吳雪萍 郝人緣

摘 要 為實(shí)現(xiàn)個(gè)體發(fā)展、教育發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展四大目標(biāo)，歐洲39個(gè)國(guó)家建立了國(guó)家資格框架。各國(guó)在選擇國(guó)家資格框架類(lèi)型時(shí)，既考慮資源條件限制和現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要，又兼顧具體目標(biāo)和未來(lái)發(fā)展需求。確定資格等級(jí)并制定等級(jí)指標(biāo)是建立國(guó)家資格框架的基本工作。受歐洲資格框架影響，28個(gè)國(guó)家采用8級(jí)框架結(jié)構(gòu)，5個(gè)國(guó)家在8級(jí)基礎(chǔ)上增設(shè)入門(mén)等級(jí)或子等級(jí)。各國(guó)在制定等級(jí)指標(biāo)時(shí)同樣受到歐洲資格框架影響，并以“知識(shí)”“技能”和“能力”為基礎(chǔ)構(gòu)建本國(guó)國(guó)家資格框架等級(jí)指標(biāo)體系。歐洲國(guó)家建立國(guó)家資格框架的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)設(shè)計(jì)國(guó)家資格框架提供借鑒。

關(guān)鍵詞 歐洲資格框架;國(guó)家資格框架;資格目標(biāo);資格范圍;資格等級(jí);資格類(lèi)型

中圖分類(lèi)號(hào) G719.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2019）34-0065-08

國(guó)家資格框架（National Qualifications Framework，NQF）一般是指能夠清晰界定出每種資格并列出其層級(jí)關(guān)系的國(guó)家資格體系。國(guó)家資格框架可使學(xué)術(shù)性與職業(yè)性資格互為貫通，也便于學(xué)習(xí)者根據(jù)自己的需求選擇學(xué)習(xí)的內(nèi)容和方式，并使各種學(xué)習(xí)成果得到承認(rèn)。因此，國(guó)家資格框架在促進(jìn)個(gè)體靈活、自主、有效學(xué)習(xí)方面具有積極作用。完善的國(guó)家資格框架可以為個(gè)人的終身學(xué)習(xí)提供多元化路徑。作為促進(jìn)歐洲教育一體化、推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的一大工具，國(guó)家資格框架的重要性得到歐洲各國(guó)的廣泛認(rèn)同。目前，歐洲已有39個(gè)國(guó)家建立了國(guó)家資格框架。

一、歐洲各國(guó)建立國(guó)家資格框架的背景

位于東半球西北部、三面環(huán)水且東部與亞洲大陸接壤是地理意義上的歐洲。從地緣政治視角看，歐洲具有超國(guó)家共同體的政治意義且為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一聯(lián)合而歷經(jīng)持久不懈的努力，這一努力被稱(chēng)為歐洲一體化進(jìn)程。歐洲一體化始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨后延伸到政治領(lǐng)域并逐漸拓展到文化教育領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)一體化的要義之一是建立無(wú)邊界的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，這就要求各國(guó)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)互認(rèn)資格，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)人口的跨國(guó)自由流動(dòng)。政治一體化的重要舉措包括培養(yǎng)對(duì)歐洲聯(lián)盟有認(rèn)同感和歸屬感的歐洲公民，這就需要借助學(xué)習(xí)交流項(xiàng)目傳播各國(guó)歷史文化和社會(huì)民情，進(jìn)而增進(jìn)民眾對(duì)歐洲各國(guó)的認(rèn)知和了解。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)一體化為文化教育發(fā)展提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)，政治一體化為文化教育合作提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，見(jiàn)圖1。政治、經(jīng)濟(jì)和文化（教育）是歐洲一體化發(fā)展的三架“馬車(chē)”，從經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)向政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟最后成為政治、經(jīng)濟(jì)和文化教育共同體是歐洲一體化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。

“文化教育領(lǐng)域的合作是構(gòu)建具有共同價(jià)值的歐洲的根本所在?！盵1]歐洲教育一體化的目標(biāo)之一是建成歐洲知識(shí)區(qū)（European Knowledge Area），從歐洲層面統(tǒng)籌教育和培訓(xùn)資源，充分挖掘和發(fā)揮人力資源潛能，利用科技創(chuàng)新推動(dòng)知識(shí)社會(huì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)多邊資格互認(rèn)和學(xué)習(xí)者自由流動(dòng)是推動(dòng)教育一體化的有效途徑。資格互認(rèn)和學(xué)習(xí)者流動(dòng)要求制定通用的資格標(biāo)準(zhǔn)并開(kāi)發(fā)資格轉(zhuǎn)換工具，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同資格之間的比對(duì)。歐洲資格框架（European Qualifications Framework，EQF）的誕生為各國(guó)之間的資格比對(duì)和轉(zhuǎn)換搭建區(qū)域平臺(tái)，其等級(jí)指標(biāo)也成為各國(guó)改革和完善本國(guó)資格系統(tǒng)的重要參考依據(jù)。在發(fā)展跨國(guó)教育合作的同時(shí)，歐洲各國(guó)有必要完善本國(guó)資格系統(tǒng)并規(guī)范技能認(rèn)證程序，以此助力跨國(guó)資格互認(rèn)的開(kāi)展。鑒于此，建立更具兼容性的資格及其認(rèn)證系統(tǒng)，承認(rèn)公民通過(guò)各種途徑獲取的各類(lèi)知識(shí)和技能成為各國(guó)教育改革的重點(diǎn)。國(guó)家資格框架為技能認(rèn)證和資格管理提供了統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)，有利于增強(qiáng)資格透明度、提高資格認(rèn)證效率。

為推動(dòng)教育一體化進(jìn)程、建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)、實(shí)施終身學(xué)習(xí)戰(zhàn)略，2008年4月，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)正式發(fā)布《關(guān)于建立歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的建議》（簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）。2017年5月，歐盟理事會(huì)修訂并重新發(fā)布《關(guān)于歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的建議》（簡(jiǎn)稱(chēng)《2017年建議》）?！督ㄗh》提出，歐盟成員國(guó)應(yīng)該基于國(guó)家法律和相關(guān)實(shí)踐，建立國(guó)家資格框架，從而在2010年實(shí)現(xiàn)國(guó)家資格系統(tǒng)與歐洲資格框架的銜接[2]?！?017年建議》指出，各成員國(guó)已經(jīng)或正在基于學(xué)習(xí)結(jié)果建立國(guó)家資格框架并實(shí)現(xiàn)與歐洲資格框架的銜接。截至2017年5月，39個(gè)歐洲資格框架合作國(guó)家完成了國(guó)家資格框架的建立工作，其中包括28個(gè)歐盟成員國(guó)及部分歐盟候選國(guó)[3]。

二、歐洲國(guó)家資格框架的目標(biāo)

根據(jù)歐盟委員會(huì)的定義，國(guó)家資格框架是“基于學(xué)習(xí)結(jié)果指標(biāo)，對(duì)各級(jí)各類(lèi)資格進(jìn)行等級(jí)劃分的工具”[4]。國(guó)際勞工組織認(rèn)為國(guó)家資格框架是“基于共同協(xié)議，開(kāi)發(fā)、分類(lèi)和認(rèn)證技能、知識(shí)和能力的工具”[5]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為，國(guó)家資格框架是“基于一系列學(xué)業(yè)成績(jī)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)資格并對(duì)資格進(jìn)行分類(lèi)的工具，其中，標(biāo)準(zhǔn)可以是資格指標(biāo)或等級(jí)指標(biāo)”[6]。綜合三種定義，國(guó)家資格框架可被理解為基于學(xué)習(xí)結(jié)果等級(jí)指標(biāo)，對(duì)體現(xiàn)個(gè)體知識(shí)、技能和能力的資格進(jìn)行開(kāi)發(fā)、分類(lèi)和認(rèn)證的工具。在實(shí)踐中，國(guó)家資格框架往往超越資格管理的簡(jiǎn)單功能而體現(xiàn)國(guó)家愿景，并為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可能路徑。鑒于此，在歐洲資格框架和歐洲高等教育區(qū)資格框架（Qualifications Framework in the European Higher Education Area， QF-EHEA）的驅(qū)動(dòng)下，歐洲各國(guó)紛紛建立國(guó)家資格框架以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

政策的制定和工具的開(kāi)發(fā)是為了解決當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)為未來(lái)社會(huì)的繁榮昌盛奠定良好基礎(chǔ)。歐洲各國(guó)建立國(guó)家資格框架旨在實(shí)現(xiàn)個(gè)體發(fā)展、教育發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展四大目標(biāo)。個(gè)體發(fā)展目標(biāo)包括：提高入學(xué)機(jī)會(huì)和學(xué)習(xí)參與積極性;促進(jìn)學(xué)習(xí)流動(dòng)和個(gè)體可持續(xù)發(fā)展。教育發(fā)展目標(biāo)包括：改進(jìn)資格和資格系統(tǒng)，具體是提高資格的質(zhì)量、可獲取性、透明度、可比性和國(guó)內(nèi)外認(rèn)可度，使職業(yè)、專(zhuān)業(yè)和學(xué)術(shù)資格處于平等地位，開(kāi)發(fā)基于學(xué)習(xí)結(jié)果的資格;改進(jìn)教育培訓(xùn)系統(tǒng)，具體是提高教育培訓(xùn)質(zhì)量、密切教育培訓(xùn)系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系、加強(qiáng)教育培訓(xùn)供給的連貫性;促進(jìn)終身學(xué)習(xí)，具體是提高終身學(xué)習(xí)參與率、認(rèn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)等前期學(xué)習(xí)結(jié)果，推廣學(xué)習(xí)方法。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)包括：增強(qiáng)人才供需匹配度，具體是密切教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)聯(lián)系，提高資格供給匹配度;促進(jìn)就業(yè)，具體是增強(qiáng)個(gè)體就業(yè)能力，提高就業(yè)質(zhì)量，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)工人流動(dòng)。社會(huì)發(fā)展目標(biāo)包括：促進(jìn)社會(huì)融合;實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平;支持社會(huì)弱勢(shì)群體個(gè)人發(fā)展。表1呈現(xiàn)了歐洲國(guó)家在制定國(guó)家資格框架時(shí)考慮的主要目標(biāo)。

根據(jù)表1，最受關(guān)注的是教育發(fā)展目標(biāo)（43個(gè)國(guó)家和地區(qū)關(guān)注），其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)（22個(gè)國(guó)家和地區(qū)關(guān)注）和個(gè)體發(fā)展目標(biāo)（22個(gè)國(guó)家和地區(qū)關(guān)注），最后是社會(huì)發(fā)展目標(biāo)（2個(gè)國(guó)家關(guān)注）。鑒于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的差異，各國(guó)在制定國(guó)家資格框架目標(biāo)時(shí)各有側(cè)重。

在教育發(fā)展目標(biāo)中，改進(jìn)資格和資格系統(tǒng)是主要目標(biāo)。學(xué)習(xí)結(jié)果的引入有利于提高資格的質(zhì)量、可辨認(rèn)性、透明度和可比性，國(guó)家資格框架的建立則是為了整合國(guó)家資格系統(tǒng)，規(guī)范管理現(xiàn)存資格并開(kāi)發(fā)適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的新型資格。在資格種類(lèi)繁多、資格系統(tǒng)較為復(fù)雜的國(guó)家，國(guó)家資格框架被委以建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、提高管理效率、改革資格系統(tǒng)的重任。此外，28個(gè)國(guó)家和地區(qū)希望借助國(guó)家資格框架推動(dòng)終身學(xué)習(xí)進(jìn)程。有別于世界其他地區(qū)，歐洲不僅面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異所催生的個(gè)體可持續(xù)發(fā)展需求，人口日益老齡化也正在侵蝕區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年1月，歐盟成員國(guó)共有人口5.103億，其中青少年（0～14歲）占15.6%，比2006年降低0.04個(gè)百分點(diǎn);老年人口（65歲及以上）占19.2%，比2006年增長(zhǎng)2.4個(gè)百分點(diǎn)[7]。歐洲國(guó)家亟待通過(guò)老年人口再培訓(xùn)、再就業(yè)合理解決老齡化問(wèn)題。鼓勵(lì)老年人口參與終身學(xué)習(xí)、認(rèn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)結(jié)果是其重要目標(biāo)。

在失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻、就業(yè)質(zhì)量低下的國(guó)家，建立國(guó)家資格框架被視為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。歐盟統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年歐盟平均失業(yè)率為7.3%，其中希臘（20.9%）、西班牙（16.3%）、意大利（11.1%）和法國(guó)（9.0%）等10個(gè)國(guó)家高于歐盟平均水平;2016年青年失業(yè)率平均值是18.7%，其中希臘（47.3%）、西班牙（44.4%）、意大利（37.8%）和克羅地亞（31.1%）等13個(gè)國(guó)家超出歐盟平均值。這些國(guó)家希望借助國(guó)家資格框架的實(shí)施密切教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系，提升雇傭單位在教育培訓(xùn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)中的話語(yǔ)權(quán)，帶動(dòng)公民積極參與教育培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者所持資格等級(jí)，從而促進(jìn)就業(yè)并助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

除教育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)外，個(gè)體發(fā)展目標(biāo)也備受關(guān)注。促進(jìn)公民的學(xué)習(xí)流動(dòng)一直是歐洲區(qū)域政策和行動(dòng)計(jì)劃的核心目標(biāo)之一。歐洲教育培訓(xùn)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，導(dǎo)致“歐洲人在尋求跨國(guó)學(xué)習(xí)或工作時(shí)，以及試圖累積以前的教育或培訓(xùn)時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到各種各樣的障礙”[8]。為打破制度壁壘，方便學(xué)習(xí)流動(dòng)，歐洲資格框架、歐洲高等教育區(qū)資格框架、“伊拉斯謨”計(jì)劃、歐洲通行證和歐洲職業(yè)教育學(xué)分轉(zhuǎn)化系統(tǒng)等應(yīng)運(yùn)而生。這些框架、計(jì)劃和系統(tǒng)始于歐洲層面，在與具體國(guó)家的教育培訓(xùn)系統(tǒng)和個(gè)體學(xué)習(xí)者對(duì)接上存在一定問(wèn)題。因此各國(guó)政策制定者在歐洲教育一體化的大背景下，基于區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧本國(guó)國(guó)情建立國(guó)家資格框架，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)家資格系統(tǒng)與歐洲資格系統(tǒng)的無(wú)縫銜接。

在四類(lèi)目標(biāo)中，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)被提及次數(shù)最少，僅有克羅地亞和捷克共和國(guó)涉及這類(lèi)目標(biāo)。前者的目標(biāo)是“加強(qiáng)社會(huì)融入度和社會(huì)公平”[9]，后者的目標(biāo)是“支持社會(huì)弱勢(shì)群體和低級(jí)資格持有者的發(fā)展”[10]。在克羅地亞，處于貧窮和社會(huì)邊緣的人群所占比例一直高于歐盟平均水平（23.5%左右），近8年間最高可達(dá)32.5%[11]。承認(rèn)從各種學(xué)習(xí)途徑獲取的資格并賦予其合法地位有助于激發(fā)公民的學(xué)習(xí)積極性，使學(xué)歷層次較低的公民不斷更新知識(shí)、技能和能力，從而為高質(zhì)量就業(yè)和體面生活奠定基礎(chǔ)。

總體而言，歐洲諸多國(guó)家所關(guān)注的個(gè)體發(fā)展、教育發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與聯(lián)合國(guó)提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4有異曲同工之妙，即“確保全納、公平的優(yōu)質(zhì)教育，促進(jìn)全民享有終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)”[12]。

三、歐洲國(guó)家資格框架的類(lèi)型和覆蓋范圍

（一）國(guó)家資格框架的類(lèi)型

國(guó)家資格框架因目標(biāo)、范圍和功能等差異可被分為不同類(lèi)型，例如倫敦大學(xué)教授邁克爾·楊（Michale Young）曾提出四種分類(lèi)。第一類(lèi)基于國(guó)家資格框架的設(shè)計(jì)目標(biāo)而非實(shí)際能力，分為交流型框架和規(guī)范型框架。前者能在一定程度上說(shuō)明資格之間的關(guān)系及轉(zhuǎn)換途徑，對(duì)資格授予機(jī)構(gòu)沒(méi)有強(qiáng)制力;后者發(fā)揮規(guī)范型功能，對(duì)資格有明確規(guī)定。第二類(lèi)基于國(guó)家資格框架實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力，分為強(qiáng)型框架和弱型框架。前者對(duì)被納入國(guó)家資格框架的資格有嚴(yán)格準(zhǔn)入要求，后者的要求相對(duì)較少。第三類(lèi)基于國(guó)家資格框架覆蓋范圍，分為局部性框架和綜合性框架。第四類(lèi)基于實(shí)施辦法，分為機(jī)構(gòu)導(dǎo)向型框架和結(jié)果導(dǎo)向型框架。前者致力于管理教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)授予的資格并協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，后者強(qiáng)調(diào)對(duì)非正式學(xué)習(xí)結(jié)果及私立部門(mén)授予資格的認(rèn)證 [13]。

戴維德·拉斐（David Raffe）提出，存在三種國(guó)家資格框架：一是交流型框架，旨在規(guī)范當(dāng)前教育培訓(xùn)系統(tǒng)，使其更加透明連貫且易于理解，方便學(xué)習(xí)流動(dòng);二是改革型框架，旨在改進(jìn)當(dāng)前教育培訓(xùn)系統(tǒng);三是變革型框架，旨在驅(qū)動(dòng)教育培訓(xùn)系統(tǒng)的徹底變革并催生新系統(tǒng)[14]。交流型框架和變革型框架在設(shè)計(jì)、實(shí)施和目標(biāo)上存在較大差異，改革型框架則結(jié)合兩者特點(diǎn)，見(jiàn)表2。

各國(guó)學(xué)者的分類(lèi)視角各有差異，但基本都認(rèn)可交流型、改革型與變革型資格框架的區(qū)分。交流型資格框架旨在闡明資格系統(tǒng)及教育培訓(xùn)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，改革型資格框架致力于改進(jìn)當(dāng)前資格及教育培訓(xùn)系統(tǒng)，變革型資格框架則指向新系統(tǒng)的誕生。歐洲36個(gè)國(guó)家和地區(qū)希望借助國(guó)家資格框架提高資格透明度并改進(jìn)資格系統(tǒng)。交流型資格框架是歐洲國(guó)家最常采用的一種，奧地利、挪威、瑞典、英國(guó)和荷蘭等是這一類(lèi)型的典型代表。如奧地利擁有成熟的教育系統(tǒng)和資格系統(tǒng)，資格與教育項(xiàng)目以及資格與工作崗位之間的關(guān)系清晰明確，當(dāng)前尚無(wú)改革教育系統(tǒng)的需求。因此該國(guó)僅希望明確每一類(lèi)資格在國(guó)家資格框架中的具體位置并且理清不同資格之間的關(guān)系，從而增強(qiáng)國(guó)內(nèi)外利益相關(guān)者對(duì)本國(guó)資格的理解和認(rèn)可度。鑒于此，奧地利的國(guó)家資格框架不具備任何規(guī)范性功能，也不會(huì)強(qiáng)行改變資格授予機(jī)構(gòu)的工作制度和標(biāo)準(zhǔn)流程。

也有一部分國(guó)家不滿足于單一的交流功能?！敖?/3的國(guó)家視國(guó)家資格框架為改革工具并希望其帶動(dòng)國(guó)家資格系統(tǒng)的重構(gòu)、強(qiáng)化和規(guī)范?！盵15]這些國(guó)家包括比利時(shí)、保加利亞、羅馬尼亞、愛(ài)沙尼亞、希臘、匈牙利、冰島、葡萄牙和斯洛伐克等。例如，羅馬尼亞面臨技能人才短缺、教育質(zhì)量下滑的現(xiàn)實(shí)，并且成人終身學(xué)習(xí)參與率較低，教育系統(tǒng)缺乏連貫性。在此背景下，國(guó)家資格框架被羅馬尼亞寄予厚望，充當(dāng)支持國(guó)家改革以及實(shí)現(xiàn)教育和培訓(xùn)現(xiàn)代化的工具。該國(guó)借助國(guó)家資格框架的實(shí)施整合普通教育、高等教育、初始職業(yè)教育和培訓(xùn)與繼續(xù)職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)，同時(shí)建立非正規(guī)和非正式認(rèn)證系統(tǒng)，并且調(diào)整和更新資格以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要，以及根據(jù)國(guó)家資格框架的等級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)課程內(nèi)容和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些行動(dòng)將有助于密切不同教育和培訓(xùn)以及資格系統(tǒng)之間的聯(lián)系，暢通個(gè)體持續(xù)學(xué)習(xí)渠道;增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)與教育領(lǐng)域的合作交流，提高技能供需匹配度;規(guī)范課程開(kāi)發(fā)和資格設(shè)計(jì)，提高教育和培訓(xùn)質(zhì)量。再如斯洛伐克資格框架始于該國(guó)職業(yè)教育和培訓(xùn)改革，扮演三重角色：一是交流，即闡明資格信息;二是改革，即改進(jìn)學(xué)習(xí)結(jié)果認(rèn)證鑒定系統(tǒng);三是規(guī)范，即監(jiān)控和規(guī)范資格的描述、分類(lèi)、鑒定和認(rèn)證[16]。

國(guó)家資格框架類(lèi)型的選擇取決于政策目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)受資源條件限制。一般而言，教育系統(tǒng)發(fā)達(dá)的國(guó)家希望在國(guó)家資格框架中反映現(xiàn)有資格系統(tǒng)，教育系統(tǒng)尚不成熟的國(guó)家希望國(guó)家資格框架帶來(lái)新價(jià)值。為兼顧不同部門(mén)需要，國(guó)家資格框架通常兼具交流和改革功能。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)工具，國(guó)家資格框架的功能和目標(biāo)需不斷調(diào)整。

（二）國(guó)家資格框架的覆蓋范圍

歐洲國(guó)家建立國(guó)家資格框架的目標(biāo)之一是將終身學(xué)習(xí)領(lǐng)域的各級(jí)各類(lèi)資格納入同一框架中。根據(jù)國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)和實(shí)施進(jìn)度，部分國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo);部分國(guó)家正在將全部正規(guī)資格納入國(guó)家資格框架;部分國(guó)家的國(guó)家資格框架僅包含部分正規(guī)資格。表3展示了歐洲各國(guó)國(guó)家資格框架的覆蓋范圍。從中可以看出，超過(guò)1/2的國(guó)家資格框架包含全部正規(guī)資格證書(shū)，其余國(guó)家或?qū)崿F(xiàn)覆蓋終身學(xué)習(xí)資格的目標(biāo)，或先從局部領(lǐng)域開(kāi)展工作。

阿爾巴尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那及馬耳他等11個(gè)國(guó)家和地區(qū)的資格框架已經(jīng)涵蓋各級(jí)各類(lèi)資格證書(shū)，以期推動(dòng)終身學(xué)習(xí)發(fā)展，提高資格質(zhì)量，增強(qiáng)教育培訓(xùn)系統(tǒng)的連貫性。這些國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注對(duì)非正規(guī)、非正式和先前學(xué)習(xí)的認(rèn)證。其中馬耳他和塞爾維亞借助法律法規(guī)開(kāi)展對(duì)正規(guī)教育培訓(xùn)系統(tǒng)之外的學(xué)習(xí)結(jié)果認(rèn)證。馬耳他制定了《馬耳他終身學(xué)習(xí)資格框架法規(guī)》《繼續(xù)教育和高等教育法規(guī)》和《非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證法規(guī)》，以確保正規(guī)教育、非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)產(chǎn)生的資格被納入國(guó)家資格框架。塞爾維亞的《成人教育法》也對(duì)非正規(guī)、非正式及先前學(xué)習(xí)結(jié)果的認(rèn)證做出明確規(guī)定。荷蘭和波蘭則要求非正規(guī)和非正式部門(mén)授予的資格須符合一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如荷蘭資格框架中第二等級(jí)的資格Vmbokb/bl/bb是公共、正規(guī)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)之外授予的資格，其被納入國(guó)家資格框架的前提是至少包含400學(xué)時(shí)且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[17]。

保加利亞、克羅地亞和丹麥等26個(gè)國(guó)家和地區(qū)的資格框架覆蓋全部正規(guī)資格證書(shū)。部分國(guó)家基于國(guó)情確定國(guó)家資格框架的覆蓋范圍。如保加利亞的兩年制學(xué)前教育屬于義務(wù)教育，因此也被納入國(guó)家資格框架，從而保障教育培訓(xùn)系統(tǒng)的連貫性。意大利現(xiàn)有21個(gè)區(qū)和2個(gè)自治省，各區(qū)省在資格設(shè)計(jì)和教育管理上具有較大自主權(quán)。為密切教育培訓(xùn)子系統(tǒng)之間的聯(lián)系，加強(qiáng)區(qū)域間利益相關(guān)者合作，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)學(xué)習(xí)工作流動(dòng)，意大利于2018年1月正式建立國(guó)家資格框架。此外，部分國(guó)家的資格框架開(kāi)發(fā)分為兩個(gè)階段：第一階段主要任務(wù)是建成國(guó)家資格框架，并將正規(guī)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)授予的資格納入其中;第二階段，持續(xù)納入非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)產(chǎn)生的資格。

捷克、瑞士、奧地利、列支敦斯登和法國(guó)尚未建立綜合性國(guó)家資格框架，僅有部分資格被納入國(guó)家資格框架中。其中捷克和瑞士有單獨(dú)的高等教育資格框架及職業(yè)資格框架。捷克的民眾尚未完全接受綜合性框架的理念，且高等教育與職業(yè)教育和培訓(xùn)之間缺乏密切聯(lián)系，因此難以在短時(shí)間內(nèi)建立綜合性國(guó)家資格框架。奧地利和列支敦斯登資格框架呈現(xiàn)“Y”字結(jié)構(gòu)，分別指向高等教育資格與高等職業(yè)教育和培訓(xùn)資格。法國(guó)資格框架建于2002年，覆蓋職業(yè)資格和專(zhuān)業(yè)資格。該國(guó)自20世紀(jì)70年代起，職業(yè)課程就在傳統(tǒng)大學(xué)中占據(jù)重要地位。專(zhuān)業(yè)技術(shù)學(xué)院和職業(yè)學(xué)校授予的高等職業(yè)資格等值于大學(xué)授予的學(xué)術(shù)資格。這一職業(yè)資格和專(zhuān)業(yè)資格并重的傳統(tǒng)使法國(guó)資格框架在實(shí)際操作中模糊了職業(yè)教育與高等教育之間的界限。

建立一個(gè)覆蓋各級(jí)各類(lèi)資格的國(guó)家資格框架或建立一個(gè)針對(duì)特定部門(mén)資格的資格框架各有優(yōu)劣：前者能夠確立清晰的戰(zhàn)略愿景并推動(dòng)跨部門(mén)對(duì)話與合作，但難以兼顧不同部門(mén)的利益取向;后者有利于集中精力解決某一或某幾個(gè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但在建立綜合性資格框架上可能耗時(shí)更長(zhǎng)。各國(guó)一般出于不同政策目標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求確定國(guó)家資格框架的覆蓋范圍。

四、歐洲國(guó)家資格框架的等級(jí)和指標(biāo)

（一）國(guó)家資格框架等級(jí)的數(shù)量

早期建立國(guó)家資格框架的國(guó)家，其框架等級(jí)為5～12級(jí)不等。如法國(guó)于2002年建立5級(jí)國(guó)家資格框架;英國(guó)于2000年建立5級(jí)并于2004年調(diào)整為9級(jí)國(guó)家資格框架;愛(ài)爾蘭于1999年建立10級(jí)國(guó)家資格框架。隨著歐洲資格框架的正式問(wèn)世，多數(shù)歐洲國(guó)家開(kāi)始建立8級(jí)資格框架。表4呈現(xiàn)了歐洲國(guó)家資格框架等級(jí)數(shù)量。

法國(guó)建立了8級(jí)以下資格框架。該國(guó)采用5級(jí)國(guó)家資格框架，涉及10000多個(gè)職業(yè)和專(zhuān)業(yè)資格，但不包括普通教育（初等教育和中等教育）產(chǎn)生的資格。鑒于對(duì)應(yīng)歐洲資格框架第1、2、3等級(jí)的資格和證書(shū)尚未被納入國(guó)家資格框架，法國(guó)正在考慮將5級(jí)框架調(diào)整為7級(jí)。奧地利、比利時(shí)和斯洛伐克等28個(gè)國(guó)家采用8級(jí)國(guó)家資格框架，表明可比性是各國(guó)在制定國(guó)家資格框架政策時(shí)優(yōu)先考慮的原則。克羅地亞、保加利亞、荷蘭、馬耳他、塞浦路斯和英國(guó)英格蘭、北愛(ài)爾蘭以及威爾士地區(qū)等7個(gè)國(guó)家和地區(qū)基于國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需求，在8級(jí)框架的基礎(chǔ)上增加子等級(jí)。如保加利亞的國(guó)家資格框架包含兩年制學(xué)前教育，因此針對(duì)學(xué)前教育設(shè)置第0等級(jí)。這一等級(jí)并無(wú)實(shí)質(zhì)學(xué)分價(jià)值或體現(xiàn)個(gè)人能力水平，但體現(xiàn)了國(guó)家教育和培訓(xùn)體系的完整性和連貫性，具有象征意義。

等級(jí)數(shù)量的確定主要基于利益相關(guān)者對(duì)資格內(nèi)涵以及資格與升學(xué)就業(yè)之間關(guān)系的理解。這種社會(huì)共識(shí)體現(xiàn)在教育培訓(xùn)部門(mén)的學(xué)習(xí)項(xiàng)目及其對(duì)應(yīng)的資格類(lèi)型，并且得到資格授予者和使用者的廣泛認(rèn)可。如高等教育和培訓(xùn)資格通常被分為大專(zhuān)畢業(yè)證書(shū)、本科文憑、碩士文憑、博士文憑等，中等教育和培訓(xùn)資格一般包括初級(jí)中學(xué)畢業(yè)證書(shū)、高級(jí)中學(xué)畢業(yè)證書(shū)以及中等職業(yè)專(zhuān)科畢業(yè)證書(shū)等，初等教育資格主要是小學(xué)畢業(yè)證書(shū)。

（二）國(guó)家資格框架等級(jí)的指標(biāo)

確立基于學(xué)習(xí)結(jié)果的等級(jí)指標(biāo)是國(guó)家資格框架開(kāi)發(fā)工作的重中之重。學(xué)習(xí)結(jié)果是個(gè)體在結(jié)束一段正規(guī)、非正規(guī)或非正式學(xué)習(xí)后所獲取的能夠展示的知識(shí)、技能和能力[18]。在終身學(xué)習(xí)理念日益普及、科學(xué)技術(shù)日新月異的當(dāng)代社會(huì)，國(guó)家資格框架的等級(jí)指標(biāo)既要足夠廣泛以覆蓋各級(jí)各類(lèi)資格，又要足夠具體以便于資格使用者理解;既要反映知識(shí)、技能和能力的寬度、深度和復(fù)雜程度的梯級(jí)遞增關(guān)系，又要體現(xiàn)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)界對(duì)資格的要求;既要為資格框架內(nèi)的資格提供對(duì)比參照系，又要為資格框架外的資格提供納入可能性[19]。等級(jí)指標(biāo)主要發(fā)揮以下四個(gè)方面的功效：一是為資格設(shè)計(jì)和課程開(kāi)發(fā)提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，二是為資格鑒定和能力認(rèn)證提供依據(jù)，三是為理解和對(duì)比各級(jí)各類(lèi)資格提供輔助信息，四是充當(dāng)不同教育和培訓(xùn)系統(tǒng)溝通交流的中間媒介。

除愛(ài)爾蘭、法國(guó)和英國(guó)外，絕大多數(shù)國(guó)家在歐洲資格框架問(wèn)世之后開(kāi)始建立本國(guó)資格框架，因此歐洲資格框架的指標(biāo)內(nèi)容是歐洲國(guó)家制定國(guó)家資格框架等級(jí)指標(biāo)的主要參考。其中，“知識(shí)”是指某一工作或?qū)W習(xí)領(lǐng)域的事實(shí)、原則、理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在歐洲資格框架中特指理論和事實(shí)的知識(shí);“技能”指應(yīng)用知識(shí)和使用技術(shù)訣竅完成任務(wù)和解決問(wèn)題的能力，在歐洲資格框架中被描述為認(rèn)知或?qū)嵺`的;“能力”指具備在工作或?qū)W習(xí)環(huán)境中以及在專(zhuān)業(yè)和個(gè)人發(fā)展中，使用知識(shí)、技能及處理社會(huì)關(guān)系的能力，在歐洲資格框架中被描述為責(zé)任和自主[20]。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心基于等級(jí)指標(biāo)差異，將歐洲國(guó)家劃分為3類(lèi)（不包括英國(guó)、法國(guó)、愛(ài)爾蘭），見(jiàn)表5。

第一類(lèi)國(guó)家直接使用歐洲資格框架等級(jí)指標(biāo)或與其保持高度一致。其中阿爾巴尼亞、奧地利、波斯尼亞和黑塞哥維那、科索沃、馬其頓、希臘、黑山采納歐洲資格框架指標(biāo)，以知識(shí)、技能和能力定義資格等級(jí)。其他國(guó)家在吸收歐洲資格框架等級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上稍作調(diào)整：如能力指標(biāo)，葡萄牙和盧森堡將其命名為“態(tài)度”，愛(ài)沙尼亞則稱(chēng)之為“責(zé)任和自主”。與此同時(shí)，部分國(guó)家制定了更為詳細(xì)的等級(jí)指標(biāo)解釋表或指南以便利益相關(guān)者使用：愛(ài)沙尼亞為高等教育、普通教育、職業(yè)教育和培訓(xùn)以及職業(yè)資格四個(gè)子框架制定了詳細(xì)的等級(jí)指標(biāo);葡萄牙出版的翻譯指南具體闡釋知識(shí)、技能和態(tài)度的內(nèi)涵，用于指導(dǎo)資格的設(shè)計(jì)和納入。

第二類(lèi)國(guó)家受歐洲資格框架影響，同時(shí)擴(kuò)充或調(diào)整部分指標(biāo)。如在解釋“能力”指標(biāo)時(shí)，所有國(guó)家都保留“自主性” 和“責(zé)任感”，同時(shí)傾向于增加歐盟核心素養(yǎng)部分要素。瑞典、西班牙、斯洛伐克和土耳其在“自主”和“責(zé)任”之外分別增加決策能力與合作能力、學(xué)習(xí)技能與態(tài)度、社會(huì)能力和對(duì)學(xué)習(xí)需求的滿足。保加利亞和瑞士資格框架的“能力”指標(biāo)涵蓋個(gè)人和專(zhuān)業(yè)能力：保加利亞具體包括自主性和責(zé)任感、學(xué)習(xí)能力、交流和社會(huì)能力，瑞士涉及自主性和領(lǐng)導(dǎo)能力。芬蘭的能力指標(biāo)包括責(zé)任感、管理和創(chuàng)業(yè)能力、評(píng)估能力以及終身學(xué)習(xí)核心素養(yǎng)等。

第三類(lèi)國(guó)家視能力為整體概念，如德國(guó)和比利時(shí)。在德國(guó)，能力是國(guó)家資格框架的核心，其是指綜合行動(dòng)能力，表明個(gè)體能在工作或?qū)W習(xí)環(huán)境中應(yīng)用知識(shí)、技能和遷移能力，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展和個(gè)人發(fā)展[21]。例如，國(guó)家資格框架對(duì)第6等級(jí)的描述是“具備在復(fù)雜多變的任務(wù)環(huán)境中，計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)估和自主管理科學(xué)學(xué)科子領(lǐng)域或職業(yè)活動(dòng)中的綜合技術(shù)性任務(wù)和問(wèn)題所需的能力”[22]。德國(guó)資格框架的能力進(jìn)一步被劃分為專(zhuān)業(yè)能力和個(gè)人能力，見(jiàn)表6，前者包括知識(shí)和技能，后者包括社會(huì)交往能力和自主能力。比利時(shí)佛蘭德語(yǔ)區(qū)資格框架將能力定義為“在社會(huì)活動(dòng)中應(yīng)用知識(shí)、技能和態(tài)度的能力”[23]。該框架包含單獨(dú)的背景指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)只有在生活、工作或?qū)W習(xí)中應(yīng)用的知識(shí)和技能才能被稱(chēng)為“能力”。

五、歐洲國(guó)家資格框架的特點(diǎn)和借鑒

（一）歐洲國(guó)家資格框架的特點(diǎn)

歐洲各國(guó)國(guó)家資格框架呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：一是基于學(xué)習(xí)結(jié)果。學(xué)習(xí)結(jié)果是個(gè)體在結(jié)束一段正規(guī)、非正規(guī)和/或非正式學(xué)習(xí)后所知道、理解和能夠去做的知識(shí)、技能和能力，是表述國(guó)家資格框架中某一等級(jí)資格的基本單位?；趯W(xué)習(xí)結(jié)果是歐洲國(guó)家設(shè)計(jì)國(guó)家資格框架等級(jí)指標(biāo)的基本原則。正如上文所述，歐洲部分國(guó)家根據(jù)歐洲資格框架的知識(shí)、技能和能力內(nèi)涵界定每一資格等級(jí)，部分國(guó)家根據(jù)國(guó)家需要調(diào)整或擴(kuò)充知識(shí)、技能和能力的釋義，形成本國(guó)資格框架等級(jí)指標(biāo)體系。二是強(qiáng)調(diào)能力優(yōu)先。多數(shù)國(guó)家延續(xù)歐洲資格框架對(duì)“知識(shí)”的定義，以全面綜合能力的視角重新解讀“能力”和“技能”。有學(xué)者認(rèn)為，“能力須被視為一個(gè)全局概念，標(biāo)志著在工作和學(xué)習(xí)背景中闡釋和應(yīng)用知識(shí)、技能、態(tài)度和其他個(gè)人和社會(huì)能力的自主能力。”[24]列支敦斯登、瑞士等國(guó)認(rèn)為“能力”指在一定環(huán)境中應(yīng)用知識(shí)和技能，德國(guó)、比利時(shí)和立陶宛則制定了能力導(dǎo)向的指標(biāo)。三是凸顯層次結(jié)構(gòu)。除捷克、瑞士、法國(guó)和列支敦斯登，35個(gè)歐洲國(guó)家和地區(qū)致力于建立包含各級(jí)各類(lèi)資格的綜合性國(guó)家資格框架。資格框架的廣泛覆蓋性要求使用通用中性語(yǔ)言定義各等級(jí)的指標(biāo)以反映復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)，因此可能降低指標(biāo)對(duì)教育培訓(xùn)子系統(tǒng)具體需求的適應(yīng)程度。建立層級(jí)指標(biāo)不失為解決這一問(wèn)題的良策。如波蘭引入通用指標(biāo)、教育培訓(xùn)子系統(tǒng)指標(biāo)和學(xué)科領(lǐng)域指標(biāo)3級(jí)指標(biāo)體系，捷克分別為高等教育、中等教育和初等教育資格制定2級(jí)指標(biāo)。四是關(guān)聯(lián)勞動(dòng)力市場(chǎng)。為增強(qiáng)國(guó)家資格框架的透明度以及與勞動(dòng)力市場(chǎng)的相關(guān)度，各等級(jí)的指標(biāo)體現(xiàn)與職業(yè)和工作環(huán)境相關(guān)的學(xué)習(xí)結(jié)果。部分國(guó)家如塞浦路斯、丹麥、意大利和挪威等國(guó)在等級(jí)指標(biāo)中增加“行動(dòng)空間”“工作環(huán)境”等背景類(lèi)要素;捷克、挪威在指標(biāo)中增加關(guān)鍵技能和能力，強(qiáng)調(diào)個(gè)體在從事不同工作時(shí)需要具備的能力。

（二）借鑒與啟示

借鑒歐洲國(guó)家設(shè)計(jì)國(guó)家資格框架的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在設(shè)計(jì)國(guó)家資格框架時(shí)首先需明確國(guó)家資格框架的目標(biāo)，確定資格框架的類(lèi)型和覆蓋范圍?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“暢通繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)通道，制定國(guó)家資歷框架，推進(jìn)非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)技能等級(jí)學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)”[25]。《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》也提出“推進(jìn)資歷框架建設(shè)，探索實(shí)現(xiàn)學(xué)歷證書(shū)和職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)互通銜接”[26]。由此可見(jiàn)，我國(guó)建立國(guó)家資格框架旨在規(guī)范現(xiàn)有國(guó)家資格體系，提高職業(yè)教育和培訓(xùn)地位，保障公民終身學(xué)習(xí)的權(quán)利，推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。鑒于此，我國(guó)可建立交流型國(guó)家資格框架，該框架包含正規(guī)教育系統(tǒng)產(chǎn)生的學(xué)歷資格證書(shū)、國(guó)家職業(yè)資格目錄中的職業(yè)資格證書(shū)、國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)目錄中的職業(yè)技能證書(shū)以及公民通過(guò)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)獲取的符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的各類(lèi)證書(shū)，從而實(shí)現(xiàn)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)的橫向溝通和縱向銜接。我國(guó)可結(jié)合教育制度、勞動(dòng)力就業(yè)制度和用人單位實(shí)際需求，確定適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家資格框架覆蓋范圍、等級(jí)數(shù)量和等級(jí)指標(biāo)?？紤]到現(xiàn)行學(xué)制，我國(guó)的國(guó)家資格框架至少可由8級(jí)組成，覆蓋所有學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育。每一等級(jí)的資格由對(duì)應(yīng)的學(xué)習(xí)結(jié)果指標(biāo)描述。在設(shè)計(jì)學(xué)習(xí)結(jié)果指標(biāo)時(shí)可以各級(jí)各類(lèi)教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，同時(shí)參照國(guó)際社會(huì)通用的“知識(shí)”“技能”和“能力”內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)兼具國(guó)際可比性和國(guó)家適應(yīng)性的資格等級(jí)指標(biāo)。

參 考 文 獻(xiàn)

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