王成利 徐光平

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

制度變遷是制度經(jīng)濟學核心的問題之一，而我國農地產權制度變遷則是改革開放40年“三農”政策持續(xù)演進的精彩華章。我國農地產權制度的變遷過程，既是農地集體所有制有效實現(xiàn)形式不斷探索的過程，也是中國國情農地產權制度的創(chuàng)新過程。由“兩權合一”到“兩權分離”再到“三權分置”的農地產權制度變遷與創(chuàng)新，不僅激活了土地這一農業(yè)生產要素的活力，帶動了其他如資本、技術、勞動力等農業(yè)生產要素活力的進一步釋放，提高了土地產出率，促進了農業(yè)發(fā)展和農村繁榮，而且一定程度上破解了中國農業(yè)發(fā)展的小農困境。所以說，農地產權“三權分置”制度，是繼家庭聯(lián)產承包責任制實施多年后在實踐探索基礎上創(chuàng)新變革的結果，對于我國當前及未來的“三農”發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合都具有重大的政策意義。

然而，我國農地產權“三權分置”在實施過程中也存在許多問題，這里既有來自實踐的問題，也有理論滯后的問題。因此，農地產權“三權分置”制度需要不斷的完善和創(chuàng)新，尤其是結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，研究探索農地產權“三權分置”的發(fā)展模式，探討其在實踐過程中存在的具體問題，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下適應新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的具體思路和政策建議，而這些也是本文研究的目的。

一、“三權分置”的權能內涵

2016年中共中央辦公室、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》(以下稱《意見》)“將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行?！薄兑庖姟芬蟆皣@正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定‘三權’內涵、權力邊界及相互關系，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度?！?1)中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，新華社2016年10月30日。由此，當下我國農地產權“三權分置”的關鍵在于落實所有權、穩(wěn)定承包權和流轉經(jīng)營權。

(一)落實集體所有權，必須明確所有權權能，明晰產權主體

關于集體產權，學術界有不同的認識，實踐中也存在分歧，有“社區(qū)共同共有的產權”(2)黨國英：《論農村集體產權》，《中國農村觀察》1998年第4期。“權利集合體束”(3)黃韜：《和諧產權關系與農村集體產權制度分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2007年第2期?！笆芟薜纳鐖F產權”(4)陳天寶：《中國農村集體產權制度創(chuàng)新研究》，博士學位論文，中國農業(yè)大學2005年。等觀點。我國在憲法以及土地管理法的規(guī)定中對于農村經(jīng)濟管理的體系并不完善，雖然對農民和農民經(jīng)濟組織的法律地位有所確立，但對于具體的細節(jié)和把控都還有所欠缺，農村成員關系、農村管理層的確定以及農民組織的法人資格都沒有明確的規(guī)定。

針對以上情況，尤其是針對農民集體土地所有權的法律資格問題，2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深化農村改革綜合性實施方案》，指出“以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現(xiàn)農民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經(jīng)濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了中國農村治理的基本框架，為中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐”。2017年10月1日施行的《民法總則》對農村集體經(jīng)濟組織做出了特殊規(guī)定，確定了農村集體經(jīng)濟組織的法人地位。《民法總則》第五十五條規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農村土地承包經(jīng)營權，從事家庭承包經(jīng)營的，為農村承包經(jīng)營戶；第九十六條規(guī)定，機關法人、農村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人；第九十九條規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。

總體來說，集體產權是一個權利的集合，對于集體組織以外的主體有排他性，而集體所有權是集體產權的基礎和核心構成，(5)王興國：《惠農富農強農之策——改革開放以來涉農中央一號文件政策梳理與理論分析》，人民出版社2018年版，第249頁。農村土地所有權歸農民集體所有。在農地產權“三權分置”改革中，落實集體所有權，虛置的農民集體就必須要具體化。農民集體所有制中的農民集體是由一個明確的、既定的成員組成，這個集體所有權具有不可分性和不可讓與性。在落實土地所有權方面，主要的實現(xiàn)方式是在一定的實現(xiàn)機制基礎上，通過對所有權保障的權能來進行相應的改革。以四川省成都市的改革為例，成都市對具有集體成員資格的農民的各項權益進行了補充，充分發(fā)揮政策的優(yōu)越性，讓農民更加積極主動地發(fā)揮土地改革試點以及集體處置和收益權的優(yōu)勢。

(二)穩(wěn)定承包權，農地承包關系長期不變，嘗試有償退出

承包權是指農民從集體獲取的某時期內的承包權利，它包括承包期內的占有權、收益權、繼承權和退出權。(6)高帆：《中國農地“三權分置”的形成邏輯與實施政策》，《經(jīng)濟學家》2018年第4期。農地承包權歸屬于農戶家庭，“三權分置”制度改革，一定要保證農戶對于承包土地的收益權，無論農戶是流轉土地的經(jīng)營權還是遷移進城，都要最大限度地確保農戶作為農地承包者的承包權利和財產收益權利。農戶所獲得的承包權是無償獲得的，其前提是具備農民集體成員的身份，是農民集體所有權的具體實現(xiàn)形式。

承包地與農戶的關系在城市化進程快速發(fā)展的今天，許多相關政策都在隨著實踐探索在發(fā)生著改變。農戶農地承包權在實踐中出現(xiàn)的新問題，國家相應的政策也在持續(xù)跟進，如對農戶農地承包權不能強迫退出，對農戶承包權的具體保護：一是通過對法律法規(guī)的完善，加強對農戶承包權益的保護，防止農村承包權侵犯事件的發(fā)生；二是對農民土地承包權益期限的延長。2018年中央“一號文件”指出，進一步延長農民的土地承包權，延長至30年；黨的十九大報告對于政策預期也做出了進一步的穩(wěn)定；《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》再次對農村土地承包關系的穩(wěn)定給出肯定的政策預期。

近年來在具體穩(wěn)定農戶承包權的實踐中，在確權頒證和落實規(guī)定兩個方面取得較大進展。在確權頒證方面，目前已經(jīng)在全國范圍內推廣和實施，這是對農戶承包權的穩(wěn)定和強化；在規(guī)定落實方面，農戶承包權的落實已經(jīng)得到了全面貫徹，進一步的探索中，如農戶對承包權有放棄的意向，也可以對其進行有償退出嘗試。這方面，重慶等地已經(jīng)進行了有益的嘗試，效果顯著。

(三)放活經(jīng)營權，充分發(fā)揮土地經(jīng)營權的要素功能

將土地經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來，就是為了充分發(fā)揮土地經(jīng)營權的要素功能，用好用活土地經(jīng)營權，以實現(xiàn)農地資源的優(yōu)化配置。在放活經(jīng)營權的實踐探索方面，主要體現(xiàn)在對政策的細節(jié)落實，如積極探索經(jīng)營權的流轉和抵押。實踐中，經(jīng)營權抵押貸款的探索嘗試已在多地實施。截至目前，上海市、重慶市和四川省成都市都出臺了相關的試點意見及政策，利用各地出現(xiàn)的擔保性抵押以及復合式抵押等方式，不斷完善經(jīng)營抵押貸款新形式，且隨著銀監(jiān)會和中國人民銀行相關政策的相繼出臺，農戶農地經(jīng)營權的抵押風險以及各類資金問題都得到了相應的改善，而且各大銀行也相繼推出了不同模式的試點，旨在為農民經(jīng)營抵押貸款緩解壓力，共同創(chuàng)造一個和諧穩(wěn)定的發(fā)展模式。

放活經(jīng)營權可以壯大農村集體經(jīng)濟，借助實踐中出現(xiàn)的多種模式，給經(jīng)營權設置入股的方式形成土地股份合作社等，給農業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化奠定堅實的基礎。例如，四川的農業(yè)共營制模式、山東濟寧的合作社模式，在新型農業(yè)化的基礎上形成了農業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化并駕齊驅的新格局。

二、對農地產權“三權分置”制度的實踐探索

為解決我國農村發(fā)展不平衡不充分問題，黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而農地產權制度改革則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容之一。對此，各地在政府鼓勵和政策引導下，根據(jù)資源稟賦的不同進行大膽的實踐和積極的探索，在總結農地產權探索經(jīng)驗和存在問題的基礎上，為政府進一步完善農地產權制度提供了經(jīng)驗模式。

(一)“村社一體、合股聯(lián)營”的“塘約模式”

貴州省安順市平壩區(qū)塘約村，通過“三權”(確權、賦權、易權)促“三變”(資源變資產、資金變股金、農民變股東)，建立了“村社一體、合股聯(lián)營”的“塘約模式”。首先，他們將農村土地上的各類產權以及各類農村集體資產產權等，通過明晰其權利歸屬并頒發(fā)相應權屬證書，賦予農民集體成員使其對各類集體資產享有占有、使用、收益、有償退出、擔保、繼承等各種股份權利。其次，積極建立健全各類涉農產權交易平臺，讓各類涉農產權在交易平臺上進行交易，實現(xiàn)激活農村各種要素資源的目的。并在此基礎上，成立村級合作社，引導農民將土地經(jīng)營權入股合作社，戶戶有股、戶戶入社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營經(jīng)濟效益較好的蔬菜、水果等農作物，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營收益分配按照合作社30%、村集體30%、村民40%的比例進行利潤分成。(7)管洪彥、孔祥智：《農地“三權分置”典型模式的改革啟示與未來展望》 ，《經(jīng)濟體制改革》2018年第6期?！疤良s模式”成型于“三權分置”制度之前，但其在土地等資源入股前，明確了集體、農戶等的各自權利，成立交易中心流轉土地入股，其實踐探索與“三權分置”的目標基本一致?！疤良s模式”不僅是“三權分置”規(guī)模經(jīng)營模式，也是集體經(jīng)營模式的典型代表。

(二)“土地股份合作社”的“東平模式”

山東省東平縣為克服資源稟賦相對不足、經(jīng)營土地細碎的缺陷，積極引導農民成立土地股份合作社，重新完善權利束配置。在落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權的基礎上，在農地經(jīng)營使用上，依托村集體的力量，以農戶土地入股的方式，將分散在農戶個人手中的農地經(jīng)營權委托給村集體，以合作社的方式發(fā)展規(guī)模農業(yè)。農民既可以根據(jù)土地股權獲得固定的保底金，還可以根據(jù)土地規(guī)模經(jīng)營獲得浮動的分紅金。這樣的產權安排，節(jié)約了勞動力，土地合作社收益提高，農民收入也相應的有所增加。

東平縣土地股份合作社對組成土地產權的各項權能進行符合當?shù)貙嶋H情況的權能再設置，是在農村家庭承包責任制基礎上的有益探索，通過將土地承包權分離出來的經(jīng)營權交由集體主導的土地股份合作社來進行適度規(guī)模經(jīng)營，是在《意見》出臺前將土地承包經(jīng)營權分化為承包權和經(jīng)營權的一種嘗試。這種由政府引導的農村集體經(jīng)濟發(fā)展新模式，不僅符合“三權分置”的改革思路，還融合了股份制的一些發(fā)展思路，是促進集體經(jīng)濟發(fā)展、合理經(jīng)營權流轉，實現(xiàn)適度土地規(guī)模經(jīng)濟的一種有益探索。

(三)“農業(yè)共營制”的“崇州模式”

四川省崇州市是一個農業(yè)大縣，也是成都市糧食主產區(qū)。2010年崇州市率先在全國探索成立了土地承包經(jīng)營權股份合作社，運用土地承包經(jīng)營權登記確權頒證成果，放活土地經(jīng)營權，引導農民以土地承包經(jīng)營權入股，邁出農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的第一步。經(jīng)過多年的實踐，崇州市創(chuàng)新經(jīng)營模式，在保證農村土地集體所有、農戶家庭擁有承包權的前提下，通過產權細分和農地產權市場交易，形成了農戶、土地股份合作社、農業(yè)職業(yè)經(jīng)理人以及農業(yè)社會化服務超市多元主體參與和共同經(jīng)營的“四位一體”農業(yè)經(jīng)營模式。(8)茍興朝、楊繼瑞：《稟賦效應、產權細分、分工深化與農業(yè)生產經(jīng)營模式創(chuàng)新——兼論“農業(yè)共營制”的鄉(xiāng)村振興意義》，《寧夏社會科學》2019年第2期。

“農業(yè)共營制”模式的價值在于其具有普適性、可復制性和可持續(xù)性，具有重要的示范意義和推廣價值。其經(jīng)營空間不僅可以利用土地經(jīng)營權進行抵押與擔保融資，從而有效地獲得各類政策性的財政與金融支持，還可以借助農業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的企業(yè)家能力，通過企業(yè)家在企業(yè)管理、品牌培育等方面的專長，改善農業(yè)生產經(jīng)營方面的專業(yè)化、標準化與品牌化水平，提升市場競爭能力。另外，還可以提升農業(yè)的物資裝備水平與科技應用能力，降低生產成本，提高農產品產量，改善農產品質量安全。(9)羅必良：《農業(yè)共營制：新型農業(yè)經(jīng)營體系的探索與啟示》，《社會科學家》2015年第5期。

三、農地產權“三權分置”實踐中存在的問題

(一)“三權分置”致利益相關者增多，激勵相容難題突出

農地產權“三權分置”中至少存在三層利益關系主體：一是農村集體和農戶個體。農地所有權在農村集體，農村集體將農地承包給農戶，農村集體和農戶個體在土地關系上存在著委托-代理關系；二是擁有承包權的農戶和農地實際經(jīng)營者。農戶如果將農地經(jīng)營權流轉出去，就存在農戶和實際經(jīng)營者之間的市場對接問題；三是農村集體和當?shù)氐胤秸?。這層利益關系主體圍繞土地配置的互動和博弈，是這三層利益關系主體中最重要的存在。

在這三層利益關系主體中，地方政府和農村集體的博弈必須引起高度重視。由于地方政府的績效考核導向，從而地方政府有極大的動力去干預農地的資源配置。農地所有權歸農村集體所有，無論農村集體主體虛置與否，代表農村集體的權利主體，都很難阻止地方政府的一些土地資源配置行為。而當前一些典型的農地產權經(jīng)營模式，如貴州的“塘約模式”、山東東平的土地股份合作社模式、四川的“農業(yè)共營制”模式，都和農村集體經(jīng)濟發(fā)展相關聯(lián)。因此，在明確農地農村集體所有權的同時，一定要進一步明確地方政府和擁有土地所有權的農村集體的權利邊界。

(二)“非農化”“非糧化”問題凸顯

我國農村農戶一般缺少規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟實力，這與絕大部分農村缺少資金、技術、人才、經(jīng)營管理資源密切相關。針對我國農村發(fā)展現(xiàn)狀，2013年中央“一號文件”首次提出培育扶持專業(yè)大戶、農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體。2015年中央“一號文件”又提出引導農民以土地經(jīng)營權入股合作社和龍頭企業(yè)，推動多元主體發(fā)展，創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營主體利益連接方式，利益激勵促使工商資本等在農村地區(qū)以租賃、股份合作等形式參與土地流轉。2016年中央“一號文件”繼續(xù)引導農戶以土地經(jīng)營權入股龍頭企業(yè)和農民合作社，以“保底收益+按股分紅”等方式讓農戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，鼓勵社會資本投向農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。一系列的鼓勵扶持政策，將資本、技術、管理等帶到農村，促進了農業(yè)發(fā)展，提高了農民收入。但是，隨著土地流轉規(guī)模的不斷擴大，在土地流轉產生預期效益的同時，土地“非農化”“非糧化”現(xiàn)象逐漸增多。

農地“非農化”“非糧化”，有悖于國家關于經(jīng)營權和承包權分置，土地經(jīng)營權流轉制度的設計初衷?，F(xiàn)實中，大量農地因改種經(jīng)濟作物而放棄種糧，外來工商資本改變農地用途從事非農產業(yè)經(jīng)營，這不僅不符合土地流轉制度的要求，而且潛藏許多隱患。如有些農村合作社、龍頭企業(yè)、農業(yè)經(jīng)營主體不顧經(jīng)濟規(guī)律加杠桿經(jīng)營，一旦遇到資金、市場或天災等突發(fā)情況，由此產生的風險會嚴重影響農村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。有些企業(yè)利用占用農地進行非農生產活動發(fā)生經(jīng)營風險，輕則導致土地短期無法復耕，重則對參與流轉經(jīng)營的農戶造成數(shù)年生計損害。農村土地問題涉及農村穩(wěn)定和農民就業(yè)，農村人口眾多，農業(yè)勞動參與率高，農村土地過度規(guī)模流轉，很大程度上會影響農村人口的就業(yè)選擇和農村穩(wěn)定。因此，對于大規(guī)模的“非農化”“非糧化”農地兼并應慎之又慎。

(三)農地經(jīng)營權的抵押融資問題

2014年中央“一號文件”首次賦予了農民對農村土地承包經(jīng)營權的轉讓、抵押等權能。隨著“三權分置”改革的推進，農地金融化、農地經(jīng)營權的抵押融資權能成為題中應有之義。農地產權“三權分置”的重點就是將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來，放活經(jīng)營權，賦予經(jīng)營權應有的權能和法律地位，釋放農地融資功能。各地在農地經(jīng)營權抵押貸款方面根據(jù)各自不同的稟賦情況進行了多種形式的探索與試點，也創(chuàng)新了多種形式各異的融資模式。但是，從實踐來看，產權不清晰和所有權不明確等問題最為突出。部分試點地區(qū)出現(xiàn)多個貸款規(guī)模較大的風險案例，融資規(guī)模增長停滯，涉農金融機構壞賬增加，等等。此外，產權交易、價值評估等諸多細節(jié)問題也難以解決，主要表現(xiàn)為價值評估、糾紛仲裁制度體系不完善，如在行業(yè)內缺乏必要的公允價值評估機構或公允價值評估所要求的各種指標要求難以達到，這使得對經(jīng)營權價值無法進行準確的評估。另外，農業(yè)經(jīng)營風險、農村特定的信貸環(huán)境、農地二次流轉困難、農業(yè)金融成本高、信息透明度低等問題都在制約著農地經(jīng)營權抵押融資的正常開展。

(四)“失地”農民的保障問題

土地不僅是農民的生存手段，更重要的是土地體現(xiàn)為農民的社會保障。(10)韓松：《農地社保功能與農村社保制度的配套建設》，《法學》2010年第2期。從農村社會發(fā)展的角度看，農村土地在相當長的歷史時期內，都將是農民社會保障的重要手段，這也是對農村土地社會保障功能弱化的擔憂一直揮之不去的原因。

對于農地產權“三權分置”制度來說，土地承包權是不容許交易的，穩(wěn)定的土地承包權不僅為農村社會保障功能提供了基礎條件，而且穩(wěn)定了農民的收益預期。從土地承包權中分離出來的經(jīng)營權進行交易流轉，可以形成適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地資源的利用效率，在保障農民收益的情況下有利于促進農村勞動力轉移。但是，過度放開土地經(jīng)營權，對土地流轉不加約束卻可能帶來難以意料的問題。如，農民工在城市里找不到理想的工作而在農村又失去了賴以生存的土地，城里無工可做農村無地可耕，失去土地的農民將如何獲得基本生活保障？因此，農地“三權分置”不僅要看“得”，也要權衡可能出現(xiàn)的“失”。對農民基本保障問題能夠做到未雨綢繆，流轉市場規(guī)模的擴大才不致盲目。

四、對農地產權制度深化改革的展望

通過對前述農地產權“三權分置”制度改革和經(jīng)營模式創(chuàng)新實踐的梳理，從制度演化與變遷的角度出發(fā)，我們可以得到一些啟示并籍此對深化農地產權制度改革予以展望。

未來農地產權制度改革，在原動力層面，農業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化以及要素價格波動給成本收益帶來的變化。首先，我國工業(yè)化不斷發(fā)展的同時城市化也正處于加速推進的過程中，這使得農村出現(xiàn)了大批的富余勞動力，這些勞動力不斷的從農村流向城市，于是農業(yè)勞動力有所減少，從而勞動力成本不斷上升、農村土地租金便隨之增長。如此，控制經(jīng)營規(guī)模、降低生產成本、提高經(jīng)營效率的需求便愈發(fā)強烈。其次，我國農業(yè)經(jīng)營性收入占比在2000年為39.2%，2016年則下降到不足20%。(11)程郁等：《農村產權制度改革與經(jīng)營方式創(chuàng)新——多案例比較的視角》 ，《中國經(jīng)濟改革研究基金會專題資料匯編》2017年，第33頁。經(jīng)營農業(yè)獲得的收入呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，使得耕種謀生的傳統(tǒng)保障價值逐漸減弱，那些不依賴耕種謀生的農戶，也逐漸接受轉出經(jīng)營權，甚至有償退出承包權。在實現(xiàn)形式層面，自發(fā)探索是這些成功實踐并成為發(fā)展模式的共同之處。隨著農地經(jīng)營創(chuàng)新由自發(fā)到探索，政府政策的及時引導實現(xiàn)了從試點到推廣的跳躍。農地產權“三權分置”實踐從試點到推廣，政府的政策引導在其中具有至關重要的作用，特別是近幾年中央“一號文件”對農地經(jīng)營創(chuàng)新試點的肯定，使得各地農地經(jīng)營創(chuàng)新試點呈燎原之勢。2016年中央“一號文件”首次涉及到土地托管問題；2017年中央“一號文件”則強調社會化服務在培育新型農業(yè)經(jīng)營主體過程中的推進作用。黨的十九大報告對農地產權“三權分置”作了方向性規(guī)定，指出要進一步完善農地產權“三權分置”制度。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》也明確指出，要鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度、完善農村承包地“三權分置”制度。

遵循上述經(jīng)驗邏輯，在農地產權“三權分置”的制度框架內，確立產權、放活產權和保護產權是其關鍵所在。農地經(jīng)營方式的創(chuàng)新，必須強調發(fā)展的適度和規(guī)模經(jīng)營的多元化，在培育新的經(jīng)營主體與支持小農生產之間把握平衡，并積極處理好在探索實踐中出現(xiàn)的新問題。

(一)明晰產權，做好土地確權登記頒證工作

農地產權制度改革及其經(jīng)營方式創(chuàng)新的基礎和前提是產權的清晰界定和明確歸屬。產權反映了人們之間相互的與財產相關的關系。明確的產權可以明確界定誰擁有財產的產權以及產權的形式和份額。由產權理論可知，明晰的產權關系是確保資源配置有效率的先決條件。因此，農地改革的首要任務是進一步明確農地產權。只有在明確承包權的基礎上，才能做好對分離出來的經(jīng)營權的登記工作，進而確保經(jīng)營主體的權利以及保障承包者的利益。在“三權分置”過程中，必須做好對農地確權的登記和頒證工作，保護好農民的土地承包權益，做到土地合理有序流轉。只有做到把農地權利的邊界弄清晰，把農地權能的內涵搞明確，才能使創(chuàng)新經(jīng)營方式做到以權利要素為基礎進行優(yōu)化配置。從這個意義上說，我國從十八大以來推行的農地確權登記和頒證工作是至關重要的，這有助于理清農地產權的權利邊界，為后續(xù)相關工作打下堅實的地基，實為一項意義重大的基礎性、前瞻性和長遠性工程。繼續(xù)抓好和落實農地確權登記頒證的各項工作是當務之急，同時要不斷地總結以往的試點經(jīng)驗，做好確權后續(xù)的各層級數(shù)據(jù)整合入庫工作并注意開發(fā)再利用，對于農地確權登記和頒證的相關數(shù)據(jù)以及一些部門數(shù)據(jù)，要探索二者之間的互聯(lián)共通，使得數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)切實發(fā)揮其作為基礎性數(shù)據(jù)信息框架的匯聚農地產權相關信息、生產經(jīng)營狀況的重要作用?？紤]到我國農村紛繁復雜的現(xiàn)實情況，因此在進行確權登記工作時，即使是在各方面條件都已經(jīng)非常成熟的地區(qū)，也必須注意規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展方式，要綜合考慮地方城鎮(zhèn)化進程、基本糧食安全等因素，樹立正確的政績觀，避免刻意追求“規(guī)?！焙汀皵?shù)量”。

(二)從農戶出發(fā)，以農民為本

在我國，農民和土地密切相連，絕大部分的農業(yè)生產是以家庭為基礎單元進行管理，進而每個農業(yè)家庭的生產管理對于我國糧食生產和糧食安全具有不可忽視的重要作用。因此，一切有關于農業(yè)的改革內容都必須考慮到農民的需求和發(fā)展，否則就會背離初衷，以至于寸步難行。正是出于這個考慮，在農地產權制度“三權分置”改革過程中必須從農戶出發(fā)，以農民為本，要盡可能的尊重農民的訴求和意愿。改革中出現(xiàn)的問題可以依靠農民自己想辦法、出點子，由農民自行協(xié)商解決，要讓農民的主觀能動性切實地得以發(fā)揮。在土地流轉的方式，流轉價格怎么決定等方面，都要充分按照農民的個人需求來決定。同時也要認識到，即便農地的經(jīng)營權可以通過多種方式進行流轉，集體土地的所有權依舊歸村民集體所有，這一點不容動搖。另一方面，由于農村勞動力轉移的季節(jié)性特點，農村勞動力常隨季節(jié)變化在城鄉(xiāng)之間往返遷徙，這導致農村城鎮(zhèn)化不徹底，農民無法享受到城市居民所具有的福利待遇。因此，有必要建立合理的關于農民工在土地承包過程中的轉移和退出機制。畢竟，承包地是農民工基本生活保障的最后一道防線。農地產權“三權分置”改革，不僅需要保證土地的充分利用，而且不能讓農民利益受到損害。這就需要合理的土地承包轉移機制，同時要給農民提供穩(wěn)定的就業(yè)空間和環(huán)境，使其平等地享受城市居民的基礎公共服務。只有在這種前提下，集體才可以有償?shù)貙ν恋剡M行回收，然后在充分尊重農民個人意愿的基礎上在集體中進行再次的平均分配。

(三)解決好“非農化”“非糧化”問題

在承包經(jīng)營權分離之后，規(guī)模較大的企業(yè)和農業(yè)合作社等新型農業(yè)企業(yè)更有可能獲得農地的經(jīng)營權。因此，獲得農地經(jīng)營權的企業(yè)可以堂而皇之的進駐農村，這也是“非農化”問題的隱患。對此，應當強化審核監(jiān)督機制，防止涉農企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。對相關獲得經(jīng)營權轉讓經(jīng)營主體的合法資格進行嚴格的審查，審查內容包括是否具有相關的農業(yè)生產經(jīng)驗，項目的生產是否與當?shù)氐霓r業(yè)生產條件相適應等，絕不能把企業(yè)和農民之間達成的簡單的口頭協(xié)議作為企業(yè)獲得經(jīng)營權的憑據(jù)。單獨的經(jīng)營權分離自承包經(jīng)營權，因此有必要在承包人和經(jīng)營者之間平衡好占有、使用和處置農地權利的利益。同時，要防止農業(yè)用地“非糧化”問題的發(fā)生。首先，簽訂長期有效的土地出讓合同，這能夠使經(jīng)營者獲得契約保障，可以增加經(jīng)營者種植糧食的制度激勵，激發(fā)其投資農業(yè)基礎設施的動力。其次，需要加大購買農業(yè)生產機械的補助。政府財政可以適度補貼農地流轉產生的相關費用，攤薄糧食生產成本費用，提高種糧生產效率。再次，需要對現(xiàn)行的農業(yè)直補模式做進一步改革。在承包權和經(jīng)營權分置之前，對農業(yè)補貼通常采取直接發(fā)給農民農業(yè)補貼的方式。承包權和經(jīng)營權分置后，由于經(jīng)營主體和承包主體可能出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象，為了讓農業(yè)補貼真正發(fā)揮其惠農的作用，所以需要改革以前的人口補貼措施，把經(jīng)營權登記狀況作為給予農業(yè)補貼的依據(jù)。分離承包權與經(jīng)營權的本質在于堅持土地使用的農業(yè)化，從根本上遏制“非農化”“非糧化”問題，就要保證農業(yè)補貼確實落到耕種土地的農民手中，要讓真正踏實種植糧食的農民獲益。

(四)建立健全土地經(jīng)營權流轉市場及其配套設施

通過建立土地流轉市場等配套設施，農地承包經(jīng)營的資金來源才能夠得到保障。要構建相關評估機制對相關資產和抵押物進行評估，通過市場的方式進一步對土地租賃和轉讓市場進行完善。以農地承包經(jīng)營權作為抵押進行融資的方式在現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色，也是緩解農村經(jīng)濟融資難、融資貴等問題的重要手段和方法。建立土地流轉市場離不開政府的政策扶持和配套服務，政府的政策扶持和配套服務能夠更有效地推進農村產權價值的開發(fā)和利用。例如，建立政府授權的農村產權交易中心，建立良好的農村產權流通平臺，制定相關的權益保護措施，在確權的前提之下建立產權檔案庫，從而保障相關責任主體的合法權益。這些在一些實踐探索中已經(jīng)取得成功的模式，一些地區(qū)已經(jīng)在完善和進行相應的制度建設。未來要圍繞建立土地流轉市場進一步健全配套相關服務機制，不斷完善農地產權“三權分置”制度。