楊傳明

(蘇州科技大學(xué) 城市發(fā)展智庫，江蘇 蘇州 215009)

長三角城市群是國家“一帶一路”倡議及長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的核心交匯點，共包括上海、江蘇、浙江、安徽的26個城市[1]，2017年總?cè)丝跒?.51億，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到16.51萬億元，為中國第一大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。與此同時，長三角城市群由于區(qū)域工業(yè)密布、轄區(qū)人口眾多、能源消耗大、生態(tài)退化快等原因，近年來先后出現(xiàn)了地下水超采、太湖藍(lán)藻、酸雨污染、霧霾圍城、物種衰退、過度開發(fā)等生態(tài)問題[2-3]。例如，2017年長三角城市群人均耕地面積、地表水資源僅為全國平均水平的45.2%和32.6%，工業(yè)廢水排放量則占到全國的21.4%，全區(qū)域全年酸雨頻率高達(dá)28.2%；土地開發(fā)強度達(dá)到27.3%，逼近國際公認(rèn)的土地開發(fā)強度警戒線(30%)，土地規(guī)劃與開發(fā)的空間趨緊?？梢?，當(dāng)前長三角城市群生態(tài)資源消耗已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出區(qū)域自然環(huán)境的承載能力、自凈能力和恢復(fù)能力，全區(qū)域總體生態(tài)環(huán)境狀況堪憂。

十九大報告指出：“要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出我們這代人的努力?！盵4]2018年中國國際進(jìn)口博覽會繼續(xù)秉承此理念，從主題演繹、設(shè)計理念到展館建設(shè)，始終貫穿著可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明價值理念。例如，本次進(jìn)博會標(biāo)識的核心元素之一為地球上的綠色中國圖標(biāo)，體現(xiàn)了“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，圖標(biāo)外側(cè)的淺藍(lán)色圓環(huán)則寓意相關(guān)區(qū)域的緊密團(tuán)結(jié)合作[5]。與此同時，2018年11月5日，國家主席習(xí)近平在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上正式宣布：“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，著力落實新發(fā)展理念?！盵6]

雖然長三角城市群分屬不同行政區(qū)域，但生態(tài)環(huán)境問題具有逾越行政區(qū)界共生共存的特點，使得長三角生態(tài)文明成為一個不可分割的整體。傳統(tǒng)以行政區(qū)域為單元的建設(shè)方式顯然已不能實現(xiàn)生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，因此必須打破行政區(qū)界限，推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展。2018年進(jìn)博會之后，長三角城市群生態(tài)文明建設(shè)必將面臨更多的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。為此，域內(nèi)各城市要積極響應(yīng)中央及各省部署要求，在更高層次、更寬領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)文明合作共贏，實現(xiàn)新時代科學(xué)跨越發(fā)展。

一、長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理現(xiàn)實困境

自黨的十八大明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以來，生態(tài)文明建設(shè)日益受到社會各方的關(guān)注。截至2018年12月，長三角各級政府先后制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)52項、地方性規(guī)章63項、其他規(guī)范性法律文件148項，出臺了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作宣言》《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》等系列協(xié)同治理文件。然而，跨區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)過程中存在的污染類型多樣、時空分布廣泛、涉及主體眾多、治理思維定式等諸多因素，使得當(dāng)前長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理仍顯不足。

(一)長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理機(jī)制尚待完善

生態(tài)文明協(xié)同治理是以生態(tài)系統(tǒng)完整性為基本前提的，是不同行政區(qū)域、不同行為主體在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系方面的再調(diào)整和再分配。[7-8]這就要求長三角城市群各利益攸關(guān)方達(dá)成生態(tài)文明協(xié)同治理發(fā)展共識，制定協(xié)同治理規(guī)劃并共同行動，努力完善資源共享、成本共分、風(fēng)險共擔(dān)的協(xié)同治理制度，實現(xiàn)生活方式和價值理念的根本變革，而達(dá)成這些目標(biāo)的基石則是合理的制度和法治。

當(dāng)前長三角各級政府已經(jīng)出臺了相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)文明相關(guān)法律法規(guī)，并取得一定的成效。但相關(guān)法規(guī)制定時往往著眼于地方利益，對于臨近區(qū)域及長三角整體利益重視度不夠，在環(huán)境保護(hù)措施、污染認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上存在一定的沖突。例如，《上海市環(huán)境保護(hù)條例》詳細(xì)規(guī)定了不同環(huán)境違法行為應(yīng)承擔(dān)的后果，未描述具體執(zhí)行部門；《浙江省環(huán)境保護(hù)條例》《江蘇省環(huán)境保護(hù)條例》則通過規(guī)定不同行政部門的不同權(quán)限來進(jìn)行處罰，未描述具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，與上海存在明顯差異。此外，雖然長三角城市群已經(jīng)成立諸如長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組等機(jī)構(gòu)，但尚欠缺權(quán)威性的綜合性跨區(qū)域生態(tài)文明協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)部門。以上原因直接導(dǎo)致當(dāng)前長三角城市群協(xié)同治理機(jī)制不完善，不能保證所有跨行政區(qū)生態(tài)文明政策的有效落實及推進(jìn)。

(二)長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理主體缺位

生態(tài)文明協(xié)同治理的公共屬性要求充分發(fā)揮長三角各級政府的主導(dǎo)作用。企業(yè)和公眾既是生態(tài)文明產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費者，又是生態(tài)文明治理的實踐方和參與方，應(yīng)在生態(tài)文明協(xié)同治理過程中分擔(dān)成本。當(dāng)前長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理體系仍是以政府為單一推進(jìn)主體，企業(yè)及公眾的有效參與明顯不足，直接導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)過程中由于未能充分考慮公眾意愿、部分項目難以有效推進(jìn)。此外，由于未能充分利用企業(yè)和民間的資金、人才及市場等各類資源，因此加大了政府治理成本。

二、長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理對策建議

生態(tài)文明協(xié)同治理是長三角城市群生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求，也是區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇。基于長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理的現(xiàn)實困境，在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的基本前提下，應(yīng)繼續(xù)完善城市群生態(tài)制度環(huán)境，實現(xiàn)協(xié)調(diào)治理多元主體行為生態(tài)化，從而加快推進(jìn)長三角城市群生態(tài)文明的協(xié)同治理。

(一)繼續(xù)完善城市群生態(tài)制度環(huán)境

長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理涉及各級政府、各類企業(yè)和社會公眾，其各自的利益追求存在一定差異。為此，首先需要加強中央及地方政府、地方政府間、政府部門間的協(xié)同性，繼續(xù)完善城市群政府協(xié)商決策制度。

具體而言，可由中央政府組織各省市政府，籌建具有相對獨立性、權(quán)威性，具有一定執(zhí)法、監(jiān)督、處罰權(quán)的生態(tài)文明協(xié)同治理機(jī)構(gòu)；由該機(jī)構(gòu)牽頭，以國家相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，考慮長三角城市群不同行政區(qū)劃實際情況，采用軟性地方法治協(xié)調(diào)途徑，制定區(qū)域性生態(tài)文明協(xié)同治理基本制度；從區(qū)域生態(tài)文明治理大局出發(fā)，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行地方性法規(guī)與規(guī)章制度，對于共同面臨的大氣、水體、土壤等問題，采取共同立法或統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一體化作業(yè)。此外，要特別注意清理當(dāng)前重復(fù)性和矛盾性地方法規(guī)，避免與普通環(huán)境法規(guī)的沖突。

在此基礎(chǔ)上，出臺更為科學(xué)的長三角生態(tài)文明協(xié)同治理規(guī)劃。在明確生態(tài)文明治理目標(biāo)時，應(yīng)避免單一化和一刀切情況，遵循共同且有區(qū)別責(zé)任原則，結(jié)合各城市污染程度、地理特征、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等實際情況，強化省際統(tǒng)籌，推動城市群內(nèi)外生態(tài)文明建設(shè)聯(lián)動，自上而下縱向合理分解生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)及任務(wù)；進(jìn)一步清晰事權(quán)關(guān)系，完善日常性溝通、大事項協(xié)商、治理項目合作、區(qū)域公約構(gòu)建等常規(guī)化制度，為各級政府跨區(qū)域生態(tài)文明協(xié)同治理搭建平臺。

長三角城市群應(yīng)主動加快與各地總體規(guī)劃的銜接，關(guān)注2018年12月中國城市規(guī)劃年會上出臺的《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃編制工作方案(征求意見稿)》，把握上海、蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州等“1+7”城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的機(jī)遇；著眼于促進(jìn)城市群之間各類生產(chǎn)要素雙向合理流動，積極推動“263”專項行動，重點圍繞沿江生態(tài)帶、寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、運河文化生態(tài)保護(hù)實驗區(qū)建設(shè)等，共同建設(shè)區(qū)域生態(tài)屏障；著力保障區(qū)域水安全、打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)、積極改善土壤和農(nóng)村環(huán)境、強化資源節(jié)約和管理，確保加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等重點任務(wù)的順利完成。

(二)實現(xiàn)協(xié)同治理多元主體行為生態(tài)化

長三角城市群在生態(tài)文明協(xié)同治理建設(shè)過程中，不僅需要構(gòu)建完善的生態(tài)制度環(huán)境，更需要主體實施科學(xué)的治理行為。因此，參與協(xié)同治理的多元主體應(yīng)該時刻以生態(tài)文明行為理論為指導(dǎo)思想，努力追求自身行為綠色生態(tài)化，共同保障長三角城市群生態(tài)文明協(xié)同治理工作的順利開展。

1.提升長三角城市群各級政府行為生態(tài)化

首先，加強考核監(jiān)管機(jī)制。基于現(xiàn)行長三角城市群經(jīng)濟(jì)增長和政績考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)繼續(xù)加大生態(tài)文明核算比重，進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范地方政府生態(tài)行為取向和行為模式，協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系，提升區(qū)域協(xié)同治理的效果。

其次，繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)境行政治理機(jī)制。一是要特別關(guān)注優(yōu)化整體區(qū)域工業(yè)空間布局，共同嚴(yán)控高污染、高能耗類型行業(yè)，嚴(yán)防區(qū)內(nèi)異地污染轉(zhuǎn)移；順應(yīng)生產(chǎn)、投資、研發(fā)及治理全球化趨勢，采用總部經(jīng)濟(jì)、品牌制造等方式，協(xié)調(diào)建立新型制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等示范基地，加快培育強優(yōu)型龍頭企業(yè)，吸引、保留高附加值環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)移低端環(huán)節(jié)，進(jìn)一步實現(xiàn)全區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳化。二是著力優(yōu)化城市群能源消費結(jié)構(gòu)。當(dāng)前長三角城市群經(jīng)濟(jì)增長過于依賴煤炭的大量消耗，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染。為此，要以蘇皖天然氣聯(lián)絡(luò)線、三門核電等能源項目建設(shè)為抓手，結(jié)合生產(chǎn)技術(shù)提升改造、清潔能源推廣應(yīng)用等多種方法，嚴(yán)格控制煤炭消費。三是切實減少交通污染排放。雖然近年來長三角城市群的高鐵、輕軌網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但城域交通線網(wǎng)密度及軌道分擔(dān)率與日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等世界知名城市群相比，仍存有較大差距，道路交通依賴度明顯偏高。為此，應(yīng)著力加強全區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重點關(guān)注城市群通勤要求，完善長三角區(qū)域城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，進(jìn)一步疏通區(qū)域公共交通體系，完善機(jī)動車污染排放的統(tǒng)一管制。四是重點關(guān)注長江、錢塘江、京杭大運河、太湖、巢湖等的水環(huán)境綜合治理，構(gòu)建區(qū)域水污染防治聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，共同杜絕太湖藍(lán)藻、苕溪污染等類似事件的再次發(fā)生。此外，長三角城市群還應(yīng)積極構(gòu)建覆蓋全區(qū)域的生態(tài)資源共享平臺，重點加強淡水、耕地、大氣等資源數(shù)據(jù)的優(yōu)先共享，通過統(tǒng)一規(guī)劃、利用及保護(hù)，提高資源集約利用率，提升整體區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)承載力。

最后，進(jìn)一步激發(fā)市場治理效應(yīng)。繼續(xù)完善覆蓋全區(qū)域的碳排放、大氣污染排放權(quán)等交易市場，結(jié)合稅收、補貼、信貸等經(jīng)濟(jì)手段的靈活運用，激發(fā)各地企業(yè)參加生態(tài)文明工作的積極性；通過建立長三角生態(tài)文明建設(shè)專項基金，學(xué)習(xí)河北和天津建立的灤河流域漁民補償經(jīng)驗，創(chuàng)建跨長三角城市群全區(qū)域的生態(tài)利益補償機(jī)制，橫向協(xié)調(diào)各城市利益關(guān)系。

2.完成長三角城市群企業(yè)行為生態(tài)化

企業(yè)行為在生態(tài)文明建設(shè)中起著十分重要的作用。因此，長三角城市群內(nèi)各企業(yè)應(yīng)把生態(tài)競爭力的塑造作為發(fā)展的首要觀念和基本思想，積極配合政府生態(tài)文明建設(shè)政策的實施，以實際綠色生產(chǎn)行為來支持生態(tài)文明建設(shè)。一是各企業(yè)應(yīng)利用現(xiàn)有的資源和技術(shù)優(yōu)勢，對舊的生產(chǎn)方式進(jìn)行生態(tài)化改造，注意節(jié)約資源、減少排放，創(chuàng)辦生態(tài)型企業(yè)，做強生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。二是鼓勵和支持公眾、環(huán)保組織參與企業(yè)綠色項目的開發(fā)以及環(huán)境信息披露的監(jiān)督，主動承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的社會責(zé)任。三是提升生態(tài)政治參與行為的有效性，推進(jìn)城市群生態(tài)文明協(xié)同治理工作。域內(nèi)各企業(yè)可結(jié)合政府要求，依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)情況及競爭優(yōu)勢，制定詳細(xì)的企業(yè)生態(tài)文明建設(shè)階段性目標(biāo)，科學(xué)分析達(dá)成目標(biāo)所需要的內(nèi)外部條件，并采取加入行業(yè)協(xié)會、提請行政訴訟等手段，在一定程度上影響長三角城市群各級政府的生態(tài)文明協(xié)同治理政策。

3.尋求長三角城市群公眾行為生態(tài)化

生態(tài)文明的公共性、公害性和公益性屬性決定了公眾參與的重要性和必要性。[9]鑒于長三角城市群公眾素質(zhì)相對較高，除利用各種宣傳手段進(jìn)一步提升公眾生態(tài)文明意識外，可以參照歐洲《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，創(chuàng)造條件鼓勵公眾積極參與各種類型的生態(tài)文明建設(shè)工作；進(jìn)一步激發(fā)長三角城市群各級別民間環(huán)保組織活力，促使其在開展本區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)專項活動、參與生態(tài)文明政策決策、推動生態(tài)文明檢查監(jiān)督、提升生態(tài)文明交流水平等方面發(fā)揮更大作用。

三、結(jié) 語

長三角城市群既是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口密集地區(qū)，也是生態(tài)退化和環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)。2018年中國國際進(jìn)口博覽會不僅僅是進(jìn)口產(chǎn)品的展示，更具有區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的深刻意蘊。其基于生態(tài)政治思路籌備，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)舉措舉辦，以生態(tài)文化形式傳播，進(jìn)一步向全社會倡導(dǎo)了生態(tài)文明理念，推動了政府、企業(yè)、公眾參與生態(tài)文明建設(shè)。長三角城市群應(yīng)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢牢把握國家戰(zhàn)略契機(jī)，搭乘進(jìn)博會東風(fēng)，從城市群全局視角完善生態(tài)文明協(xié)同治理策略，積極探索區(qū)域生態(tài)優(yōu)化的綠色新發(fā)展之路。