王懷勇,鄧若翰

(西南政法大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心，重慶 401120)

黨的十九大報(bào)告提出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。”這份承諾體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民群眾的真摯情感，表明了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的決心和魄力。自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧攻堅(jiān)作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，擺到治國(guó)理政的重要位置，以前所未有的力度推進(jìn)[1]350。截至2017年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口還剩3 046萬人，精準(zhǔn)扶貧已取得明顯成效[2]。但同時(shí)，這3 046萬人也是農(nóng)村貧困人口中最難脫貧、最易返貧的群體，是扶貧中最難啃下的“硬骨頭”。因此，在扶貧攻堅(jiān)的最后決勝階段，及時(shí)總結(jié)和反思精準(zhǔn)扶貧中的經(jīng)驗(yàn)和不足，探索精準(zhǔn)扶貧的法治路徑，構(gòu)筑精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的長(zhǎng)效機(jī)制，無疑具有十分重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效不足的現(xiàn)實(shí)問題及其成因

黨的十八大以來，中國(guó)有6 000多萬農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧，年均減少貧困人口1 391萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到4%以下[1]351。這是中國(guó)扶貧史上最顯赫的成績(jī)，也使中國(guó)在世界扶貧事業(yè)中牢牢占據(jù)了領(lǐng)先地位。但是，在傲人的成績(jī)背后，也隱藏著精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效不足的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，部分地方政府的扶貧方式具有短視性。在“確保到2020年中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”的政策壓力下，部分貧困縣政府為了盡快“越線”，采取超常規(guī)的貧困治理措施。這些措施雖然在減少貧困存量上具有優(yōu)勢(shì)，但容易留下隱患[注]例如，部分地方政府盲目提高扶貧幫扶力度，一些地區(qū)的貧困戶上各類學(xué)校不需要花錢，一些地區(qū)的貧困戶看病基本不花錢。這雖然有效改善了貧困戶的物質(zhì)生活條件，但過高的資源投入帶來了負(fù)面影響：不僅超過農(nóng)村發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，還會(huì)激化貧困戶和非貧困戶之間的矛盾，在一定程度上造成一些人把當(dāng)貧困戶當(dāng)作一件光榮的事情。參見：顧仲陽.脫貧如何不講標(biāo)準(zhǔn)不吊胃口 [N].人民日?qǐng)?bào),2018-01-29(23).。第二，部分地方政府在扶貧活動(dòng)中濫用權(quán)力，削弱了扶貧動(dòng)員的能力。由于缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，部分地方扶貧干部在扶貧工作中恣意妄為、濫用權(quán)力，為自己或他人謀取不正當(dāng)利益[注]例如，江蘇省揚(yáng)州市郭村鎮(zhèn)政府發(fā)布紅頭文件，以“幫助弱勢(shì)困難群體度過寒冷的冬天”的名義，要求政府機(jī)關(guān)、派出所、村委會(huì)、鎮(zhèn)企業(yè)等50余家單位共計(jì)捐款27.8萬元。同時(shí)，郭村鎮(zhèn)民政辦稱，捐款計(jì)劃表中的數(shù)額是27.8萬元，但在捐款結(jié)束時(shí)，實(shí)際只接收到捐款幾萬元，其余款項(xiàng)去了哪里不清楚。再如，重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)蔡家寺村黨委書記在扶貧工作中優(yōu)親厚友，將自己及其他村干部的親屬共三戶納入建檔立卡貧困戶，使三戶違規(guī)享受扶貧資金5.64萬元。參見：李記.紅頭文件逼捐 徹查善款去向最關(guān)鍵[EB/OL].(2016-02-03)[2018-06-02].http://opinion.people.com.cn/n1/2016/0203/c1003-28106902.html;周尤.重慶通報(bào)6起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例[N].重慶日?qǐng)?bào),2018-01-25(06).。這些行為不僅損害了貧困主體和其他相關(guān)主體的合法權(quán)益，也嚴(yán)重?fù)p傷了貧困主體和其他相關(guān)主體對(duì)政府扶貧工作的信心和參與扶貧活動(dòng)的積極性。第三，部分地方政府的扶貧活動(dòng)形式主義嚴(yán)重。為了追求脫貧政績(jī)，部分地方政府過多采用物質(zhì)幫扶等行政給付手段，而忽視教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等對(duì)貧困戶脫貧具有更加深遠(yuǎn)意義的扶貧方式，抑或是忽視貧困群眾實(shí)際需求，盲目修建學(xué)校、衛(wèi)生所等基礎(chǔ)設(shè)施，大搞面子工程，浪費(fèi)寶貴的扶貧資源[注]例如，西部某縣政府為了早出扶貧成果，硬生生把一個(gè)普通養(yǎng)殖大戶通過虛假材料包裝成“扶貧大戶”，結(jié)果不但扶貧沒效果，反而弄得該養(yǎng)殖戶負(fù)債累累。參見：決不能讓“材料政績(jī)”敗壞黨風(fēng)政風(fēng)[EB/OL].(2017-01-11)[2018-04-22].http://news.xinhuanet.com/mrdx/2017-01/11/c_135971823.htm.。第四，部分貧困地區(qū)社會(huì)力量參與扶貧的積極性不足。由于受到思想觀念和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等制約，在許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府的扶貧開發(fā)活動(dòng)呈現(xiàn)“單打獨(dú)斗”態(tài)勢(shì)，參與扶貧活動(dòng)的社會(huì)組織數(shù)量稀少，社會(huì)力量幾乎處于癱瘓狀態(tài)[注]例如，陜西省鳳縣的社會(huì)組織由于規(guī)模小、財(cái)力弱、發(fā)展不均衡等問題，全縣50家社會(huì)組織中只有少數(shù)參與到扶貧幫扶工作中，55家愛心超市也只有少數(shù)愛心人士給予捐贈(zèng)，無法形成持續(xù)、全面的扶貧機(jī)制。參見：倪波.鳳縣民政局組織社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)[EB/OL].(2018-03-28)[2018-05-05].http://www.sx-dj.gov.cn/admin/pub_newsshow1.asp?id=1322853&chid=100456.。第五，部分地方貧困人口脫貧動(dòng)力缺乏，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。在部分地區(qū)，貧困主體習(xí)慣了等待，缺乏闖勁，甘當(dāng)扶貧治理中的“甩手掌柜”，寧愿跪著發(fā)展也不愿意站著“摘帽”，甚至喊出了“讓我養(yǎng)牛脫貧，你得給我工錢”等口號(hào)[3]，進(jìn)而使“扶了就脫貧，不扶就返貧”的現(xiàn)象頻發(fā)。

造成上述扶貧工作長(zhǎng)效不足的成因眾多，概括來說，可以從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)層面予以剖析。

(一)政治成因：扶貧權(quán)力的“雙刃性”

扶貧權(quán)力的雙刃性源于其內(nèi)部蘊(yùn)含的兩組矛盾，即權(quán)力的公益性和私益性的矛盾以及權(quán)力意志和權(quán)力效果的矛盾。作為國(guó)家權(quán)力在貧困治理領(lǐng)域的分化形態(tài)，扶貧權(quán)力本質(zhì)上來源于全體社會(huì)成員對(duì)自身權(quán)利的讓渡，因此，自誕生開始，扶貧權(quán)力背后便蘊(yùn)含著讓渡了權(quán)利的全體社會(huì)成員對(duì)于實(shí)現(xiàn)共同富裕的期盼。這種公益性目的成為扶貧權(quán)力得以正當(dāng)存在和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的合法性基礎(chǔ)。但是，扶貧權(quán)力的創(chuàng)造者雖是全體人民，但行使者卻只能是少數(shù)個(gè)人，這些個(gè)人利益與全體人民利益并不完全相同。博登海默就曾指出：“在個(gè)人生活中，權(quán)力欲有多種表現(xiàn)方式……它可能著力于獲得政治和社會(huì)影響，獲得金錢和財(cái)富，或征服女性?！盵4]376為了滿足私欲，扶貧權(quán)力的行使者會(huì)傾向于異化和濫用扶貧權(quán)力，使其成為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的工具。在扶貧實(shí)踐中，這種問題突出表現(xiàn)為權(quán)力尋租和形式扶貧兩種行為，前者旨在將扶貧資源的分配權(quán)作為參加“市場(chǎng)交易”的籌碼，通過與富農(nóng)、企業(yè)等主體交易，以扶貧資源換取物質(zhì)對(duì)價(jià)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)富的增值；后者旨在將扶貧權(quán)力作為參加“政績(jī)競(jìng)賽”的籌碼，通過形式效果突出但缺乏實(shí)質(zhì)效益的扶貧成果，為自身爭(zhēng)取政績(jī)優(yōu)勝，進(jìn)而獲得職位升遷和更大的權(quán)力。兩種行為均背離了權(quán)力的公益性本質(zhì)，忽略了貧困主體切身利益，造成了扶貧資源的配置錯(cuò)位和無端浪費(fèi)。

即使扶貧權(quán)力主體正直忠誠，一心為貧困主體利益服務(wù)，在扶貧過程中也有可能因客觀上扶貧信息的不充分性、扶貧規(guī)律重重遮蔽下的隱蔽性、扶貧因果關(guān)系的復(fù)雜性、語言理解的歧義性和主觀上扶貧主體觀察的偏差性、見解的差異性、性格偏好的多樣性等原因使得扶貧權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中的轉(zhuǎn)化結(jié)果與權(quán)力主體的預(yù)期不一致[5]。正如西蒙所說：“人被認(rèn)為在主觀上追求理性，但只能在有限程度上做到這一點(diǎn)?！盵6]扶貧權(quán)力終究是由具體的個(gè)人行使，個(gè)人腦力上的局限決定了其不可能準(zhǔn)確預(yù)見到自身的扶貧決策和扶貧活動(dòng)所產(chǎn)生的全部后果。反映在扶貧實(shí)踐中，即表現(xiàn)為扶貧方式的短視性，例如某地所發(fā)生的“扶貧羊”變“餐桌羊”的問題[注]某地給一貧困村提供了120只母羊，還派技術(shù)人員下鄉(xiāng)，提供飼養(yǎng)管理、專業(yè)防疫、母羊配種等技術(shù)服務(wù)，不料農(nóng)戶并不買賬，將“扶貧羊”吃了60多只。參見：安人和.“扶貧羊”變“餐桌羊”[EB/OL].(2015-01-07)[2018-06-04].http://ccn.people.com.cn/n/2015/0107/c366510-26342997.html.。由于思維方式不得法，工作模式不系統(tǒng)，有時(shí)政府不能全面、準(zhǔn)確地抓住貧困主體的脫貧需求，扶貧開發(fā)應(yīng)急化、碎片化，自然很難逃離扶貧短視化的泥沼。

(二)經(jīng)濟(jì)成因：扶貧活動(dòng)的“正外部性”

扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)，這一方面源于貧困主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷變化，即使現(xiàn)在屬于非貧困主體的人，隨著貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的提高，也有可能被納入貧困主體之列；另一方面源于人所面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，在遭遇疾病、災(zāi)害等突發(fā)事件的情況下，非貧困主體也可能成為“返貧困”主體。因此，若一味地由政府承擔(dān)所有的扶貧責(zé)任，不僅會(huì)使政府自身持續(xù)擔(dān)負(fù)高昂的財(cái)政成本，也不利于社會(huì)扶貧資源的充分發(fā)掘。事實(shí)上，自治協(xié)會(huì)、企業(yè)等社會(huì)主體具有一定的扶貧優(yōu)勢(shì)和扶貧潛力。一方面，社會(huì)主體相對(duì)于政府具有一定的專業(yè)和信息優(yōu)勢(shì)，開展的扶貧活動(dòng)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和時(shí)效性；另一方面，社會(huì)主體數(shù)量龐大，組織資源豐富，能有效分擔(dān)政府所承擔(dān)的扶貧壓力，提高扶貧工作的實(shí)施效率。美國(guó)很早就形成了社會(huì)組織、政府、企業(yè)等主體之間的相互合作，共同開展社會(huì)救助的多元治理機(jī)制[7]。印度的自我就業(yè)婦女協(xié)會(huì)也通過富有成效的工作對(duì)需要扶助的貧困群體進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，進(jìn)而提高了印度貧困治理的實(shí)效[8]。但是，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主體參與扶貧的積極性并不太高，究其原因，則是由扶貧事業(yè)所具備的“正外部性”[注]當(dāng)一個(gè)個(gè)體的行為給其他不相關(guān)方當(dāng)事人帶來成本或者利益，但是該個(gè)體在作出決定時(shí)并沒有將這些外部影響考慮進(jìn)去時(shí)，外部性就產(chǎn)生了。其中，正外部性是指社會(huì)成本小于個(gè)體成本，社會(huì)收益大于個(gè)體收益的情形。參見：李昌麒.經(jīng)濟(jì)法[M].北京:法律出版社,2008:36.所致。社會(huì)主體無論多么富有同情心和正義感，其本質(zhì)終究是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的組織，要受到“成本—收益”規(guī)律的限制。社會(huì)主體開展扶貧活動(dòng)雖然也能獲得諸如社會(huì)聲譽(yù)等無形利益，但這些利益在大部分情況下很難彌補(bǔ)其所支出的人力、物力成本。因此，縱使各個(gè)社會(huì)主體想要積極參與扶貧開發(fā)事業(yè)，承擔(dān)社會(huì)扶貧責(zé)任，扶貧事業(yè)內(nèi)在的“正外部性”也容易使其望而卻步。

(三)社會(huì)成因：貧困主體的“弱勢(shì)屬性”

無論是從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位，還是從文化素質(zhì)、工作能力看，貧困主體均處于絕對(duì)劣勢(shì)地位，這便決定了貧困主體具有主客觀兩個(gè)層面的“弱勢(shì)屬性”。從客觀看，貧困主體政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力的孱弱決定了其在扶貧事業(yè)中處于被動(dòng)地位，貧困主體的話語權(quán)缺失，只能被動(dòng)地接受地方政府所決策、實(shí)施的扶貧措施，并在受到不公正對(duì)待時(shí)投訴無門，無力維護(hù)自己應(yīng)得的利益。從主觀上看，貧困主體思想文化層次的不足決定了其在扶貧事業(yè)中傾向于被動(dòng)脫貧，部分貧困主體不知道如何通過自己的雙手發(fā)家致富，部分貧困主體對(duì)政府的扶貧工作充滿疑慮，不愿意配合政府的扶貧活動(dòng)，還有個(gè)別貧困主體習(xí)慣了懶散，不愿意通過自身的努力擺脫貧困。

客觀層面的話語權(quán)缺失使得政府在扶貧工作中缺乏監(jiān)督和制約，因而在扶貧對(duì)象、扶貧措施等事項(xiàng)的選擇和實(shí)施上具有更強(qiáng)的主觀性和隨意性。這造成扶貧的效果完全依賴于地方政府相關(guān)工作人員的職業(yè)品行和業(yè)務(wù)能力，一旦政府工作人員存在品行不端或能力較差的情況，扶貧效果便會(huì)大打折扣[注]例如，有學(xué)者在寧夏蘭縣和新村調(diào)研時(shí)，一張姓村民表示：“關(guān)于建檔立卡的事情，聽說過，具體怎么做的不太清楚……村里確定的是誰，我也不太清楚，應(yīng)該不是我。至于村里有哪些扶貧項(xiàng)目或如何實(shí)施的，自己不大清楚，也不好說?！眳⒁姡焊鹬拒?邢成舉.精準(zhǔn)扶貧:內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會(huì)科學(xué),2015(5):157-163.。主觀層面的被動(dòng)扶貧使得扶貧工作中“吃、拿、等、要”現(xiàn)象十分突出，貧困主體脫貧與否完全依賴于地方財(cái)政是否支持，一旦地方財(cái)政無力承擔(dān)，貧困主體便會(huì)快速“返貧”[注]例如，有記者在巴中通江縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)，看到一名精壯漢子張某寧愿窩在家，終日游手好閑，也不愿外出務(wù)工掙錢，口口聲聲說脫貧致富靠雙手，心里卻消極應(yīng)付，認(rèn)為脫貧是干部的事，非要等到幫扶干部買飼料和豬仔才愿意發(fā)展。參見：詹小毅.脫貧攻堅(jiān)要破解精神貧困問題[EB/OL].(2018-02-11)[2018-05-05].http://www.bznews.org/news/ll/201802/283748.html.。這樣的扶貧顯然不具備長(zhǎng)效性，也從根本上違背了精準(zhǔn)扶貧的目的和意義。

二、精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效發(fā)展的法治訴求

黨的十九大報(bào)告明確提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在國(guó)家將依法治國(guó)方略提到新高度的大背景下，法治化建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容，也是扶貧開發(fā)未來發(fā)展的制度保障[9]。

(一)依托法治長(zhǎng)效治貧的優(yōu)勢(shì)分析

1.依法治貧有助于揚(yáng)棄扶貧權(quán)力的“雙刃性”

扶貧權(quán)力既可以成為普羅米修斯手中的火種，帶領(lǐng)貧困群體掙脫貧窮的鐐銬，走上共同富裕的階梯，也可以成為潘多拉魔盒中的惡魔，使貧困群體在貧窮的泥沼中越陷越深，這種差異取決于扶貧權(quán)力是否受到了合理的約束和控制。權(quán)力自身不會(huì)約束自己，正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵10]因此，借助一定的外部力量和機(jī)制去約束、規(guī)范扶貧權(quán)力便成為應(yīng)有之義。法治是制約、規(guī)范扶貧權(quán)力的最好方式，“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力……在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事”[4]372。法律對(duì)扶貧權(quán)力的制約和規(guī)范主要表現(xiàn)為角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)與違法責(zé)任三種機(jī)制[11-12]：一是角色擔(dān)當(dāng)機(jī)制，即通過扶貧角色的具體化，將扶貧主體的權(quán)力、職責(zé)明確規(guī)定，以框定扶貧權(quán)力的范圍、界限，保證扶貧主體正確、適當(dāng)?shù)匦惺棺陨頇?quán)力，履行自身職責(zé)；二是說明回應(yīng)機(jī)制，即通過日常性、動(dòng)態(tài)性和制度性的督促或監(jiān)管，消除扶貧權(quán)力行使過程中的恣意和不確定性，保障角色職責(zé)的實(shí)現(xiàn)；三是違法責(zé)任機(jī)制，即通過制定責(zé)任條款，懲罰違反角色擔(dān)當(dāng)和說明回應(yīng)要求的行為，以震懾扶貧權(quán)力主體，并盡可能地補(bǔ)救權(quán)力濫用所產(chǎn)生的后果。三種機(jī)制的綜合運(yùn)用及其自身所具有的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，法律能夠?qū)⒎鲐毿袨榧{入既定的、持續(xù)的、規(guī)范的行為軌道，進(jìn)而保證扶貧工作的長(zhǎng)效性。

2.依法治貧有助于緩解扶貧活動(dòng)的“正外部效應(yīng)”

農(nóng)村貧困主體所固有的經(jīng)濟(jì)能力較低、文化素質(zhì)較差等弱勢(shì)屬性以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)所固有的弱質(zhì)性和低回報(bào)性決定了扶貧必定是一個(gè)具有較強(qiáng)“正外部性”的事業(yè)，且這種“正外部性”很難通過市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)予以改變。因此，借助外力對(duì)外部性問題予以克服便成了應(yīng)有之義?！皬姆▽W(xué)上說，法學(xué)研究在很多情況下都是在解決外部性問題”[13]。對(duì)于扶貧開發(fā)中的正外部性問題，法律可以發(fā)揮其特有的激勵(lì)功能，通過設(shè)置一定的誘因(激勵(lì)因素)，借助一定的激勵(lì)方法，引導(dǎo)社會(huì)扶貧主體自發(fā)地、主動(dòng)地實(shí)施法律所希望的行動(dòng)[14]。

法律可以通過以下兩種機(jī)制解決正外部性問題：一是法律可以“反市場(chǎng)而行之”，通過一種與市場(chǎng)反向的利益不平衡來矯正市場(chǎng)缺陷所產(chǎn)生的利益偏差[15]。即法律通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買公共服務(wù)等制度，從社會(huì)收益中拿出部分收益，補(bǔ)貼和資助社會(huì)扶貧主體，以實(shí)現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化。二是法律可以通過稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等方式，減少正外部性行為實(shí)施過程中的無謂損耗，降低扶貧主體的交易成本和實(shí)施成本。其中，前者側(cè)重于增加社會(huì)扶貧主體的收益，后者側(cè)重于減少社會(huì)扶貧主體的成本，兩者相輔相成、交互作用，共同通過影響社會(huì)扶貧主體內(nèi)在的“成本—收益”機(jī)制，為社會(huì)扶貧主體提供實(shí)施扶貧行為的動(dòng)力，進(jìn)而解決精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)主體參與積極性不足的問題，為建立多元共治的扶貧長(zhǎng)效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

3.依法治貧有助于改善貧困主體的“弱勢(shì)屬性”

貧困主體要想在物質(zhì)財(cái)富上脫貧，就必須同時(shí)在思想意識(shí)上擺脫貧困，即“扶貧”需與“扶志”和“扶智”相協(xié)調(diào)。從法律的角度看，賦予貧困主體相應(yīng)的權(quán)利并保障其實(shí)施是實(shí)現(xiàn)“扶貧”“扶智”和“扶志”的一條可行路徑。正如阿瑪?shù)賮啞ど赋龅模骸柏毨Р粏渭兪且环N供給不足，還是權(quán)利不足……權(quán)利貧困既表現(xiàn)為一種貧困類型，又是其他諸多貧困狀況的深層原因?！盵16]通過賦予貧困主體相應(yīng)的權(quán)利，生成貧困主體在精準(zhǔn)扶貧中的話語權(quán)，貧困主體可以主動(dòng)行使自身權(quán)利，要求政府及時(shí)、足額地履行相應(yīng)的扶貧義務(wù)；貧困主體可以積極參與政府的扶貧工作，使扶貧的決策、實(shí)施真正符合、滿足貧困主體的扶貧需求；貧困主體可以實(shí)時(shí)對(duì)政府的扶貧行為進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)論，并通過各種監(jiān)督救濟(jì)渠道矯正政府的扶貧違法行為。同時(shí)，賦權(quán)本身也可以使貧困主體逐漸培養(yǎng)出一種權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，激發(fā)貧困主體在扶貧中的主人翁地位與能動(dòng)作用，從而逐步擯棄過去“躺著脫貧”、被動(dòng)扶貧的不良舊習(xí)，以積極、主動(dòng)的姿態(tài)參與到扶貧事業(yè)之中，通過自己的雙手發(fā)家致富。

(二)依托法治長(zhǎng)效治貧的現(xiàn)實(shí)困境

1.精準(zhǔn)扶貧的法律供給不足

長(zhǎng)效扶貧需要有法可依。當(dāng)前，中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的諸多事項(xiàng)主要由政策加以規(guī)范，法律層面的規(guī)定較少，僅偶有些許地方層面的立法[注]例如《重慶市農(nóng)村扶貧條例》《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《貴州省大扶貧條例》等。。大量的扶貧政策構(gòu)建起全方位的扶貧計(jì)劃體系，為脫貧攻堅(jiān)的展開提供了規(guī)則依據(jù)。但是，長(zhǎng)期依賴政策推動(dòng)扶貧事業(yè)，也造成了人們根深蒂固的政策意識(shí)。人們過于熱衷政策而漠視法律，習(xí)慣以政策的思維來思考法律問題和執(zhí)行法律規(guī)定[17]，這顯然與中國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本方略相悖，同時(shí)政策頭緒雜、決策過程快，加之缺乏成本收益分析和影響評(píng)估的特性也使其更傾向于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，因而缺乏慎重和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃與考慮[18]。因此，當(dāng)務(wù)之急是要改變當(dāng)前扶貧領(lǐng)域“政策當(dāng)?shù)溃扇蔽弧钡默F(xiàn)狀，通過完善精準(zhǔn)扶貧法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)貧困治理的法治化。

2.扶貧權(quán)力運(yùn)行的實(shí)施體制滯后

長(zhǎng)效扶貧需要規(guī)范權(quán)力。當(dāng)前，中國(guó)扶貧權(quán)力的運(yùn)行無論是在角色安排、說明回應(yīng)，還是違法責(zé)任上，均存在一定的問題。在角色安排層面，從縱向看，中央、省和地方政府尚未形成合適的扶貧分工合作機(jī)制，各級(jí)政府的角色和權(quán)責(zé)不合理、不清晰，容易導(dǎo)致爭(zhēng)權(quán)奪利、相互推諉的問題。其中，地方政府濫用扶貧決策權(quán)，規(guī)避上級(jí)政府?dāng)偱傻姆鲐毴蝿?wù)，化解上級(jí)政府施與的扶貧壓力的行為，是導(dǎo)致地方政府扶貧不當(dāng)、扶貧低效的制度根源。從橫向看，扶貧活動(dòng)的開展需要扶貧辦、民政、財(cái)政等部門共同發(fā)力。但是，當(dāng)前各部門在扶貧決策上的各自為政導(dǎo)致扶貧工作交叉重疊與協(xié)調(diào)性缺失，而各部門之間為解決這一問題所開展的協(xié)商和談判又導(dǎo)致扶貧成本的提高。

在說明回應(yīng)層面，政府的扶貧工作缺乏相應(yīng)的說明回應(yīng)程序，使得扶貧更像是一種“單向度干預(yù)”活動(dòng)，貧困主體只是扶貧的客觀對(duì)象而非能動(dòng)主體，扶貧的價(jià)值和效果也隨之消減。一方面，精準(zhǔn)扶貧程序缺乏完善的信息公開制度。信息偏在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)形式，在政府強(qiáng)力干預(yù)反貧困的社會(huì)治理領(lǐng)域同樣存在這樣的問題[19]。因此，通過完善的信息公開制度實(shí)現(xiàn)扶貧中的信息對(duì)稱便成為貧困主體了解、參與和監(jiān)督扶貧權(quán)力運(yùn)行的必要前提。但是，當(dāng)前《政府信息公開條例》對(duì)政府信息公開方式、途徑的設(shè)計(jì)并未考慮貧困主體智識(shí)弱勢(shì)的客觀情況，也無法契合信息精準(zhǔn)公開的要求。此外，信息公開的時(shí)限安排也無法滿足扶貧信息公開的及時(shí)性需求。另一方面，精準(zhǔn)扶貧程序缺乏相應(yīng)的行政回應(yīng)制度。政府的扶貧決策缺乏相應(yīng)的民主協(xié)商程序，民眾的意見、想法和訴求無法反映到扶貧決策中，致使扶貧工作在初期就缺失了群眾基礎(chǔ)；政府的扶貧活動(dòng)缺乏對(duì)應(yīng)的理由說明制度，貧困主體不了解扶貧工作的方式、流程和具體內(nèi)容，不理解扶貧工作的價(jià)值、目的和意義，自然容易對(duì)扶貧工作充滿疑慮，甚至抵觸。

在違法責(zé)任層面，目前部分地方已出臺(tái)了扶貧工作的問責(zé)辦法[注]貴州省委辦公廳和貴州省政府辦公廳于2016年6月15日出臺(tái)的《貴州省脫貧攻堅(jiān)問責(zé)暫行辦法》。，但這些辦法尚不完善。從責(zé)任形式來說，當(dāng)前做法主要是將扶貧濫權(quán)的責(zé)任形式限定在黨內(nèi)責(zé)任和政治責(zé)任方面[注]《貴州省脫貧攻堅(jiān)問責(zé)暫行辦法》第9條規(guī)定：“問責(zé)方式有：批評(píng)教育、誡勉、責(zé)令公開道歉；組織處理，包括召回、停職檢查、調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、降職、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、辭退等?！保韶?zé)任形式嚴(yán)重缺乏，使得精準(zhǔn)扶貧法治化缺失了最根本的責(zé)任保障。從追責(zé)主體來說，當(dāng)前的問責(zé)辦法將扶貧濫權(quán)追責(zé)決定主體定位為各級(jí)黨委，司法部門只享有問責(zé)建議權(quán)，監(jiān)察部門只享有問責(zé)建議權(quán)和實(shí)施權(quán)[注]《貴州省脫貧攻堅(jiān)問責(zé)暫行辦法》第5條規(guī)定：“各級(jí)黨委為問責(zé)決定機(jī)關(guān)；各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、財(cái)政、審計(jì)、司法部門及檢察機(jī)關(guān)，各級(jí)黨委、政府督查部分及扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為問責(zé)建議機(jī)關(guān)；各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門為問責(zé)實(shí)施機(jī)關(guān)，根據(jù)干部管理權(quán)限按照問責(zé)決定機(jī)關(guān)的意見實(shí)施問責(zé)?！薄栘?zé)決定被限定在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，容易出現(xiàn)失職官員在被追究責(zé)任時(shí)同一過錯(cuò)承擔(dān)不同責(zé)任的情況，甚至有可能因官官相護(hù)，出現(xiàn)有責(zé)官員不受責(zé)的現(xiàn)象[20]。從追責(zé)事由來說，當(dāng)前的問責(zé)辦法只是列舉式地規(guī)定了扶貧問責(zé)的事由，并未劃分扶貧問責(zé)事由的層次[注]《貴州省脫貧攻堅(jiān)問責(zé)暫行辦法》第8條規(guī)定：“問責(zé)對(duì)象在脫貧攻堅(jiān)工作中存在以下情形之一的，依據(jù)崗位重要程度、職責(zé)分工和履職情況追究具體責(zé)任人相應(yīng)責(zé)任，并追求相關(guān)地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志責(zé)任：(一)未完成年度脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的；(二)未執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)相關(guān)政策和扶貧資金、項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定，或執(zhí)行不到位的；(三)貧困地區(qū)沒有圍繞脫貧攻堅(jiān)開展工作的；(四)由于決策失誤或工作失職，引發(fā)重大事故、事件、案件，或者造成重大損失和不良影響的；(五)工作作風(fēng)不實(shí)、敷衍塞責(zé)、濫用職權(quán)、徇私舞弊、優(yōu)親厚友、以權(quán)謀私、違反廉潔自律有關(guān)規(guī)定的；(六)未根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)建立組織和資金保障機(jī)制的；(七)違反貧困縣約束規(guī)定，發(fā)生禁止作為事項(xiàng)的，或者對(duì)涉貧事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化的；(八)在國(guó)家對(duì)省或者省對(duì)市、縣扶貧開發(fā)工作成效考核中出現(xiàn)較大問題的；(九)干擾、阻礙、不配合脫貧攻堅(jiān)工作，或者弄虛作假、隱瞞事實(shí)真相的；(十)其他不認(rèn)真履行工作職責(zé)，影響脫貧攻堅(jiān)工作正常開展的情形?！保@并不符合權(quán)責(zé)相一致的法治原則，也容易導(dǎo)致扶貧權(quán)力與扶貧責(zé)任的割裂和錯(cuò)位，進(jìn)而削弱扶貧問責(zé)的約束效力。

3.社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)機(jī)制低效

長(zhǎng)效扶貧需要多方參與。針對(duì)扶貧“正外部性”所導(dǎo)致的社會(huì)主體參與積極性欠缺的問題，應(yīng)當(dāng)建立健全多元主體參與的法律激勵(lì)體系，形成協(xié)同共治的扶貧格局。但是，當(dāng)前扶貧激勵(lì)機(jī)制無論是在激勵(lì)理念、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，還是在激勵(lì)方式上均存在問題，導(dǎo)致扶貧激勵(lì)的低效。一是激勵(lì)理念的問題。長(zhǎng)期以來，在“法律父愛主義”的立法理念和“命令控制型”的行政管理理念的影響下，中國(guó)的激勵(lì)性法規(guī)和政策的制定呈現(xiàn)出濃厚的“管理型”色彩。這種模式使得激勵(lì)規(guī)則更側(cè)重于反映政府對(duì)于扶貧激勵(lì)的主觀理解和意志，有可能并不符合激勵(lì)受體的實(shí)際需求，自然也難以獲得激勵(lì)受體的接受和認(rèn)同。二是激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的問題。當(dāng)前，以中國(guó)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》和《稅收減免管理辦法》等相關(guān)規(guī)定所構(gòu)成的社會(huì)力量財(cái)政支持規(guī)范體系仍然強(qiáng)調(diào)以相應(yīng)社會(huì)組織的主體資格為財(cái)政支持標(biāo)準(zhǔn)，至于其行為效率的考量則較為匱乏[12]。以主體資格為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)雖然具有考核認(rèn)定簡(jiǎn)便的優(yōu)勢(shì)，且能保證形式上的激勵(lì)平等，但也嚴(yán)重破壞了實(shí)質(zhì)上的激勵(lì)公平。在這種激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)下，社會(huì)主體更加注重于自身的扶貧資格建設(shè)，以滿足財(cái)政支持標(biāo)準(zhǔn)并獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，至于對(duì)自身開展扶貧活動(dòng)的實(shí)際效果則不太關(guān)心。長(zhǎng)此以往，社會(huì)扶貧將越來越形式化、表面化，激勵(lì)資源的分配也將越來越不公平。三是激勵(lì)方式的問題。當(dāng)前中國(guó)政府對(duì)社會(huì)力量的激勵(lì)仍然以資金、政策幫扶為主，社會(huì)扶貧主體只要按照政府規(guī)定的要求完成一定的扶貧任務(wù)，便可以得到相應(yīng)的扶貧資助和獎(jiǎng)勵(lì)。政府和社會(huì)扶貧主體間缺乏真正的分工和合作，呈現(xiàn)“單打獨(dú)斗”的態(tài)勢(shì)。缺乏粘合度的激勵(lì)關(guān)系會(huì)使得協(xié)同治貧的應(yīng)有效果大打折扣，同時(shí)，政府和社會(huì)主體在扶貧工作上的交叉重復(fù)、相互沖突，也容易導(dǎo)致扶貧資源配置的低效和浪費(fèi)。

4.貧困主體的民生權(quán)利虛置

長(zhǎng)效扶貧需要注重賦權(quán)?，F(xiàn)代反貧困的理論研究和實(shí)踐活動(dòng)表明，貧困問題不僅僅是一個(gè)資源欠缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，也是一個(gè)資源分配和政治發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題[21]。因此，要想真正解決貧困主體的“權(quán)利匱乏”問題，必須確保并實(shí)現(xiàn)貧困主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利與政治、文化權(quán)利的并重發(fā)展。但是，當(dāng)前中國(guó)貧困主體存在經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利虛設(shè)，政治權(quán)利缺位的問題。一是經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利虛設(shè)的問題。一方面，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給不足導(dǎo)致貧困主體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利缺乏最基本的物質(zhì)保障。農(nóng)村基本公共服務(wù)是農(nóng)民享有諸如受教育權(quán)、醫(yī)療救助權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)。但由于中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，政府的基本公共服務(wù)投入始終存在著“偏向城市”的傾向，導(dǎo)致農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)在質(zhì)和量上均明顯不足。再加上政府與農(nóng)民之間缺乏有效的信息交流渠道，農(nóng)民的理想訴求與政府的現(xiàn)實(shí)供給脫節(jié)，進(jìn)一步導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給的低效和政府資源的虛耗[22]?；竟卜?wù)的不足使得貧困主體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利缺乏實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)村的生活環(huán)境惡化，農(nóng)民總體素質(zhì)較低，因病致貧、因病返貧也逐年增多[23]。另一方面，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的交叉錯(cuò)位導(dǎo)致貧困主體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利缺乏穩(wěn)定公平的制度保障。從制度目標(biāo)上說，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的目標(biāo)均在于對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的主體予以外力扶持，以幫助其應(yīng)對(duì)貧困問題。但是，功能上的相似也引發(fā)了精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的交叉和錯(cuò)位，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的救助重疊和救助真空，加劇了貧困救助的不公平和不穩(wěn)定[注]在某些地區(qū)，貧困戶享受比邊緣貧困戶更高的合作醫(yī)療報(bào)銷比例，或者享有額外的教育資助以及危房改造資金，從而造成了貧困戶可以享受到遠(yuǎn)多于邊緣貧困戶的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致了農(nóng)村新的不公平。參見：賀雪峰.中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中的扶貧政策與社會(huì)保障政策[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018(3):147-153.。二是政治權(quán)利缺位的問題。長(zhǎng)期以來，中國(guó)的反貧困政策主要奉行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利發(fā)展優(yōu)先于政治權(quán)利發(fā)展的邏輯，即貧困問題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題，與政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)沒有什么關(guān)聯(lián)[21]。這一邏輯直接導(dǎo)致了中國(guó)扶貧政策對(duì)貧困主體政治權(quán)利的漠視，表現(xiàn)為扶貧政策更側(cè)重于對(duì)各級(jí)政府的扶貧權(quán)責(zé)、扶貧目標(biāo)、扶貧方法等事項(xiàng)進(jìn)行安排，而對(duì)貧困主體在扶貧工作中所享有的政治性權(quán)利，如知情權(quán)、申請(qǐng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等則鮮有關(guān)注，至于這些政治權(quán)利所對(duì)應(yīng)的法律保障機(jī)制和實(shí)現(xiàn)途徑則更為缺乏。政治權(quán)利的缺失不僅使貧困主體喪失了扶貧主人翁的地位，貧困主體只是被“落實(shí)政策”，其脫貧與否完全取決于政府的扶貧權(quán)力和扶貧行為，同時(shí)也使貧困主體喪失了扶貧主人翁的意識(shí)，只是等待政府和其他力量的幫扶。長(zhǎng)此以往，精準(zhǔn)扶貧對(duì)民主治理的背離將會(huì)越來越嚴(yán)重，扶貧與“扶志”間的割裂也會(huì)越來越大。

三、精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效發(fā)展的法治回應(yīng)

(一)完善精準(zhǔn)扶貧的法律規(guī)范體系

一是要更新扶貧立法的理念。傳統(tǒng)的扶貧政策將精準(zhǔn)扶貧視為政府的單方行為，這種自上而下的扶貧模式不僅限制了扶貧的活力與效率，也滋生了貧困主體的被動(dòng)情緒。歸根結(jié)底，扶貧的目的是要破除貧困主體致貧的病灶，挖掘貧困主體致富的潛力。只有政府的扶貧行為得以勤勉和適當(dāng)，貧困主體的智慧和動(dòng)力得以引導(dǎo)和發(fā)揮，扶貧才能實(shí)現(xiàn)其最好的效果。因此，扶貧立法必須堅(jiān)持以人為本：一方面明確規(guī)定貧困主體在精準(zhǔn)扶貧中的主體地位，并通過專章確立貧困主體在精準(zhǔn)扶貧中的具體權(quán)利，以權(quán)利的賦予提升貧困主體的發(fā)展能力，激發(fā)貧困主體的發(fā)展動(dòng)力，喚醒貧困主體的主體意識(shí)；另一方面著重提高貧困主體在相關(guān)扶貧制度中的參與度，在貧困主體的評(píng)選和識(shí)別、扶貧決策的討論和決定、扶貧措施的選擇和設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，建立民主協(xié)商機(jī)制，充分尊重和落實(shí)貧困主體的意愿與選擇，實(shí)現(xiàn)貧困主體在精準(zhǔn)扶貧各環(huán)節(jié)的主體歸位。

二是要健全扶貧立法的體系。從宏觀看，扶貧立法體系應(yīng)該是以憲法中有關(guān)公民基本權(quán)利(尤其是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等)的規(guī)定為依據(jù)，以精準(zhǔn)扶貧基本法律制度為基礎(chǔ)，以財(cái)政、稅收、社會(huì)保障等相關(guān)法律制度為輔助[24]，以地方性扶貧開發(fā)條例為補(bǔ)充的綜合性法律規(guī)范體系。因此，首先應(yīng)落實(shí)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》中關(guān)于“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”的要求，盡快制定扶貧立法體系中的綱領(lǐng)性法律——《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》?！掇r(nóng)村扶貧開發(fā)法》應(yīng)明確規(guī)定扶貧的理念、目標(biāo)、意義和基本原則，扶貧開發(fā)的基本模式，扶貧資金的管理方式，扶貧主體的職責(zé)及違法責(zé)任，貧困主體的權(quán)利等。其次，應(yīng)完善財(cái)政、稅收、金融等相關(guān)法律法規(guī)，為精準(zhǔn)扶貧提供有效支持。例如，應(yīng)完善財(cái)政法律中關(guān)于財(cái)政扶貧資金的預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等方面的制度，為扶貧開發(fā)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政制度基礎(chǔ)。最后，地方應(yīng)進(jìn)一步制定或完善相關(guān)的《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。在立法過程中，地方應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的扶貧制度，同時(shí)，根據(jù)《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》的具體內(nèi)容，制定更為細(xì)化的扶貧開發(fā)舉措，增強(qiáng)扶貧制度的可操作性。

三是要完善扶貧立法的相關(guān)制度，如扶貧項(xiàng)目規(guī)劃、扶貧資金管理、扶貧項(xiàng)目監(jiān)督等[25]。具言之，各級(jí)地方政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中明確規(guī)定扶貧項(xiàng)目的預(yù)算資金總額、項(xiàng)目種類的劃分、項(xiàng)目的單項(xiàng)資助額，以及項(xiàng)目的評(píng)選程序和標(biāo)準(zhǔn)，由各扶貧單位根據(jù)具體情況申報(bào)扶貧項(xiàng)目；各級(jí)地方政府應(yīng)建立由各扶貧參與部門負(fù)責(zé)人和相關(guān)專業(yè)人士組成的財(cái)政扶貧資金管理委員會(huì)，對(duì)扶貧資金的籌集、運(yùn)營(yíng)、撥付、審核和信息公示等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌和管理；各級(jí)地方政府應(yīng)建立扶貧資金管理信息公示制度，使貧困主體對(duì)財(cái)政扶貧資金的撥付情況、具體用途等有充足的了解；各級(jí)地方政府應(yīng)建立扶貧項(xiàng)目定期報(bào)告和評(píng)估制度，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況、資金使用情況、項(xiàng)目預(yù)期成效和項(xiàng)目運(yùn)行問題進(jìn)行全方位的評(píng)估。

(二)健全扶貧權(quán)力運(yùn)行的法治實(shí)施體系

一是要通過立法優(yōu)化扶貧權(quán)力主體的角色職責(zé)安排。從縱向看，應(yīng)形成扶貧開發(fā)“制度供應(yīng)者—制度傳遞者—制度落實(shí)者”三級(jí)角色安排。中央作為扶貧活動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者，應(yīng)擔(dān)任起扶貧開發(fā)“制度供應(yīng)者”的角色，對(duì)全國(guó)層面的扶貧攻堅(jiān)活動(dòng)作出統(tǒng)一制度安排，并根據(jù)各地區(qū)貧困深度、脫貧難度的不同，對(duì)扶貧資源作出相應(yīng)的配置。省級(jí)政府作為地方扶貧活動(dòng)的總負(fù)責(zé)人，應(yīng)承擔(dān)起扶貧開發(fā)“制度傳遞者”的角色，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央層面的扶貧工作安排，及時(shí)反饋地方層面的扶貧工作需求，保證扶貧工作上下溝通渠道的通暢。市縣政府作為地方扶貧活動(dòng)的具體實(shí)踐者，應(yīng)擔(dān)負(fù)起扶貧開發(fā)“制度落實(shí)者”的角色，在貧困地區(qū)開展具體的扶貧活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)扶貧制度安排從“紙面”到“現(xiàn)實(shí)”的轉(zhuǎn)化。從橫向看，應(yīng)形成扶貧開發(fā)“中心化決策—多中心化實(shí)施”雙層角色安排。扶貧開發(fā)的重點(diǎn)規(guī)劃、項(xiàng)目選擇、資金撥付等事項(xiàng)的決策權(quán)力應(yīng)集中于地方扶貧辦一個(gè)部門，以改變扶貧決策政出多門、工作交叉、缺乏協(xié)調(diào)的問題。但是，“中心化決策”并不代表所有扶貧活動(dòng)都由扶貧辦實(shí)施，地方政府各部門應(yīng)根據(jù)自身部門性質(zhì)、工作范圍的不同，在扶貧辦統(tǒng)一安排下分擔(dān)并實(shí)施具體的扶貧開發(fā)活動(dòng)。

二是要通過立法完善扶貧權(quán)力行使的說明回應(yīng)程序?！俺绦虻谋举|(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過程性和交涉性”[26]。說明回應(yīng)程序的實(shí)質(zhì)在于先通過政府扶貧信息的公開和釋明實(shí)現(xiàn)扶貧信息的對(duì)稱性和透明化，再通過政府對(duì)貧困主體質(zhì)疑、建議和申請(qǐng)的回復(fù)與響應(yīng)實(shí)現(xiàn)扶貧決策、扶貧活動(dòng)的交互博弈和理性選擇。其中，行政公開要求政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過程中，結(jié)合實(shí)際情況，探索采取靈活有效的方式讓每個(gè)貧困戶都知曉扶貧項(xiàng)目的相關(guān)信息，充分保障貧困戶對(duì)扶貧項(xiàng)目的知情權(quán)[27]。針對(duì)《政府信息公開條例》與扶貧信息公開需求的不匹配問題，有必要通過專項(xiàng)性的立法，對(duì)扶貧信息公開的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行專門、細(xì)致的規(guī)定，保證扶貧信息公開的精準(zhǔn)、及時(shí)、有效。行政回應(yīng)要求政府在開展扶貧活動(dòng)的過程中，及時(shí)、適當(dāng)?shù)貙?duì)貧困主體的質(zhì)疑、建議和申請(qǐng)作出回應(yīng)，以保證扶貧決策的共享裁量和扶貧活動(dòng)的民主參與。為此，政府應(yīng)建立常態(tài)化的扶貧決策聽證制度，使政府的扶貧方案規(guī)劃、扶貧標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、扶貧方式選擇、扶貧項(xiàng)目確定均建立在充分的民主參與和共同協(xié)商的基礎(chǔ)之上；政府應(yīng)完善扶貧活動(dòng)理由說明制度，針對(duì)貧困主體對(duì)扶貧活動(dòng)所提出的質(zhì)問和困惑，予以積極和全面的闡釋和解答，保證貧困主體充分了解并發(fā)自內(nèi)心地接受這些扶貧活動(dòng)；政府應(yīng)強(qiáng)化貧困主體申請(qǐng)權(quán)保障制度，認(rèn)真考慮和對(duì)待貧困主體的扶貧項(xiàng)目申請(qǐng)、扶貧優(yōu)惠申請(qǐng)等各類申請(qǐng)，對(duì)合理的申請(qǐng)及時(shí)予以落實(shí)，對(duì)不合理的申請(qǐng)也要說明理由。

三是要通過立法強(qiáng)化扶貧權(quán)力濫用的多維問責(zé)體系。首先要落實(shí)扶貧濫權(quán)責(zé)任形式的多樣化。針對(duì)法律責(zé)任形式缺乏的問題，應(yīng)在問責(zé)立法中引入行政責(zé)任、刑事責(zé)任等法律責(zé)任，并確立這些法律責(zé)任形式在扶貧問責(zé)中的主導(dǎo)地位。同時(shí)，應(yīng)厘清法律問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、政治問責(zé)各自的作用、適用條件，以及相互之間的關(guān)系，使不同問責(zé)方式在法治框架下各司其職，形成合力。其次要推動(dòng)扶貧濫權(quán)追責(zé)主體的多元化。在法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)追責(zé)主體的多元化轉(zhuǎn)變，就是要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的追責(zé)能力和問責(zé)權(quán)威性。為此，應(yīng)在扶貧問責(zé)立法中明確司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立問責(zé)地位，其中監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)享有行政問責(zé)的決定權(quán)和實(shí)施權(quán)，司法機(jī)關(guān)享有刑事問責(zé)的決定權(quán)和實(shí)施權(quán)，并規(guī)定黨政官員干預(yù)法律問責(zé)活動(dòng)的責(zé)任追究辦法，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上建立起黨委部門主導(dǎo)黨內(nèi)追責(zé)，監(jiān)察部門主導(dǎo)行政問責(zé)，司法部門主導(dǎo)刑事問責(zé)，耦合同步、配合有序的協(xié)同問責(zé)體系。最后要實(shí)現(xiàn)扶貧濫權(quán)追責(zé)事由的多層次化。扶貧問責(zé)事由的層次劃分，內(nèi)在表現(xiàn)為政府違背其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的高低兩個(gè)層次的義務(wù)：高層次扶貧義務(wù)要求結(jié)果為本和創(chuàng)新意識(shí)，體現(xiàn)為政府應(yīng)承擔(dān)一種倫理義務(wù)，主動(dòng)追求扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有主動(dòng)性特征；低層次扶貧義務(wù)的重心為服從和遵守規(guī)則，體現(xiàn)為政府應(yīng)遵守法律規(guī)定的具體義務(wù)，并在不同的扶貧行為中承擔(dān)違法責(zé)任，具有被動(dòng)性特征[28]。政府違反高層次的扶貧義務(wù)，將主要承擔(dān)政治責(zé)任和黨內(nèi)責(zé)任，由相關(guān)黨委問責(zé)；政府違反低層次的扶貧義務(wù)，將主要承擔(dān)行政或刑事責(zé)任，由監(jiān)察部門或司法部門問責(zé)。

(三)建立多元主體參與的法律激勵(lì)體系

一是要轉(zhuǎn)變法律激勵(lì)的理念，實(shí)現(xiàn)扶貧激勵(lì)從“管理型激勵(lì)”向“契約型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變?！捌跫s型激勵(lì)”是現(xiàn)代激勵(lì)法學(xué)理論提出的一個(gè)新理念，它強(qiáng)調(diào)激勵(lì)性法律規(guī)范應(yīng)建立在國(guó)家與社會(huì)成員間基于自由、平等精神而達(dá)成的“獎(jiǎng)勵(lì)性”契約的基礎(chǔ)之上。這種理念體現(xiàn)了國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益之間的平衡與協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了私法上的契約自由、平等自愿原則在社會(huì)治理中的運(yùn)用[29]。因此，政府應(yīng)摒棄過去只關(guān)注自身單方意志的“管理型激勵(lì)”思想，樹立起兼顧雙方訴求的“契約型激勵(lì)”理念，通過建立一定的民主協(xié)商機(jī)制，使社會(huì)主體能充分反映其個(gè)人意見和激勵(lì)需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)規(guī)則與激勵(lì)需求的理性對(duì)接，提高激勵(lì)效果。

二是要改變法律激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)扶貧激勵(lì)從“資格型激勵(lì)”向“績(jī)效型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變。與“資格型激勵(lì)”不同，“績(jī)效型激勵(lì)”以社會(huì)力量的扶貧績(jī)效為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)主體的扶貧效果與政府的激勵(lì)力度直接掛鉤，因而能夠保證實(shí)質(zhì)上的激勵(lì)公平和最大程度的激勵(lì)相容。因此，政府應(yīng)摒棄舊有的主體資格標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)主體的扶貧績(jī)效為導(dǎo)向，設(shè)置可操作化的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，并明確按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)落實(shí)有關(guān)優(yōu)惠政策[30]。同時(shí)，適當(dāng)引入第三方評(píng)估機(jī)制，通過吸收具備專業(yè)評(píng)估能力和熟悉扶貧項(xiàng)目管理的專業(yè)性扶貧評(píng)估隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，幫助政府開展社會(huì)扶貧績(jī)效評(píng)估工作，解決以扶貧績(jī)效作為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)所導(dǎo)致的考核認(rèn)定復(fù)雜化問題。此外，還應(yīng)當(dāng)建立起評(píng)估主體與社會(huì)扶貧力量互動(dòng)交流、相互學(xué)習(xí)的合作機(jī)制，共同發(fā)現(xiàn)當(dāng)前扶貧活動(dòng)中可能存在的不足，共同尋找解決辦法[31]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“績(jī)效型評(píng)估”與“學(xué)習(xí)型評(píng)估”的協(xié)調(diào)與融合。

三是要調(diào)整法律激勵(lì)的方式，推動(dòng)扶貧激勵(lì)從“幫扶式激勵(lì)”向“參與式激勵(lì)”轉(zhuǎn)變。與“幫扶式激勵(lì)”相比，“參與式激勵(lì)”不僅要求政府對(duì)社會(huì)主體施與資金、政策上的幫助，還要求政府與社會(huì)主體之間形成相互支持、互動(dòng)回應(yīng)的扶貧合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)“1+1大于2”的扶貧效果。美國(guó)政府與社會(huì)組織很早便形成了成熟、深入、具有粘合度的扶貧合作機(jī)制，社會(huì)組織經(jīng)常會(huì)替代政府履行一定的公共職能，兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，信息共享。政府不但對(duì)社會(huì)組織的部分慈善項(xiàng)目進(jìn)行撥款，而且還與其開展各類合作，將許多福利撥款也交由社會(huì)組織去發(fā)放[32]。我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過促進(jìn)政府與社會(huì)組織的深度合作，推動(dòng)政府逐漸從扶貧實(shí)施者向扶貧監(jiān)督者、檢查驗(yàn)收者等角色轉(zhuǎn)換[33]，使社會(huì)組織真正參與扶貧工作的全過程，調(diào)動(dòng)社會(huì)扶貧主體的扶貧主體意識(shí)和扶貧積極性。

(四)構(gòu)建貧困主體的民生權(quán)利體系

一是要保障并落實(shí)貧困主體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利。首先，要提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給。一方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府在提供農(nóng)村基本公共服務(wù)方面的責(zé)任。應(yīng)將政府的公共服務(wù)供給責(zé)任上升到打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全局戰(zhàn)略高度，通過建立優(yōu)先保證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的資源配置機(jī)制和績(jī)效評(píng)估體制，確保各級(jí)政府切實(shí)履行農(nóng)村基本公共服務(wù)供給責(zé)任，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給力度。另一方面，應(yīng)提高基本公共服務(wù)供給的民主參與力度。政府應(yīng)逐步改變當(dāng)前“自上而下”的單一決策框架，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給雙向決策機(jī)制[34]，為農(nóng)民反映意見和訴求創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給決策從政府專斷向民主協(xié)商轉(zhuǎn)變。其次，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的梯次型銜接。精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)保障的交叉錯(cuò)位反映出政策和法律制定者對(duì)于精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)保障功能定位的認(rèn)識(shí)混亂。事實(shí)上，精準(zhǔn)扶貧作為積極式的貧困救助，其功能在于消除貧困主體的致貧基因，引導(dǎo)貧困主體脫貧致富；社會(huì)保障作為消極式的兜底保護(hù)，其功能在于抵御非貧困主體的返貧風(fēng)險(xiǎn)，防止非貧困主體脫富致貧。前者更注重解決結(jié)構(gòu)性貧困問題，后者更注重解決風(fēng)險(xiǎn)性貧困問題。因此，要解決精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)保障的交叉錯(cuò)位問題，必須重新梳理精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)保障的位置和關(guān)系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)保障的梯次型銜接。換言之，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)主要針對(duì)那些低于貧困標(biāo)準(zhǔn)線，處于絕對(duì)性貧困的群體，為其提供生活、工作、教育等方面的全面幫扶，以實(shí)現(xiàn)貧困主體脫貧致富；社會(huì)保障應(yīng)主要針對(duì)那些高于貧困標(biāo)準(zhǔn)線但低于小康生活標(biāo)準(zhǔn)線，處于相對(duì)性貧困的群體，為其提供殘疾、重病等方面的兜底保護(hù)，防止其因殘返貧、因病返貧。兩者相互銜接、互為補(bǔ)充，共同形成嚴(yán)密健全的反貧困制度體系，使貧困主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到切實(shí)的保障和實(shí)現(xiàn)。

二是要賦予并實(shí)現(xiàn)貧困主體的政治權(quán)利。首先，要在扶貧法律中明確規(guī)定貧困主體的政治權(quán)利?！爸挥姓J(rèn)真對(duì)待人權(quán)和公民權(quán)利，人民才會(huì)認(rèn)真對(duì)待政府、法律和秩序”[35]。因此，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效發(fā)展，必須重視貧困主體的政治權(quán)利在扶貧中的價(jià)值和意義，并在扶貧法律中明確規(guī)定貧困主體的政治權(quán)利。從應(yīng)然角度來說，貧困主體享有以下三種類型的政治權(quán)利：一是信息性權(quán)利，即貧困主體獲取與扶貧工作有關(guān)信息的權(quán)利，包括了解權(quán)、獲得通知權(quán)等，它是貧困主體行使其他政治權(quán)利的前提。二是參與性權(quán)利，即貧困主體參與扶貧決策、扶貧項(xiàng)目和扶貧活動(dòng)的權(quán)利，包括建議權(quán)、評(píng)論權(quán)、項(xiàng)目申請(qǐng)權(quán)等，它意味著貧困主體參與扶貧的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的獲取和落實(shí)，是貧困主體所享有的核心政治權(quán)利。三是監(jiān)督性權(quán)利，即貧困主體監(jiān)督政府的扶貧權(quán)力行使和扶貧活動(dòng)實(shí)施的權(quán)利，包括檢舉權(quán)、申訴權(quán)等，它是貧困主體其他政治權(quán)利的保障，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)利制衡權(quán)力的關(guān)鍵。其次，要在扶貧法律中建立政治權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制?！皬膶?shí)在法角度審視，無救濟(jì)即無權(quán)利”[36]。沒有權(quán)利的救濟(jì)保障機(jī)制，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也就是一句空話。因此，應(yīng)在各個(gè)貧困地區(qū)成立貧困者協(xié)會(huì)，其成員主要是當(dāng)?shù)刎毨е黧w，以彌補(bǔ)單個(gè)貧困者勢(shì)單力薄的不足，增強(qiáng)貧困群體在與政府談判協(xié)商中的話語權(quán)[37]。貧困者協(xié)會(huì)也可以適當(dāng)?shù)匚崭咝W(xué)者、社會(huì)扶貧志愿者等群體作為其特殊成員，以彌補(bǔ)貧困主體在專業(yè)知識(shí)、社會(huì)資源等方面的弱勢(shì)，提高其談判能力和自我保護(hù)能力。同時(shí)，應(yīng)建立扶貧公益訴訟制度。扶貧公益訴訟制度的本質(zhì)在于通過司法權(quán)力制約政府的扶貧權(quán)力，進(jìn)而維護(hù)貧困主體的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)和貧困者協(xié)會(huì)是較為適合的扶貧公益訴訟主體。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過行政公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律的行為，自然是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義，也是社會(huì)主義法治的必備內(nèi)容[38]。貧困者協(xié)會(huì)作為貧困主體的利益代言人，由其提起扶貧公益訴訟不會(huì)違反無利益無訴求的訴訟原則，同時(shí)在取證能力、訴訟對(duì)抗能力等方面明顯優(yōu)于單個(gè)貧困主體。此外，若貧困主體認(rèn)為政府機(jī)關(guān)的扶貧行為侵犯了公共利益，可以依據(jù)《憲法》第41條的規(guī)定向檢察機(jī)關(guān)提出檢舉，或直接向貧困者協(xié)會(huì)反映，并由檢察機(jī)關(guān)和貧困者協(xié)會(huì)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上提起扶貧公益訴訟。

四、結(jié)語

在中央堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)目前一些地方開展的扶貧工作還帶有政策式扶貧、行政式扶貧、運(yùn)動(dòng)式扶貧的特點(diǎn)，盡管可以在短期內(nèi)產(chǎn)生良好的扶貧績(jī)效，但也帶來了扶貧“政績(jī)化”、短視化等諸多隱患。鑒于貧困問題的歷史性和長(zhǎng)期性，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧從政策化、行政化、運(yùn)動(dòng)化向法治化、制度化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效化是取得反貧困斗爭(zhēng)勝利的必然路徑。貧困是一個(gè)綜合性問題，我們既要認(rèn)識(shí)到貧困問題產(chǎn)生的制度性根源，也要認(rèn)識(shí)到包括自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等制度或非制度性致貧因素對(duì)貧困問題法律解決路徑所造成的實(shí)質(zhì)障礙[24]。因此，我們一方面要完善相關(guān)的扶貧立法，為政府權(quán)力運(yùn)行、社會(huì)力量參與、貧困者權(quán)利享有提供堅(jiān)實(shí)的法治保障和制度支持，使精準(zhǔn)扶貧各環(huán)節(jié)均在法治框架內(nèi)規(guī)范有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，也要充分發(fā)揮政策治理、行政治理、社會(huì)治理等治理模式的作用，促進(jìn)各種治理模式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)力合作，實(shí)現(xiàn)綜合性貧困問題的綜合性解決。