林杭鋒

摘 要：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要完善、可持續(xù)、均等化的鄉(xiāng)村公共物品供給支撐。這要求主導(dǎo)公共物品供給的政府做好規(guī)劃者、供給者以及多元供給網(wǎng)絡(luò)的培育與監(jiān)督者等角色。當(dāng)前，政府在履行這些角色時(shí)存在規(guī)劃角色缺位、供給角色低效、履行角色動(dòng)力不足等問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)從完善規(guī)劃、轉(zhuǎn)變職能、建立多元供給渠道等方面著手，完善鄉(xiāng)村公共物品供給。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;政府角色;公共物品

文章編號(hào)：1004-7026（2019）24-0022-03 ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F323? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ?鄉(xiāng)村振興、公共產(chǎn)品及其供給

公共物品是指由政府等公共部門(mén)提供的可供全體居民共同消費(fèi)和受益的，但不需要或不能夠讓居民按照市場(chǎng)方式分擔(dān)其費(fèi)用或成本的產(chǎn)品和服務(wù)[1]。公地悲劇、囚徒困境、搭便車(chē)以及特定的效率選擇，決定了政府在公共物品供給中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[2]。雖然排他技術(shù)與產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展，使得非政府主體介入一些準(zhǔn)公共物品的供給成為可能，但需要承認(rèn)的是，政府仍是公共物品供給的最主要甚至是唯一供給者。

當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然開(kāi)局良好，但仍處于起步階段，距離實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)和廣大群眾的期望仍有一定差距[3]。面臨的主要問(wèn)題之一，就是農(nóng)村公共物品供給不足。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論從種類(lèi)、數(shù)量還是質(zhì)量上，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給都存在短缺。在現(xiàn)行供給機(jī)制下，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共物品供給沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功效，基本處于“急則無(wú)，有則濫”的失效狀態(tài)[4]。其結(jié)果就是廣大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受阻[5]。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共物品供給。

關(guān)于政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村公共物品供給的研究，已經(jīng)取得了一定成果。很多學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村公共物品供給提升，有利于鄉(xiāng)村反貧困斗爭(zhēng)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在鄉(xiāng)村公共物品供給主體上，很多學(xué)者雖然認(rèn)為政府不應(yīng)該、也不可能成為唯一的供給主體[6]，但也都認(rèn)為政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，甚至仍需強(qiáng)化政府職責(zé)[7]。從完善供給的角度來(lái)看，財(cái)政投入、制度建設(shè)、技術(shù)改進(jìn)都是重要手段。

整體來(lái)看，現(xiàn)有研究仍存在一些不足。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究并未將鄉(xiāng)村振興、公共物品、政府三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。鮮有從政府角色角度，探討完善鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村公共物品供給。鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、公民精神貧乏，使得多主體供給體系受限，仍依賴(lài)于政府角色的合理、準(zhǔn)確定位與適時(shí)變遷。

2 ?鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村公共物品供給邏輯

2.1 ?必須以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)興旺又以充分的公共物品供給為基礎(chǔ)。研究表明，農(nóng)民收入、農(nóng)村發(fā)展與公共物品的供給水平著正相關(guān)，農(nóng)村公共物品供給對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有很強(qiáng)的促進(jìn)作用[8]。因此，必須提升公共物品供給，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

只有高質(zhì)量和高純度的公共物品，才有可能從整體上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)[9]。這意味著助力鄉(xiāng)村振興的公共物品供給，必須滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興的邏輯要求，既要關(guān)注眼前直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也要關(guān)注間接影響振興的教育等公共物品供給。

2.2 ?應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共物品供給均等化為目標(biāo)

已有文獻(xiàn)表明，我國(guó)鄉(xiāng)村貧困的根源之一可歸結(jié)為資源不足與公共物品供給缺乏。根據(jù)貧困循環(huán)論，貧困則會(huì)在貧困家庭內(nèi)部固化傳遞[10]。打破貧困循環(huán)的路徑依賴(lài)，應(yīng)加強(qiáng)公共物品（特別是基本公共服務(wù)供給的均等化）、減少機(jī)會(huì)不均等以及夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)[11]。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共物品供給，應(yīng)以均等化作為目標(biāo)指向。統(tǒng)籌規(guī)劃，補(bǔ)齊落后鄉(xiāng)域短板，實(shí)現(xiàn)公共物品供給均等化，從而打破落后地區(qū)貧困循環(huán)，實(shí)現(xiàn)振興突破。

2.3 ?必須以可持續(xù)發(fā)展為原則

農(nóng)村需求主體的分散性、經(jīng)濟(jì)能力的有限性，使得農(nóng)村公共物品供給和運(yùn)營(yíng)管理面臨巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)從以下方面著手改進(jìn)公共物品供給。一是政府必須轉(zhuǎn)變觀念，杜絕運(yùn)動(dòng)式、大規(guī)模、無(wú)節(jié)制的公共物品供給方式，充分考慮公共物品供給的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，為鄉(xiāng)村振興奠定良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)。二是在公共物品供給過(guò)程中，必須實(shí)事求是、循序漸進(jìn)、有的放矢。三是應(yīng)當(dāng)將公共物品供給與鄉(xiāng)村建設(shè)整合起來(lái)。通過(guò)重新規(guī)劃宅基地等方式，提升公共物品供給和使用效率，實(shí)現(xiàn)公共物品供給可持續(xù)發(fā)展。

3 ?當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給的政府角色及其問(wèn)題

3.1 ?鄉(xiāng)村振興背景下公共物品供給的政府角色

3.1.1 ?公共物品供給的規(guī)劃者

公共物品的基礎(chǔ)性作用要求作為主要供給者的政府必須高瞻遠(yuǎn)矚、做好整體規(guī)劃。這就賦予了政府規(guī)劃者的角色，要求政府從以下方面著手。一是根據(jù)地方財(cái)政水平、人民生活與鄉(xiāng)村振興發(fā)展實(shí)際需要，從公共物品的種類(lèi)、數(shù)量、層次、供給方式等進(jìn)行整體規(guī)劃。二是立足整體，努力解決好多元供給主體間的壁壘、需求主體間的碎片化、公共物品供給與鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)系等問(wèn)題，激發(fā)農(nóng)村公共物品的整體效能。三是對(duì)鄉(xiāng)村公共物品供給進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，如相關(guān)準(zhǔn)入制度和產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)，為公共物品多元主體供給創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

3.1.2 ?公共物品的主要提供者

現(xiàn)代研究通常認(rèn)為，政府在提供準(zhǔn)公共物品方面存在一定的低效率特征，市場(chǎng)等非政府主體的供給則具有一定優(yōu)勢(shì)。但應(yīng)當(dāng)看到鄉(xiāng)村市場(chǎng)本身具備極大的局限性，依靠非政府主體供給公共物品存在極大困難，很難滿(mǎn)足公共物品供給初始階段的資金需求，往往需要政府“輸血”。

因此，在鄉(xiāng)村振興初始階段，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)大部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資和供給責(zé)任。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定層次，再適當(dāng)通過(guò)制度與技術(shù)安排，將部分準(zhǔn)公共物品供給實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)或社會(huì)組織轉(zhuǎn)換，而政府則改為履行制度供給責(zé)任。

3.1.3 ?多元供給網(wǎng)絡(luò)的培育與監(jiān)督者

政府失靈的存在以及政府能力的有限性，鄉(xiāng)村公共物品需求的多樣性，非政府主體可能的經(jīng)濟(jì)人行為，賦予政府在公共物品供給過(guò)程中多元供給網(wǎng)絡(luò)的培育與監(jiān)控者角色。一是政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化自身職能，加快從微觀參與者向宏觀管理者轉(zhuǎn)變，為多元主體參與騰出空間，也為政府實(shí)現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。二是通過(guò)財(cái)政、政策、技術(shù)和人才方面的支持，培育非政府主體，并通過(guò)適當(dāng)減稅與財(cái)政補(bǔ)貼等政策安排，鼓勵(lì)和支持非政府主體參與鄉(xiāng)村公共物品供給。三是落實(shí)監(jiān)控責(zé)任，確保相關(guān)主體在供給、消耗和維護(hù)公共物品過(guò)程中的秩序、公平與穩(wěn)定。

3.2 ?存在的問(wèn)題

3.2.1 ?公共物品供給規(guī)劃角色的缺位

鄉(xiāng)村振興具有的前瞻性特點(diǎn)，對(duì)地方政府戰(zhàn)略管理能力提出了更高要求。然而，目標(biāo)模糊等因素，限制了地方政府戰(zhàn)略管理能力的提升和使用，導(dǎo)致政府公共物品供給規(guī)劃角色缺位，主要表現(xiàn)在以下方面。一是缺乏區(qū)域整體規(guī)劃。農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)規(guī)劃在大部分地區(qū)基本處于空白狀態(tài)或科學(xué)化程度很低，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的盲目建設(shè)，造成對(duì)有限公共資源的無(wú)端浪費(fèi)[12]。二是供給產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)失衡。投入主要是圍繞改善農(nóng)民實(shí)際生活水平，多屬于消費(fèi)性的投入，在農(nóng)民和農(nóng)村的再生產(chǎn)及發(fā)展上投入相對(duì)欠缺[13]。

3.2.2 ?鄉(xiāng)村公共物品供給角色的低效

當(dāng)下政府在履行鄉(xiāng)村公共物品供給角色過(guò)程中存在明顯的低效現(xiàn)象。一是政府天然擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)與人員膨脹等經(jīng)濟(jì)理性，導(dǎo)致政府低效。二是在政府本位思想的影響下，限制并排斥其他主體在公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的參與[14]，使得鄉(xiāng)村公共物品供給在技術(shù)、制度和競(jìng)爭(zhēng)上呈現(xiàn)出一定的低效性。三是政府將過(guò)多精力放置于微觀行為，忽略宏觀制度構(gòu)建，無(wú)法為非政府主體參與公共物品供給提供良好的制度環(huán)境。其結(jié)果是，鄉(xiāng)村公共物品供給整體低效。

3.2.3 ?履行角色的動(dòng)力不足

無(wú)論是從政治學(xué)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，政府都必須承擔(dān)起公共物品供給的責(zé)任，用以維護(hù)公共利益。但是財(cái)政分權(quán)改革后，以GDP、城建和稅收主導(dǎo)的績(jī)效考核，讓政府更重視經(jīng)濟(jì)職能，對(duì)提振經(jīng)濟(jì)不明顯且耗費(fèi)財(cái)政資源的鄉(xiāng)村公共物品供給并不上心。其結(jié)果是，很多政府在城鄉(xiāng)公共物品供給方面，投入動(dòng)力嚴(yán)重分化。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入的城鄉(xiāng)二元特征明顯[15]，加劇了公共物品供給的碎片化、分散化，降低了制度建設(shè)與監(jiān)督控制的效能，使鄉(xiāng)村公共物品供給過(guò)程中重復(fù)建設(shè)與低效現(xiàn)象并重。

4.1 ?做好鄉(xiāng)村公共物品供給的整體規(guī)劃

從宏觀層面來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村公共物品供給納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與地方整體規(guī)劃之中，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、適當(dāng)超前，根據(jù)二十字方針和不同區(qū)域的具體情況，制定不同的供給策略。應(yīng)當(dāng)整合部門(mén)力量，組建分工合理、運(yùn)作協(xié)調(diào)的公共物品運(yùn)管體系，確保鄉(xiāng)村公共物品規(guī)劃落到實(shí)處。

從微觀層面來(lái)看，農(nóng)村公共物品的確定與供給，必須充分反映民意，嚴(yán)格按照基層民主和村民自治的相關(guān)要求執(zhí)行，防止重復(fù)建設(shè)、貪大求洋、盲目攀比，提升公共物品的效用。

4.2 ?轉(zhuǎn)變和完善政府職能，提高供給效能

從內(nèi)部來(lái)看，要理順政府間以及政府部門(mén)間關(guān)系，充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，加快大部制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部分工的再整合。優(yōu)化內(nèi)部辦公流程，整合內(nèi)部資源與合力，提升內(nèi)部行政效能。完善政府績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府公共物品供給的激勵(lì)。

從外部來(lái)看，適當(dāng)把權(quán)力歸還給市場(chǎng)與社會(huì)，將政府定位于服務(wù)者角色。實(shí)現(xiàn)“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，把主要精力放置于純公共物品供給、制度建設(shè)、關(guān)系協(xié)調(diào)、監(jiān)控落實(shí)等方面，為公共物品供給主體和需求者提供良好服務(wù)。

4.3 ?建立政府主導(dǎo)，多元合作的供給模式

政府、市場(chǎng)、志愿組織的失靈，意味著三者需要各司其職、通力合作，才能實(shí)現(xiàn)“善治”。因此，政府必須做好服務(wù)工作，打造以政府為主導(dǎo)的多中心公共物品供給模式。

一是實(shí)現(xiàn)公共物品科學(xué)歸類(lèi)，將那些可以通過(guò)技術(shù)和制度安排實(shí)現(xiàn)成本回收的準(zhǔn)公共物品推向市場(chǎng)，并通過(guò)完善制度、稅收優(yōu)惠、放松管制、促進(jìn)交流等方式，鼓勵(lì)和支持非政府主體對(duì)公共物品的供給。

二是堅(jiān)守純公共物品供給，確保鄉(xiāng)村公共物品需求得到有效滿(mǎn)足。

三是實(shí)現(xiàn)公共物品供給“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，聚焦公共物品供給的制度供給、政策安排、監(jiān)督評(píng)估等，保障農(nóng)村公共物品的有效、合理和可持續(xù)供給。

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