劉佳佳?譚歐

摘 要：筆者于2018年8月開始在京津冀地區(qū)展開了有關(guān)我國(guó)現(xiàn)行生育政策與生育支持服務(wù)的調(diào)研。本文依托于實(shí)地調(diào)研結(jié)果，分析了我國(guó)當(dāng)前生育政策的落實(shí)情況與問題，同時(shí)對(duì)歐洲、北美、東亞等國(guó)的生育支持服務(wù)體系進(jìn)行了探討、研究，為我國(guó)全面二孩時(shí)代女性生育支持服務(wù)體系的建立提出了具體建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：全面二孩政策;女性權(quán)益保障;生育支持服務(wù)體系

一、我國(guó)現(xiàn)行生育政策與問題

2001年12月我國(guó)通過了《人口與計(jì)劃生育法》，并于次年開始實(shí)施，這部法律奠定了我國(guó)生育政策的基本原則。作為我國(guó)的基本國(guó)策，我國(guó)的計(jì)劃生育政策經(jīng)歷了從“晚婚晚育、少生優(yōu)生”為主的節(jié)制生育到有計(jì)劃地放開生育。從獨(dú)生子女政策過渡到了“單獨(dú)二孩”，繼而進(jìn)一步過渡到了“全面二孩”得政策。2019年起執(zhí)行多年的“準(zhǔn)生證制度”逐步在全國(guó)各地廢除，取而代之的是“生育登記服務(wù)”制度，相關(guān)單位的角色定位也從之前的“批準(zhǔn)”為主轉(zhuǎn)向了“服務(wù)”為主。

在人口生育政策方面，我國(guó)的《人口與計(jì)劃生育法》第24條提出要逐步建立、健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)福利等一系列社會(huì)保障制度;25條規(guī)定符合法律規(guī)定生育子女的夫妻，可延長(zhǎng)生育假，獲得其他福利待遇;26條規(guī)定用人單位應(yīng)給予處于懷孕、生育和哺乳期的女性特殊勞動(dòng)保護(hù)、幫助和補(bǔ)償。鑒于這些法條較為籠統(tǒng)，我國(guó)后繼出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》進(jìn)一步明確、細(xì)化了具體措施。雖然出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)生育政策和配套性措施，然而本次京津冀調(diào)研的結(jié)果顯示，現(xiàn)有生育政策的實(shí)際效果不甚理想。以《人口與計(jì)劃生育法》24條規(guī)定的生育保險(xiǎn)為例，2010年生育保險(xiǎn)參保人達(dá)到1.23億，只有當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人的62.3%[1]。至2018年我國(guó)生育保險(xiǎn)參保人數(shù)上升為19195.59萬人，2019年上半年參加生育保險(xiǎn)人口規(guī)模增長(zhǎng)至19300.2萬人，總數(shù)仍不足2億。參保率約為50%。在本次京津冀地區(qū)的田野調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)大量的非公企業(yè)、中小型企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)中不在編職工、及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村女性，其生育保險(xiǎn)未被繳納。在我國(guó)，生育保險(xiǎn)一般由用人單位負(fù)責(zé)購(gòu)買，若政府監(jiān)管缺位，則極易造成保險(xiǎn)逃繳、漏繳，影響相關(guān)政策的執(zhí)行效力。

而有關(guān)福利制度（如孕產(chǎn)期休假制度、一小時(shí)哺乳制度、孕產(chǎn)期勞動(dòng)照顧等）的實(shí)施情況也不容樂觀。根據(jù)筆者對(duì)京津冀三地調(diào)研結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在京津冀有11.2%的女性表示未曾獲得法定天數(shù)的產(chǎn)假，男性陪產(chǎn)假和流產(chǎn)假的執(zhí)行情況則更不理想。就單位性質(zhì)而言，國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位較之私營(yíng)企業(yè)往往可更好的落實(shí)相關(guān)生育政策，而吸納勞動(dòng)力最多的私營(yíng)企業(yè)和其他性質(zhì)單位對(duì)婦女法定權(quán)益的保護(hù)則一直存在著不完全、不充分的問題。

二、建立生育支持服務(wù)體系

我國(guó)應(yīng)逐步建立起完善的生育支持服務(wù)體系，主要可以在生育休假、收入賠償、保育服務(wù)、產(chǎn)后就業(yè)四方面給予育齡女性以支持。鑒于一些發(fā)達(dá)國(guó)家的生育支持服務(wù)體系建立時(shí)間較早，在此領(lǐng)域內(nèi)我們可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。到現(xiàn)在為止，許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了其較為完整的，以生育休假、收入補(bǔ)償、保育服務(wù)、產(chǎn)后就業(yè)為四大支柱的生育支持服務(wù)體系。生育支持服務(wù)體系的構(gòu)筑對(duì)女性的生育與育兒行為可以起到強(qiáng)有力的支持作用，進(jìn)而有效提高女性的生育意愿。

（一）生育休假制度

我國(guó)女性的生育假期主要由產(chǎn)假和生育假構(gòu)成。而國(guó)外的生育休假則主要包括產(chǎn)假（maternity leave）、生育假（parental leave）、陪產(chǎn)假（paternity leave）、和育兒假（home care leave）四種。有些國(guó)家會(huì)把產(chǎn)假進(jìn)一步細(xì)分為產(chǎn)前假和產(chǎn)后假;也有一些國(guó)家（如冰島、瑞典等國(guó)）將其產(chǎn)假納入到了生育假的范疇當(dāng)中?！?010歐洲生育假指令》（Parental Leave Directive 2010）規(guī)定產(chǎn)假至少為16周，也有一些國(guó)家高于此要求，英國(guó)產(chǎn)假長(zhǎng)度甚至達(dá)到了52周。在歐洲，幾乎所有國(guó)家的產(chǎn)假都屬帶薪假。除產(chǎn)假外，生育女性及其配偶還可共同享受生育假。但產(chǎn)假和生育假在歐洲僅僅是女性勞動(dòng)者在生育期間自己或與其配偶所依法享有的一部分休假。較之產(chǎn)假與生育假，育兒假在歐洲許多國(guó)家起著更為重要的作用。育兒假是生育女性（及其配偶）所能享有的專門用于照料嬰幼兒的法定假期。在波蘭，育兒假甚至可長(zhǎng)達(dá)4年，而法國(guó)、西班牙、芬蘭、斯洛伐克等國(guó)的育兒假最長(zhǎng)也能有3年之久。同時(shí)，歐洲絕大部分國(guó)家都設(shè)立了男性陪產(chǎn)假，時(shí)間長(zhǎng)度從幾天（如荷蘭、意大利）到半年以上（如法國(guó)）不等。有些國(guó)家還在帶薪假政策方面出臺(tái)了更為細(xì)化的政策，如法國(guó)婦女在生育第一胎時(shí)可享有42周的帶薪假，而生育二胎時(shí)則可申請(qǐng)110周的帶薪假期。

與歐洲國(guó)家比較，我國(guó)的生育休假制度有著“重生育”而“輕養(yǎng)育”的特點(diǎn)。雖然我國(guó)女性產(chǎn)假時(shí)間在“全面二孩”政策頒布之后進(jìn)一步有所延長(zhǎng)，但卻存在陪產(chǎn)假申請(qǐng)率低、尚未實(shí)施育兒假的問題。在筆者進(jìn)行田野調(diào)研的京津冀三地，產(chǎn)假長(zhǎng)度分別為北京128天、天津128天、河北省158天。而從全國(guó)數(shù)據(jù)來看，我國(guó)大部分省份的產(chǎn)假可長(zhǎng)達(dá)158天，直轄市一般均處于128天左右。由此可見，我國(guó)的產(chǎn)假長(zhǎng)度并不短于西方國(guó)家。但我國(guó)男性陪產(chǎn)假的申請(qǐng)率較之西方國(guó)家而言明顯偏低。本次京津冀地區(qū)的調(diào)研結(jié)果顯示，在育兒行為中，男性的有效參與率僅為32%;“隔代育兒”與“喪偶式育兒”的現(xiàn)象非常普遍。

因此，在生育休假方面我國(guó)應(yīng)考慮增加育兒休假。根據(jù)各地的具體情況細(xì)化帶薪假期的長(zhǎng)度（如可根據(jù)是第幾胎而分別制定）。日本政府為了在企業(yè)中有效推行并落實(shí)“育兒休業(yè)”制度，專門設(shè)置了“育兒休業(yè)獎(jiǎng)金”，以便對(duì)實(shí)施“育兒休業(yè)”制的企業(yè)頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)金額度最高可達(dá)75萬元。我國(guó)可借鑒日本的做法，對(duì)切實(shí)執(zhí)行了育兒休假的企業(yè)采取適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)、減免稅收等措施，以減輕企業(yè)的用人負(fù)擔(dān)。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)有效推行陪產(chǎn)假制度。在陪產(chǎn)假制度實(shí)施較好的北歐國(guó)家，女性職工權(quán)益可以得到更好的保護(hù)。例如，挪威法律規(guī)定新生兒的父親必須至少使用帶薪育兒假70天。此規(guī)定不僅使挪威男性能夠更多地參與到育兒活動(dòng)中來，也對(duì)當(dāng)?shù)嘏缘木蜆I(yè)起到了良好的促進(jìn)和保護(hù)作用。由于挪威法律要求男性同樣必須休假，使得許多企業(yè)在招聘時(shí)無需考慮雇傭女性員工是否會(huì)因女性的生育行為而致使工作延誤或用人成本的增加。由此可見，陪產(chǎn)假雖然推行起來有一定的難度，但卻是保護(hù)女性員工就業(yè)權(quán)益、推進(jìn)職場(chǎng)兩性平等的關(guān)鍵一步。

（二）提供收入補(bǔ)償

在發(fā)達(dá)國(guó)家，收入補(bǔ)償是生育支持服務(wù)體系的重要組成部分之一，但每個(gè)國(guó)家的補(bǔ)償額度不一。既有奧地利、德國(guó)等實(shí)施收入全額補(bǔ)償?shù)膰?guó)家，也有英國(guó)這樣收入補(bǔ)償率不足1/3的國(guó)家。在飽受人口老齡化、少子化之苦的日本，其產(chǎn)假補(bǔ)償率達(dá)到了67%，育兒假補(bǔ)償率也達(dá)到了59.9%。不可否認(rèn)的是，收入補(bǔ)償制度不僅在經(jīng)濟(jì)上對(duì)產(chǎn)期婦女提供了保障，同時(shí)對(duì)中低收入家庭的育兒行為起到了特別重要的支持作用。收入補(bǔ)償?shù)念~度往往會(huì)隨著一國(guó)的人口出生情況和人口結(jié)構(gòu)的改變而有所改變。生育率長(zhǎng)期處于較低水平的日本在進(jìn)入21世紀(jì)以來大大提高了生育家庭的收入補(bǔ)償，并在2004頒布了《兒童補(bǔ)貼法》修訂版，擴(kuò)大了生育補(bǔ)貼的范圍。從之前的第二胎發(fā)放補(bǔ)貼改為自第一胎起即可獲取補(bǔ)貼;從第三胎開始，每月可領(lǐng)取10000元的補(bǔ)貼;同時(shí)享受補(bǔ)貼的時(shí)間也會(huì)相應(yīng)的延長(zhǎng)。為解決生育家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，日本政府幾乎承擔(dān)了女性從孕期到育兒的全部費(fèi)用。日本女性不僅可以在懷孕期間領(lǐng)取數(shù)量可觀的補(bǔ)助，幼兒0-3歲期間每月還可領(lǐng)到約折合982元人民幣的補(bǔ)助，兒童3-15歲期間的政府補(bǔ)助額度約折合655元人民幣。

為保障婦女的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)，我國(guó)可考慮增加產(chǎn)假階段和育兒階段的收入賠償，并在醫(yī)療、教育等方面提供相應(yīng)支持，以減輕生育家庭因育兒行為而造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從世界范圍來看，收入補(bǔ)償?shù)馁Y金通常來源于政府、企業(yè)或社會(huì)保險(xiǎn)。在177個(gè)有帶薪產(chǎn)假的國(guó)家中，91個(gè)國(guó)家和地區(qū)的產(chǎn)假薪酬是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的;我國(guó)的產(chǎn)假薪酬則是由用人單位支付的[2]。在筆者開展的京津冀三地調(diào)研中，愿意接受訪談的35家用人單位的招聘人員均不同程度地表示應(yīng)聘者的性別確實(shí)是考量因素之一。如果產(chǎn)假薪酬、收入補(bǔ)償?shù)染善髽I(yè)獨(dú)自承擔(dān)，勢(shì)必會(huì)加重企業(yè)的用人成本，進(jìn)而使得就業(yè)性別歧視現(xiàn)象更為嚴(yán)重。在這方面我國(guó)可借鑒奧地利的做法和經(jīng)驗(yàn)，由企業(yè)與國(guó)家共同出資建立家庭基金。而德國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家通常會(huì)采用兒童稅優(yōu)惠或抵扣的方式來減免企業(yè)稅收。我國(guó)也可考慮用減免稅收做為收入補(bǔ)償計(jì)劃的具體實(shí)施辦法之一。通過多種方式、不同途徑來減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）健全保育服務(wù)

歐洲許多國(guó)家都在兒童早教和養(yǎng)護(hù)（Early Childhood Education and Care，以下簡(jiǎn)稱ECEC）上不惜投入大量資金，通過政府財(cái)政撥款建立嬰幼兒撫育機(jī)構(gòu)，或通過育兒補(bǔ)貼的方式直接貼補(bǔ)家庭在嬰幼兒撫育上的開支。冰島、丹麥、瑞典三國(guó)在兒童早教和養(yǎng)護(hù)方面的支出占GDP的比重超過了2%。日本政府在購(gòu)買ECEC相關(guān)服務(wù)方面的支出占GDP的比重也達(dá)到了0.46%，免除個(gè)人稅務(wù)的支出占了GDP的0.8%[3]。美國(guó)在保育方面實(shí)施了提前開端計(jì)劃（head start）。自1964年起，美國(guó)政府開始為貧困家庭中3-5歲的幼兒免費(fèi)提供社區(qū)教育。加拿大魁北克省也是ECEC政策的典型代表，通過日托中心和托兒所來提供保育服務(wù)?？笨耸≡?997年起開始對(duì)保育機(jī)構(gòu)增加補(bǔ)貼，用以確保所有4歲及4歲以下兒童的家庭均可享受每日僅花費(fèi)5加元的兒童早教及保育服務(wù)，后又進(jìn)一步放寬了對(duì)保育兒童的年齡限制，將年齡上限從4周歲調(diào)整為5周歲。

在保育服務(wù)方面，我國(guó)應(yīng)加大育兒所建設(shè)力度，特別是0-3歲兒童托兒所的建設(shè)。在新生育政策推行3年后，北京市托兒所數(shù)量依然嚴(yán)重不足。公辦托兒所缺位，民辦托兒所、國(guó)際日托學(xué)校價(jià)格不菲，成為工薪階層難以承擔(dān)的“奢侈品”。隨著“全面二孩”政策的推行，建立足夠數(shù)量的托兒所已刻不容緩。特別是在北京地區(qū)，雙職工家庭的大量存在使得育兒成為沉重負(fù)擔(dān)。在本次京津冀地區(qū)的調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，在北京、天津、河北地區(qū)的生育家庭中，“隔代撫養(yǎng)”現(xiàn)象極為普遍。尤其是北京市，接受調(diào)研的家庭中有92.5%表示嬰幼兒的祖父母、外祖父母中至少有一人參與了育兒行為;參與問卷調(diào)查的北京市女性中有95.7%的人表示，上一輩人協(xié)助撫養(yǎng)幼兒是其可返崗或再就業(yè)的重要前提條件之一;91.2%的北京家庭贊成大力發(fā)展嬰幼兒的托育服務(wù)?？梢?，健全的保育服務(wù)將大大減輕婦女的育兒負(fù)擔(dān)，有效減少“隔代育兒”現(xiàn)象，也利于女性生育后的返崗與再就業(yè)。

最近來自日本兵庫(kù)縣的數(shù)據(jù)分析證明了婦女的勞動(dòng)參與率與人口出生率的關(guān)系由反比漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎龋?jīng)分析其主要影響因素為政府對(duì)于保育服務(wù)的大力投入（主要體現(xiàn)在育兒所的增加）[4]。正是因?yàn)橛齼核鶖?shù)量的有效增加，才使得女性可將更多精力轉(zhuǎn)移到工作上，幫助女性更好的平衡工作與育兒之間的關(guān)系。大阪大學(xué)的另一項(xiàng)研究表明育兒假制度等支持措施確實(shí)減少了生產(chǎn)與育兒成本，使女性的“工作—育兒”沖突減少[5]。北京市及其他有條件的省、市、自治區(qū)可率先試點(diǎn)將托育服務(wù)率先納入到公共服務(wù)制度與社會(huì)福利體系當(dāng)中來，建設(shè)起完善的托育系統(tǒng)，再面向全國(guó)更多地區(qū)推廣。除此之外，國(guó)內(nèi)有關(guān)部門還可參考美國(guó)的“提前開端計(jì)劃”，關(guān)注低收入家庭的嬰幼兒撫育，關(guān)注兒童的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）促進(jìn)女性產(chǎn)后就業(yè)

日本勞動(dòng)部就業(yè)部在2015年頒布的女性再就業(yè)手冊(cè)就如何平衡工作和育兒，提出了除法定要求外的時(shí)差考勤系統(tǒng)、彈性工作制和遠(yuǎn)程辦公制等。女性的再就業(yè)培訓(xùn)可為其體驗(yàn)不同的職業(yè)提供機(jī)會(huì)，幫產(chǎn)后女性復(fù)蘇職業(yè)中斷時(shí)的資質(zhì)等級(jí)能力。為給再就業(yè)婦女提供良好的工作環(huán)境，公司管理層會(huì)專門安排一位女性領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)密切關(guān)注所有女性員工，并將再就業(yè)的女性安排在相對(duì)女性化的環(huán)境中辦公。政府對(duì)在女性就業(yè)方面做出努力和成績(jī)的公司及已經(jīng)形成了女性再就業(yè)體系的公司給予大力嘉獎(jiǎng)和表彰[6]。

國(guó)內(nèi)有關(guān)部門應(yīng)鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)在營(yíng)利外，同時(shí)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任和法律義務(wù)，在促進(jìn)女性就業(yè)與再就業(yè)上做出貢獻(xiàn)，并逐步建立起一套促進(jìn)女性產(chǎn)后再就業(yè)的系統(tǒng)。

三、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)京津冀地區(qū)實(shí)地調(diào)研得到的結(jié)果進(jìn)行分析可知，在現(xiàn)行生育政策下，婦女福利制度的相關(guān)具體配套措施還十分欠缺。保護(hù)婦女生育權(quán)益的責(zé)任與負(fù)擔(dān)基本由用人單位承擔(dān)，給予用人單位的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施不足。這容易導(dǎo)致婦女福利和女性權(quán)益保護(hù)政策難以落實(shí)與執(zhí)行，還會(huì)對(duì)女性就業(yè)造成負(fù)面影響。缺乏具有強(qiáng)制力的措施來保障相關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施，監(jiān)管缺位使得企業(yè)更加缺乏執(zhí)行相應(yīng)規(guī)定的動(dòng)力。只有構(gòu)筑起完善、有效的生育支持服務(wù)體系，并增加獎(jiǎng)懲措施、增大監(jiān)督力度，才能使政策落到實(shí)處。

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[2]李楠.《產(chǎn)假、陪產(chǎn)假和育兒假：189個(gè)國(guó)家和地區(qū)的比較》[EB/OL].（2019-02-28）[2019-10-28].http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-02-28/doc-ihsxncvf8488655.shtml.[3]OECD Family Database http：//www.oecd.org/social/family/database.htm.

[4]湯淺俊郎，人口減少社會(huì)における女性の労働力參加と出生率との関係について ―兵庫(kù)県市·町別統(tǒng)計(jì)データから分析するhttps：//kindai.repo.nii.ac.jp/index.php？action=pages_view_main&active_action=repository_action_common_download&item_id=19057&item_no=1&attribute_id=40&file_no=1&page_id=13&block_id=21

[5]駿河輝和，張建華，育児休業(yè)制度が女性の子ども數(shù)の増加と継続就業(yè)に與える影響について-パネルデータによる計(jì)量分析，《季刊家計(jì)経済研究》2003

[6]厚生勞動(dòng)省女性の再就職·再雇用https：//www.mhlw.go.jp/bunya/koyoukintou/dl/h26-03_itakuchousa01.pdf