石春暉，李寧汀，宋 峰

（1. 自然資源部，北京 100835；2. 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；3. 北京大學(xué)世界遺產(chǎn)研究中心，北京 100871）

遺產(chǎn)保護(hù)是世界遺產(chǎn)事業(yè)的核心，然而在實(shí)踐中，世界遺產(chǎn)的保護(hù)要求卻時(shí)常與屬地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求相沖突，其中，世界遺產(chǎn)地內(nèi)的業(yè)態(tài)作為旅游經(jīng)濟(jì)的重要載體，涉及當(dāng)?shù)鼐用瘛⒐芾矸?、社會資本等多個行為主體，往往成為沖突的焦點(diǎn)。

業(yè)態(tài)是世界遺產(chǎn)地運(yùn)營和管理的重要組成部分。在實(shí)踐中，各國根據(jù)各自國情，特別是各國遺產(chǎn)地自身的特征，針對遺產(chǎn)地內(nèi)的經(jīng)營活動制定了不同的管理原則。美國荒野面積大、遺產(chǎn)地內(nèi)人類活動少，其遺產(chǎn)保護(hù)管理模式基本上體現(xiàn)了沒有人類干擾的“保存派”管理思想[1]，對業(yè)態(tài)的限制較為嚴(yán)格。然而在廣大發(fā)展中國家和部分人口稠密的發(fā)達(dá)國家，推行嚴(yán)格的業(yè)態(tài)管控往往會遇到來自當(dāng)?shù)鼐用竦淖枇?。因此，除了美國、加拿大、澳大利亞等少?shù)國家外，其他國家在遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)管理上更多兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展[2-4]。不過，這類保護(hù)方式容易走向美國模式的反面，即過分縱容業(yè)態(tài)的自由發(fā)展，從而對遺產(chǎn)造成破壞，在這方面，國內(nèi)國外已有諸多反面案例。

健康的業(yè)態(tài)管理需要平衡各方要求，使其得以可持續(xù)發(fā)展。1972年，巴西里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出了可持續(xù)發(fā)展的理念，此后這一理念進(jìn)入了各學(xué)科的研究視野。20世紀(jì)90年代，“可持續(xù)旅游”研究快速發(fā)展[5]；2013年，世界遺產(chǎn)委員會正式提出世界遺產(chǎn)“可持續(xù)旅游”及相應(yīng)的行動計(jì)劃（WH+ST）；2017年，世界旅游組織（WTO）與聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合發(fā)布《馬斯喀特宣言》，其中重申了“世界遺產(chǎn)地負(fù)責(zé)任及可持續(xù)的旅游管理”的重要性。在我國學(xué)界，目前已有研究探討了歷史文化街區(qū)、自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)等具體遺產(chǎn)類型的業(yè)態(tài)引導(dǎo)[6-7]。另有一些研究已經(jīng)注意到業(yè)態(tài)管理制度的重要性，主張借鑒國外較為成熟的業(yè)態(tài)管理制度[8-9]。但上述研究對業(yè)態(tài)在遺產(chǎn)地可持續(xù)發(fā)展中的地位和業(yè)態(tài)引導(dǎo)背后的機(jī)制闡述較少，也很少以此為基礎(chǔ)提出系統(tǒng)的業(yè)態(tài)引導(dǎo)策略。我國的遺產(chǎn)地大多兼具人文和自然屬性，在我國特殊的歷史文化背景下開展遺產(chǎn)地的可持續(xù)業(yè)態(tài)引導(dǎo)，需要更為綜合、系統(tǒng)的視角和手段。

1 業(yè)態(tài)的內(nèi)涵和引導(dǎo)維度

“業(yè)態(tài)”一詞源于日本，原用于零售業(yè)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，業(yè)態(tài)概念逐漸應(yīng)用到各個行業(yè)，更多指向經(jīng)營活動不同要素（如選址、規(guī)模、店鋪設(shè)施、商品策略、價(jià)格策略、銷售的技術(shù)手段及提供附加服務(wù)等）的不同組合[10]。以上定義僅針對單個業(yè)態(tài)而言，業(yè)態(tài)引導(dǎo)針對特定業(yè)態(tài)集群，需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和引導(dǎo)目標(biāo)，選取數(shù)個宏觀的、可通過政策進(jìn)行調(diào)節(jié)的維度作為引導(dǎo)和控制的著眼點(diǎn)。另外，世界遺產(chǎn)地的性質(zhì)還對遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)的社會文化屬性提出了特別要求：一方面，遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)需在建筑風(fēng)格、服務(wù)內(nèi)容等方面延續(xù)當(dāng)?shù)氐奈拿}；另一方面，遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)所占據(jù)的空間應(yīng)當(dāng)具有公共性，游客可無障礙地進(jìn)入（特別是對于租用了歷史建筑或占據(jù)了大片景觀空間作為經(jīng)營場地的業(yè)態(tài)），從而使游客能更為全面、深入地體驗(yàn)遺產(chǎn)價(jià)值。

由此，世界遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)引導(dǎo)可從互相補(bǔ)充的兩方面入手：經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和社會文化。經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方面可細(xì)分為業(yè)態(tài)類型、空間格局和消費(fèi)定位，具體的業(yè)態(tài)類型及其空間格局（包含集聚規(guī)模，以及不同業(yè)態(tài)集聚點(diǎn)之間的空間結(jié)構(gòu)）由遺產(chǎn)地的遺產(chǎn)資源特征及環(huán)境承載力限定；社會文化方面主要對應(yīng)業(yè)態(tài)的外部性問題，是最容易產(chǎn)生市場失靈的方面，需要政府重點(diǎn)控制和引導(dǎo)，包括業(yè)態(tài)的空間公共性和文脈傳承等（圖1）。

需要注意的是，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和社會文化，以及不同的細(xì)分維度之間并非割裂、對立的，它們之間都存在著密切的聯(lián)系，如此劃分只是緣于關(guān)注重點(diǎn)的不同。在業(yè)態(tài)引導(dǎo)實(shí)踐中，不同維度也存在一定交叉，譬如，遺產(chǎn)地的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和手工業(yè)與當(dāng)?shù)匚幕o密相關(guān)，需要在業(yè)態(tài)類型中著重考慮；業(yè)態(tài)集聚規(guī)模不宜過大，以免改變當(dāng)?shù)鼐勐湓镜娜宋娘L(fēng)貌；業(yè)態(tài)的消費(fèi)定位看似是經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)的方面，但如果價(jià)位太高，甚至采用會員制，僅有少數(shù)人能夠消費(fèi)，也會影響空間的公共性。

2 我國世界遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)問題

2.1 業(yè)態(tài)問題的財(cái)政制度背景

在當(dāng)前發(fā)展階段，我國仍需將大部分財(cái)政收入用于支持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)，導(dǎo)致自然文化遺產(chǎn)的運(yùn)營管理資金相對不足。即便是在美國，國家公園體系的日益壯大也導(dǎo)致了遺產(chǎn)維護(hù)及保護(hù)經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)短缺，只是在社會捐贈日益增多的情況下，聯(lián)邦政府的財(cái)政壓力才逐步得以緩解[11]。20世紀(jì)80年代，在國際和國內(nèi)分權(quán)化的大背景下，我國建立風(fēng)景名勝區(qū)制度，實(shí)行屬地化管理[12]，其后對世界遺產(chǎn)的管理也因循了風(fēng)景名勝區(qū)的屬地化管理方式。屬地管理的優(yōu)勢在于將具體管理工作下放到地方，減輕了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。但同時(shí)這種管理方式也導(dǎo)致了一系列管理問題的出現(xiàn)。

在屬地管理體制中，由于國家對遺產(chǎn)地的支持措施以政策優(yōu)惠為主，轉(zhuǎn)移支付不足，而地方管理機(jī)構(gòu)卻要承擔(dān)遺產(chǎn)維護(hù)及當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，往往入不敷出，只能寄希望于“遺產(chǎn)經(jīng)營”[13]。各遺產(chǎn)地或由管理方自己經(jīng)營景區(qū)，或?qū)⒕皡^(qū)的經(jīng)營委托給社會機(jī)構(gòu)，后者（諸如轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、租賃經(jīng)營等方式）引起了廣泛爭議[14]。在這一商業(yè)運(yùn)營機(jī)制下，本該承擔(dān)監(jiān)管和執(zhí)法職能的世界遺產(chǎn)管理方，卻有了容許甚至推動景區(qū)內(nèi)商業(yè)行為過度布局、業(yè)態(tài)過度高端化的動力，結(jié)果更加深了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與遺產(chǎn)保護(hù)之間的矛盾。

2.2 業(yè)態(tài)問題的社會文化背景

我國人口眾多，歷史上由于生存壓力、時(shí)局動蕩等原因，人口逐漸從環(huán)境承載力較高的平原地區(qū)向山區(qū)、林區(qū)等生態(tài)敏感地帶遷移。時(shí)至今日，中國境內(nèi)幾乎已不存在未被人類占據(jù)或利用過的大面積荒地。在現(xiàn)代保護(hù)地制度建立之前，我國名山大川的空間范圍內(nèi)已有諸多村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。為了可持續(xù)地滿足本地居民的生存需要，當(dāng)?shù)刂饾u形成了人與自然和諧共處的動態(tài)平衡，這種生存智慧和其中包含的審美情趣，反過來體現(xiàn)在風(fēng)景畫、詩歌、文學(xué)等文藝作品中，成為中國文化的特質(zhì)之一。

遺產(chǎn)地不僅需要保護(hù)自然生態(tài)，還需要保護(hù)文化特色。我國各地居民因地制宜，利用自然資源并與之和諧相處的傳統(tǒng)生活方式，是我國文化特質(zhì)的基礎(chǔ)和體現(xiàn)，同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。但在另一方面，廣泛分布于遺產(chǎn)地中的居民點(diǎn)，在當(dāng)下往往異化為遺產(chǎn)保護(hù)的潛在威脅因素：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代化的生活方式打破了原有的人與自然相對和諧的關(guān)系，各利益相關(guān)方的發(fā)展需求逐漸加強(qiáng)，與遺產(chǎn)保護(hù)之間的矛盾日益加劇。因此，業(yè)態(tài)引導(dǎo)一方面需要保存遺產(chǎn)地原有的業(yè)態(tài)，防止因管理過嚴(yán)而導(dǎo)致遺產(chǎn)地的文化特質(zhì)消失；另一方面還要抵擋現(xiàn)代生活方式的沖擊，防止因經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致原有的文化特質(zhì)變味。

2.3 我國遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)問題現(xiàn)狀

我國遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)問題有其制度背景，盡管國家已經(jīng)開始了諸如自然資源有償使用、建立國家公園體制等制度創(chuàng)新，但短期內(nèi)較難從根本上改變目前遺產(chǎn)地轉(zhuǎn)移支付不足的問題。此外，還因我國特有的社會文化背景，使得我國遺產(chǎn)地不可能采取美國式的“荒野”保護(hù)模式，而必須走多方參與、兼顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展的保護(hù)道路。然而，在管理實(shí)踐中，許多遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)卻過度發(fā)展，改變了遺產(chǎn)地原有風(fēng)貌，破壞了遺產(chǎn)價(jià)值。其問題可總結(jié)為以下5個方面。

(1)空間格局。業(yè)態(tài)集聚點(diǎn)的空間分布與遺產(chǎn)資源空間分布、服務(wù)設(shè)施規(guī)劃情況不符，著名遺產(chǎn)資源及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)周邊業(yè)態(tài)分布過多過密，商業(yè)氛圍過重，而其他地區(qū)業(yè)態(tài)較少，部分地區(qū)的業(yè)態(tài)設(shè)置不能滿足游客的基本需求。

(2)業(yè)態(tài)類型。同質(zhì)化問題突出，遺產(chǎn)地內(nèi)的業(yè)態(tài)僅限幾種類型，同一類型的業(yè)態(tài)集中連片分布，且提供的服務(wù)單一，譬如在某一區(qū)域全為特產(chǎn)零售或者農(nóng)家樂、民宿；為遺產(chǎn)地內(nèi)居民提供基本生活服務(wù)的業(yè)態(tài)不足。

(3)消費(fèi)定位。由于缺乏引導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，部分業(yè)態(tài)經(jīng)營內(nèi)容較為低端，未能充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐奈幕徒?jīng)濟(jì)潛力；而另有部分業(yè)態(tài)為了在有限的空間內(nèi)創(chuàng)造更多的利潤，走向高端化、私密化，損害了遺產(chǎn)地的公共性和公益性。

(4)文脈傳承。遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)在經(jīng)營內(nèi)容、經(jīng)營環(huán)境上未能體現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕?，甚至引入其他地區(qū)的文化或現(xiàn)當(dāng)代文化，導(dǎo)致遺產(chǎn)地原有文化風(fēng)貌遭到侵蝕。

(5)空間公共性。賓館、餐飲占據(jù)景觀空間，相關(guān)業(yè)態(tài)采取門禁管理、身份限制等手段。除此之外，還有消費(fèi)水平過高的現(xiàn)象，都致使一般游客無法進(jìn)入遺產(chǎn)地。

3 遺產(chǎn)地可持續(xù)業(yè)態(tài)引導(dǎo)框架

3.1 業(yè)態(tài)引導(dǎo)宏觀框架

遺產(chǎn)地若要建立可持續(xù)的業(yè)態(tài)發(fā)展體制，需要考慮3個主要因素：世界遺產(chǎn)的保護(hù)要求、相關(guān)機(jī)構(gòu)開展管理的可行性，以及當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求。這三者與遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)發(fā)展之間存在交錯的利害關(guān)系（圖2）。世界遺產(chǎn)制度為遺產(chǎn)地的發(fā)展提出剛性要求，保證遺產(chǎn)的可持續(xù)利用、公益性等是業(yè)態(tài)發(fā)展的底線和紅線，地方權(quán)力機(jī)關(guān)、政府和遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)需要通過立法、行政法規(guī)和規(guī)劃編制等手段，將世界遺產(chǎn)的保護(hù)要求落實(shí)到當(dāng)?shù)?；在此前提下，?dāng)?shù)鼐用窨稍诜珊鸵?guī)劃允許范圍內(nèi)開展適當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動，提高自身的生活水平；而世界遺產(chǎn)的地方管理機(jī)構(gòu)作為遺產(chǎn)保護(hù)的執(zhí)行者，業(yè)態(tài)引導(dǎo)是其主要職責(zé)之一，需在保證遺產(chǎn)保護(hù)得到貫徹的前提下，適度協(xié)調(diào)各方利益，通過業(yè)態(tài)引導(dǎo)兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

此外，遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)引導(dǎo)還需照顧其他群體的需求，譬如來自遺產(chǎn)地外部的業(yè)態(tài)經(jīng)營者（下文簡稱為“外部經(jīng)營者”）和游客。但相比于上述3個因素，這兩類群體流動性較強(qiáng)，遺產(chǎn)地的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展并非其切身利益，因此不必作為業(yè)態(tài)引導(dǎo)的主要考慮因素。

3.2 業(yè)態(tài)引導(dǎo)微觀措施

操作流程上，首先需要了解不同主體的訴求。在明確世界遺產(chǎn)保護(hù)要求的大前提下，可通過實(shí)時(shí)調(diào)研、定期座談等方式，了解當(dāng)?shù)鼐用窈鸵痪€管理人員的訴求，游客和外部經(jīng)營者雖為次要相關(guān)方，但也應(yīng)搜集其意見，作為制定業(yè)態(tài)引導(dǎo)措施的參考。將各方訴求做對照分析，并結(jié)合現(xiàn)狀業(yè)態(tài)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，判斷當(dāng)前遺產(chǎn)地業(yè)態(tài)發(fā)展的狀態(tài)、識別問題，擬定解決方案（圖3）。

業(yè)態(tài)引導(dǎo)的主體部分可分為業(yè)態(tài)增量管控和存量業(yè)態(tài)提升兩方面。

業(yè)態(tài)增量管控主要通過新建經(jīng)營場所或者現(xiàn)有非經(jīng)營場所的轉(zhuǎn)化而實(shí)現(xiàn)，會出現(xiàn)建筑新建、擴(kuò)建、改建行為，涉及規(guī)劃和工程許可、環(huán)保審查（譬如遺產(chǎn)地內(nèi)經(jīng)營餐飲會產(chǎn)生污染）、文物保護(hù)等方面，現(xiàn)有法律框架和法定規(guī)劃體系對這些方面涉及較多，管理上除了依托現(xiàn)有法律法規(guī)體系外，也可結(jié)合業(yè)態(tài)引導(dǎo)維度新編業(yè)態(tài)規(guī)劃，對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合和細(xì)化。考慮到我國世界遺產(chǎn)地普遍存在業(yè)態(tài)數(shù)量過多的情況，故一般應(yīng)嚴(yán)控新建、擴(kuò)建經(jīng)營場所和原有非經(jīng)營場所轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途（如民居轉(zhuǎn)為農(nóng)家樂、民宿等），特別是新建的經(jīng)營場所在選址、體量、風(fēng)格等方面難以做到與當(dāng)?shù)卦薪ǔ森h(huán)境相容，因此更需嚴(yán)加防范。

存量業(yè)態(tài)提升主要需著眼于世界遺產(chǎn)地整體及局部的業(yè)態(tài)類型、空間格局等方面，引導(dǎo)形成符合遺產(chǎn)保護(hù)要求、符合當(dāng)?shù)厍闆r、規(guī)模尺度適宜的業(yè)態(tài)分布格局，此外，還需要求經(jīng)營者保證空間公共性，經(jīng)營場所的形態(tài)與當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境相協(xié)調(diào)，并鼓勵結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕刭|(zhì)開展創(chuàng)意經(jīng)營。這一部分在法律法規(guī)中缺乏相關(guān)規(guī)定，法定規(guī)劃也較少涉及。因此需要編制專門的業(yè)態(tài)規(guī)劃加以約束和引導(dǎo)，必要時(shí)還需輔以更有針對性的配套規(guī)劃，比如特定行業(yè)的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、文化培育專項(xiàng)規(guī)劃等。

業(yè)態(tài)引導(dǎo)除了短期的集中整治外，還需建立長效管理體制，以鞏固集中整治的成果。目前學(xué)界對世界遺產(chǎn)地或者風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)實(shí)行特許經(jīng)營制度已有較多討論[8-9]。但應(yīng)當(dāng)注意到，由于世界遺產(chǎn)地內(nèi)利益格局破碎雜亂，部分經(jīng)營活動所依托的資產(chǎn)并非為遺產(chǎn)地管理方所有，不能簡單照搬諸如美國國家公園的特許經(jīng)營制度。對于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的遺產(chǎn)地，可以采用特許經(jīng)營和業(yè)態(tài)監(jiān)督相結(jié)合的管理模式。

業(yè)態(tài)引導(dǎo)過程中及階段性工作結(jié)束后，還需及時(shí)聽取世界遺產(chǎn)咨詢機(jī)構(gòu)、遺產(chǎn)保護(hù)專家、當(dāng)?shù)鼐用瘛⒂慰?、業(yè)態(tài)經(jīng)營者等相關(guān)方面的反饋意見。若有必要，需及時(shí)控制進(jìn)度，或者對本輪或下輪業(yè)態(tài)引導(dǎo)的方式進(jìn)行調(diào)整。

4 杭州西湖業(yè)態(tài)引導(dǎo)案例分析

4.1 遺產(chǎn)地基本情況

西湖自然與人文景觀相交融，是我國知名的風(fēng)景勝地，于1982年被評為我國第一批國家級風(fēng)景名勝區(qū)。西湖風(fēng)景名勝區(qū)總面積達(dá)59 km2，其中景觀最為優(yōu)良的區(qū)域于2011年作為“文化景觀”項(xiàng)目成功列入世界遺產(chǎn)名錄，成為我國第41處世界遺產(chǎn)（圖4）①西湖世界遺產(chǎn)地依托西湖風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立，空間范圍略小于風(fēng)景名勝區(qū)。由于現(xiàn)有規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)資料均面向整個風(fēng)景名勝區(qū)，難以從中抽取僅針對世界遺產(chǎn)地范圍的相關(guān)數(shù)據(jù)，因此本文對西湖世界遺產(chǎn)地的討論均以空間范圍稍大的西湖風(fēng)景名勝區(qū)為實(shí)際對象。。西湖緊鄰杭州市中心，周邊早有人類活動，有著悠久的種植、生產(chǎn)茶葉的歷史，早在唐代即有天竺、靈隱二寺出產(chǎn)龍井茶的記載；到宋代，西湖茶區(qū)基本形成，并已有名聲[15]。自1982年西湖成為國家級風(fēng)景名勝區(qū)后，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)飛速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，茶農(nóng)紛紛開始經(jīng)營民宿、餐飲和零售業(yè)。此外，歷史上在環(huán)湖沿線建有大量園林，新中國成立之后，通過新建或改造原有私人園林，在西湖周邊建設(shè)了眾多休療養(yǎng)機(jī)構(gòu)。目前，西湖業(yè)態(tài)點(diǎn)主要分布在風(fēng)景資源最為集中的環(huán)湖區(qū)域，也是在西湖世界遺產(chǎn)地的范圍內(nèi)（圖5）。總而言之，西湖自古以來便存在大量的人類活動，在最近數(shù)十年的發(fā)展過程中又積累了諸多業(yè)態(tài)問題，亟須開展業(yè)態(tài)引導(dǎo)工作。

4.2 現(xiàn)狀業(yè)態(tài)發(fā)展問題

(1)業(yè)態(tài)類型。第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位（圖6），第三產(chǎn)業(yè)中又有近70%產(chǎn)值集中在零售、餐飲、商務(wù)服務(wù)、批發(fā)和住宿業(yè)（圖7）。業(yè)態(tài)類型結(jié)構(gòu)總體上符合遺產(chǎn)地性質(zhì)，但個別行業(yè)比重過大。

(2)空間格局。局部地區(qū)形成了同類業(yè)態(tài)集聚區(qū)，超過了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、社會承載力，如零售過度集中在虎跑龍井景區(qū)、住宿過度集中在靈竺和鳳凰山景區(qū)（圖8）。

(3)消費(fèi)定位。大部分為低檔業(yè)態(tài)，其次為高檔業(yè)態(tài)，中檔業(yè)態(tài)數(shù)量不足（圖9）。中低檔業(yè)態(tài)多分布在居民點(diǎn)，數(shù)量多，單體規(guī)模小，品質(zhì)亟待提升，高檔業(yè)態(tài)集中在環(huán)湖沿線，單體規(guī)模一般較大，數(shù)量適中，分布密度較為合理。

(4)空間公共性。部分業(yè)態(tài)占據(jù)了公共空間，特別是沿湖分布的休療養(yǎng)機(jī)構(gòu)，占據(jù)了景觀最為優(yōu)良的區(qū)域。另有一些高端業(yè)態(tài)價(jià)位過高或?qū)嵭袝T制，普通公眾無法進(jìn)入。

(5)文脈傳承?，F(xiàn)有業(yè)態(tài)中開展創(chuàng)意經(jīng)營的較少，未能充分挖掘西湖的文化內(nèi)涵。許多經(jīng)營者來自遺產(chǎn)地外，一些經(jīng)營場所在房屋裝潢、服務(wù)內(nèi)容上已基本丟失西湖地區(qū)的文化特色。

4.3 各方訴求分析

(1)世界遺產(chǎn)委員會。近年來逐漸認(rèn)識到協(xié)調(diào)遺產(chǎn)地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與遺產(chǎn)保護(hù)的重要性，并在2013年提出了世界遺產(chǎn)“可持續(xù)旅游”及相應(yīng)的行動計(jì)劃。西湖部分地區(qū)的業(yè)態(tài)規(guī)模過大、商業(yè)氛圍過重，已然對遺產(chǎn)保護(hù)形成了壓力。

(2)西湖管理方。西湖自然與人文要素相交融，運(yùn)營維護(hù)成本高，同時(shí)遺產(chǎn)地內(nèi)存在眾多村落、企事業(yè)單位，建設(shè)行為管控難度大，有限的管理資金不足以支付遺產(chǎn)地日常管理所需的巨大開支，適度的業(yè)態(tài)發(fā)展有望改善管理方的財(cái)政狀況。

(3)當(dāng)?shù)鼐用?。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的訴求較強(qiáng)烈，許多居民將房屋出租或自己經(jīng)營零售、農(nóng)家樂、民宿等業(yè)態(tài)。但數(shù)量過多、分布雜亂、結(jié)構(gòu)失衡的業(yè)態(tài)也困擾著當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ谖骱顬楹诵牡幕⑴荦埦?、環(huán)湖和靈竺景區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用衿毡檎J(rèn)為業(yè)態(tài)空間分布不合理，過多過密的業(yè)態(tài)對日常生活造成了干擾，同時(shí)部分業(yè)態(tài)類型欠缺，導(dǎo)致生活不便。

(4)游客。大多游客認(rèn)為零售業(yè)設(shè)置過多，餐飲和文化創(chuàng)意設(shè)置不足，其中對特色小吃、普通正餐、文化休閑旅游、信息服務(wù)、文化會展類業(yè)態(tài)需求最大（圖10）。

4.4 業(yè)態(tài)引導(dǎo)措施探討

4.4.1 存量業(yè)態(tài)提升

根據(jù)現(xiàn)狀問題及各方訴求，存量業(yè)態(tài)的提升需在5個維度上采取系統(tǒng)性的舉措。需要注意的是，不同維度的措施是相輔相成的。

(1)優(yōu)化業(yè)態(tài)類型，調(diào)一退二進(jìn)三。結(jié)合文化傳承的要求，遺產(chǎn)地的行業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)以旅游休閑等對環(huán)境干擾較少的第三產(chǎn)業(yè)，以及以茶葉種植為主體的第一產(chǎn)業(yè)為主，適度外遷第二產(chǎn)業(yè)中不符合風(fēng)景區(qū)和遺產(chǎn)地保護(hù)要求的制造業(yè)、建筑業(yè)。其中，歸屬第一產(chǎn)業(yè)的茶產(chǎn)業(yè)作為西湖文化的重要組成部分，應(yīng)為西湖重點(diǎn)發(fā)展的業(yè)態(tài)之一，需要完善產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)茶葉研究，并可開展觀光農(nóng)業(yè)和體驗(yàn)式農(nóng)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)中，雖然零售、餐飲、住宿業(yè)市場需求較大，但考慮到遺產(chǎn)保護(hù)要求，應(yīng)適當(dāng)降低比例，并提高文化產(chǎn)業(yè)比重。

(2)調(diào)整空間格局，促進(jìn)平衡、多樣化發(fā)展。限制乃至縮小部分業(yè)態(tài)集中點(diǎn)的規(guī)模，并與市場定位提升相配合，推動小、散、亂的低端業(yè)態(tài)整合為中端業(yè)態(tài)。此外，需結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用裆詈吐糜畏?wù)的需求，調(diào)整業(yè)態(tài)集聚點(diǎn)的行業(yè)配比，鼓勵差異化經(jīng)營，引導(dǎo)游客量大的遺產(chǎn)資源附近的綜合零售轉(zhuǎn)向大眾餐飲，引導(dǎo)住宿業(yè)集聚地區(qū)的民宿、小旅館向綜合零售、紀(jì)念品零售轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)茶產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的茶葉零售向農(nóng)家茶樓轉(zhuǎn)型，從而緩解特定業(yè)態(tài)在特定區(qū)域過度集聚的狀況。

(3)優(yōu)化業(yè)態(tài)消費(fèi)定位，滿足服務(wù)需求。為了滿足最廣大游客群體的需要，住宿業(yè)和餐飲業(yè)需保持以中低端為主的結(jié)構(gòu)，但可引導(dǎo)部分區(qū)位條件良好的低端業(yè)態(tài)向中端轉(zhuǎn)型。檔次提升的重點(diǎn)在于挖掘當(dāng)?shù)匚幕瘍?nèi)涵、提高服務(wù)水平、改善環(huán)境質(zhì)量等，應(yīng)當(dāng)與其他維度的優(yōu)化相配合，而非簡單的擴(kuò)大營業(yè)規(guī)?；蛱岣弋a(chǎn)品及服務(wù)的價(jià)格。

(4)強(qiáng)調(diào)文脈傳承，豐富文化內(nèi)涵。鼓勵各類業(yè)態(tài)進(jìn)行創(chuàng)意經(jīng)營，在裝飾風(fēng)格、服務(wù)內(nèi)容等方面體現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕刭|(zhì)，鼓勵雇傭當(dāng)?shù)鼐用?。豐富旅游紀(jì)念品的種類，增加其文化內(nèi)涵。鼓勵發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，鼓勵圖書館、書畫院、書吧等多種經(jīng)營類別，適當(dāng)引進(jìn)信息服務(wù)業(yè)、文化會展業(yè)、現(xiàn)代傳媒業(yè)、教育培訓(xùn)業(yè)和動漫游戲業(yè)。此外，還需保證當(dāng)?shù)鼐用竦脑紭I(yè)態(tài)得到保留，譬如茶葉種植、加工和銷售等，不能因發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而坐視新興旅游業(yè)態(tài)完全取代當(dāng)?shù)卦械纳a(chǎn)生活方式。

(5)保證空間公共性，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)與傳承的目標(biāo)。遺產(chǎn)地是具有公共資源屬性的空間范圍，而一些高端經(jīng)營場所利用身份門檻和價(jià)格門檻，將大多數(shù)游人拒之在外，僅為少數(shù)人服務(wù)，有違遺產(chǎn)的公共性，需集中加以整頓、關(guān)停。另需增強(qiáng)文化類業(yè)態(tài)的參與性，要求業(yè)主對所在地塊進(jìn)行符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)貌的設(shè)計(jì)，并允許游人參觀欣賞，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的成果應(yīng)免費(fèi)向公眾展示，展覽信息向社會發(fā)布。

4.4.2 業(yè)態(tài)增量管控

西湖遺產(chǎn)地內(nèi)居民和建筑眾多，另有數(shù)十家休療養(yǎng)機(jī)構(gòu)，為了恢復(fù)良好的環(huán)境品質(zhì)，現(xiàn)行西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃制定了嚴(yán)格的建設(shè)管控原則。隨后市政府相關(guān)職能部門設(shè)立“建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審查聯(lián)席辦公會議”程序，凡西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)任何新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目（含農(nóng)房建設(shè)）都必須先報(bào)聯(lián)席會議審查同意，否則相關(guān)職能部門不予受理。在相關(guān)制度的保障下，西湖周邊經(jīng)營場所的新建、改建、擴(kuò)建得到了很好的控制。

相比之下，非經(jīng)營性場所（以農(nóng)民住房、企事業(yè)單位管理用房為主）用作商業(yè)經(jīng)營的情況卻由于缺少對應(yīng)規(guī)劃以及適用法律而普遍存在，比如農(nóng)居可利用現(xiàn)有房屋結(jié)構(gòu)，經(jīng)營零售業(yè)、民宿而幾乎不需要任何改擴(kuò)建，這也就造成了虎跑龍井、靈竺、鳳凰山、五云等景區(qū)住宿業(yè)和零售業(yè)的高度集聚。對此需要修訂法律法規(guī)，或者另行編制專項(xiàng)規(guī)劃。此外，西湖周邊眾多的經(jīng)營性企事業(yè)單位在行政上具有較強(qiáng)的自主性，建設(shè)活動較多，管理較為困難，亟待建立更高層級的協(xié)調(diào)機(jī)制加以約束。

4.4.3 業(yè)態(tài)長效管理

業(yè)態(tài)長效管理機(jī)制可分為“特許經(jīng)營”和“業(yè)態(tài)監(jiān)管”兩部分：“特許經(jīng)營”適用于經(jīng)營場所產(chǎn)權(quán)屬于管理方的經(jīng)營點(diǎn)，“業(yè)態(tài)監(jiān)管”適用于經(jīng)營場所產(chǎn)權(quán)不屬于管理方的經(jīng)營點(diǎn)。在長效管理機(jī)制中，管理方負(fù)責(zé)制定政策，作為甲方簽訂特許經(jīng)營合同，通過行政渠道協(xié)調(diào)遺產(chǎn)地與部分經(jīng)營性企事業(yè)單位的關(guān)系，管理方下屬一線管理機(jī)構(gòu)（各個管理處）負(fù)責(zé)日常管理工作，實(shí)時(shí)監(jiān)測經(jīng)營活動，及時(shí)處置或上報(bào)違規(guī)經(jīng)營行為等。兩種機(jī)制的具體實(shí)現(xiàn)方式如圖11所示。

(1)特許經(jīng)營。經(jīng)營者繳納一定的特許經(jīng)營費(fèi)用，并按照合同的規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行經(jīng)營，管理方對經(jīng)營者提供必要的支持并對其活動進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)營者需在獲頒經(jīng)營執(zhí)照前向管理方提交合同期內(nèi)的經(jīng)營計(jì)劃，雙方無異議后可簽訂經(jīng)營合同。經(jīng)營者需在每個經(jīng)營年度開始時(shí)，向管理方提交當(dāng)年經(jīng)營計(jì)劃和下一年經(jīng)營計(jì)劃。合同期內(nèi)，管理方應(yīng)不定期組織抽查，對于違反合同內(nèi)容經(jīng)營的，給出警告和整改意見；對于情節(jié)嚴(yán)重的，有權(quán)立即將其關(guān)停并督促其整改。合同期滿時(shí)，經(jīng)營者須向管理方提交該周期內(nèi)的經(jīng)營情況報(bào)告，由管委會結(jié)合日常檢查結(jié)果考評合格的，尊重經(jīng)營方意見可續(xù)約。確認(rèn)續(xù)約后，經(jīng)營方提交新的經(jīng)營計(jì)劃，雙方根據(jù)風(fēng)景區(qū)內(nèi)新的情況制定下一周期的合同并簽署。

(2)業(yè)態(tài)監(jiān)管。經(jīng)營者在管理周期初始向管委會提交經(jīng)營計(jì)劃，管委會依據(jù)規(guī)劃的內(nèi)容和風(fēng)景區(qū)的發(fā)展需求向經(jīng)營方提出要求，雙方就其中有異議的具體問題交涉，并達(dá)成共識。管理方可將部分經(jīng)營計(jì)劃公示，使經(jīng)營方接受社會監(jiān)督。在管理周期內(nèi)，管委會應(yīng)進(jìn)行定期或不定期抽查，如出現(xiàn)問題，雙方應(yīng)及時(shí)交涉。老出現(xiàn)嚴(yán)重問題，如破壞文物建筑、破壞風(fēng)景區(qū)景觀資源、擾亂風(fēng)景區(qū)秩序等，管委會可進(jìn)行媒體通報(bào)。

5 結(jié)束語

要化解當(dāng)?shù)鼐用裆睢⒌胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展以及中國世界遺產(chǎn)屬地化管理保護(hù)之間的矛盾，業(yè)態(tài)引導(dǎo)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。本文基于可持續(xù)發(fā)展思想和對我國基本國情的認(rèn)知，主張構(gòu)建遺產(chǎn)保護(hù)要求、地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及屬地化管理三者相協(xié)調(diào)業(yè)態(tài)引導(dǎo)框架，并提出了包含各方訴求分析、業(yè)態(tài)增量管控、存量業(yè)態(tài)提升、業(yè)態(tài)長效管理機(jī)制以及引導(dǎo)反饋機(jī)制5個部分的可持續(xù)業(yè)態(tài)引導(dǎo)微觀舉措。

另有兩點(diǎn)需要引起注意，第一，世界遺產(chǎn)地的業(yè)態(tài)引導(dǎo)不存在放之四海而皆準(zhǔn)的方法，本文提出的僅僅是指導(dǎo)具體工作開展的框架，西湖只是這一框架應(yīng)用于實(shí)際的案例，不同遺產(chǎn)地的自然和人文背景不同，環(huán)境承載力和文化特質(zhì)也存在差異，應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究當(dāng)?shù)鼗厩闆r的基礎(chǔ)上，在世界遺產(chǎn)保護(hù)要求和國內(nèi)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，因地制宜地制定可持續(xù)業(yè)態(tài)引導(dǎo)策略。第二，業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型往往伴隨著陣痛期。若經(jīng)營思路或經(jīng)營場所的空間組織不能及時(shí)調(diào)整，一些場所的運(yùn)營狀況會有較大下滑。同時(shí)，一些可持續(xù)的業(yè)態(tài)類型在當(dāng)?shù)卣J(rèn)可度不高，游客的消費(fèi)習(xí)慣不一定能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變。因此需要格外注意業(yè)態(tài)引導(dǎo)措施的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，管理方也需通過法定規(guī)劃修訂、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、宣傳等多種手段，疏堵結(jié)合地開展業(yè)態(tài)引導(dǎo)工作，以使遺產(chǎn)地平穩(wěn)度過轉(zhuǎn)型陣痛期。