( 山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

2017年新《行政訴訟法》的施行，行政公益訴訟制度在國家頂層設計層面得以正式確立。2018年，為進一步完善符合中國特色的公益司法保護制度，在凝練各地試點探索和實踐經驗后，最高人民檢察院、最高人民法院聯合發(fā)布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“《解釋》”)，將行政公益訴訟中的訴前程序期限由一個月延長至兩個月，并對檢察機關權力義務等內容作出了較為詳細的規(guī)定。分析和考察行政公益訴訟訴前程序設計的原因和意義，優(yōu)化訴前程序的相關規(guī)定，有助于更為充分地實現行政公益訴訟訴前程序的價值目標，更好地推進行政公益訴訟制度的法治化建設。

一、行政公益訴訟訴前程序設計的緣由及價值功能

研究行政公益訴訟訴前程序，首先要弄清楚兩個問題：一是為什么要確立訴前程序，這涉及到行政公益訴訟的啟動，即行政權與司法權的關聯性；二是訴前程序的價值功能，涉及到檢察權與行政權的互動。

(一)基于司法權與行政權的權力配置

從理論層面分析，行政公益訴訟訴前程序的設立，關乎行政權與司法權的關系問題。在此，需要從法理上予以明晰。一方面，理論界普遍認為行政權與司法權分屬于不同的國家權力，兩者存在性質與功能的差異。另一方面，社會事務日益復雜，行政權在擴張的同時，司法權也開始深入社會關系的方方面面，兩者之間如何準確界定、有效銜接，理論界和實務界均存靜議。具體而言，在我國制度架構中，司法權包含審判權和檢察權。長期以來，我國理論界和實務界堅持認為行政權為管理權，司法權是判斷權，兩者存在本質區(qū)別，且不能相互混淆。[1]從具體制度上看，行政權受到司法權的單向監(jiān)督制約，這也從側面表明司法機關不能代替行政機關行使行政權力，只能被動地對行政行為進行審查。在傳統(tǒng)行政法理論中，行政機關一向被認為是公共利益的維護者，具有維護公共利益的優(yōu)先職責。然而近年來，基于社會綜合治理的需要，“能動司法”概念逐步興起，司法機關開始由被動轉換為主動角色，由單純解決糾紛轉為參與社會的治理。[2]角色的劇烈轉換，導致行政權與司法權關系逐漸突破傳統(tǒng)框架，引起兩者在權限劃分及功能定位上的矛盾。因而，有必要明確司法權介入社會事務的界限以及與行政權的銜接問題。

西方國家在18世紀中期至20世紀中期之間，先后發(fā)展出了“夜警國家”模式(1)“夜警國家”模式下，行政權被限制在有限行政和被動行政之中，“立法機關是民意的代表者，行政機關則如同傳送帶一樣遵從和執(zhí)行立法機關的命令，落實和體現其所傳達來的民意”。參見斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，第10頁。、“福利國家”模式(2)在“福利國家”模式中，行政機關積極行政，開始掌握和行使準立法權和準司法權，并出現了一定數量的行使實質性行政權力的公共權力組織。“在法國，1914年以后，干預主義成為主流，行政機關通過不同的法律機制，對經濟進行干預，重塑政府的權威”。參見古斯塔夫·佩澤爾：《法國行政法》(第19版)，廖坤明、周潔譯，國家行政學院出版社2002年版，第11頁。和“風險社會”模式(3)20世紀六十年代開始，由于工業(yè)化、城市化導致貧富分化、環(huán)境污染等社會問題出現，西方進入“風險社會”。因而，對行政權提出了新的要求。在這一模式下，行政發(fā)展為是最適于防治危險的手段，法院在處理公共利益問題上開始采取能動主義態(tài)度，在作出決策時充分考慮各方利益，以便有效維護社會公共利益。 參見烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博文譯，譯林出版社2004年版。。在這跨越兩個世紀的三種模式運行中，總體發(fā)展趨勢是行政權逐步擴張以實現對公共利益的保護，司法權注重監(jiān)督行政權，確保其正常運行。[3]具體而言，行政權在自己領域內充分發(fā)揮社會治理的能力，司法權在遵循行政優(yōu)先的原則下，堅守對行政機關的權力監(jiān)督，只有行政機關怠于履職時才予以干預，提起訴訟。在此之前的監(jiān)督督促程序，即我們所探討的“訴前程序”。

因此，訴前程序的設計，有著深厚的法理基礎和背景支撐。在我國行政公益訴訟領域，為平衡行政權與司法權的關系，實現兩者的合理配置，應確立訴前程序，即只有當用盡行政手段仍無法保護公共利益時，才能進入訴訟程序，將公共利益的保護由行政機關轉向司法機關。

(二)基于保證司法謙抑性與尊重行政權的需要

行政公益訴訟制度的目的在于督促行政而非擴張司法權，因此，制度本身應體現司法權應持有的謙抑性以及對行政權優(yōu)先的尊重。首先，司法謙抑性來源于立法對檢察機關法律定位。依據憲法規(guī)定，檢察機關為法律監(jiān)督機關，行使法律監(jiān)督權是檢察機關在行政公益訴訟中的首要定位。訴前程序中，由檢察院通過提出檢察建議的方式督促其履行職責，符合檢察機關監(jiān)督部門的定位，是對憲法法律監(jiān)督內涵的具體化[4]。同時，在行政公益訴訟中，檢察院作為同時享有監(jiān)督權和起訴權的機關，很難難免因權力擴張而產生濫訴的風險，因而需要對檢察權予以一定限制，保證權力在法律的軌道上合理運行。

其次，在國家權力構架中，行政權發(fā)揮的作用是司法權無法企及的。[5]行政機關作為我國公共利益的首要擔當者和維護者，具備處理問題的專業(yè)性、及時性及直接糾正違法行為的強制力，因而在社會治理領域，行政機關的性質決定其是維護公共利益的“主角”。檢察機關的職責在于發(fā)揮輔助作用，通過前期督促行政機關履行職責，促使行政機關內部自行監(jiān)督及自我糾錯，不僅體現了檢察權對行政權的充分尊重，[6]也符合“法治經濟便宜”的原則。一般來講，在行政領域，訴前程序實為一種“倒逼機制”，即檢察機關通過保持謙抑性，促進行政機關自我反省，增強其依法行政意識。[7]如我國臺灣地區(qū)施行的“行政訴愿法”，允許行政部門審查原有的處分是否合法合理，這樣既保留了行政機關的“面子”，又充分賦予行政機關糾錯機會。因此，訴前程序的設置，在實現司法權對行政權監(jiān)督制約，避免司法權破壞行政權正當運行的同時，[8]也促使雙方由對抗直接轉化為合力，共同促進公共利益的維護。

(三)基于域外發(fā)達國家的經驗借鑒

縱觀域外已經建立行政公益訴訟制度且發(fā)展較為成熟的法治發(fā)達國家，雖在立法淵源、法律體系等方面存有差異，但為避免這一制度的濫用，大多數國家通過設立前置性規(guī)定，對提起訴訟的條件予以限制。英美法系以美國為代表的公民訴訟制度較為典型。(4)公民訴訟是美國保護環(huán)境的一項基本法律制度，包含兩種形式：一是針對污染者違反強行法、禁制令的行為進行申訴，二是針對政府機關行政不作為申請司法審查。按照我國通說，分別名為環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟。美國的行政公益訴訟正是起源于環(huán)境保護領域，后又通過一系列的環(huán)境行政訴訟案件及司法實踐推動了行政公益訴訟制度的發(fā)展。參見侯佳儒:《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，《交大法學》2015年第4期。公民訴訟是美國保護環(huán)境的一項基本法律制度，包含兩種形式，按照我國通說，其中一種為環(huán)境行政公益訴訟。如在程序設置上，為防止訴權濫用，影響政府執(zhí)法，美國《清潔水法》作出以下規(guī)定：第一，設立訴前告知程序，即原告需要先行將違法事項通知行政管理機構，只有該機構在規(guī)定的時間內不予處理時，方可提起訴訟，若行政機關已經提前對違法者提起訴訟，則禁止公民再次對行政機關提起環(huán)境公益訴訟；第二，規(guī)定60日通告期限制度，即公民提起訴訟前60日應先行通知聯邦環(huán)保局、違法行為所在州及違法者本人,給予被告先行糾錯的機會。與上述國家不同的是，大陸法系以德國為代表的環(huán)境團體公益訴訟制度較為典型。(5)根據德國相關法律規(guī)定，對于行政機關所作出的行政許可亦或是抽象的行政政策，環(huán)保公益團體都可以對其提起公益訴訟。參見沈百鑫:《德國環(huán)境法中的司法保護》,《中國環(huán)境法制》2011年第1期。在環(huán)境行政公益訴訟制度中，為避免公民隨意提起訴訟，德國《環(huán)境損害法》作出如下規(guī)定：第一，限定原告起訴主體資格，即在滿足特定條件下，只有社會團體才能作為公益訴訟的原告，且德國的檢察官負有義務提起行政公益訴訟；第二，公益團體在行使訴權之前，應先行請求將要被起訴的主體糾正其行為,如果被要求的對象在三個月的時間里仍舊沒有糾正自己的行為的，公益團體才能夠提起訴訟。[9]由此看來，無論是公民訴訟或是環(huán)境團體訴訟，基于司法資源的有限性及避免訴權濫用的目的，通過前置性規(guī)定，對原告提起訴訟的程序加以限制。上述兩種模式給我國行政公益訴訟制度提供了設計藍本，我國在結合基本國情及政治制度的基礎上，立法上選擇我國法律監(jiān)督機關作為提起行政公益訴訟的唯一主體，同時，為協調司法權力與行政權力之間的關系，規(guī)定由檢察機關先行發(fā)出檢察建議，促使行政機關自我糾錯，以此確立符合中國特色的訴前程序，保障行政公益訴訟制度在我國的順暢運行。

(四)基于訴前程序具有實現司法高效化，保障司法權威的價值功能

在行政公益訴訟制度中，減少訴訟，甚至實現零訴訟，是訴前程序的設計目標之一。近年來，隨著法官員額制的改革，法官數量急劇減少，出現“案多人少”的局面，容易造成案件的堆積。而訴前程序的確立，能夠減少案件進入訴訟程序的數量，起到案件分流，節(jié)約司法資源的效果。[10]根據2018年檢察機關辦理訴前程序案件的情況來看，全年共辦理102 975 件案件，其中發(fā)出檢察建議為 101 254 件，采納率高達97%以上，(6)詳見最高人民檢察院網站：http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201903/t20190312_411500.shtml，最后訪問日期：2019年5月1日。訴前程序產生的價值不言而喻,通過訴前程序化解公益受損已成為結案的首要方式。[11]除此之外，訴訟程序應是維護社會公平正義、維護公共利益的最后一道防線。訴前程序的設計，則應避免審判程序的輕易啟動，有力地捍衛(wèi)司法權威。

二、行政公益訴訟訴前程序存在的問題

訴前程序發(fā)揮的作用在實踐中得到了充分肯定與贊賞，不僅協調檢察機關與行政機關的關系，也是節(jié)省司法資源、維護公共利益的有效手段。然而，在實務操作中，隨著案件類型的多樣化，顯現出諸多亟需完善和解決的問題，這些問題的出現，一方面激化檢察權力與行政權力的矛盾，另一方面也有違訴前程序追求的實現司法高效化的價值功能，不利于公共利益的保護。唯有認清訴前程序存在的問題，才能促進行政公益訴訟制度的進一步發(fā)展。

(一)調查核實權缺乏強制性保障

調查核實權是確保檢察機關履行監(jiān)督職能，維護公共利益的權利保障，屬于檢察監(jiān)督權的下位權力。在訴前程序階段，檢察機關調查核實權的強弱關系到證據是否收集充分，關系到檢察監(jiān)督職能是否有效行使，關系到對行政機關發(fā)出的檢察建議是否具有針對性,更關系到公共利益是否得到及時有效的維護。近年來，隨著監(jiān)察體制的改革，職務犯罪偵查部門的轉隸使檢察院對職務犯罪不再像以前那樣能夠采取強制措施。目前，僅在《解釋》中規(guī)定檢察院可以采取的六種調查核實方式，以及行政機關、其他單位、個人應當配合人民檢察院調查核實有關情況，但并未對不予配合調查時的情形作出強制性保障規(guī)定。在博弈激烈的行政公益訴訟中，調查核實權剛性的缺失，會導致被調查人、單位常常以各種理由拒絕提供證據材料或者消極不配合。如行政機關，往往最早接觸案件，在證據的收集、掌握及專業(yè)性上有著檢察機關不具備的優(yōu)勢，若行政機關怠于配合調查，僅憑檢察機關一己之力調查取證，則很難達到理想的調查效果。調查核實權救濟性保障的缺位，往往會使檢察院處于被動地位，阻礙了檢察機關對行政機關有效行使監(jiān)督權，不利于協調司法權與行政權的關系，違背訴前程序的設計理念。

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(二)檢察建議內容空泛，后續(xù)督促程序欠缺

訴前程序中，檢察機關的首要職責是充分發(fā)揮監(jiān)督職能，使行政機關依法、主動履行各自職能，提高司法資源的利用效率。而檢察建議作為訴前程序的形式載體，檢察建議書的內容和檢察機關后續(xù)督促程序直接決定行政機關能否及時履行職責，決定能否避免審判程序的啟動。目前，我國關于檢察建議的法律規(guī)定仍局限于籠統(tǒng)性條文，對檢察建議內容、格式仍缺乏具體性規(guī)定，導致檢察建議書各式各樣，說理性嚴重不足，從而使得行政機關無法信服或者不知所從。檢察建議本身極具柔性，很難對行政機關產生震懾功能，致使一些行政機關習慣于以檢察建議書中整改問題不明確、缺乏可操作性作為怠于履行職責的理由。而且，在涉及多個行政責任主體職責不清，權能交叉時，由于檢察建議書并沒有明確第一責任主體，導致行政機關間相互推倭。除此之外，檢察建議往往一發(fā)了之。部分檢察機關向行政機關提出檢察建議后，認為自身任務已經完成，不主動過問，不采取后續(xù)跟進措施，致使回復期限屆滿后，對未履行職責的行政機關提起訴訟，使得雙方對簿公堂，問題遲遲得不到解決。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，訴前檢察建議對行政機關起到引領性作用，其后續(xù)督促程序是確保最大化解決問題，減少訴訟提起的關鍵。因此，有必要細化檢察建議書的內容，增強后續(xù)監(jiān)督機制，以促使行政機關依法糾錯，節(jié)約司法資源，實現司法高效化。

(三)訴前程序期限設置過于僵硬

《解釋》明確規(guī)定，行政機關的履職期限為收到建議書后的兩個月。然而實踐中，受自然規(guī)律及客觀因素限制，即便保證行政機關人力、物力、財力充足，也無法保證其能在有效期限內完成整改。例如，在麟游縣人民檢察院與麟游縣林業(yè)局未依法履行林業(yè)行政執(zhí)法法定職責案中，(7)參見陜西省寶雞市陳倉區(qū)人民法院行政判決書(2017)陜0304行初29號?？h檢察院向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議督促限期恢復植被。1個月后，麟游縣檢察院基于被告麟游縣林業(yè)局未積極履行職責督促麟游華海牧業(yè)公司依法將林地恢復原狀，致使國有林地仍持續(xù)處于受侵害狀態(tài)而提起訴訟。被告麟游縣林業(yè)局提出，行政相對人為恢復被毀林地，先后進行了原地覆土播種花草等措施，積極改善被毀林地植被，但因原地覆土播種花草又因生物生長的自然規(guī)律所以短期看不到成效。法院最后雖然支持公益訴訟人要求被告麟游縣林業(yè)局繼續(xù)依法履行林地監(jiān)管職責，恢復林地原狀的訴訟請求，但在判決中也表明植被的修復需要一定的時限。該案件本身說明，在行政公益訴訟中，并非所有案件都適用兩個月期限的規(guī)定，訴前程序的期限受到自然規(guī)律等客觀因素的限制。諸如環(huán)境保護類案件既便進入訴訟程序，也需要一定時間進行修復。訴前檢察建議作為提升案件整改率的重要環(huán)節(jié)，其本身的運行機制呈現出對行政機關的尊重，但這不僅體現在尊重行政機關自我糾錯，也體現在尊重客觀因素下行政機關不能的情形。靈活規(guī)定訴前程序期限，才能最大化實現訴前程序價值。

(四)訴前程序一律適用過于絕對

訴前程序作為法定程序，予以一律適用。但是，如果明知行政機關并不因為收到訴前建議后而及時糾正錯誤，或是行政機關主觀存有惡意，致使公共利益嚴重受損，此時檢察建議的發(fā)出就是浪費檢察資源，延遲問題的解決，也失去訴前程序節(jié)省司法資源的意義。如甘肅省隴南市武都區(qū)人民檢察院訴武都區(qū)林業(yè)局未依法履行職責一案，(8)參見甘肅省康縣人民法院判決書(2017)甘1224行初1號。武都區(qū)林業(yè)局未嚴格履行監(jiān)管職責，被侵占林地在遭受侵占長達一年后，才通過調查確認為地方公益林，導致林地林木資源及生態(tài)遭到嚴重破壞。武都區(qū)林業(yè)局作為監(jiān)管機關，長時間怠于履職，說明主觀方面存在故意。同時，生態(tài)環(huán)境恢復周期漫長，武都區(qū)檢察院訴前檢察建議的發(fā)出并不能促使武都區(qū)林業(yè)局在法定期限內履職完畢。此外，林木的減少導致生態(tài)系統(tǒng)凈化功能的降低，嚴重損害公共利益，給社會造成惡劣影響。因此，檢察院在發(fā)出訴前檢察建議前，應考慮是否能解決問題，如果無法解決，直接提起訴訟，在提高效率、節(jié)省資源的同時，也能及時追究相關人員的責任，對社會起到警示作用。

三、行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)化路徑

當前，訴前程序在促進行政機關依法履職，維護公共利益方面發(fā)揮著重要作用。但在檢察機關在權力行使程序運行機制等方面仍存在不容忽視的問題。為此，優(yōu)化訴前程序及相關規(guī)定，需要以問題為導向，結合各地實證經驗，為司法實踐提供法律支撐，保證行政公益訴訟的順暢運行。

(一)賦予檢察機關強有力的調查核實權

在行政公益訴訟中，檢察機關調查核實權的剛性程度決定了訴前檢察建議的效力，決定著訴訟程序的成敗，更關系到公共利益是否最終可以得到及時維護。因此，應賦予檢察機關強制性救濟措施，保證行政公益訴訟順利運行。首先，在檢察機關調查核實的過程中，要增強被調查人的配合義務，賦予檢察院行使強制措施權。如針對轉移財產、設備的行為，檢察機關有權進行查封、凍結；對毀滅證據、逃匿的行為人，檢察機關有權采取臨時性人身強制措施。其次，對于行政機關已經掌握的有力證據，檢察機關有權要求其進行移交，確保多方位的掌握案件線索證據，保證雙方能在接觸到公共利益受損的第一手資料的基礎上及時解決問題，避免因錯過最佳時機而導致更多的利益受損。

(二)增強檢察建議說理性，嚴格落實檢察建議追蹤機制

訴前檢察建議的質量決定訴前程序作用的發(fā)揮。首先，對于檢察建議書的內容，多數專家及實務部門認為“檢察建議書應當有確鑿的事實證據，有明確和清晰的意見，有合理可行的建議”。司法實踐中對這一觀點支持者較多。在福建省惠安縣市政公用事業(yè)管理局怠于履行職責案中，(9)惠安縣檢察機關向惠安縣市政公用事業(yè)管理局發(fā)出兩項檢察建議：一、對梅山垃圾填埋場滲瀝液因排流不暢造成周邊環(huán)境污染的情況進行排查、整改。二、加強對梅山垃圾衛(wèi)生填埋場的日常巡視,發(fā)現問題及時處理,確保安全、環(huán)保,防止再次出現類似情況。同時，惠安縣市政公用事業(yè)管理局在回復中也提出了具體措施。參見“檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例”,《檢察日報》2016年1月7日，第2版?？h檢察院向市政局提出兩項具體建議，包括對周邊污染環(huán)境情況的排查整改，以及后續(xù)的巡視監(jiān)督工作。同時，惠安縣市政公用事業(yè)管理局針對檢察院的建議，在回復中提出了具體整改措施，使案件最終達到了雙方滿意的效果。檢察建議一要增強說理性，讓行政機關意識到自己的錯誤所在，這是最重要的一點；二要點名違法現象，但無需面面俱到，只需起到提醒警示的作用即可。[12]一方面，保證檢察機關的權威性；另一方面，充分發(fā)揮行政機關能動性，促使行政機主動糾正違法行為和履行監(jiān)督職責，[13]保證其在行政領域充分發(fā)揮維護公共利益的職能。

其次，在存在多個行政主體職能交叉、權限不清的情況下，檢察院發(fā)出檢察建議前，應先要求各行政機關積極主動對接檢察院，堅決摒棄“事不關己”的態(tài)度。如在湖北省黃石市磁湖風景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟一案中，(10)湖北省黃石黃石市國土局和下陸區(qū)城管局積極主動的與黃石市檢察院對接,請求黃石市檢察院通過行政公益訴訟的力量介入,促成行政機關之間形成執(zhí)法合力,共同解決這一執(zhí)法的難題。 參見“最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例”，載http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml，最后訪問日期：2019年5月1日。行政機關在了解到行政公益訴訟的職能作用后,主動請求檢察院予以介入。檢察院在了解情況后，依次向有關其他行政機關出具檢察建議，促進行政機關聯合執(zhí)法，克服了行政執(zhí)法難題。再者，檢察院在發(fā)出檢察建議后，應當對整改情況及時進行跟蹤，落實核查機制。如在重慶市石柱縣水磨溪濕地自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟一案中，(11)參見“最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例”，載http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml，最后訪問日期：2019年5月1日。檢察機關切實加強與被監(jiān)督對象的溝通交流,嚴格監(jiān)管核實行政機關履職情況,有力促使行政機關依法履職,并主動與企業(yè)對接交流,實現了生態(tài)與經濟共同發(fā)展的多贏共贏效果。

(三)增強訴前程序期限的彈性

2018年，《解釋》將訴前期限由一個月延長為兩個月。但在實踐中，基于案件類型的復雜性、自然規(guī)律和客觀因素的限制，行政機關根本無法在兩個月內糾正違法行為。如在環(huán)境資源領域，河流被污染后，由于水質自身恢復緩慢的特性導致其難以在兩個月內完全得到凈化，這使得期限的強制性規(guī)定失去現實意義。[14]為解決這一問題可以通過借鑒我國《刑事訴訟法》中關于檢察機關審查起訴限的規(guī)定，對訴前程序期限作出修改完善。具體如下：

第一，行政機關履職期限以兩個月為原則；第二，重大復雜、整改難度大的案件，經行政機關申請，檢察機關審核同意，可以延長1個月；第三，延長總次數不得多于三次。期限的延長，一是保證行政機關擁有充分的時間進行糾錯，確保公共利益的最大化保護；二是無形中施以行政機關壓力，使其愈為積極謹慎地履行職責。行政公益訴訟的最終目的是維護公共利益，因此，在訴前程序提高司法高效化的同時，檢察機關要充分尊重行政機關的專業(yè)判斷，支持行政機關的整改工作，在考慮客觀實際的基礎上賦予期限彈性，以保障公共利益的切實維護。

(四)區(qū)分適用訴前程序

行政公益訴訟中，檢察機關應享有自由裁量權，通過結合案件類型、綜合考慮受損情況的恢復可能性以及行政機關主觀惡性的基礎上區(qū)分適用訴前程序，杜絕“凡案必用”。在此，可以分為兩種情況。

1.允許檢察機關自由裁量適用訴前程序的案件

(1)環(huán)境資源類案件。案件需同時滿足三點：一是案情重大復雜；二是在本區(qū)域內產生重大影響；三是公共利益已經嚴重受損且法定期限內無法恢復原狀。在阿榮旗人民檢察院訴阿榮旗環(huán)境保護局一案中，(12)參見內蒙古自治區(qū)阿榮旗人民法院行政判決書(2017)內0721行初2號。環(huán)保局一直怠于履行職責，令養(yǎng)殖場多年未按規(guī)定采取有效防護措施，將牛糞及廢水直接排入草甸中，致養(yǎng)殖場周邊環(huán)境及附近村民的飲用井水遭受污染，且存在持續(xù)污染狀態(tài)。由于水質在兩個月內無法恢復原狀，且處于持續(xù)污染致之中，檢察機關可以直接提起訴訟，由審判機關進行裁判?；诜ㄔ旱臋嗤八痉ㄗ罱K裁判原則，行政機關更易主動履行職責，在采取補救措施的同時實現公共利益的保護。

(2)食品藥品安全類案件。該類案件需同時滿足三點：一為行政機關嚴重失職；二為在社會上產生重大影響；三為造成重大損害。食品藥品作為事關國民健康、國家安全和社會穩(wěn)定的領域，受到國家重點監(jiān)管，執(zhí)法部門在工作中更是嚴格把控，不容疏忽。因此，一旦檢察機關發(fā)現相關食品藥品事件的發(fā)生，表明行政機關已經嚴重失職，給社會造成重大損害。此時，檢察機關可以直接提起訴訟，由法院依法審判，嚴懲犯罪行為，依法保障公民的合法權益，維護公共利益。

2.強制性適用訴前程序的案件

國有資產及國有土地使用權類案件應強制性適用訴前程序。在我國《行政訴訟法》中，明確規(guī)定了國有資產類和國有土地使用權類兩種類型案件。首先，國有資產類案件，通常是檢察機關在查處貪腐案件中所牽扯出的“案中案”，在刑事訴訟程序的退賠機制中基本會得到保障。[15]其次，國有土地使用權案件。此類案件一般通過相關部門督促當事人補繳相關款項即可實現對公共利益的恢復。因此，從案件性質來看，國有資產及國有土地使用權類案件一般屬于直接和財產、土地使用權等掛鉤的案件，在訴前程序中，檢察機關通過積極督促相關行政機關采取積極措施，補繳財產，解除出讓合同等措施，就能使公共利益及時保護。如在嘉峪關市潤業(yè)房地產開發(fā)有限公司拖欠國有土地出讓金一案中，(13)嘉峪關市人民檢察院在履行職責中發(fā)現，潤業(yè)房地產公司支付了第一期兩宗土地的出讓金后，對第二期兩宗土地的出讓金一直未繳納。嘉峪關市人民檢察院于2015年12月3日向市國土局發(fā)出檢察建議，督促其采取積極措施，積極追繳拖欠的土地出讓金及滯納金，避免了國有資產遭受損失的局面。參見“檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例”,《檢察日報》2016年1月7日，第2版。嘉峪關市人民檢察院就通過積極督促國土局采取措施，追繳土地出讓金等，避免了國有資產的損失，檢察建議充分發(fā)揮了作用，這一案件也被評為全國檢察機關訴前檢察建議典型案例。概言之，國有類案件強制性適用訴前程序，能夠最大化實現訴前程序的設立價值，提升司法效率。

此外，檢察機關要與時俱進，充分應用“互聯網+”、大數據平臺，建立檢察機關與行政機關銜接平臺，建立常態(tài)化的信息共享和溝通協調機制。[16]如北京市海淀區(qū)網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟一案中(14)北京市海淀區(qū)網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案：北京市海淀區(qū)檢察院依法向海淀區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議。該局收到檢察建議后,迅速組織核查處置工作，并進行整改，積極推進第三方平臺“陽光餐飲”進程，對于切實維護網絡餐飲服務健康發(fā)展均具有重要意義。參見“最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例”，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml.最后訪問日期：2019年5月2日。，海淀區(qū)檢察院與海淀食品藥品監(jiān)督管理局創(chuàng)新機制，積極推進第三方平臺，充分把握互聯網優(yōu)勢，不僅保障了餐飲服務的健康發(fā)展，也有效地維護了公共利益。

行政公益訴訟作為頂層制度設計已經在實踐中落地，對探索富有中國特色的公益司法保護制度，對公共利益的保護產生著重要而深遠的影響。作為行政公益訴訟制度的重要一環(huán)，訴前程序在制度運行中已經得到了充分檢驗及肯定。訴前程序不僅是公共利益的最佳救濟手段，也是促進行政機關內部自我監(jiān)督、自我糾錯的方式。[17]行政公益訴訟制度基于實踐的需要誕生，也必然要在實踐中得到檢驗和完善。當下要結合行政執(zhí)法現狀和司法審判實務，破解制度運行中存在的障礙，不斷創(chuàng)新行政公益訴訟制度理論，完善訴前程序機制和環(huán)節(jié)，以確保發(fā)揮行政公益訴訟應有的價值和功能，推進法治國家、法治政府和法治社會一體化建設。