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(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院 ,上海 201620)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡現(xiàn)象日益凸顯，巨大的區(qū)域發(fā)展差異引發(fā)了人口大規(guī)模的流動(dòng)，由此導(dǎo)致了“人戶分離”人口暴增。“人戶分離”是指人戶不在一起的現(xiàn)象，對(duì)于戶籍所在地而言，可分為“人在戶不在”以及“戶在人不在”兩種情況。統(tǒng)計(jì)顯示，我國“人戶分離”人口呈爆炸性增長態(tài)勢。與第三次人口普查相比，第四次人口普查數(shù)據(jù)顯示“人戶分離”一年以上人口所占的比重由1.13%上升為2.61%，[1]但2010年11月的第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，全國“人戶分離”者達(dá)到了2.61億，約占總?cè)丝诘?9.07%。[2]截至2017年，全國“人戶分離”的人口達(dá)到2.91億人，約占總?cè)丝诒戎氐?0.93%。[3]“人戶分離”人口數(shù)量如此龐大，使其成為我國各個(gè)社區(qū)管理過程中都會(huì)普遍遇到的一個(gè)管理難題，如何在既有的體制框架內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新，以解決上述問題成為當(dāng)下社區(qū)治理的一個(gè)難題。

黨的十九大報(bào)告中提出：“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局?！鄙鐓^(qū)作為社會(huì)治理的末梢環(huán)節(jié)，影響著全民共建共治共享的社會(huì)治理格局的構(gòu)建。目前，國內(nèi)關(guān)于社區(qū)精細(xì)化治理的研究已有很多，有學(xué)者從精細(xì)化治理理念出發(fā)，提出以精細(xì)化的理念代替以往粗放式和經(jīng)驗(yàn)化的管理思維，才能克服社會(huì)治理的“木桶短板”效應(yīng)。[4]也有學(xué)者在理論探討的基礎(chǔ)上，基于實(shí)地調(diào)研，對(duì)精細(xì)化治理方式做了進(jìn)一步的探究，如楊宏山等(2011)基于對(duì)北京市朝陽區(qū)的實(shí)證研究說明了如何在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)整合、信息集成、流程再造、績效評(píng)價(jià)、合作治理和誠信管理等手段構(gòu)建一種新型的、無縫隙的社會(huì)管理系統(tǒng)。[5]何海兵(2012)基于上海的實(shí)踐將網(wǎng)格化管理定位為我國城市體制改革過程中的一種技術(shù)治理的思路。[6]明亮等(2016)以成都市社區(qū)為例，提出信息技術(shù)的運(yùn)用和加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)能夠提升精細(xì)化治理的水平。[7]但以上文獻(xiàn)在探討精細(xì)化治理的過程中，仍是基于現(xiàn)有的戶籍管理制度，并未將“人戶分離”人口考慮在內(nèi)。本文擬在上述研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，以J市F社區(qū)為例，探討“人戶分離”背景下社區(qū)精細(xì)化治理的方式方法，并進(jìn)一步總結(jié)其面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困境及改進(jìn)策略。

二、網(wǎng)格化治理：社區(qū)精細(xì)化治理的新模式

(一)案例：F社區(qū)概況

F社區(qū)地處J市中心地帶，周圍商場林立，交通便利。但F社區(qū)屬于J市老城區(qū)，住房多為平房，基礎(chǔ)設(shè)施落后，居民生活多有不便。因社區(qū)內(nèi)有J市出名的小吃街，外來商戶較多，約有190家左右，嘈雜的環(huán)境使社區(qū)內(nèi)許多年輕人選擇出去工作或居住。F社區(qū)實(shí)際居住人口約有3000人，其中戶籍人口不足1000人，且以老年人居多，社區(qū)內(nèi)“空掛”現(xiàn)象普遍，“空掛戶”約占總?cè)丝诘?0%～70%，[注]訪談?dòng)涗洠?01804043.是J市“人戶分離”現(xiàn)象較突出的一個(gè)社區(qū)，治理難度較大。F社區(qū)居委會(huì)共有7名成員，既面臨著上級(jí)績效考核的壓力，又面對(duì)著紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)，存在工作量較大、不得不加班加點(diǎn)完成工作任務(wù)的問題。

(二)網(wǎng)格化治理：F社區(qū)的精細(xì)化治理模式

網(wǎng)格化治理是F社區(qū)目前采取的主要治理方式。網(wǎng)格化治理經(jīng)歷了從網(wǎng)格化管理到治理的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)格化管理最早是由我國北京市東城區(qū)在2004年提出來的一種新的數(shù)字化城市管理模式，然后在其他地區(qū) ( 如上海、舟山等，舟山的網(wǎng)格還包括了農(nóng)村和漁村)推廣。網(wǎng)格化管理借助信息技術(shù)，借助社會(huì)力量在政府層級(jí)、職能和部門之間進(jìn)行全方位的打通，它經(jīng)歷了一個(gè)從著眼于管理走向管理和服務(wù)并重的過程 (或者說經(jīng)歷了一個(gè)“北京模式”到“舟山模式”的發(fā)展過程) ，通過網(wǎng)格進(jìn)行全方位的管理和提供全方位的公共服務(wù)，并以此來提高服務(wù)的質(zhì)量。[8]在精細(xì)化治理取得一定成果的今天，全國各地社區(qū)紛紛學(xué)習(xí)網(wǎng)格化治理的精細(xì)化治理模式，F(xiàn)社區(qū)也不例外。

F社區(qū)的網(wǎng)格化治理共分為三個(gè)層級(jí)，在街道領(lǐng)導(dǎo)的組織下，根據(jù)社區(qū)所管轄的面積劃分為11個(gè)網(wǎng)格，由街道干部、居委會(huì)成員和民警共同組成每個(gè)網(wǎng)格的網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)所管轄網(wǎng)格內(nèi)的政策宣傳、信息采集、糾紛排查、社情民意的收集等大小所有事物，確保了“每一寸土地都有人管，每一項(xiàng)任務(wù)都有人落實(shí)”，從而在組織體系上解決了基層管理與服務(wù)中的“主體缺位”和“管理真空”問題。[9]在網(wǎng)格化治理的具體運(yùn)作過程中，每個(gè)網(wǎng)格的網(wǎng)格長負(fù)責(zé)自己網(wǎng)格內(nèi)的所有事宜，一旦發(fā)現(xiàn)有問題即刻上報(bào)到居委會(huì)，由居委會(huì)來負(fù)責(zé)解決；與此同時(shí)，若網(wǎng)格內(nèi)問題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，責(zé)任則由網(wǎng)格長來承擔(dān)。這樣的運(yùn)作模式使原來作為最基層的管理組織由社區(qū)轉(zhuǎn)向了網(wǎng)格，權(quán)力的下沉使居民能更好地表達(dá)其意愿，反應(yīng)其訴求，真正實(shí)現(xiàn)以居民需求為導(dǎo)向，確保居民的主體地位。

(三)社會(huì)組織：精細(xì)化治理的輔助力量

在F社區(qū)的治理過程中，除了居委會(huì)工作人員之外，還有當(dāng)?shù)卣百徺I”的社區(qū)“傳統(tǒng)文化保育”項(xiàng)目的社工以及青少年心理疏導(dǎo)站的社工，三者共同努力為社區(qū)的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)?！皞鹘y(tǒng)文化保育”的社工是民政局為在社區(qū)設(shè)置“弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化”的基層組織而“購買”的社工服務(wù)，在從屬關(guān)系上并不屬于社區(qū)，而只是借F社區(qū)居委會(huì)的場所而存在，以F社區(qū)為主，服務(wù)范圍輻射周圍幾個(gè)老城區(qū)，與F社區(qū)居委會(huì)屬于合作關(guān)系。社工通過一系列活動(dòng)，如暑期少兒活動(dòng)、社區(qū)老年手工坊活動(dòng)等的開展來保護(hù)傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，與社區(qū)居民保持密切的聯(lián)系，結(jié)合居民需求開展有針對(duì)性的活動(dòng)，從而增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和凝聚力。因此，社工雖不屬于F社區(qū)，但也可以借助一系列活動(dòng)的策劃與開展來促進(jìn)社區(qū)的良性發(fā)展。

F社區(qū)的青少年心理疏導(dǎo)站是J市第一家青少年心理疏導(dǎo)站，其服務(wù)范圍不僅涵蓋F社區(qū)，也包括相近社區(qū)的心理疏導(dǎo)服務(wù)。心理疏導(dǎo)站通過舉辦心理健康講座、心理咨詢等來解決社區(qū)居民普遍存在的一些心理問題，也會(huì)通過個(gè)案研究的方式來對(duì)患者進(jìn)行幫助。近些年青少年沉迷網(wǎng)絡(luò)者越來越多，而許多家長或忙于工作無暇顧及，或難于與自己孩子溝通而束手無策，此時(shí)，心理疏導(dǎo)站的存在便可以幫助那些忙于工作或不會(huì)溝通的家長解決孩子成長過程中的問題，維護(hù)家庭和睦，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)更好地治理。

“傳統(tǒng)文化保育項(xiàng)目”的社工與青少年心理疏導(dǎo)站的社工都屬于政府購買的公共服務(wù)，雖不是F社區(qū)居委會(huì)的成員，不參與到網(wǎng)格化治理的具體實(shí)施過程中，工作范圍也不僅限于F社區(qū)，但是兩者作為政府與居民之間的溝通媒介，既可以通過自己的工作促進(jìn)社區(qū)治理的成效，讓更多居民滿意；也可以將民眾的更多想法傳達(dá)給政府，使民眾關(guān)注的問題得到重視、關(guān)心的問題得以解決。在其日常工作中，也會(huì)通過培育社區(qū)內(nèi)的志愿者來形成自我支持網(wǎng)絡(luò)。地方政府通過激活多元社會(huì)主體的力量，不斷調(diào)整與優(yōu)化多元治理主體之間的關(guān)系，與此同時(shí)，加快建立完善以政府為主導(dǎo)、社區(qū)自治為基礎(chǔ)、社會(huì)組織為中介、公眾廣泛參與的社區(qū)治理新格局，形成精細(xì)化治理為主，多元力量為輔的精細(xì)化治理格局。

(四)模式總結(jié)：精細(xì)化治理的經(jīng)驗(yàn)推廣

F社區(qū)作為J市“人戶分離”現(xiàn)象較突出的一個(gè)社區(qū)，在其治理過程中，以精細(xì)化治理方式為主，以多元參與為輔，在實(shí)際的社區(qū)治理過程中取得了良好的成效。F社區(qū)主要采用網(wǎng)格化治理的精細(xì)化治理方式，街道、居委會(huì)與民警共同發(fā)力，使問題在基層化解，避免了事態(tài)的擴(kuò)大，從而使精細(xì)化治理取得明顯的成效。而“傳統(tǒng)文化保育項(xiàng)目”的社工和青少年心理疏導(dǎo)站的社工作為政府與居民的溝通媒介，通過開展有針對(duì)性的活動(dòng)以及社區(qū)志愿者的培育，增強(qiáng)了居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感與凝聚力，有效提升了F社區(qū)的治理成效。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，社工既會(huì)組織一系列的活動(dòng)完成政府購買項(xiàng)目的任務(wù)，也會(huì)積極培育社區(qū)內(nèi)的志愿者力量參與到社區(qū)的治理中來；而社區(qū)的精細(xì)化治理能幫助社工更好地理清社區(qū)脈絡(luò)、人群分布與住戶狀況，方便社工更好的開展工作。F社區(qū)的居委會(huì)與社工互相合作，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的更好治理各盡其力。

但在社區(qū)的治理過程中，各主體并未將流動(dòng)人口納入網(wǎng)格之中進(jìn)行管理。因此，在社區(qū)未來的治理實(shí)踐中，不僅要化解社區(qū)精細(xì)化治理遇到的問題，同時(shí)也應(yīng)將“人戶分離”的人口逐步納入網(wǎng)格之中實(shí)施有效管理。我國目前的治理模式主要是基于屬地化基礎(chǔ)之上的精細(xì)化治理模式，但在實(shí)際的操作過程中，由于各社區(qū)實(shí)情不同，需要根據(jù)各地情況加以變通，而不只是盲目的生搬硬套，如對(duì)“人戶分離”人口較多的社區(qū)，要適度的下?lián)苜Y金，增加編制人員，由原來的屬地化管理體制逐步過渡為按居住證制度進(jìn)行管理等。

三、“人戶分離”：社區(qū)精細(xì)化治理的現(xiàn)實(shí)境況

(一)“人戶分離”：社區(qū)精細(xì)化治理的困境

F社區(qū)在J市“創(chuàng)建文明城市”的過程中積極動(dòng)員社區(qū)內(nèi)力量，取得了社區(qū)治理的一定成效，但大量流入人口和流出人口的存在使F社區(qū)的治理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，而基于戶籍制度之上的屬地化管理體制要求社區(qū)居委會(huì)人員一方面要管理居住在該社區(qū)內(nèi)的居民，另一方面對(duì)戶籍仍在該社區(qū)“戶在人不在”的流出人口的計(jì)生、社會(huì)保障等權(quán)益也不能放松。而“人在戶不在”的商戶由于戶籍不在此地，只有流動(dòng)人口協(xié)管員對(duì)流入人口的人數(shù)、遷出地等進(jìn)行登記，并不能同等享受到“五險(xiǎn)一金”等基本保障，成為了公共服務(wù)的弱勢群體?；趹艏贫鹊膶俚鼗芾矸绞皆斐闪斯芾磉^程的冗雜、繁瑣，增大了管理難度，降低了管理效率，造成了巨大“管理真空”的存在，導(dǎo)致戶籍所在地社區(qū)“想管管不了”，人口流入地社區(qū)“能管管不著”的問題。

造成“人戶分離”現(xiàn)象的主要原因在于傳統(tǒng)意義上以戶籍制度為基礎(chǔ)的屬地化管理模式，政府提供公共物品所需要的資源主要由三類要素組成：地方政府可支配的財(cái)力、編制管理部門給各級(jí)政府所配置的行政編制(主要是公務(wù)員編制)、地方政府可供建設(shè)公共設(shè)施的土地使用指標(biāo)。[10]87而這三類要素都是由中央政府按戶籍人口進(jìn)行分配，并沒有考慮到流動(dòng)人口的需要，這適合于一個(gè)相對(duì)靜態(tài)、穩(wěn)定的社會(huì)。但我國當(dāng)前由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，東西部之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，且短時(shí)間內(nèi)難以有較大的改觀。區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡而致戶籍含金量差異，是社區(qū)居民“空掛”戶籍行為的主要?jiǎng)恿?，因此在戶籍去留上，居民基于公共資源及利益分享的考慮，遵循“用腳投票”原則而做出“人戶分離”的決定。與此同時(shí)，國家并未對(duì)相關(guān)的管理制度、法律法規(guī)等予以適時(shí)的修改，才造成了巨大“管理真空”的存在，影響了各個(gè)地方的社區(qū)治理方式的選擇及其治理成效，致使部分地區(qū)的社區(qū)治理陷入困境。

(二)成效與不足：精細(xì)化治理的具體實(shí)踐

F社區(qū)的精細(xì)化治理在一年多的實(shí)施過程中，采用了網(wǎng)格化的治理方式，取得了一定成效。首先，對(duì)管理主體來說，管理責(zé)任明確化。在舊的管理方式下，責(zé)任不明確，一旦出現(xiàn)問題容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，有利大家搶，無利大家逃，爭功諉過現(xiàn)象極其明顯。其次，對(duì)管理客體來說，管理基層化。原有的管理體制下，最后一級(jí)是社區(qū)居委會(huì)，但在網(wǎng)格化治理中，最后一級(jí)是各網(wǎng)格長，各網(wǎng)格長在其管轄區(qū)域內(nèi)與居民直接接觸，可隨時(shí)獲得居民的意見反饋，居民對(duì)責(zé)任主體更加明確，使社區(qū)治理真正實(shí)現(xiàn)以居民需求為導(dǎo)向。最后，對(duì)社會(huì)而言，有利于穩(wěn)定。居民有問題可以及時(shí)反饋，各網(wǎng)格長出可以迅速發(fā)現(xiàn)并解決問題，居民與居委會(huì)的積極配合與合作，有利于降低混亂的實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。但是，網(wǎng)格化治理作為一種新興的社區(qū)精細(xì)化治理模式，也存在一定的問題。

第一，網(wǎng)格化治理在其推進(jìn)過程中忽視了社區(qū)的本來需求。從“北京模式”到“舟山模式”，我國在治理上習(xí)慣于“摸著石頭過河”，取得經(jīng)驗(yàn)后在全國范圍內(nèi)推廣，但是一些地方盲目推進(jìn)，急于求成，忽視了各社區(qū)的真正需求。對(duì)于F社區(qū)而言，之所以選擇網(wǎng)格化治理的精細(xì)化治理模式并不是社區(qū)內(nèi)在需要而是上級(jí)要求，這在很大程度上容易出現(xiàn)為迎合上級(jí)要求而忽視社區(qū)居民真正需求、大做表面文章的現(xiàn)象。

第二，對(duì)管理對(duì)象的管理仍是基于戶籍制度之上的屬地化的管理方式，對(duì)外來流動(dòng)人口并沒有相應(yīng)的管理策略，致使大量流動(dòng)人口游離在網(wǎng)格之外，享受不到其應(yīng)該享有的社會(huì)管理和公共服務(wù)。在精細(xì)化治理推開之際，各地紛紛效仿網(wǎng)格化治理，但是在大量流動(dòng)人口存在的今天，部分地區(qū)的網(wǎng)格化治理仍然將“人在戶不在”的流動(dòng)人口排除在外。高建明認(rèn)為，外來人口的大量流入對(duì)流入地政府所帶來的效應(yīng)是非常復(fù)雜的。一方面，流入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可或缺的貢獻(xiàn)，但另一方面，當(dāng)流入地政府需要負(fù)起為流入人口提供公共產(chǎn)品責(zé)任時(shí)，它們所掌握的提供的公共產(chǎn)品資源因無法隨人口規(guī)模的增加而增加，從而出現(xiàn)對(duì)常住人口提供公共產(chǎn)品上能力的不足。[10]89屬地化的管理方式使大量流動(dòng)人口游離在“網(wǎng)格”之外，難以享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)治理的“紅利”。

第三，基層管理的實(shí)質(zhì)并未發(fā)生明顯變化。精細(xì)化治理雖然實(shí)現(xiàn)了管理基層化，也實(shí)現(xiàn)了街道干部的下沉，但在實(shí)際的工作中，社區(qū)內(nèi)的事物仍主要由居委會(huì)的工作人員這一位網(wǎng)格員去貫徹執(zhí)行，網(wǎng)格員力量薄弱，服務(wù)精準(zhǔn)化不足，致使問題解決成效有限。由于居委會(huì)的工作人員并不具備單獨(dú)解決所有問題的能力，導(dǎo)致各網(wǎng)格員雖然知道出現(xiàn)了問題，卻對(duì)部分問題的解決束手無策，只能上報(bào)居委會(huì)，使解決問題的鏈條拉長、效率降低，問題解決成效不明顯。如F社區(qū)的網(wǎng)格化治理，雖然每個(gè)網(wǎng)格有三個(gè)網(wǎng)格員，但在具體的操作過程中只有社區(qū)居委會(huì)的工作人員在解決實(shí)際問題，這難免會(huì)帶來問題解決的乏力與低效，甚至在一定程度上只是增加了社區(qū)居委會(huì)工作人員的工作，其實(shí)質(zhì)并未發(fā)生變化。

第四，信息化建設(shè)滯后，難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，存在信息重復(fù)采集與管理成本浪費(fèi)的現(xiàn)象，這進(jìn)一步導(dǎo)致了管理沖突現(xiàn)象的發(fā)生。公安、計(jì)生、教育等部門在各自系統(tǒng)內(nèi)制定了相應(yīng)的管理辦法，但由于各管一塊，自成一體，必然造成包括流動(dòng)人口登記信息、用火安全等公共信息不能充分共享，并且存在信息重復(fù)采集和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。在F社區(qū)，外來商販不歸居委會(huì)管理，雖然在消防用品檢查等事項(xiàng)上，居委會(huì)工作人員和城管聯(lián)合檢查，但在其他大部分事情的管理上，居委會(huì)并不會(huì)置身其中，導(dǎo)致各自的信息系統(tǒng)獨(dú)立存在，難以實(shí)現(xiàn)信息的互通與共享。

四、治理完善：社區(qū)精細(xì)化治理的新要求

針對(duì)以上社區(qū)治理在實(shí)踐中存在的問題，對(duì)以后的精細(xì)化治理提出了新的要求。

首先，從社區(qū)需求出發(fā)，因時(shí)、因地做出適當(dāng)修改，避免盲目的生搬硬套所帶來的“水土不服”現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)在黨建的引領(lǐng)下，以社區(qū)需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)社區(qū)個(gè)性化、可持續(xù)發(fā)展。在網(wǎng)格化治理的推廣過程中，每個(gè)社區(qū)都有自己的特殊情況，因此要真正從社區(qū)需求出發(fā)。前期的網(wǎng)絡(luò)走訪要到位，后期的治理要充分考慮到社區(qū)的年齡構(gòu)成、社區(qū)環(huán)境、人員流動(dòng)等社區(qū)實(shí)際情況，并適時(shí)做出變通，避免因模式限制而出現(xiàn)管理呆板、僵化的現(xiàn)象，真正讓精細(xì)化治理在各個(gè)社區(qū)“生根發(fā)芽”，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的良性發(fā)展。F社區(qū)內(nèi)老年人居多，所以在前期的網(wǎng)絡(luò)走訪過程中，走訪入戶仍是居委會(huì)采取的主要工作方式，互聯(lián)網(wǎng)在F社區(qū)精細(xì)化治理中發(fā)揮的作用依然有限。

其次，要逐步改變現(xiàn)有的管理方式，將“人在戶不在”的流動(dòng)人口納入到社區(qū)的精細(xì)化治理網(wǎng)格中來，由原來的按戶籍制度進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘淳幼∽C進(jìn)行管理的制度，在解決“人在戶不在”流入人口問題的同時(shí)，也可以解決“戶在人不在”的流出人口問題，這也是未來網(wǎng)格化治理的一個(gè)改進(jìn)方向。這要求政府改變現(xiàn)行的管理方式，與此同時(shí)，給予社區(qū)更多配套的資金與人手，具體可借鑒新加坡在社區(qū)治理中的做法，由政府提供大量的物資支持社區(qū)建設(shè)。[10]89對(duì)精細(xì)化治理的具體運(yùn)作過程做出進(jìn)一步地修改，使網(wǎng)格化治理真正落實(shí)到基層，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，避免將所有事務(wù)堆積在基層，加重了基層工作人員的負(fù)擔(dān)。F社區(qū)每級(jí)網(wǎng)格長由街道人員、民警與居委會(huì)成員組成，但在實(shí)際的運(yùn)作過程中，真正去落實(shí)上級(jí)指示、反映居民需求的仍然只有居委會(huì)的工作人員，因此要適當(dāng)?shù)亟o予基層更多的人手與資金，使管理責(zé)任真正落到實(shí)處。

第三，以居委會(huì)為社區(qū)治理的主體，同時(shí)也要積極發(fā)揮社工的力量，通過有針對(duì)性的開展活動(dòng)來滿足居民的需求。這點(diǎn)可借鑒日本、臺(tái)灣等地區(qū)的“社區(qū)營造”理論，社區(qū)營造以市民為主體，通過行政、居民、非營利組織、企業(yè)共同協(xié)商合作來解決社區(qū)存在的問題。[11]社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)內(nèi)的社工、社區(qū)志愿者一起，積極動(dòng)員社區(qū)居民、流動(dòng)人口參與到社區(qū)的活動(dòng)中來，通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)鄰里互惠、多元參與。通過培育多元的社區(qū)社會(huì)組織及跨社區(qū)的社會(huì)組織，為基層單元、基層組織提供專業(yè)性的社會(huì)服務(wù)，在維護(hù)社區(qū)居民利益的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的多樣化管理，從而在不增加或少量增加財(cái)力投入、人員編制的基礎(chǔ)上減輕居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量對(duì)基層治理的有效介入。在F社區(qū)，居委會(huì)、社工與社區(qū)志愿者一起參與到社區(qū)治理中來，居委會(huì)主要負(fù)責(zé)行政類事物，社工負(fù)責(zé)在社區(qū)內(nèi)開展?jié)M足居民需求的有針對(duì)性的活動(dòng)，三者一起為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的更好治理做出自己的努力。

第四，充分發(fā)揮網(wǎng)格員的樞紐作用。網(wǎng)格員既包括政府部門的干部，也包括居委會(huì)成員，他們在精細(xì)化治理過程中下沉到社區(qū)，密切聯(lián)系社區(qū)居民。因此，作為政府部門與社區(qū)居民聯(lián)系的樞紐，社區(qū)網(wǎng)格員發(fā)揮著“承上啟下”的關(guān)鍵作用。這要求網(wǎng)格員既要明確政府部門的職責(zé)，明確政府部門、社區(qū)居委會(huì)在網(wǎng)格化治理中的地位與責(zé)任；又要能夠密切聯(lián)系社區(qū)居民，及時(shí)反映居民的需求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精準(zhǔn)化，并在這個(gè)過程中逐漸理清網(wǎng)格員的職責(zé)。這要求網(wǎng)格員不僅要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，更要及時(shí)反映問題、解決問題、有效化解政府部門與社區(qū)居民間潛在的社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)基層的精準(zhǔn)、有效治理。在F社區(qū)，身為網(wǎng)格員的社區(qū)居委會(huì)成員走訪社區(qū)各處，及時(shí)傳達(dá)上級(jí)各種精神；與此同時(shí)，將社區(qū)待解決的問題及時(shí)向上反映，敦促問題及時(shí)解決。

最后，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，及時(shí)實(shí)現(xiàn)各部門之間信息的互通與共享。在“互聯(lián)網(wǎng)+”盛行的時(shí)代，政府也應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)開放性、便捷化的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)各部門之間、政府部門與民眾之間信息的互通與共享，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的嵌入，進(jìn)而提升基層的公共治理水平，提升基層治理的有效性。信息的共享可以在一定程度上減少管理成本的浪費(fèi)，也可以避免因反復(fù)檢查所造成的管理沖突。在對(duì)F社區(qū)商販的管理過程中，各部門要及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，避免管理過程中出現(xiàn)語言、肢體沖突，影響社會(huì)和諧。

2012 年 3 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，明確提出“繼續(xù)堅(jiān)定地推進(jìn)戶籍管理制度改革，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策”，并要求今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施時(shí)，不與戶口性質(zhì)掛鉤?？梢姡叭藨舴蛛x”的現(xiàn)狀短時(shí)間內(nèi)并不能完全消除，精細(xì)化治理作為未來治理的發(fā)展方向仍有很長的路要走。

作為一種新型的治理范式，精細(xì)化治理是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理模式的反思、批判和超越，代表著城市治理現(xiàn)代化的基本方向，是未來我國城市治理和發(fā)展的主導(dǎo)性策略。[12]J市F社區(qū)的精細(xì)化治理模式在其具體的實(shí)踐過程中，既反映了精細(xì)化治理在推廣過程中遇到的普遍問題，如：忽視居民需求、問題難以真正解決等，“人戶分離”的現(xiàn)狀又使F社區(qū)的精細(xì)化治理具有特殊性，老年人居多，戶口“空掛”現(xiàn)象普遍。“人戶分離”是現(xiàn)代社區(qū)治理的普遍困境，精細(xì)化治理的目的在于將社區(qū)居民的個(gè)性化需求和各類主體提供的公共服務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接。為此，需要引入社會(huì)組織、社工等第三方治理機(jī)構(gòu)。社區(qū)精細(xì)化治理的關(guān)鍵不是強(qiáng)硬的行政指令與要求，不是忽視流動(dòng)人口的需要，而是在發(fā)揮居委會(huì)作用的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)起社區(qū)內(nèi)社工、社區(qū)志愿者、居民的積極性，增加居民與流動(dòng)人口之間的交流，逐漸建立起人們之間的互惠網(wǎng)絡(luò)，不斷提升其尊嚴(yán)與獲得感，真正實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享。