(陜西廣播電視大學(xué) 黨政辦公室，陜西 西安 710119)

我國各地教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量、水平等均極不均衡，為國家層面的教育立法工作帶來諸多困難。全國先后有五省一市出臺了《終身教育促進條例》，但客觀講，已經(jīng)制定各地終身教育立法都存在明顯的現(xiàn)實局限性。圍繞新時代對教育事業(yè)發(fā)展提出的新觀念、新指導(dǎo)方向，針對地方終身教育立法我們需要調(diào)整立法思路，有針對性的開展地方終身教育立法工作。

一、地方終身教育立法的局限性與問題根源分析

(一)地方終身教育立法的局限性

目前，已出臺的地方終身教育立法均存在一定的局限性。譬如，對公民受教育權(quán)的保障嚴(yán)重不足，對地方教育資源的整合存在偏頗等；從宏觀角度講，這些地方終身教育立法也缺乏政府的推動力，終身教育理念解讀層面面臨挑戰(zhàn)，甚至也有學(xué)者專家認(rèn)為條例窄化了終身教育基本概念。深入探究已出臺的《終身教育促進條例》可以看出它確實是相對空洞的，立法技術(shù)相對偏頗，立法定位也不甚明晰，同時還存在嚴(yán)重的窄化概念、局限立法適用范圍等，極大程度局限了地方終身教育工作的深入開展

(二)地方終身教育立法局限性的問題根源

地方終身教育立法被嚴(yán)重窄化和局限其根源還在于國家教育政策中所提出的“構(gòu)建現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系”的發(fā)展目標(biāo)。在這一發(fā)展目標(biāo)中就出現(xiàn)了“現(xiàn)代國民教育體系”，它與本文中所提到的地方終身教育體系存在概念近似之處，很容易造成人們誤解。比如說有些學(xué)者就認(rèn)為兩種概念所表達的是同一件事，還有學(xué)者認(rèn)為地方終身教育本身是包含了“現(xiàn)代國民教育體系”的，更有學(xué)者認(rèn)為終身教育理念中所構(gòu)建的是更為復(fù)雜和系統(tǒng)的現(xiàn)代國民教育系統(tǒng)，如果將人的一生劃分為前半生和后半生，那么國民教育即代表了人的前半生受教育情況，而終身教育則側(cè)重于人的后半生受教育情況。眾多觀點的存在從精神理解層面上造成了地方終身教育體系的嚴(yán)重分裂，它也在一定程度上為教育者、受教育者群體帶來了教育認(rèn)知上的混亂。

2015年，《教育法》對現(xiàn)代國民教育概念進行了重新的規(guī)整定義，原有的“建立和完善終身教育體系”被修改為“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系?！边@一修改對地方終身教育立法是具有直接促進作用的，它就希望以當(dāng)前社會上的學(xué)校教育為基礎(chǔ)，將常規(guī)教育延展到學(xué)前教育與繼續(xù)教育當(dāng)中，并明確指出要積極推動各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通的方針，這些都為地方終身教育立法探索夯實了基礎(chǔ)，對地方教育發(fā)展產(chǎn)生了良性影響[1]。

二、地方終身教育立法的思路調(diào)整與法律體系構(gòu)架思考

地方終身教育立法要擺脫局限、端正認(rèn)知就必須從基本的立法思路調(diào)整做起，積極設(shè)想法律體系構(gòu)架內(nèi)容，下文就主要圍繞這兩點展開深入思考。

(一) 地方終身教育的立法思路調(diào)整

地方終身教育法律制度建設(shè)應(yīng)該與地方教育事業(yè)相匹配，結(jié)合《教育法》與《立法法》相關(guān)規(guī)定，明確地方終身教育立法應(yīng)該屬于國家教育法的組成部分，在基于憲法法律與行政法規(guī)的基礎(chǔ)之上開展相關(guān)立法活動，確保立法有效性。根據(jù)十九大報告有關(guān)地方教育事業(yè)發(fā)展的相關(guān)指導(dǎo)方針與教育法修訂后規(guī)定內(nèi)容，統(tǒng)一的教育體系主要以構(gòu)建終身教育體系和推動學(xué)習(xí)型社會建設(shè)為基本目標(biāo)，即將終身教育視為是國家及地方的“大教育”，圍繞終身教育調(diào)整對象開展一系列的立法活動，明確處理好學(xué)校義務(wù)教育、特殊教育、家庭教育、繼續(xù)教育和網(wǎng)絡(luò)教育之間相互關(guān)系，在達成共識之后正式立法。

(二) 地方終身教育的法律體系構(gòu)架思考

在西方教育理念中，“終身學(xué)習(xí)”被視為是一種21世紀(jì)的生存概念，它與終身教育本質(zhì)相同。但終身學(xué)習(xí)本身強調(diào)學(xué)習(xí)主動權(quán)限的實現(xiàn)與享有，它的自由性、開放性與靈活性相比于終身教育更大。就我國的終身教育來說，目前國家正積極構(gòu)建“學(xué)習(xí)型社會”，地方終身教育體系的構(gòu)建與立法過程是希望將盡可能的讓更多公民有資格受到教育。相比于西方國家，這是一種謀求教育發(fā)展的“逆向”過程，它彌補了個體單向被動接受知識不足的問題，也成為了我國地方終身教育立法的基本組成內(nèi)容。當(dāng)然，許多學(xué)者也呼吁中國是否也可效仿，將“終身學(xué)習(xí)”作為是“終身教育”的重要思想行為理論，立足于學(xué)生學(xué)習(xí)主體視角展開終身學(xué)習(xí)過程，同時也能為有效構(gòu)建“學(xué)習(xí)型社會”明確法律秩序，打破地方終身教育立法的現(xiàn)實局限瓶頸。

1.對地方終身教育立法的橫向分類標(biāo)準(zhǔn)明確

在進入21世紀(jì)以后，我國教育發(fā)展快速且規(guī)模龐大，不過從地方終身教育立法的橫向維度看，單行法是存在較多內(nèi)容重復(fù)的，它為某些地方立法的實施帶來較大困難。我國在近年來積極學(xué)習(xí)日本教育做法，將國家及地方的教育視為是一項典型的社會活動，結(jié)合活動主體、內(nèi)容以及外部關(guān)系明確分類活動標(biāo)準(zhǔn)。這也為地方終身教育立法建設(shè)提供了一定參考標(biāo)準(zhǔn)。

2.對地方終身教育立法的橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計

依據(jù)我國傳統(tǒng)的教育單行法基本內(nèi)容與地方終身教育立法的橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計理念，首先地方就應(yīng)該嚴(yán)格遵照《教育法》明確教育主體、教育活動與教育支持三大板塊內(nèi)容。然后在教育主體中融入終身學(xué)習(xí)促進法，結(jié)合《公立學(xué)校法》《民辦教育促進法》《學(xué)前教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《繼續(xù)教育法》等內(nèi)容構(gòu)建地方終身教育立法框架。橫向結(jié)合已有的《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》等，相應(yīng)增補《學(xué)前教育法》和《繼續(xù)教育法》，極大豐富教育活動類型，再制定《學(xué)業(yè)學(xué)位法》、《招生考試法》基本完善“教育活動過程”單行法內(nèi)容，為地方終身教育立法奠定良好的法律基礎(chǔ)。再一點，要將《督促評估法》與《教育投入法》歸類于“教育支持”模塊中。

基于上述幾點，我國的地方終身教育立法橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計就已經(jīng)初步完成，它能夠為地方“學(xué)習(xí)型社會”的構(gòu)建創(chuàng)造有利條件，也能將終身教育理念貫穿于國家教育法律體系始終，強烈體現(xiàn)終身教育法制建設(shè)的有效性與合規(guī)性。當(dāng)然，也要保證地方終身教育立法與其他立法內(nèi)容之間的貫通性，更多側(cè)重于學(xué)生自身教育教學(xué)制度以及學(xué)校教育機構(gòu)的法律體系設(shè)置來豐富地方終身教育立法內(nèi)容，保證新立法的健康有序發(fā)展[2]。

三、地方終身教育立法的建議

地方終身教育立法必須在已有立法的基礎(chǔ)上借鑒海外的“終身學(xué)習(xí)”創(chuàng)新理念，始終明確對學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)權(quán)限的有效保護。為此，本文也基于地方終身教育立法提出了以下建議。

首先，應(yīng)該明確我國需要建設(shè)的是“立德樹人”的良性發(fā)展學(xué)習(xí)型社會，要迎合具有中國特色社會主義的價值觀與共同理想，強調(diào)通過終身學(xué)習(xí)來培養(yǎng)人生正確的人生觀、價值觀與世界觀，同時明確公民所享有的具體學(xué)習(xí)權(quán)利和主體地位，也要強調(diào)所有學(xué)習(xí)者接受教育權(quán)限的平等。例如可建立“全薪學(xué)習(xí)假”制度和“進修弱勢補償制度”項目，為地方終身教育立法創(chuàng)造更好人文教育環(huán)境。其次，應(yīng)該建立具有廣泛意義的學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度。結(jié)合國家正在制訂的資歷框架建立非正規(guī)、非正式的學(xué)習(xí)成果鑒定與認(rèn)證機制。實際上，這就是圍繞地方終身教育立法所構(gòu)建的開放式終身教育體系，它希望全面促進地方終身教育成果，同時建立地方教育資源優(yōu)勢，保證每一名公民都能在同等條件下享有同樣的競爭優(yōu)先權(quán)，進而激發(fā)所有公民良好的個人學(xué)習(xí)權(quán)益自覺意識。最后，要明確地方終身教育立法中有關(guān)教育權(quán)利的救濟途徑和救濟主體，并賦予他們相應(yīng)的法律責(zé)任。地方終身教育立法應(yīng)該借鑒消費者權(quán)益保護法相關(guān)經(jīng)驗，建立學(xué)習(xí)者協(xié)會。地方終身教育立法的作用就是賦予學(xué)習(xí)者協(xié)會中所有成員一定的合法權(quán)限與公益職責(zé)，通過民眾監(jiān)督的形式監(jiān)督公民學(xué)習(xí)情況，對損害“終身教育”的不良社會行為加以懲治，樹立地方終身教育立法的社會公益性與權(quán)威性[3]。

四、總結(jié)

結(jié)合相關(guān)省市已出臺的《終身學(xué)習(xí)促進條例》，積極思考橫向立法結(jié)構(gòu)設(shè)計，并圍繞公民權(quán)保障核心展開，不斷完善終身教育理論發(fā)展與實踐立法執(zhí)行體系，為國家教育注入新元素、新活力，以促進國家教育發(fā)展的全面向前發(fā)展。