韓 曉

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

梁?jiǎn)⒊?hào)任公，為我國(guó)近代一位百科全書(shū)式的大思想家。對(duì)于梁氏的學(xué)術(shù)成就，學(xué)界已有深入研究，有關(guān)其經(jīng)濟(jì)(財(cái)政)思想、法治思想的研究成果亦數(shù)量可觀，但就梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想作為一個(gè)論題來(lái)加以探討的，尚付闕如。筆者不揣淺陋，擬從法學(xué)視角對(duì)梁?jiǎn)⒊呢?cái)政思想予以深入剖析。

一、救亡與啟蒙：梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的時(shí)代特色

梁?jiǎn)⒊畹那迥?、民初，中?guó)面臨全面危機(jī)。梁?jiǎn)⒊缒陞⒓庸?chē)上書(shū)，主講時(shí)務(wù)學(xué)堂，參與“百日維新”；流亡日本時(shí)辦報(bào)宣傳政治改良思想，向國(guó)人介紹西方學(xué)說(shuō)；民國(guó)建立，參與改建進(jìn)步黨，并數(shù)任政府要職；晚年退出政壇，赴歐考查，專(zhuān)心于學(xué)術(shù)與教育。綜觀梁氏一生，他無(wú)時(shí)不在踐行著救亡、啟蒙者的使命。概言之，梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的時(shí)代特點(diǎn)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：

其一，視財(cái)政學(xué)為救亡、富國(guó)之學(xué)，積極研究中國(guó)財(cái)政問(wèn)題。

梁?jiǎn)⒊峭砬鍟r(shí)期“唯一能夠從經(jīng)濟(jì)上敏銳地覺(jué)察到革命總危機(jī)臨近的人”，[1]他同樣也是能從財(cái)政視角深刻剖析清末社會(huì)政治危機(jī)的少數(shù)思想家之一。由此，借鑒西方先進(jìn)理論，研究財(cái)政問(wèn)題，建立近代化的財(cái)政法律制度就成為極為迫切的“救亡”之舉。同理，專(zhuān)門(mén)研究財(cái)政問(wèn)題的西方財(cái)政學(xué)在梁那里也就成了一門(mén)“救亡”之學(xué)：“國(guó)之興亡、種之存滅，胥視此焉?！盵2](984)為此，他身體力行，于1905至1913年間，嘔心瀝血撰寫(xiě)了大量財(cái)政學(xué)論著，對(duì)國(guó)人進(jìn)行財(cái)政學(xué)知識(shí)的啟蒙。梁?jiǎn)⒊@些研究成果，不止數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同時(shí)代學(xué)人，其學(xué)術(shù)洞見(jiàn)也引領(lǐng)了時(shí)代理論之先。

其二，以西方現(xiàn)代財(cái)政法治理念觀照中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

強(qiáng)烈的救國(guó)欲望激勵(lì)著梁?jiǎn)⒊盐鞣截?cái)政學(xué)及民主法治的基本理念引進(jìn)中國(guó)并以此觀照中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，其中晚清政府的國(guó)債舉措及預(yù)算制度建設(shè)是任公關(guān)注最多的兩個(gè)領(lǐng)域。

晚清政府面臨著沉重的財(cái)政壓力，通過(guò)舉借國(guó)債緩解困局成為朝廷及一些地方官員的選擇，對(duì)此，梁根據(jù)西方近代國(guó)債法原理給予了揭露與批判。1905年前后，直隸、安徽、湖北、湖南等以舉辦新政為名紛紛舉借的地方政府公債同樣引起梁的強(qiáng)調(diào)關(guān)注，并把這批地方公債形象地命為“袁世凱式公債”。梁?jiǎn)⒊醒赃@類(lèi)嚴(yán)重違背國(guó)債法治原理的公債必將“為我國(guó)將來(lái)永劫之財(cái)政史上添一談柄”。[2](1967)在否定政府內(nèi)債舉措的同時(shí)，梁同時(shí)也否定了清廷舉借外債的合理性。根據(jù)梁的財(cái)政法治原則，國(guó)債“惟政治組織完善之國(guó)家，則可以借之”，[2](2015)而清廷根本不具備這個(gè)條件。任公宣稱(chēng)：現(xiàn)政府不進(jìn)行實(shí)質(zhì)政治變革卻妄想通過(guò)借債“以彌縫一時(shí)，此非所以救國(guó)家之破產(chǎn)，而直速其亡而已”。對(duì)那種“持現(xiàn)政府可借外債”的觀點(diǎn)，梁?jiǎn)⒊踔撂?hào)召“國(guó)人鳴鼓而攻之”。[2](2017)

其三，學(xué)以致用，親自參加財(cái)政法治實(shí)踐。

梁不僅從事財(cái)政法治理論的探討與宣傳，而且親自參加實(shí)踐，曾在民初兩度出任閣員，先為司法部長(zhǎng)，后為財(cái)政總長(zhǎng)。任公的從政經(jīng)歷恰好從另一個(gè)視角佐證了我們研究其財(cái)政法治思想的學(xué)術(shù)價(jià)值所在。

1913年，任公出任熊希齡內(nèi)閣的司法部長(zhǎng)。諳熟財(cái)稅法治機(jī)理的梁?jiǎn)⒊岢鲞^(guò)有名的“十三對(duì)策”，為政府提供了一套集租稅、公債、銀行等多項(xiàng)舉措于一體的綜合理財(cái)治國(guó)方案。[3]1917年7月梁獲任段祺瑞組閣財(cái)政總長(zhǎng)。對(duì)這一職務(wù)，梁?jiǎn)⒊羞^(guò)一段說(shuō)明：“本不想再入政界……本人確有野心來(lái)整理財(cái)政，所以去干財(cái)政總長(zhǎng)。”[2](4889)雄心勃勃的梁?jiǎn)⒊拓?cái)政問(wèn)題做了大量的研究與調(diào)查工作，亦擬定了自感周全的財(cái)政計(jì)劃?？上У氖牵砬逡詠?lái)中國(guó)財(cái)政積弊太深，嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)使得梁的財(cái)政改革步履維艱?？沼行鄄糯舐缘牧喝喂珒H僅做了4個(gè)月的財(cái)政總長(zhǎng)便不得不請(qǐng)辭。

司法總長(zhǎng)、財(cái)政總長(zhǎng)的履歷顯示了任公立足財(cái)政法治糾改時(shí)弊的基本為政思路；而任公在政壇的屢屢失敗則進(jìn)一步凸顯了他的財(cái)政法治思想的前瞻性：沒(méi)有以憲政為基礎(chǔ)的實(shí)質(zhì)性政治改良，中國(guó)的財(cái)政法治只能是一個(gè)遙遠(yuǎn)的傳說(shuō)。

二、憲政：梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的理論背景

對(duì)于梁的憲政思想，學(xué)界已有深入的研究，其在中國(guó)近代憲政史上的地位也得到學(xué)界的充分肯定，尤其在清末新政時(shí)，他著書(shū)立說(shuō)對(duì)西方憲政學(xué)說(shuō)進(jìn)行系統(tǒng)介紹，“成為近代中國(guó)第一位研究憲政的權(quán)威”。[4]值得特別注意的是，這一時(shí)期恰恰也是梁?jiǎn)⒊刑接懼袊?guó)財(cái)政法治問(wèn)題的時(shí)期。事實(shí)上，他的好些有關(guān)財(cái)政問(wèn)題的見(jiàn)解亦體現(xiàn)在他的憲政著作中。例如，1910年初，清廷命載濤等赴日、美、英等國(guó)考察新政，梁?jiǎn)⒊蠒?shū)陳言：“夫政無(wú)大小，其舉之莫不需財(cái)，……權(quán)其輕重緩急而分配務(wù)使得宜，此施政之本也?！绷?jiǎn)⒊谶@里強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政對(duì)于立憲政治的基礎(chǔ)作用，所坦陳的正是“財(cái)政乃庶政之母”這一財(cái)政國(guó)家的基本原理。如何應(yīng)對(duì)清廷面臨的這一窘境呢？梁?jiǎn)⒊I(xiàn)言：“敬能遵財(cái)政學(xué)之公例，以理一國(guó)之財(cái)，則自有許多新稅源，可以絕不厲民，而增國(guó)帑數(shù)倍之收入者?！菍⒇?cái)政機(jī)關(guān)從根本以改革之無(wú)從措手耳?！盵5]梁似乎有相對(duì)成熟的應(yīng)對(duì)方案，但這一應(yīng)對(duì)方案的前提卻又是他時(shí)時(shí)提到的必須“將財(cái)政機(jī)關(guān)根本以改革”，如此，財(cái)政制度的建立又必然實(shí)現(xiàn)憲政為前提?？傊?，將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引入政治領(lǐng)域解決，將憲政的建立視為解決現(xiàn)實(shí)財(cái)政問(wèn)題的前提是梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的一個(gè)重要特點(diǎn)。

財(cái)政法制的革新必須以整體政治制度的革新為前提或背景，這一基本理念使得梁經(jīng)常會(huì)將一些現(xiàn)實(shí)財(cái)政問(wèn)題置于憲政改革的大背景下予以關(guān)照。例如，前述梁對(duì)“袁世凱式公債”的關(guān)注及批駁，很大程度上就是基于憲政的考慮。在梁?jiǎn)⒊磥?lái)，無(wú)論是“袁世凱式公債”，還是當(dāng)時(shí)其他名目的地方公債，不管如何包裝宣傳，其實(shí)質(zhì)都是反憲政的搜刮民財(cái)。他斷言：“中國(guó)政治機(jī)關(guān)，茍非為根本的改革，則自今以往，公等其無(wú)望能得一文之公債也”。[2](1907)梁?jiǎn)⒊瑢?duì)大清外債問(wèn)題的評(píng)判同樣是基于憲政的標(biāo)準(zhǔn)。在他看來(lái)，大清當(dāng)時(shí)的外債問(wèn)題實(shí)質(zhì)是政治上出了問(wèn)題，所謂“外債之本質(zhì)，非有病也?！鈧匾圆÷?wù)?，則政治上之病而已?！盵2](2009)因此，政治改革是舉借外債的最根本的前提條件。那么，梁所謂根本政治之改革是什么呢？什么樣的政治環(huán)境下方能建立規(guī)范的國(guó)債制度呢？任公認(rèn)為，一個(gè)政治上規(guī)范的國(guó)家應(yīng)當(dāng)滿足三方面的條件：其一，由國(guó)民代表組成且掌握財(cái)政決策權(quán)的國(guó)家意思機(jī)關(guān)——國(guó)會(huì)。他主張：“凡租稅公債，皆須經(jīng)國(guó)會(huì)決議”，“未有國(guó)會(huì)，則外債之可否，實(shí)無(wú)置議之余地也”。[2](2015)其二，統(tǒng)一完善的執(zhí)行機(jī)關(guān)——責(zé)任內(nèi)閣。所謂“茍無(wú)統(tǒng)一責(zé)任內(nèi)閣，則舉此債而利用此債者屬于誰(shuí)氏？與談得失不亦遠(yuǎn)乎？”[2](2015)其三，科學(xué)、公平的人才選拔、晉升制度。由此不難看出，梁?jiǎn)⒊試?guó)債為主題，實(shí)則表達(dá)了對(duì)君主立憲制的政治追求。

憲政同樣是實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治的基本條件。結(jié)合清末新政時(shí)期頒布《欽定憲法大綱》及成立具有國(guó)會(huì)性質(zhì)的資政院的舉措，梁認(rèn)為預(yù)算法制問(wèn)題的核心即是落實(shí)資政院的財(cái)政權(quán)，其核心是預(yù)算議決權(quán)：“為資政院計(jì)，謂首宜請(qǐng)旨申明議決權(quán)之效力?！A(yù)算一事，尤關(guān)重要”。[2](2033)對(duì)于政府預(yù)算與法律、國(guó)會(huì)之間的關(guān)系，任公在其《進(jìn)步黨擬中華民國(guó)憲法草案》中有著明確的界定：政府每年的收入、支出預(yù)算，都必須“提交國(guó)會(huì)議決”；經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)的預(yù)算，“非查有違法之收支，不得修正或否決之?！迸c之同時(shí)，為規(guī)避?chē)?guó)會(huì)專(zhuān)權(quán)，政府所列之開(kāi)支只要符合憲法或法律之規(guī)定，國(guó)會(huì)亦不得擅自廢除，且“國(guó)家歲入歲出之決算，每年由審計(jì)院檢查之。”[2](2626)顯然，梁?jiǎn)⒊谶@里已經(jīng)初步提出了權(quán)力制衡這一民主憲政的基本原則。

三、預(yù)算法治：梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的核心

預(yù)算是梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的中心內(nèi)容。此論涵義有二：其一，梁氏所談財(cái)政諸論題中，預(yù)算與國(guó)債所占內(nèi)容為最多。其二，任公視現(xiàn)代預(yù)算為建設(shè)法治國(guó)家及實(shí)現(xiàn)憲政的重要途徑。也即，在梁?jiǎn)⒊磥?lái)，憲政是實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治的前提，而建立現(xiàn)代預(yù)算制度又是落實(shí)憲政的重要舉措，是憲政的核心內(nèi)容之一。

梁十分重視現(xiàn)代預(yù)算制度，認(rèn)為預(yù)算是政府治國(guó)理政的重要工具，更是建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)憲政的重要條件，是“立憲國(guó)最重要的政治手段。”[2](2295)預(yù)算對(duì)于國(guó)家治理如此重要，梁在《中國(guó)立國(guó)大方針》中稱(chēng)：“預(yù)算案者，一年間施政之準(zhǔn)繩也，凡百政策，皆表現(xiàn)于其上。”[2](2498)將預(yù)算視為一國(guó)政府的施政大綱，這種見(jiàn)識(shí)已經(jīng)十分接近于現(xiàn)代財(cái)政法治理念了。在對(duì)晚清新政評(píng)判的同時(shí)，梁提出了自己的思考。

其一，預(yù)算的民主性原則。

梁?jiǎn)⒊鲝垼A(yù)算作為一國(guó)施政之準(zhǔn)繩，其審批權(quán)一定要交于民眾的代表——國(guó)會(huì)來(lái)行使。各國(guó)國(guó)會(huì)的權(quán)限未必相同，但“惟有三種權(quán)能萬(wàn)不可缺者。一曰議決法律，二曰監(jiān)理財(cái)政，三曰糾責(zé)政府”。而這三種權(quán)力中，國(guó)會(huì)最應(yīng)加強(qiáng)的是對(duì)政府財(cái)權(quán)的監(jiān)理，因?yàn)椤肮倮粑璞谞I(yíng)私，十有九皆由操縱財(cái)政，立憲國(guó)通例”，故而在這些立憲國(guó)家，“凡設(shè)立新稅及增加國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，皆須國(guó)會(huì)議決”。[2](2837)

其二，預(yù)算的法定主義原則。

現(xiàn)代預(yù)算是由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的法律性文件，應(yīng)得到各級(jí)政府嚴(yán)格的遵守執(zhí)行。梁在《評(píng)資政院》一文中指出：“各國(guó)通例，凡租稅非列于歲入預(yù)算案者，分文不能征收；凡經(jīng)費(fèi)非列于歲出預(yù)算案者，分文不能支銷(xiāo)；凡歲出預(yù)算案所指定各款各項(xiàng)各目，分文不能挪用?！盵2](2302)所有這些，在現(xiàn)代西方國(guó)家都是被視為必然的事情，各國(guó)政府在編制預(yù)算時(shí)“常兢兢懼隕越，而國(guó)會(huì)但據(jù)此協(xié)贊預(yù)算之權(quán)，即可以舉監(jiān)督行政之實(shí)”。[2](2302)但遺憾的是，晚清似乎并不具備梁公所期待的實(shí)行現(xiàn)代預(yù)算的法治環(huán)境。

其三，預(yù)算的平衡主義原則。

從技術(shù)層面講，收支平衡為現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的基本特征之一，梁?jiǎn)⒊钜詾槿弧Ａ赫J(rèn)為，收支平衡是政府編制預(yù)算最不應(yīng)該違背的原則，這也是預(yù)算之所以能起到均衡政務(wù)輕重緩急的基本要求，所謂“無(wú)論采量出為入主義，采量入為出主義，皆須度而后支，此度支部所以得名也?！盵2](2361)但令人遺憾的是，當(dāng)時(shí)清政府提交于資政院的預(yù)算案恰恰就不能滿足這一基本要件：“入不敷出之額，約五千萬(wàn)兩，或云合諸各項(xiàng)預(yù)備金實(shí)不敷七千余萬(wàn)兩”。[2](2295)把入不敷出達(dá)七千萬(wàn)的“赤字”編入新政的預(yù)算案中，難怪梁?jiǎn)⒊荒芤浴皝児盼绰勚A(yù)算案”稱(chēng)呼它了。

其四，預(yù)算的專(zhuān)業(yè)化原則。

預(yù)算編制是個(gè)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作。梁認(rèn)為在民選國(guó)會(huì)掌握預(yù)算審批權(quán)的同時(shí)，由政府尤其財(cái)政主管部門(mén)具體編制預(yù)算更具有合理性：“預(yù)算為一切政務(wù)所從出，必以執(zhí)行政務(wù)之人，自負(fù)籌劃政費(fèi)之責(zé)，然后進(jìn)焉得以行其志，退焉無(wú)所諉其咎”。[2](2361)梁?jiǎn)⒊辉購(gòu)?qiáng)調(diào)，預(yù)算能力在很大程度上反映了政府管理公共事務(wù)的能力，所謂“編制預(yù)算案之所以難其慎，非大政治家莫克勝任者……全國(guó)人欲觀政府施政方針者，皆于預(yù)算案焉覘之，胥是道也。”[2](2295)反觀晚清新政時(shí)期的所謂預(yù)算，簡(jiǎn)直“不過(guò)各種雜亂無(wú)章之帳簿，萬(wàn)不能名之曰預(yù)算。”[2](2361)之所以如此，很重要的一個(gè)原因是預(yù)算編制權(quán)失配，由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)編制預(yù)算實(shí)在不合乎我國(guó)國(guó)情。在明確政府掌握預(yù)算編制權(quán)的基礎(chǔ)上，梁進(jìn)一步指出，還必須由專(zhuān)業(yè)的財(cái)政部門(mén)集中掌握預(yù)算權(quán)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)的統(tǒng)一與專(zhuān)享，這才符合現(xiàn)代預(yù)算國(guó)家的基本要求。結(jié)合當(dāng)時(shí)晚清新政的建制，他認(rèn)為預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)集中于度支部。

四、公共財(cái)政：梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的目標(biāo)藍(lán)圖

梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的另一個(gè)維度即建立公共財(cái)政。所謂公共財(cái)政，是以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效”缺陷、提供公共產(chǎn)品為目的而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的財(cái)政模式。由法學(xué)視角觀之，公共財(cái)政必然以憲政為制度背景從而表現(xiàn)為法制完備的法治財(cái)政與公眾參與的民主財(cái)政。[7]基于時(shí)代的局限性，梁在晚清、民初不可能提出完整意義上的公共財(cái)政理念，但在其憲政理想及預(yù)算法治的主張中，在對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及民權(quán)的倡導(dǎo)中，他事實(shí)上已經(jīng)初步構(gòu)筑了一個(gè)公共財(cái)政的目標(biāo)藍(lán)圖。概而言之，梁?jiǎn)⒊铝?gòu)建的是這樣一種公共財(cái)政模式：

其一，是一種保障國(guó)民參與權(quán)的財(cái)政。

如前文所述，梁的財(cái)政法治思想是以其憲政思想為背景的，他特別強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)在財(cái)政法治中的作用，將國(guó)會(huì)視為監(jiān)督政府整塑政府的基本依靠：“茍無(wú)國(guó)會(huì)以監(jiān)督此政府，則不及五年，我國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)人之生命，必有三分二斷送其手，吾身及吾子孫，其安能幸免也”？[2](2047)當(dāng)然，梁之所以如此殷殷寄希望于國(guó)會(huì)監(jiān)督政府，有一個(gè)基本的前提即國(guó)會(huì)是民眾之代表，國(guó)會(huì)財(cái)政權(quán)的落實(shí)當(dāng)是公眾財(cái)政參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的表現(xiàn)。也即，設(shè)國(guó)會(huì)，行立憲，必須以國(guó)民為主體。[2](2047)結(jié)合國(guó)情，梁認(rèn)為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的財(cái)政事務(wù)參與意識(shí)、公平地落實(shí)農(nóng)民的財(cái)政參與權(quán)在中國(guó)具有特別重要的意義，因?yàn)檗r(nóng)民是當(dāng)時(shí)中國(guó)絕對(duì)的納稅主體。他說(shuō)：“國(guó)會(huì)之濫觴，本以代議士為租稅義務(wù)之代價(jià)，而中國(guó)現(xiàn)行租稅，則其十之九皆農(nóng)民之所負(fù)擔(dān)也。”當(dāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)主要都?jí)涸谵r(nóng)民身上的時(shí)候，誰(shuí)來(lái)限制政府的侵奪之手？誰(shuí)來(lái)捍衛(wèi)農(nóng)民的權(quán)利呢？梁公寄希望于國(guó)會(huì)。由此梁公得出的結(jié)論是：“故國(guó)中無(wú)論何種人民，其禍福皆視國(guó)會(huì)之有無(wú)，而關(guān)系最切者，尤莫如農(nóng)。蓋有國(guó)會(huì)則生，無(wú)國(guó)會(huì)則死?！盵2](2047)如此，喚醒民眾尤其是農(nóng)民，提高他們的政治參與意識(shí)，便成為實(shí)現(xiàn)憲政與財(cái)政法治化的重要一環(huán)。

其二，是一種財(cái)政開(kāi)支只為公共所用的財(cái)政。

針對(duì)時(shí)人僅僅“謀所以增加歲入”的片面見(jiàn)解，梁主張一定要明確政府開(kāi)支的界限。為保證政府開(kāi)支的“公共性”，梁提出了“必要費(fèi)用”的概念，所謂“國(guó)家非得此費(fèi)，則無(wú)以完其職務(wù)者也”。“必要政費(fèi)”確定標(biāo)準(zhǔn)有三：一則，“以國(guó)家職務(wù)最狹之范圍為標(biāo)準(zhǔn)”。所謂國(guó)家職務(wù)最狹者，即國(guó)家“必有萬(wàn)不可謝之職務(wù)”也。二則，“以各種職務(wù)必要及有益之程度為標(biāo)準(zhǔn)”。三則，“以辦理此種職務(wù)所需最少之勞費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)”。[2](1995)對(duì)照這些標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)的財(cái)政完全成了養(yǎng)人財(cái)政與政府自肥財(cái)政，從根本上違背了財(cái)政的公共性原則：“凡今日財(cái)政所支出者，其十之八九，則有勞費(fèi)而無(wú)效果者也。……夫如是，同國(guó)帑安得不匱？”[2](2000)與其說(shuō)是梁在評(píng)述財(cái)政問(wèn)題，毋寧說(shuō)他在清理晚清的政府行政腐敗的根源。

其三，是一種國(guó)債只用于有經(jīng)濟(jì)效益領(lǐng)域的財(cái)政。

在梁?jiǎn)⒊磥?lái)，發(fā)行國(guó)債除了需要憲政體制外，還需要明確國(guó)債的用途。政府的正常的公共開(kāi)支必須以租稅為支持，此當(dāng)為現(xiàn)代公共財(cái)政的本義。按公共財(cái)政的原理，外債不可用于政府的日常公共開(kāi)支，而只能用于有經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域。也即，不同于租稅的無(wú)償性，國(guó)債之為“債”是要還本付息的：“借債之第一義，莫急于求償還本息之有著”。[2](2017)其次，國(guó)債的使用必須符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，要符合“以最小之勞費(fèi)得最大之效果”的原則。[2](2017)梁?jiǎn)⒊越?jīng)濟(jì)效益作為政府舉借國(guó)債的標(biāo)準(zhǔn)，是符合現(xiàn)代公共財(cái)政原理的。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，“國(guó)家政務(wù)，惟特費(fèi)所需可以舉債，而恒費(fèi)所需決不容舉債”。此處之“恒費(fèi)”指政府經(jīng)常性開(kāi)支，“特費(fèi)”指政府一段時(shí)間內(nèi)的臨時(shí)性事項(xiàng)的開(kāi)支。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，恒費(fèi)是政府的必要開(kāi)支，且為純消耗的性質(zhì)，斷不可舉債來(lái)應(yīng)付，無(wú)論如何拮據(jù)，只能靠稅收或者節(jié)省費(fèi)用。[2](2011)

其四，是一種政府可行干涉，但不得影響自由經(jīng)濟(jì)的財(cái)政。

公共財(cái)政的另一面是政府與市場(chǎng)的邊界，因?yàn)檎嬲墓藏?cái)政應(yīng)當(dāng)是建立在市場(chǎng)自由的基礎(chǔ)之上的。

干涉主義(政府干預(yù)論)與經(jīng)濟(jì)自由主義(自由經(jīng)營(yíng)論)是西方從資本主義萌芽以來(lái)幾百年間相互對(duì)立、互為消長(zhǎng)的兩大經(jīng)濟(jì)主張。結(jié)合中國(guó)國(guó)情，梁?jiǎn)⒊瑑A向于選擇干涉主義，但同時(shí)又明確反對(duì)那種不考慮市場(chǎng)自由的極端的干涉主義。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府的基本職責(zé)有二：“一曰助人民自營(yíng)力所不逮，二曰防人民自由權(quán)之被侵而已?！盵2](881)“防人民自由權(quán)之被侵”，這是憲政的基本要求；而“助人民自營(yíng)力所不逮”則更明顯地體現(xiàn)了政府作為公共產(chǎn)品提供者的角色。對(duì)于后者，梁主要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度予以了詳細(xì)的分析。梁認(rèn)為，在人民幼稚、經(jīng)濟(jì)落后的情況下，政府干預(yù)可以有效地推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)的狀況，他把政府干預(yù)的內(nèi)容確定為：其一，“凡事業(yè)之性質(zhì)，不能委諸個(gè)人者”；其二，“凡事業(yè)為公益起見(jiàn)，不宜委諸個(gè)人者”；其三，“凡國(guó)人所不欲辦之公益事業(yè)”。[2](1996)總之，梁對(duì)于公共財(cái)政背景下政府的角色尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的角色有著明確的認(rèn)知。

其五，是一種稅制公平、完善的財(cái)政。

梁?jiǎn)⒊赋觯汗藏?cái)政體制下，政府的存在依賴(lài)于國(guó)家的稅收，國(guó)民納稅義務(wù)具有天然的正當(dāng)性，所謂“民出租稅以供國(guó)家之用，實(shí)天經(jīng)地義也”。[2](2840)事情的另一面，民眾所繳之賦稅又必須用于公利，且要接受民眾代議士的監(jiān)督。[2](2841)不但如此，稅制之設(shè)定也必須遵守嚴(yán)格的法定主義，政府征稅以國(guó)會(huì)批準(zhǔn)為前提，“其必為有利于國(guó)而無(wú)病于民者，始能成為法案?！盵2](2840)任公這些見(jiàn)解，是完全合乎現(xiàn)代公共財(cái)政的法治理念的。

五、中國(guó)財(cái)政法治化的啟蒙師與先行者：梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的歷史地位

本文由上述四個(gè)方面分析了梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想的特點(diǎn)及基本內(nèi)容。顯然，受制于時(shí)代局限，梁公的好些理論觀點(diǎn)有失于幼稚與膚淺，他本人的政治立場(chǎng)及學(xué)術(shù)理念一生中也多有變易，[8]他的財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)亦時(shí)時(shí)落敗，但這絲毫不影響他在中國(guó)財(cái)政法治化的歷程上的重要地位。本文認(rèn)為，作為中國(guó)近代財(cái)政法治化的啟蒙者與先行者，梁?jiǎn)⒊?cái)政法治思想代表了那個(gè)時(shí)代的最高成就。

梁公的最大特點(diǎn)是從政治尤其是憲政的角度思考財(cái)政法治問(wèn)題，他是中國(guó)近代第一位將憲政、公共財(cái)政、預(yù)算國(guó)家、法治化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等事象進(jìn)行一體思考的思想家。梁公所議財(cái)政法治問(wèn)題，其他思想家也有所論及，但梁公立論的深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他思想家。例如，預(yù)算問(wèn)題，鄭觀應(yīng)在《盛世危言》、黃遵憲在《日本國(guó)志》及梁?jiǎn)⒊睦蠋熆涤袨樵谖煨缱兎ㄆ陂g所作之《日本變政考》中都對(duì)西方的預(yù)算制度有過(guò)介紹，并有在中國(guó)建立現(xiàn)代預(yù)算制度的初步設(shè)想，[9]但由憲政的角度，從國(guó)家根本政治制度構(gòu)建的高度來(lái)談?lì)A(yù)算問(wèn)題，梁公算是近代第一人。預(yù)算如此，稅制問(wèn)題亦然。嚴(yán)復(fù)、譚嗣同、黃遵憲等思想家都談到公民的納稅義務(wù)問(wèn)題，并提出了君主食民之稅應(yīng)當(dāng)用稅于民的觀點(diǎn)，[6]但唯獨(dú)梁?jiǎn)⒊岢鲑x稅用于公利并且需要得到國(guó)民代議士的批準(zhǔn)與監(jiān)督的問(wèn)題。預(yù)算與稅制問(wèn)題如此，任公將憲政原理揉進(jìn)中國(guó)國(guó)債問(wèn)題進(jìn)行研究，這一思路也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在同時(shí)代其他學(xué)者前面的。此外，梁?jiǎn)⒊坏俏粋ゴ蟮乃枷爰遥彩俏粋ゴ蟮膶?shí)踐家，他在財(cái)政法治領(lǐng)域的獨(dú)有的實(shí)踐經(jīng)歷，也是時(shí)人無(wú)法比擬的。