關(guān)系從產(chǎn)生其租賃契約中獨(dú)立出來,予以特別的重視和強(qiáng)力保護(hù)”[36]。因此，租賃權(quán)(包括農(nóng)地租賃權(quán))還不是中國立法確認(rèn)的獨(dú)立的權(quán)利類型，而只是承租人依據(jù)法律和租賃合同享有的使用租賃物的各種權(quán)利的統(tǒng)稱。

然而，租賃權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利已是事實(shí)。“如依1974年之《普魯士普通邦法》，由租賃關(guān)系所設(shè)立者，乃為一項(xiàng)物權(quán)”[37]。 “與‘買賣不破租賃’類似，‘租賃權(quán)’這種說法本身并非一個(gè)嚴(yán)格的專業(yè)用語,卻常被論者當(dāng)作一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利”[38]。將租賃權(quán)理解為租賃之債的效力，更多的是從租賃關(guān)系而非承租人視角所作之解釋，無法準(zhǔn)確地體現(xiàn)承租人對租賃物享有的權(quán)利，既不利于保護(hù)承租人的正當(dāng)利益，也不利于妥當(dāng)?shù)靥幚沓凶馊伺c第三人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

農(nóng)地租賃是農(nóng)地市場化利用最基礎(chǔ)的方式。農(nóng)地租賃不受主體身份、地域限制，可以在開放的市場主體之間實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，有助于促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)，農(nóng)地租賃還可以有效解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)民分化進(jìn)程中離鄉(xiāng)離農(nóng)的農(nóng)民擁有農(nóng)地而不能充分利用農(nóng)地的矛盾，使農(nóng)地權(quán)利人長期擁有農(nóng)地的權(quán)利(土地承包經(jīng)營權(quán))與農(nóng)地實(shí)際利用的權(quán)利(農(nóng)地租賃權(quán))通過市場機(jī)制有期限地分離，并在分離后兩權(quán)并行不悖。農(nóng)地租賃權(quán)雖然通常產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營權(quán)(“四荒”土地也可以直接從所有權(quán)人處獲得租賃權(quán))，但依據(jù)租賃合同在租賃有效存續(xù)期間具有獨(dú)立性，農(nóng)地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人亦不得干預(yù)。同一農(nóng)地之上，農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地租賃權(quán)和諧共存，不會(huì)造成學(xué)者擔(dān)心的土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)那樣的權(quán)利沖突。因而農(nóng)地租賃權(quán)應(yīng)成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。

(二)以農(nóng)地租賃權(quán)取代土地經(jīng)營權(quán)

農(nóng)地第三種權(quán)利，既可以是全新的權(quán)利也可以是現(xiàn)存某項(xiàng)權(quán)利的借用或改造，但不論何種選擇都應(yīng)立足于農(nóng)地使用權(quán)市場化使用實(shí)踐。如前所述，出租是中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最主要的方式，而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人享有的農(nóng)地權(quán)利本質(zhì)上就是農(nóng)地租賃權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)只不過是農(nóng)地租賃權(quán)的另一種說法而已，之所以采用土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地第三種權(quán)利，或許與農(nóng)地第三種權(quán)利的用益物權(quán)塑造目的有關(guān)，避免直接采用農(nóng)地租賃權(quán)而受其債權(quán)性質(zhì)約束。

據(jù)學(xué)者考證，“‘土地經(jīng)營權(quán)’一語，最早出現(xiàn)在用以指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的地方規(guī)范性文件之中”，使用這一表述的原因有三[39]：第一，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界提供了一定的理論依據(jù)；第二，解釋了“土地承包人”與“土地經(jīng)營人”的分離現(xiàn)象；第三，規(guī)避了現(xiàn)行法中的某些禁止性規(guī)定。如果使用“土地經(jīng)營權(quán)”之概念僅僅因?yàn)榍笆鲈?，用土地?jīng)營權(quán)充當(dāng)農(nóng)地第三種權(quán)利已無必要。首先，土地經(jīng)營權(quán)并非唯一的權(quán)利選項(xiàng)，完全可以用其他權(quán)利取代。其次，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的受讓人界定為“土地經(jīng)營人”并非事實(shí)描述，而是“合目的性”解釋，不具有實(shí)證層面上的說服力。最后，為了規(guī)避土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律障礙而使用土地經(jīng)營權(quán)概念，只會(huì)將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的爭議引向土地經(jīng)營權(quán)，并不能真正解決農(nóng)地融資擔(dān)保問題。

有學(xué)者主張將農(nóng)地第三種權(quán)利命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”[17]。從權(quán)利的內(nèi)容和避免權(quán)利來源的理論爭議而言，采用“耕作權(quán)”比土地經(jīng)營權(quán)更加合適。然而，考慮到農(nóng)地第三種權(quán)利本質(zhì)上就是對他人農(nóng)地權(quán)利的利用，且在實(shí)踐中最主要的利用形式就是租賃，拋棄農(nóng)地租賃權(quán)概念而采用陌生的“耕作權(quán)”概念容易增加思維負(fù)擔(dān)。“當(dāng)人們形構(gòu)和界定法律概念之時(shí)，他們通?？紤]的是那些能夠說明某個(gè)特定概念的最為典型的情形，而不會(huì)嚴(yán)肅考慮那些難以確定的兩可性情形”[40]。因此，筆者主張直接采用農(nóng)地租賃權(quán)概念。

(三)堅(jiān)持農(nóng)地租賃權(quán)的債權(quán)性質(zhì)

“三權(quán)分置”的主流觀點(diǎn)均認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為用益物權(quán)。作為替代土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地租賃權(quán)是否也應(yīng)遵循用益物權(quán)之構(gòu)造路徑呢？

租賃權(quán)是債權(quán)，此為學(xué)界之主流觀點(diǎn)。然而，租賃權(quán)的性質(zhì)并非沒有爭議?！傲_馬自古以來，尤其是共和末期以后，國家、都市或宗教團(tuán)體常將土地短期或長期出租于他人耕作，以土地供農(nóng)業(yè)之使用，成立農(nóng)地租賃契約，此種契約漸漸地由法務(wù)官賦予物權(quán)之保護(hù)”[41]。最終形成今日之租賃權(quán)物權(quán)化理論共識(shí)。租賃權(quán)(主要是不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán))物權(quán)化有著悠久的歷史，在實(shí)證法上已經(jīng)取得豐碩實(shí)績。這種現(xiàn)象也獲得國內(nèi)一些學(xué)者的肯定，“租賃合同及其履行同時(shí)包含移轉(zhuǎn)租賃物占有的‘準(zhǔn)物權(quán)行為’和其他諸如租金支付義務(wù)、維修義務(wù)、通知義務(wù)等債務(wù)關(guān)系，租賃法律關(guān)系兼具物權(quán)內(nèi)容和債權(quán)內(nèi)容”[42]。 “租賃權(quán)符合物權(quán)的特質(zhì)，而不同于請求他人為或不為一定行為的債權(quán)”[43]。有學(xué)者干脆認(rèn)為，“現(xiàn)代民法中的土地租賃權(quán)已經(jīng)具備了用益物權(quán)的基本屬性,在邏輯上應(yīng)當(dāng)被納入用益物權(quán)體系”[44]。因此，租賃權(quán)物權(quán)化為農(nóng)地租賃權(quán)的物權(quán)化構(gòu)造提供了理論依據(jù)，農(nóng)地租賃權(quán)完全可以朝著物權(quán)化的方向邁出具有時(shí)代特征的腳步。

農(nóng)地租賃權(quán)是否像土地經(jīng)營權(quán)一樣應(yīng)塑造成用益物權(quán)呢？這得根據(jù)農(nóng)地第三種權(quán)利規(guī)范目的而定?！兑庖姟穼⑼恋亟?jīng)營權(quán)界定為“對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”。并明示，“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”。結(jié)合《意見》規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的制度目標(biāo)在于使其能夠獲得平等保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營預(yù)期，明確農(nóng)地經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，包括占有、收益、處分的權(quán)利，特別是：(1)改良農(nóng)地的權(quán)利；(2)在農(nóng)地上建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設(shè)施的權(quán)利；(3)再流轉(zhuǎn)農(nóng)地的權(quán)利；(4)設(shè)定抵押的權(quán)利；(5)獲得征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；(6)承包人不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利等六項(xiàng)權(quán)利。其中，第(4)項(xiàng)權(quán)利是《意見》賦予土地經(jīng)營權(quán)的核心權(quán)利，對土地經(jīng)營權(quán)是否應(yīng)塑造成用益物權(quán)具有決定性影響，而其他幾項(xiàng)權(quán)利完全可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的約定實(shí)現(xiàn)?！兑庖姟穭?chuàng)設(shè)第(4)項(xiàng)權(quán)利意在盤活“沉睡”的農(nóng)地價(jià)值，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺的現(xiàn)實(shí)問題。“中央文件把經(jīng)營權(quán)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難題，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控”[45]。然而，取代土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地租賃權(quán)不應(yīng)也不必為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押目的而被塑造成用益物權(quán)。

首先，農(nóng)地租賃權(quán)欲成為用益物權(quán)應(yīng)具備較長租期。如前所述，農(nóng)地租賃者對租賃農(nóng)地的利益存在差異，實(shí)踐中，農(nóng)地租賃的租期通常都不長。根據(jù)學(xué)者調(diào)研，農(nóng)地租賃期限平均只有6.82年。有學(xué)者已經(jīng)注意到不同土地流轉(zhuǎn)形式對期限的要求相同，不贊成將所有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式均賦予物權(quán)效力，只賦予“流轉(zhuǎn)期限3年以上的土地經(jīng)營權(quán)才具有物權(quán)性質(zhì)”[25]。如前所述，國外立法例在賦予永佃權(quán)物權(quán)效力時(shí)對其存續(xù)期限作了要求?？紤]到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中通常以短租為主，且流轉(zhuǎn)合同簽訂率低的現(xiàn)實(shí)，不應(yīng)賦予農(nóng)地租賃權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)。

其次，即使為了抵押之目的，農(nóng)地租賃權(quán)也不必為用益物權(quán)，完全可以在債權(quán)性質(zhì)下實(shí)現(xiàn)擔(dān)保融資訴求。農(nóng)地抵押并非目的，目的是融資。農(nóng)地融資擔(dān)保有多種方式，并非僅抵押一種，質(zhì)押也可以融資。農(nóng)地租賃權(quán)是債權(quán)，債權(quán)也可以質(zhì)押方式擔(dān)保。關(guān)于債權(quán)質(zhì)押，“中國沒有采納比較法上普遍承認(rèn)的‘債權(quán)質(zhì)權(quán)'概念，而是采用了外延上相對狹窄的‘應(yīng)收賬款’概念”[46]。最高人民法院2000年發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》肯定了公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)方式。2007年頒布的《物權(quán)法》第223條第(六)項(xiàng)規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的應(yīng)收賬款可以出質(zhì)。繼司法解釋規(guī)定公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)可以出質(zhì)之后，立法也作出了類似規(guī)定?！皯?yīng)收賬款實(shí)質(zhì)上屬于一般債權(quán)，包括尚未產(chǎn)生的將來的債權(quán)”[47]。早在討論土地承包經(jīng)營權(quán)融資功能時(shí)，有學(xué)者就已經(jīng)注意到了“土地承包經(jīng)營權(quán)之債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押”[48]。 “在現(xiàn)行法上禁止以家庭承包方式土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的情況之下，土地承包收益權(quán)是作為‘應(yīng)收賬款’之一種，可以設(shè)定質(zhì)權(quán)”[49]。因此，可以采取法律解釋的方式，將農(nóng)地承租人對租賃農(nóng)地的收益權(quán)作為可以質(zhì)押的“不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)”，經(jīng)出租人同意并經(jīng)登記后成立質(zhì)押。這樣就不會(huì)為了滿足農(nóng)地第三種權(quán)利融資擔(dān)保的剛性目標(biāo)而必須賦予其用益物權(quán)性質(zhì)。至于《意見》規(guī)定的其他五項(xiàng)重要權(quán)利內(nèi)容，可以通過賦予農(nóng)地租賃權(quán)的某些物權(quán)效力來實(shí)現(xiàn)。

(四)在意思自治的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)地租賃權(quán)享有某些特定的物權(quán)效力

歷史上，為了特別保護(hù)處于弱勢地位的房屋承租人利益，法律確立了“買賣不破租賃”規(guī)則，使租賃權(quán)具有了物權(quán)效力。盡管物權(quán)法定原則顯著地區(qū)分了物權(quán)和債權(quán)，但隨著社會(huì)的發(fā)展，這種僵化的區(qū)分正在走向緩和?！皞鶛?quán)物權(quán)化”便是通往緩和的現(xiàn)成橋梁。“就特定物債權(quán)而言，開放債權(quán)登記，債權(quán)經(jīng)登記后，取得對抗第三人的絕對效力。此時(shí)，權(quán)利的債權(quán)性質(zhì)不變，但通過采‘債權(quán)物權(quán)化’觀念，使債權(quán)通過登記而取得絕對效力”[50]。在各種租賃權(quán)中，作為不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)的農(nóng)地租賃權(quán)最有條件通過“債權(quán)物權(quán)化”再次實(shí)現(xiàn)符合時(shí)代需要的發(fā)展。

目前，出租已成為中國農(nóng)地市場化利用的基本方式，農(nóng)地承租人已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量。為平等保護(hù)農(nóng)地承租人的農(nóng)地權(quán)利，提高其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，保障其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，有必要在堅(jiān)持農(nóng)地租賃權(quán)債權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)租賃當(dāng)事人協(xié)商一致后賦予農(nóng)地租賃權(quán)具有某些特定的物權(quán)效力?！百x予租賃權(quán)的對抗效力除了為了繼續(xù)貫徹保護(hù)作為弱者的承租人的立法政策之外,還有利于保護(hù)交易安全和維護(hù)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定”[51]。將《意見》規(guī)定的前述其他五項(xiàng)重要權(quán)利內(nèi)容注入農(nóng)地租賃權(quán)?！安粍?dòng)產(chǎn)租賃權(quán)雖具有占有之事實(shí)且享有優(yōu)先購買權(quán)，但本質(zhì)上仍應(yīng)歸屬于債權(quán)為宜，但其權(quán)利行使與保護(hù)可比照物權(quán)優(yōu)先效力予以考量及實(shí)施”[52]。有意思的是，主張土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的學(xué)者也同意賦予其某些物權(quán)效力?！啊恋亟?jīng)營權(quán)’雖非物權(quán)，但其在與土地承包權(quán)人分離情形下可被賦予一定的支配和排他效力，其核心內(nèi)容是賦予權(quán)利人一定的處分權(quán)能”[53]。具體而言，在“買賣不破租賃”的租賃權(quán)物權(quán)化成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊法律地位，賦予農(nóng)地租賃權(quán)人“轉(zhuǎn)讓不影響租賃”的權(quán)利，將《意見》規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)前述的第(6)項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容賦予農(nóng)地租賃權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓出租農(nóng)地(包括將承包地退回發(fā)包人)的，農(nóng)地承租人有權(quán)依照其與出租人簽訂的農(nóng)地租賃合同排除農(nóng)地受讓人的干擾，繼續(xù)享有占有、使用、收益承租農(nóng)地的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，適應(yīng)保護(hù)農(nóng)地承租人的現(xiàn)實(shí)需要，拓展農(nóng)地租賃權(quán)的物權(quán)效力，賦予農(nóng)地租賃人“有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”之目的對承租農(nóng)地一定限度的處分權(quán)和支配權(quán)，將《意見》前述第(1)、(2)、(3)、(5)項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容賦予農(nóng)地租賃權(quán)人，體現(xiàn)法律對農(nóng)地承租人的特別保護(hù)。

農(nóng)地租賃權(quán)本為債權(quán)，是否享有某些特定物權(quán)性質(zhì)的效力，既取決于法律的賦予，也決定于租賃當(dāng)事人的協(xié)商一致；任何一個(gè)條件不成就，農(nóng)地租賃權(quán)則回歸到普通的債權(quán)范疇。農(nóng)地租賃當(dāng)事人同意賦予農(nóng)地租賃權(quán)上述物權(quán)性質(zhì)效力的，還應(yīng)按照法律規(guī)定履行登記手續(xù)，由登記機(jī)關(guān)在農(nóng)地租賃權(quán)證書中注明物權(quán)性質(zhì)效力的具體內(nèi)容，農(nóng)地租賃權(quán)才能最終取得特定的物權(quán)性質(zhì)效力。