代水平

（西北大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710127）

古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！币粤挤ù龠M(jìn)發(fā)展，保障善治已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。良法的實(shí)現(xiàn)需要合理的體制機(jī)制，其中立法權(quán)限的安排尤為重要。任何一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)都不能脫離本國(guó)的基本國(guó)情與歷史傳統(tǒng)，法治中國(guó)建設(shè)的推進(jìn)需要回望走過的道路，無論是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)，對(duì)未來的啟示都彌足珍貴。時(shí)至建國(guó)70周年，梳理總結(jié)地方立法權(quán)限變革的主要?dú)v程、基本邏輯及經(jīng)驗(yàn)啟示意義重大。

一、地方立法權(quán)限及其歷史變革

（一）地方立法權(quán)限的界定及其影響因素

所謂立法權(quán)限，指的是立法主體行使立法權(quán)的界限。它涵蓋能在多大范圍內(nèi)行使立法權(quán)、應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)行使立法權(quán)以及事實(shí)上在多大范圍內(nèi)行使立法權(quán)的問題[1]。相應(yīng)地，地方立法權(quán)限就是地方立法主體行使立法權(quán)的界限，包括應(yīng)然層面應(yīng)當(dāng)行使的范圍、制度層面允許行使的界限以及立法活動(dòng)中實(shí)際行使的限度。如此區(qū)分是為了更客觀地呈現(xiàn)立法權(quán)限劃分的真實(shí)面目，也符合法律制度本來就存在的“應(yīng)然與實(shí)然”的辯證邏輯。

人類法治文明的進(jìn)步是一個(gè)漸進(jìn)的過程，權(quán)力分立被作為原則提出并在國(guó)家治理中被正式確立是最近幾百年才發(fā)生的事情。立法權(quán)作為一種重要的公權(quán)力，其與行政權(quán)、司法權(quán)的分離，以及自身的分立，都是特定社會(huì)條件的產(chǎn)物，因此，各國(guó)立法權(quán)限的安排也必須遵從各自的國(guó)情。正如有學(xué)者指出，“一個(gè)國(guó)家立法權(quán)限劃分的歷史，往往是這個(gè)國(guó)家政治變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的歷史寫照。”[2]那么，決定地方立法權(quán)限基本面貌的影響因素有哪些？ 首先是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，隨著商品經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，市場(chǎng)、政府①與社會(huì)關(guān)系向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，需要通過法律來明確市場(chǎng)與政府、政府與社會(huì)以及不同層級(jí)政府之間的相互關(guān)系。這些關(guān)系均需要法律進(jìn)行全面界定，具體到立法領(lǐng)域，不同層級(jí)的立法主體需要?jiǎng)澏ǜ髯缘臋?quán)限范圍。其次是思想基礎(chǔ)，即人民權(quán)利意識(shí)的覺醒，以及在此基礎(chǔ)上分權(quán)思想的演進(jìn)。在奴隸制和封建制時(shí)期，奴隸主和封建帝王統(tǒng)攝一切權(quán)力，權(quán)力集中在少數(shù)人手中，也沒有現(xiàn)代意義上的立法活動(dòng)，自然談不上立法權(quán)限的劃分。再次是制度條件，也就是立法法治化的發(fā)展。近現(xiàn)代法治最基本的要求就是一切事務(wù)要按照法律來辦理，立法也不例外?？v觀國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，中央與地方立法分權(quán)基本上都是在法治逐漸成型的條件下，通過憲法和法律來確定中央與地方的立法權(quán)限。最后是地理環(huán)境，國(guó)家疆域的大小對(duì)國(guó)家事務(wù)的處理方式影響很大。一般來說，疆域較大的國(guó)家，地理?xiàng)l件相對(duì)復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大、治理難度相對(duì)較大，才有地方分權(quán)的必要。反之，一國(guó)若在面積、人口等方面均比較單薄，則沒有中央與地方分權(quán)的必要，更無須在立法權(quán)限上進(jìn)行劃分。上述影響地方立法權(quán)限的因素并不能涵蓋所有情況，但大體可以作為評(píng)判一個(gè)國(guó)家立法體制是否合理的依據(jù)，也基本上能夠用來解釋該國(guó)立法權(quán)限分配的歷史演變邏輯。

（二）建國(guó)以來我國(guó)地方立法權(quán)限的歷史變革

1.1949～1954年主體多元且權(quán)限較大，受權(quán)與限權(quán)急劇變化

1949年2月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確立解放區(qū)的司法原則的指示》，廢除了一切壓迫人民的法律、法令，而后被《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》所確認(rèn)。作為建國(guó)初期的施政綱領(lǐng)，《共同綱領(lǐng)》在1954年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布以前，實(shí)際上發(fā)揮了臨時(shí)憲法的作用。按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，《共同綱領(lǐng)》對(duì)中央人民政府與地方人民政府之間的職權(quán)進(jìn)行了劃分。由此可見，建國(guó)初期，中央和地方權(quán)力是有劃分的，其遵循的原則是“既有利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜”，只不過《共同綱領(lǐng)》沒有明確立法權(quán)的劃分。幾個(gè)月后，中央人民政府政務(wù)院制定了《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》，明確規(guī)定各級(jí)政府有權(quán)擬定有關(guān)暫行法令、條例或單行法規(guī)，并需要報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)或備案②。從依法立法的角度來看，先有《共同綱領(lǐng)》對(duì)國(guó)家權(quán)力的原則規(guī)定，后有“兩個(gè)通則”對(duì)立法權(quán)限的具體分配，可以說從大行政區(qū)到省、市、縣人民政府都可以行使立法權(quán)，而且事實(shí)上也制定了不少針對(duì)地方事務(wù)的法令。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1950 到 1953年，中央年均立法 109 件。部分地方立法數(shù)量遠(yuǎn)超中央立法，浙江從 1950 到1953年，年均制定暫行法令條例和單行法規(guī) 163 件； 上海從 1950 到 1954年，年均制定暫行法令 159 件[3]（P36，P241）?？梢哉f這一時(shí)期的地方立法主體是比較多元的，由于沒有明確地方立法的權(quán)限范圍，各地在不違背上級(jí)法令的前提下，事實(shí)上可以在諸多方面進(jìn)行立法，權(quán)限范圍比較大。當(dāng)然，必須承認(rèn)的是，地方的這些權(quán)限都來自于中央的“授權(quán)”，對(duì)于地方而言，就是“受權(quán)”。地方的權(quán)限是很容易被限制甚至收回的。實(shí)際上，這種情況很快就發(fā)生了。

1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)憲法》 和其他5 部有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法性法律③。1954年憲法確立了由中央統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)的制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，有權(quán)修改憲法、制定法律，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋法律、制定法令；取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例④。從概念術(shù)語(yǔ)來說，這是中央收縮地方立法權(quán)限的直接體現(xiàn)。但地方立法權(quán)限并未被完全取消，因?yàn)榇藭r(shí)憲法還規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)依照法律規(guī)定通過和發(fā)布決議，地方各級(jí)人民委員會(huì)有權(quán)依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令⑤。1954年通過的 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》 規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)通過和發(fā)布決議，甚至鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)也有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)通過和發(fā)布決議⑥。地方各級(jí)人民委員會(huì)，即地方各級(jí)人民政府有權(quán)根據(jù)法律、法令、本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令⑦。

從1954年憲法及地方組織法的相關(guān)條文表述來看，有法律、法令、條例、決議、命令等諸多名稱，且沒有嚴(yán)格明確這些名稱的內(nèi)涵，這就給判定地方立法權(quán)限的有無及大小帶來了困難。如上文所述，此時(shí)的地方立法，制度層面允許行使的界限與立法活動(dòng)中實(shí)際行使的限度存在偏離。從文本規(guī)定來看，地方立法權(quán)限的確被全面收縮，但又允許地方發(fā)布決議和命令，這些決議和命令對(duì)本地具有廣泛的約束力，其實(shí)際效果和法令、條例沒有什么差異。也就是說，單純解讀文本規(guī)定，此時(shí)的地方立法權(quán)限已經(jīng)大大收縮。反映到立法實(shí)踐中，各地立法的數(shù)量急劇縮減，只是發(fā)布一些決議和命令，這些決議和命令類似于今天廣泛存在的規(guī)范性文件?？偠灾?，可以把新中國(guó)成立最初幾年地方立法權(quán)限的變化概括為主體多元且權(quán)限較大，受權(quán)與限權(quán)急劇變化。

2.1955～1978年立法權(quán)高度集中，地方立法幾近停滯

如果嚴(yán)格按照1954年憲法及相關(guān)憲法性法律的規(guī)定，這一階段立法權(quán)處于高度集中的狀態(tài)，即毛澤東主席所講的“立法權(quán)集中在中央”。這種安排既滿足了這一時(shí)期高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，也與當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)有一定關(guān)聯(lián)⑧。但是全國(guó)人民代表大會(huì)一般每年只舉行一次，閉會(huì)期間難以履行制定法律的職責(zé)。隨后在1955年通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》，為了解決全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的立法工作問題，賦予全國(guó)人大常委會(huì)以國(guó)家立法權(quán)。從1957年開始，由于錯(cuò)判了當(dāng)時(shí)社會(huì)的主要矛盾，指導(dǎo)方針出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，“左” 的經(jīng)濟(jì)、政治政策大力推行，法治受到嚴(yán)重破壞。全國(guó)人大除通過了《1958年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《1975年憲法》外，沒有制定其他法律。全國(guó)人大常委會(huì)通過的條例、辦法僅十個(gè)[4]，即便把1954年到1979年期間發(fā)布的各種意見、辦法、命令等都計(jì)算在內(nèi)，中央立法也只有 1115 件，年均 59 件[3]（P241）。

總體來說，這一時(shí)期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制直接導(dǎo)致立法工作極不正常。無論是中央還是地方，立法機(jī)構(gòu)都不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方立法活動(dòng)基本停滯。任何一項(xiàng)制度都存在“應(yīng)然與實(shí)然”不盡一致的基本邏輯，我們考察這一時(shí)期地方立法權(quán)限的實(shí)際情況時(shí)，既要觀照法律文本的規(guī)定，也要考察生動(dòng)的實(shí)踐場(chǎng)景。如此，才可能得出一些更有意義的結(jié)論。單純從法律文本出發(fā)，即便在“十年浩劫”的文化大革命期間，1954年的憲法仍然存在，相關(guān)地方組織法也沒有被明確廢止，只不過沒能正常發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如果說這一時(shí)期地方?jīng)]有任何立法權(quán)限，也不盡合理。實(shí)際情況是，地方尤其是各級(jí)政權(quán)組織革命委員會(huì)仍然會(huì)發(fā)布一些決議和命令，這些決議和命令能否被認(rèn)定為立法權(quán)限行使的結(jié)果，是另一個(gè)需要深究的問題。但無論如何，這一特殊的歷史時(shí)期，中央高度集權(quán)的基本面貌是確定無疑的。

3.1979～2014年地方權(quán)限逐步擴(kuò)大，立法工作有據(jù)可循

隨著十一屆三中全會(huì)的成功召開，中國(guó)開始走向改革開放，經(jīng)濟(jì)、政治等各個(gè)領(lǐng)域開始發(fā)生重大變化，縱向的中央與地方權(quán)力關(guān)系以及橫向的立法、行政、司法等權(quán)力配置也開始轉(zhuǎn)變。1979年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過的 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年制定的《中華人民共和國(guó)憲法》確立了中央和地方分別行使立法權(quán)限。中央層面，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)；地方層面，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，民族區(qū)域自治地方可以制定自治條例和單獨(dú)條例。隨后，1982 和1986年兩次修改《地方組織法》，把地方性法規(guī)制定權(quán)逐漸擴(kuò)大到省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)。1984年至1993年，國(guó)務(wù)院先后4 次批準(zhǔn)19 個(gè)城市為“較大的市”，后來在《立法法》中拓展到經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，總量達(dá)到49 個(gè)。地方立法權(quán)限擴(kuò)大不僅體現(xiàn)在立法主體的數(shù)量上，而且立法事項(xiàng)的范圍也比較大，涵蓋了社會(huì)生活的諸多領(lǐng)域。

1997年，黨的十五大提出依法治國(guó)方略，并于1999年寫入憲法，依法治國(guó)當(dāng)然要依法規(guī)范立法權(quán)，此時(shí)制定《立法法》的呼聲很高，條件也越來越成熟，終于在2000年召開的第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議順利通過。這是我國(guó)立法史上的一件大事，雖然憲法以及其他有關(guān)法律對(duì)立法權(quán)限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了原則規(guī)定，但不夠具體和明確，導(dǎo)致了法制不統(tǒng)一、立法質(zhì)量參差不齊等問題?！读⒎ǚā返谒恼聦ｉT就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定進(jìn)行了較為全面的規(guī)范。這對(duì)維護(hù)法制統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。在此基礎(chǔ)上，浙江、山東等地率先出臺(tái)了關(guān)于如何制定地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范性文件，隨后幾乎每個(gè)有地方立法權(quán)限的省、自治區(qū)及“較大的市”都制定了地方立法規(guī)范。

4.2015年至今 地方權(quán)限迅速擴(kuò)展，立法體制仍需理順

隨著我國(guó)改革開放的逐步推進(jìn)，那些擁有立法權(quán)限的“較大的市”普遍享受到了被“賦權(quán)”的紅利，一些經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口和城市規(guī)模較大的其他設(shè)區(qū)的市同樣會(huì)有獲取立法權(quán)限的訴求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其間有30 多個(gè)城市向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)⑨，但是自1993年以后，國(guó)務(wù)院再?zèng)]有擴(kuò)充“較大的市”，較大的市立法權(quán)配置的格局一直沒有變化。為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，2014年召開的黨的十八屆四中全會(huì)提出賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并要求明確地方立法權(quán)限和范圍。2015年《立法法》進(jìn)行了修改，一個(gè)重要內(nèi)容就是賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，使得擁有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市擴(kuò)大了近5 倍。而且明確了廣東省東莞市、中山市，甘肅省嘉峪關(guān)市，海南省三沙市4 個(gè)不設(shè)區(qū)的市比照適用設(shè)區(qū)市擁有立法權(quán)。這一重大立法體制的調(diào)整被2018年新修訂的《憲法》所確認(rèn)，標(biāo)志著我國(guó)地方立法權(quán)限迅速擴(kuò)展，立法主體數(shù)量大大增加，立法權(quán)限進(jìn)一步明確。

從近年來的地方立法實(shí)踐來看，各地立法熱情高漲，立法數(shù)量呈現(xiàn)急劇增長(zhǎng)趨勢(shì)。從2015年3月《立法法》修改至2018年3月底，設(shè)區(qū)的市共制定并被批準(zhǔn)的地方性法規(guī)達(dá)621 件，其中立法條例205 件，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等相關(guān)法規(guī) 413 件[5]。與地方立法實(shí)踐相呼應(yīng)，立法學(xué)界對(duì)立法體制運(yùn)行中存在的問題也展開進(jìn)一步探討，學(xué)者們普遍認(rèn)為，在如何加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，如何切實(shí)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，如何進(jìn)一步明晰各級(jí)立法主體的立法權(quán)限，如何做好地方性法規(guī)的備案審查工作，如何有效開展立法評(píng)估和立法公眾參與工作，如何保證地方立法實(shí)現(xiàn)“不抵觸、有特色、可操作”的目標(biāo)等問題上，均需認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順立法體制。

二、建國(guó)以來我國(guó)地方立法權(quán)限變革的基本邏輯

通過對(duì)我國(guó)自建國(guó)以來地方立法權(quán)限變革主要?dú)v程的梳理總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，集權(quán)與分權(quán)的交替遵循著一些基本邏輯。從理論上講，任何一個(gè)大國(guó)或多或少都曾對(duì)權(quán)力的“收與放”進(jìn)行過探索，也都經(jīng)歷過反復(fù)，而且這種調(diào)整從來不會(huì)一勞永逸，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷調(diào)整。這種調(diào)整和變化既和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革有關(guān)，也和人們對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)有關(guān)，其變革的路徑與方式往往是漸進(jìn)的，遵循著制度總是在不斷試錯(cuò)中趨于完善的規(guī)律。

（一）地方立法權(quán)限變革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要

作為上層建筑的法律制度，必然受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的約束。具體到立法體制的調(diào)整以及中央與地方立法權(quán)限的配置，均與特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制及其發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。建國(guó)初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處在崩潰的邊緣，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨一些棘手的統(tǒng)一市場(chǎng)問題，開展了眾所周知的“銀元之戰(zhàn)”和“米棉之戰(zhàn)”，這就必須要有中央領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一行動(dòng)。但是，個(gè)別地區(qū)還在繼續(xù)進(jìn)行解放戰(zhàn)爭(zhēng)，各地區(qū)面臨著各種特殊問題。在這種情況下，考慮到當(dāng)時(shí)的客觀情況，在立法上確立了中央與地方分權(quán)的體制，用以解決全國(guó)統(tǒng)一的問題和各地特殊問題。因此，《共同綱領(lǐng)》確定了“既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜”的分權(quán)原則，并在其后的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》 中予以明確。經(jīng)過幾年的社會(huì)主義 “三大改造”，確立了較為純粹的公有制經(jīng)濟(jì)，客觀要求統(tǒng)一指令，自然傾向于集中權(quán)力，以保證“全國(guó)一盤棋”。這種狀況總體上持續(xù)了二十多年，一直到改革開放政策的施行。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始逐步放權(quán)，在“摸著石頭過河”的過程中，十分有必要賦予地方以自主權(quán)，由它們先行探索。所謂“較大的市”的立法權(quán)就是在這種情況下被授予的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革，一些地方的經(jīng)濟(jì)體量迅速變大，需要地方處理的事務(wù)越來越多，自然就有進(jìn)一步躋身“較大的市”的訴求，于是就有了2015年《立法法》的修訂，一次性賦予了所有設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)限。

由此可見，地方立法權(quán)限的“收與放”與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革始終相伴隨。除了經(jīng)濟(jì)體制因素外，諸如地理?xiàng)l件、地區(qū)差異、人口多寡等經(jīng)濟(jì)要素也對(duì)立法權(quán)限的分配有直接影響。1979年在修改我國(guó)《地方組織法》時(shí)，決定賦予省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)以地方立法權(quán)，就是考慮到了我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)差異頗大。國(guó)務(wù)院先后四次批準(zhǔn)了19 個(gè)較大的市有立法權(quán)限，其主要依據(jù)就是這些城市的規(guī)模大小、人口數(shù)量多少及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等。有研究者對(duì)18 個(gè)較大的市1998年至2014年期間的立法行為進(jìn)行實(shí)證考察，分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸因素與地方立法需求之間的關(guān)系，得出的結(jié)論是地方立法需求與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷密切相關(guān)[6]。綜上所述，可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革始終對(duì)地方立法權(quán)限的配置起著基礎(chǔ)性導(dǎo)引作用。幾乎每一次地方立法權(quán)限的變革都是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變化的情況下展開的。

（二）地方立法權(quán)限變革的思想條件：權(quán)力分立認(rèn)識(shí)的不斷升華

隨著歷史進(jìn)程的發(fā)展，人們對(duì)“權(quán)力”的認(rèn)識(shí)不斷升華。從“君權(quán)神授”到“天賦人權(quán)”，從“以權(quán)利制約權(quán)力”到“以權(quán)力制約權(quán)力”，這些思想認(rèn)識(shí)的變化也會(huì)對(duì)一國(guó)的權(quán)力分立（縱向和橫向）體制產(chǎn)生影響。這種影響不僅來自本國(guó)的歷史傳統(tǒng)，也和外部世界的發(fā)展變化有關(guān)。我國(guó)自古以來就有集權(quán)的傳統(tǒng)，加之建國(guó)以后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治等體制均有意效仿蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)模式，在立法權(quán)限分配上自然會(huì)傾向于高度集權(quán)。即便受到歷史傳統(tǒng)和蘇聯(lián)因素的影響，我國(guó)也一直在思考權(quán)力本身的運(yùn)行規(guī)律，經(jīng)過一系列實(shí)踐檢驗(yàn)后，最終升華了對(duì)權(quán)力分立的認(rèn)識(shí)，這為我國(guó)整個(gè)權(quán)力體制的調(diào)整和地方立法權(quán)限的變革奠定了思想條件。建國(guó)初，經(jīng)過幾年的實(shí)踐，毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中央與地方的關(guān)系形成了比較科學(xué)的認(rèn)知，正如他在1956年發(fā)表的《論十大關(guān)系》中專門指出的，“我們的憲法規(guī)定，立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒有約束。我們要統(tǒng)一，也要特殊。”[7]只不過對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及當(dāng)時(shí)社會(huì)主要矛盾的判斷有偏誤，才導(dǎo)致中央集權(quán)過大。此后十多年的慘痛教訓(xùn)使人們對(duì)“權(quán)力”有了更為清醒的認(rèn)識(shí)。鄧小平同志不僅在 《解放思想、實(shí)事求是、團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中提出，要理順中央和地方的關(guān)系，就必須要改革現(xiàn)行的權(quán)力高度集中的政治體制； 而且他更為深刻地認(rèn)識(shí)到不能單純孤立地看待權(quán)力分立，不能簡(jiǎn)單地劃分中央與地方的立法權(quán)力或者行政權(quán)力，而必須系統(tǒng)綜合地進(jìn)行放權(quán)。1980年，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上指出，“過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題。”[8]（P329）的確如此，如果經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不放權(quán)，即便賦予地方立法權(quán)，也沒有多大實(shí)際意義。反之，如果地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)處理方面有了自主權(quán)，就自然有了分享立法權(quán)限的積極性。正是在這種思想的指導(dǎo)下，改革開放之后地方立法權(quán)限才逐步擴(kuò)大，和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本相適應(yīng)。

此外，人們對(duì)立法權(quán)本身的認(rèn)識(shí)也在不斷升華。建國(guó)以來很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們不愿意向地方放權(quán)，一個(gè)較為固化的思維是我們是單一制國(guó)家，立法權(quán)自然就應(yīng)該集中在中央。如果賦予地方立法權(quán)，就可能危及中央權(quán)威。但實(shí)際上，單一制和立法權(quán)限的分配不存在根本沖突，即單一制國(guó)家，依然可以實(shí)行多層次立法。為了釋明這一道理，有學(xué)者把立法權(quán)區(qū)分為立法所有權(quán)和立法使用權(quán)，認(rèn)為只有全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有立法權(quán)，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大、自治州、自治縣的人大和較大的市的人大，都不同程度地享有立法使用權(quán)。立法所有權(quán)和立法使用權(quán)的劃分，其核心是明確各個(gè)立法主體的立法權(quán)限[9]。類似的，也有學(xué)者通過區(qū)分“立法權(quán)”與“立法權(quán)利能力”來確定中央與地方立法權(quán)的權(quán)能，認(rèn)為享有國(guó)家立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)只有全國(guó)人大及其常委會(huì)，它們享有的國(guó)家立法權(quán)是完全自主的。其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法的合法性依據(jù)只能是某種授權(quán)意義上的立法權(quán)利能力[10]。既然立法使用權(quán)本質(zhì)上都是“授權(quán)”性質(zhì)，中央就可以根據(jù)情勢(shì)變化予以限制，2015年《立法法》的修改，一方面賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)限，但是又把范圍限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”3 個(gè)方面，就體現(xiàn)了中央立法權(quán)對(duì)地方立法權(quán)限的控制。而且，隨著立法法治化的不斷發(fā)展，地方立法本身需要遵循嚴(yán)格的程序，且不能和上位法相沖突，根本不會(huì)危及中央的立法權(quán)威。總而言之，對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的總結(jié)，以及對(duì)立法權(quán)認(rèn)識(shí)的升華，為我國(guó)立法體制的改革創(chuàng)造了有利條件。

（三）地方立法權(quán)限變革的路徑選擇：審慎控制的漸進(jìn)式放權(quán)

但凡實(shí)行中央與地方立法分權(quán)的國(guó)家，基于地方在分享立法權(quán)限中的地位不同，大體上可以分為以下兩種情形：一是中央完全控制權(quán)限的分配，對(duì)于地方立法權(quán)限的大小中央均可自主調(diào)整，并不需要征得地方同意； 二是中央并沒有絕對(duì)控制權(quán)，地方享有一定的主動(dòng)權(quán)，中央不能隨意減損地方的立法權(quán)限，二者的權(quán)限范圍由憲法或法律予以確認(rèn)。前者常見于單一制國(guó)家，后者一般存在于復(fù)合制國(guó)家。這兩種方式孰優(yōu)孰劣無法輕易判定，取決于一國(guó)的具體國(guó)情，而且大部分國(guó)家都趨于兩個(gè)方面的結(jié)合。我國(guó)是單一制國(guó)家，立法權(quán)集中在中央，但中央會(huì)根據(jù)情況授予地方一定的立法權(quán)限?？疾煨轮袊?guó)成立以來我國(guó)地方立法權(quán)限的變革歷史，可以發(fā)現(xiàn)這種變革始終在中央的控制之下，也就是我們經(jīng)常所說的“一元制”。不論是建國(guó)初期，還是改革開放以來，中央始終注意保持立法權(quán)威地位，對(duì)立法主體的數(shù)量實(shí)行較為嚴(yán)格的控制，從“較大的市”立法權(quán)的賦權(quán)過程可以看出這一點(diǎn)，從1984 至1993年10年期間先后分四批逐步放開了19 個(gè)較大的市的地方立法權(quán)限，加上省會(huì)城市及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，數(shù)量總計(jì)49個(gè)。此后多年盡管仍有不少地方提出申請(qǐng)，中央?yún)s沒有批準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)充地方立法主體數(shù)量的客觀需求凸顯，于是就有了2015年《立法法》的修改。但是，中央在放權(quán)的同時(shí)，還采取了一定的限制舉措，一是通過法律保留條款和列舉事項(xiàng)對(duì)地方的立法事項(xiàng)進(jìn)行限制；二是收緊了原來“較大的市”的權(quán)限范圍，將立法事項(xiàng)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等三大領(lǐng)域； 三是對(duì)中央與地方立法權(quán)限一時(shí)難以厘定的情況采取模糊表達(dá)的辦法，認(rèn)識(shí)到了 “如何將各方面的立法權(quán)限，特別是將中央行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)以及政府的立法權(quán)限進(jìn)一步具體化和明確化，是個(gè)十分復(fù)雜的問題，還有待于在立法實(shí)踐中逐步探索和積累經(jīng)驗(yàn)?！雹苌鲜龃胧┒俭w現(xiàn)了中央對(duì)地方立法權(quán)限“雖放猶控、收放并舉”的審慎態(tài)度。

（四）地方立法權(quán)限變革的方式方法：一元多層次的反復(fù)探索

從某種意義上來講，所有的制度變革都是一個(gè)漸進(jìn)的過程，即便有些時(shí)候發(fā)生急劇變化，往往因?yàn)檫^猶不及，又會(huì)出現(xiàn)一定程度的回轉(zhuǎn)，繼而再次緩慢前行。法律制度的變革也是如此，有急有緩，最終總會(huì)呈現(xiàn)出對(duì)特定階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的匹配、對(duì)歷史傳統(tǒng)的某種依附以及對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)。觀察建國(guó)以來我國(guó)立法體制的發(fā)展變化，集權(quán)與分權(quán)的交替及融合，也經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)探索的過程。如上文所述，建國(guó)初，無論是法律規(guī)定，還是立法實(shí)踐，地方都有一定的立法權(quán)限，各地在短短幾年內(nèi)創(chuàng)制了不少法令和條例。但是這種狀況很快發(fā)生變化，1954年《憲法》取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例。此后二十多年，地方幾乎沒有立法權(quán)限，自然難以進(jìn)行立法實(shí)踐，地方立法權(quán)限經(jīng)歷了從有到無的轉(zhuǎn)變。到了改革開放以后，地方立法權(quán)限逐步擴(kuò)大，一直到2015年《立法法》修改，不僅立法主體的數(shù)量大大增加，增長(zhǎng)了3 倍多； 而且立法數(shù)量也增長(zhǎng)迅猛，30 多年時(shí)間里，制定的地方性法規(guī)規(guī)章多達(dá)12600 多件⑩，實(shí)現(xiàn)了從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變。由此可見，建國(guó)以來我國(guó)地方立法權(quán)限經(jīng)歷了“分權(quán)—集權(quán)—分權(quán)”的反復(fù)。分權(quán)與集權(quán)的反復(fù)探索不僅體現(xiàn)在宏觀層面的中央與地方權(quán)限配置上，還體現(xiàn)在特定層級(jí)的立法權(quán)限也在“放松”與“管控”之間發(fā)生變化。最典型的就是改革開放以來“較大的市”的立法權(quán)限，最開始賦予這些地方立法事項(xiàng)的范圍是比較寬泛的，只要不與法律行政法規(guī)相抵觸，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域均可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但是，在2015年《立法法》修訂以后，原來的較大的市的立法事項(xiàng)范圍也縮小了，僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)”三大事項(xiàng)。在地方立法擴(kuò)權(quán)的大背景下，“較大的市” 的立法權(quán)限反而有所縮減。

對(duì)于地方立法權(quán)限變革的探索，還須關(guān)注一些特殊情況。一方面是在特定歷史背景下形成的特殊問題，主要是我國(guó)對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)以后，存在中央立法權(quán)限與地方立法權(quán)限的分配問題。作為實(shí)施高度自治的特別行政區(qū)，香港和澳門享有的立法權(quán)也是全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)的，只不過這種授權(quán)和中央授予內(nèi)地各省市的立法權(quán)限有所不同，前者較后者有更多的契約性因素?；另一方面是不設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限問題，2015年《立法法》修改后，賦予廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市等4 個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市以地方立法權(quán)，主要理由是這些地方有其特殊性。那么，今后會(huì)不會(huì)把立法權(quán)限進(jìn)一步下放到其他不設(shè)區(qū)的市甚至縣一級(jí)，這是需要探討的問題。

總而言之，縱觀我國(guó)自1949年以來地方立法權(quán)限變革的發(fā)展歷程，其方式方法基本上可以概括為一元多層次的反復(fù)探索。這種反復(fù)既是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的投射，也是制度演化所遵循的基本邏輯。

三、建國(guó)以來我國(guó)地方立法權(quán)限變革的經(jīng)驗(yàn)啟示

任何制度變革多少都會(huì)遺留一些歷史的印記，回顧新中國(guó)成立70年以來我國(guó)地方立法權(quán)限變革的歷程，可以總結(jié)出其所遵循的基本邏輯，這些邏輯為我們繼續(xù)革新立法體制指明了方向，也為進(jìn)一步完善地方立法權(quán)限相關(guān)制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件為根本，堅(jiān)持發(fā)揮“兩個(gè)積極性”

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀條件從根本上決定著立法活動(dòng)的基本面貌，正如馬克思所言，“君主們?cè)谌魏螘r(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”[11]從我國(guó)建國(guó)以來地方立法權(quán)限變革的歷史可以看出，立法體制的調(diào)整必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀條件。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀條件既包括生產(chǎn)力的發(fā)展水平及其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)體制，也包括人口、地域等諸多現(xiàn)實(shí)狀況。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，堅(jiān)持走社會(huì)主義道路，要處理好中央和地方的關(guān)系，必須注重發(fā)揮兩個(gè)積極性。早在1956年4月,毛澤東在《論十大關(guān)系》中就曾明確指出：“我們的國(guó)家這樣大，人口這么多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！盵12]對(duì)于“兩個(gè)積極性”的發(fā)揮，我們有過深刻的教訓(xùn)，也有成功的經(jīng)驗(yàn)，時(shí)至今日依然十分重要。

具體到立法權(quán)限的分配，在保證中央統(tǒng)一行使立法權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該繼續(xù)探索如何更好地向地方放權(quán)。首先是地方立法主體的擴(kuò)充問題。地方立法主體是否有擴(kuò)充的必要？ 設(shè)區(qū)的市有了立法權(quán)限后，不設(shè)區(qū)的市及縣一級(jí)可否享有立法權(quán)限？目前已經(jīng)有4 個(gè)不設(shè)區(qū)的市比照設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)限，那么，在部分地域特殊、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的其他不設(shè)區(qū)的市或者縣也可以考慮逐步放開立法權(quán)限；其次是地方立法權(quán)限的擴(kuò)大問題。目前設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限僅涵蓋“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)”三大領(lǐng)域，但從近幾年來的實(shí)踐看，由于立法權(quán)限規(guī)定不明晰，部分地方在立法項(xiàng)目的選擇上持猶豫和懷疑態(tài)度，處于有立法意愿但又擔(dān)心超越立法權(quán)限的尷尬境地。有研究者指出，如果設(shè)區(qū)的市按照《立法法》所規(guī)定的范圍來行使立法權(quán)限的話，將有一半左右的立法需求會(huì)被抑制[13]。還有些地方可能在范圍不明晰的情況下“打擦邊球”或者“良性突破”，部分立法項(xiàng)目實(shí)際上已經(jīng)偏離了上述領(lǐng)域。如大連市制定的《大連區(qū)域性金融中心建設(shè)促進(jìn)條例》，杭州市出臺(tái)的《杭州市智慧經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，就很難歸結(jié)到那“三大領(lǐng)域”。從全國(guó)人大的態(tài)度來看，對(duì)此也持一種寬容和認(rèn)可的態(tài)度。既然如此，地方的立法權(quán)限可以考慮予以進(jìn)一步擴(kuò)大，充分發(fā)揮地方的積極性，讓地方從容自信地立足本地實(shí)際，制定地方性法規(guī)規(guī)章。那么，在進(jìn)一步向地方放權(quán)的同時(shí)，如何發(fā)揮中央層面的積極性呢？ 中央層面可以在備案審查、立法指導(dǎo)、提升立法能力等方面來保證法制的統(tǒng)一和立法質(zhì)量的提高。總而言之，當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我們的基本國(guó)情是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的發(fā)展中大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，必須調(diào)動(dòng)億萬人民的積極性，說到底還是要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的積極性。“兩個(gè)積極性” 的發(fā)揮不僅應(yīng)該體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)活動(dòng)中，也應(yīng)該體現(xiàn)在包括立法權(quán)限分配在內(nèi)的依法治國(guó)全過程。正如有學(xué)者所提出，“中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)。至少在社會(huì)生活的某些方面，應(yīng)當(dāng)允許地方立法的發(fā)展，給地方更大的靈活性。”[14]當(dāng)然，這種黃金分割點(diǎn)的確不容易找到，而且會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而發(fā)生位移，需要適時(shí)調(diào)整。

（二）堅(jiān)定遵從立法權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，完善立法權(quán)權(quán)能體系

如上文所述，我國(guó)立法體制的改革與人們對(duì)“權(quán)力”以及“立法權(quán)”認(rèn)識(shí)的不斷升華有很大關(guān)聯(lián)。今后，要解決我國(guó)立法體制存在的問題，合理分配中央與地方的立法權(quán)限，需要進(jìn)一步探索并堅(jiān)定遵從立法權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律。立法權(quán)作為一種十分重要的公權(quán)力，除了具備一般性權(quán)力所共有的特性外，還需要關(guān)注其特殊性。在共性與特性的比較分析中可以大體總結(jié)出一些規(guī)律，以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)尤為重要。

首先，立法權(quán)與執(zhí)政權(quán)關(guān)系的處理。這一問題事關(guān)立法權(quán)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中的地位。關(guān)于國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成歷來眾說紛紜，較為普遍的觀點(diǎn)是“三權(quán)分立”。實(shí)際上，縱觀整個(gè)人類社會(huì)的發(fā)展過程，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中很重要的一個(gè)權(quán)力就是執(zhí)政權(quán)，這種權(quán)力在近現(xiàn)代法治國(guó)家中雖然退居幕后，不再是法律意義上的國(guó)家權(quán)力，但在法治不太發(fā)達(dá)的國(guó)家，依然處于顯性地位。時(shí)至今日，立法權(quán)雖然被認(rèn)為是最高權(quán)力，但是執(zhí)政權(quán)依然或多或少地發(fā)揮著作用，即便在美國(guó)這樣的權(quán)力分立的國(guó)家，不同的執(zhí)政黨上臺(tái)后，也會(huì)把自己的意志滲透到立法中去。一般來說，隨著法治水平的逐步提高，執(zhí)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的顯示度會(huì)逐漸降低。具體到我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征已經(jīng)被寫入憲法，我們確立了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”這一根本制度安排，黨的十八屆四中全會(huì)決定指出：“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見（2016年）》也提出，有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。在具體的立法活動(dòng)中，會(huì)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)關(guān)系處理的問題，其中有不少具體問題值得探討，但有一點(diǎn)可以肯定的是，在考慮中央與地方立法權(quán)限安排的過程中，不必過分擔(dān)心地方權(quán)限的擴(kuò)大會(huì)危及中央的權(quán)威和法制的統(tǒng)一，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)可以在一定程度上消解立法分權(quán)所帶來的問題。這一點(diǎn)在我國(guó)地方立法權(quán)限的改革中不容忽視。

其次，立法權(quán)的權(quán)能體系。立法權(quán)是一種綜合性權(quán)力體系，不可能由某一個(gè)立法主體來行使，其進(jìn)一步又可分為許多具體的權(quán)能。一般意義上的權(quán)能是指權(quán)利的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式。例如可以把物權(quán)分為所有權(quán)和他物權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能通常包括占有、使用、收益、處分等。我們也可以把立法權(quán)的權(quán)能進(jìn)行劃分，如上文中提到有學(xué)者把立法權(quán)區(qū)分為立法所有權(quán)和立法使用權(quán)，也有學(xué)者通過區(qū)分“立法權(quán)”與“立法權(quán)利能力”來確定中央與地方立法權(quán)的權(quán)能。從國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐來看，如此劃分同樣對(duì)合理配置中央與地方的立法權(quán)限提供了理論支撐。從立法所有權(quán)的角度講，人民才是真正的所有者，只不過人民難以直接行使權(quán)力，因此由代議機(jī)關(guān)來行使。正如我國(guó)《立法法》第七條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。”在我國(guó)，人民無法直接行使立法所有權(quán)，但是可以間接地行使立法建議權(quán)、立法參與權(quán)、立法監(jiān)督權(quán)等，這些可以視為其所有權(quán)的權(quán)能。立法機(jī)關(guān)具體行使立法使用權(quán)，大體涵蓋立法規(guī)劃?rùn)?quán)、審議法案權(quán)、表決通過權(quán)、立法公布權(quán)、立法解釋權(quán)、立法修改權(quán)等權(quán)力?；谏鐣?huì)事務(wù)的紛繁復(fù)雜和不同地域的各種差異，由全國(guó)人大及其常委會(huì)來統(tǒng)一行使權(quán)力，十分不現(xiàn)實(shí)，于是可以通過“授權(quán)”的方式將立法使用權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)，以及地方人大和地方政府。在這種情況下，作為立法權(quán)的所有者——人民可以通過間接參與的方式約束地方立法主體的權(quán)力行使，中央立法主體通過備案審查等方式控制地方立法主體的恣意行事，有了這兩個(gè)方面的制約，就可以大膽賦予地方以立法權(quán)限，發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。只有二者之間形成一定的張力，才可能實(shí)現(xiàn)立法供需的均衡和立法質(zhì)量的提高。關(guān)于立法權(quán)能體系的完善，在此不再贅述，另文專門探討。本文重點(diǎn)是想指出只有不斷探索和總結(jié)立法規(guī)律，完善立法權(quán)權(quán)能體系，才能為地方立法權(quán)限的變革提供有益的理論養(yǎng)分，從而使我們?cè)诟倪M(jìn)體制過程中不再畏手畏腳。

（三）以“單一制”為基礎(chǔ)，推進(jìn)立法權(quán)限分配法治化改革

馬克思主義唯物辯證法告訴我們，看待事物要堅(jiān)持“兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論” 的統(tǒng)一。上文所提出的發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，并非指二者完全對(duì)等，而是有所側(cè)重，側(cè)重點(diǎn)就是在中央。我國(guó)是“單一制”國(guó)家，中央擁有立法權(quán)這一點(diǎn)在建國(guó)以來從未改變，只是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要和地域廣闊且差異較大的具體國(guó)情，中央才授予地方以立法權(quán)限，中央處于主導(dǎo)地位，地方處于從屬地位。但是，地方立法權(quán)限變革的歷史告訴我們，中央的授權(quán)應(yīng)該充分尊重地方的實(shí)際情況。反過來，地方也絕不能無視中央的權(quán)威，既不能積極地“抵觸”上位法，也不能消極地“抄襲”上位法，更不能用“紅頭文件”來替代地方立法。應(yīng)該盡可能用協(xié)商的方式來確定地方立法權(quán)限，并且要在憲法和法律中確定下來。說到底，就是要推進(jìn)立法權(quán)限分配的法治化改革。

我國(guó)立法權(quán)限改革的發(fā)展歷程，實(shí)際上是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)限法治化的過程。改革開放之前很長(zhǎng)一段時(shí)期的中央與地方立法權(quán)限劃分只停留在領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政策層面，并沒有憲法和法律的保障。直到1982年，《憲法》才確定了“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，同時(shí)還規(guī)定了省自治區(qū)人大及其人大常委會(huì)和政府的立法權(quán)限。2000年《立法法》頒布，以列舉的方式對(duì)中央專屬的立法事項(xiàng)進(jìn)行明確，對(duì)地方立法的權(quán)限范圍、立法程序以及中央對(duì)地方的立法監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)范，初步實(shí)現(xiàn)了權(quán)限劃分的法治化。2015年，《立法法》修改后，對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限也進(jìn)行了列舉，雖然仍有模糊不清之處，但畢竟確定了一個(gè)基本的領(lǐng)域和范圍，立法權(quán)限的法治化程度得到進(jìn)一步提高。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)在中央與地方立法權(quán)限劃分的法治化方面，依然有很大的改進(jìn)空間，正如有學(xué)者指出，“我國(guó)中央地方事權(quán)變動(dòng)行政化傾向與政策主導(dǎo)比較明顯。中央和地方事權(quán)的劃分具有明顯的非規(guī)范性、不穩(wěn)定性、短期性特點(diǎn)?！盵15]在全面依法治國(guó)的大背景下，立法需要遵循“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的基本原則，這要求我們不僅在具體的立法活動(dòng)中遵循這一原則，還需要逐步探索出科學(xué)合理的立法體制，最為關(guān)鍵的就是中央如何賦予地方合理的權(quán)限，并且要實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度的穩(wěn)定性。如何盡量吸收民意，汲取地方立法工作的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步對(duì)中央與地方立法權(quán)限進(jìn)行科學(xué)的分配，進(jìn)而在憲法和《立法法》等相關(guān)法律中予以確認(rèn)，是今后推進(jìn)立法權(quán)限分配法治化改革的重點(diǎn)。

（四）堅(jiān)持逐步推開的改革策略，進(jìn)一步明晰地方立法權(quán)限

立法體制的調(diào)整及立法權(quán)限的分配受多種因素制約，其效果評(píng)價(jià)本身就沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，中央集權(quán)與地方分權(quán)更無普遍適用的范本可以遵循。正因?yàn)槿绱?，不少?guó)家都是逐步調(diào)適中央與地方的權(quán)限，例如美國(guó)，聯(lián)邦與各州的權(quán)限是在一系列判例中逐步確立的?。我國(guó)立法權(quán)限在建國(guó)初經(jīng)歷了分權(quán)與集權(quán)的急劇轉(zhuǎn)換，最終沒能找到符合當(dāng)時(shí)實(shí)際的理想分權(quán)模式，沒能正確處理好中央與地方的關(guān)系，給國(guó)家發(fā)展造成很大困難。改革開放以后，為了適應(yīng)新時(shí)期對(duì)立法工作的要求，1978年12月，鄧小平同志在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》 一文中提出：“現(xiàn)在立法的工作量很大……。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。”[8]（P147）這種逐步推開的改革策略和當(dāng)時(shí)國(guó)家整體改革所秉持的 “摸著石頭過河”的思路相一致?？傮w而言，地方立法權(quán)限的變革無論是立法主體的數(shù)量擴(kuò)充，還是立法事項(xiàng)的調(diào)整，都呈現(xiàn)一個(gè)漸進(jìn)的過程。實(shí)踐證明，這種逐步試行的策略有其合理性。2015年《立法法》的修改使得地方立法權(quán)限獲得了進(jìn)一步發(fā)展，觀察近幾年來各地的立法實(shí)踐，應(yīng)該說，地方立法主體的擴(kuò)充已經(jīng)比較符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，存在的突出問題是地方立法權(quán)限仍有待明晰。圍繞如何進(jìn)一步明晰地方立法權(quán)限，其實(shí)也已經(jīng)進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間的探索和實(shí)踐，《立法法》 修改前的“較大的市”的立法權(quán)限比較全面，經(jīng)歷了近30年的實(shí)踐，《立法法》修改后“較大的市”統(tǒng)一于“設(shè)區(qū)的市”中，權(quán)限范圍有所收縮。經(jīng)過擴(kuò)權(quán)與限權(quán)的反復(fù)探索，再經(jīng)過若干年的實(shí)踐，應(yīng)該可以更好地找到“黃金分割點(diǎn)”。

在進(jìn)一步明晰地方立法權(quán)限的過程中，要破除給地方明晰權(quán)限就會(huì)危及中央權(quán)威的粗淺認(rèn)知。一方面，地方權(quán)限的明確源于中央的授權(quán)，而后在憲法和法律層面予以確定，中央立法可以在立法監(jiān)督和指導(dǎo)、備案審查等方面予以把控；另一方面，地方權(quán)限越明晰，反過來越可以限制地方“紅頭文件”的泛濫。實(shí)踐表明，地方政府往往會(huì)避開立法權(quán)限或者在一些“灰色地帶”采取發(fā)布規(guī)范性文件的辦法來獲取資源，處理地方事務(wù)。正如有研究者指出，地方立法賦權(quán)改革的真正目的在于，以立法過程來約束和控制地方?jīng)Q策恣意這一治理頑疾，其中蘊(yùn)含著深刻的地方治理法治轉(zhuǎn)型[16]。所以，明晰地方立法權(quán)限反而有助于維護(hù)法制的統(tǒng)一，有助于治理體系的優(yōu)化和治理能力的提高。

注：

①這里的“政府”指的是廣義上的政府，泛指一切公權(quán)力機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，而不是狹義上的行政機(jī)關(guān)。本文如不作特殊說明，均從宏觀意義上使用這一概念。

②1949年12月26日，中央人民政府政務(wù)院制定的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》規(guī)定：大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)有權(quán)根據(jù)共同綱領(lǐng)和國(guó)家的法律、法令，以及中央人民政府規(guī)定的施政方針和政務(wù)院頒布的決議、命令，擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令、條例，報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。1950年1月6日中央人民政府政務(wù)院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規(guī)定：省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與省政、市政、縣政有關(guān)的暫行法令、條例或單行法規(guī)，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)或備案。

③這5 部法律分別是《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》。

④參見《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，中國(guó)人大網(wǎng)，2018年12月21日訪問。

⑤參見1954年《中華人民共和國(guó)憲法》第60 條、第64 條之規(guī)定。

⑥參見《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第6 條、第7 條之規(guī)定。

⑦參見《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第27 條、第28 條之規(guī)定。

⑧由于當(dāng)時(shí)大行政區(qū)的權(quán)力范圍較大，加之1954年出現(xiàn)了高饒事件，中央隨即撤銷了各大行政區(qū)機(jī)構(gòu)，令各省對(duì)中央負(fù)責(zé)。為了保證黨和國(guó)家的統(tǒng)一，消除任何可能危及政權(quán)的危險(xiǎn)，是中國(guó)在當(dāng)年實(shí)行強(qiáng)有力的中央集權(quán)，壓縮地方權(quán)力的必要選擇。參見：蘇力.當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東 《論十大關(guān)系》第五節(jié)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004，(2)：46.

⑨參見“南通向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)成為‘較大的市’”，http：//news.hexun.com/2013-03-13/152003051.html，訪問日期：2018-12-29。

⑩參見“鄭淑娜：目前我國(guó)地方性法規(guī)數(shù)量達(dá)12600 件”，http：//zfh.www.rmzxb.com.cn/c/2018-03-11/1990617.shtml，訪問日期：2018-12-31。

?有研究者把各國(guó)中央與地方立法事權(quán)劃分的理念歸類為國(guó)家主義與契約主義兩種，相應(yīng)地有三種模式，即國(guó)家主義、契約主義以及介乎于二者之間的混合模式。參見：封麗霞.中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路[J].政治與法律，2017，(6)：17。

?美國(guó)在1824年的“航運(yùn)壟斷案”中以司法判決形式最終確立“跨地區(qū)事項(xiàng)應(yīng)歸屬聯(lián)邦中央政府”的原則，聯(lián)邦由此獲得對(duì)“州際貿(mào)易事項(xiàng)”進(jìn)行立法規(guī)制的絕對(duì)權(quán)力；在1851年的“領(lǐng)港調(diào)控案”中確立了“庫(kù)利原則”。其核心內(nèi)容就是根據(jù)被調(diào)控事務(wù)的性質(zhì)來確定聯(lián)邦與各州事務(wù)的范圍，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來劃分聯(lián)邦與各州權(quán)力。參見：封麗霞.中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路[J].政治與法律，2017，(6)：19-20。