和建花

實(shí)現(xiàn)“幼有所育”是黨的十九大做出的新的重大決策部署，是重大民生工程之一?！坝子兴焙w的年齡段為0—6 歲的學(xué)齡前兒童。當(dāng)前，我國3歲以上學(xué)前教育服務(wù)事業(yè)獲得空前發(fā)展，但3 歲以下托幼服務(wù)還面臨很多困難和問題，供需矛盾極為突出，政策體系建設(shè)和事業(yè)發(fā)展亟待快速推進(jìn)。

40年前，我國開啟改革開放征程，改革開放使經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)生巨大變革，并深刻影響到諸多民生領(lǐng)域的政策走向，其中包括嬰幼兒照料和托幼公共服務(wù)政策的變化軌跡。改革開放40年是我國3 歲以下托幼政策變遷與事業(yè)發(fā)展的歷史長河中波瀾起伏比較明顯的時(shí)期，也是托幼政策和事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新極為豐富、活躍和深入的時(shí)期，還是探索托幼政策和事業(yè)發(fā)展與中國特色社會主義建設(shè)及社會治理如何協(xié)同發(fā)展并相互促進(jìn)的重要時(shí)期，其發(fā)展軌跡、趨勢、特點(diǎn)和面臨的挑戰(zhàn)、問題都極具中國特色，值得回顧與前瞻。

在改革開放走過40 周年的歷史節(jié)點(diǎn)，全面總結(jié)和系統(tǒng)梳理改革開放以來我國在3 歲以下托幼政策與事業(yè)的發(fā)展實(shí)踐中探索所積累的成功經(jīng)驗(yàn)及有效做法，分析提煉所遭遇挫折中的一些相關(guān)教訓(xùn)，對于托幼政策理論和事業(yè)的實(shí)踐創(chuàng)新，以及促進(jìn)新時(shí)代中國特色3 歲以下托幼政策與事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，都具有極為重要的意義和價(jià)值。本文擬研究改革開放40年間中國3 歲以下托幼相關(guān)政策變遷與事業(yè)發(fā)展的歷程、階段特征和發(fā)展成就以及主要經(jīng)驗(yàn)，并對未來事業(yè)發(fā)展趨勢和面臨的問題與挑戰(zhàn)進(jìn)行前瞻性分析，提出前瞻性建議，以期為新時(shí)代中國3 歲以下托幼政策與事業(yè)發(fā)展提供研究基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)參考。

從更加寬闊的視野和更高格局的站位來看，3歲以下托幼公共服務(wù)既是一個(gè)涉及多方面、多主體的政策體系，又是一項(xiàng)重要的民生工程，是貫徹落實(shí)“二孩”政策和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在這樣的社會背景和政策要求下，一方面我們要向外看，從橫向來了解國際的狀況、世界的形勢及托幼事業(yè)發(fā)達(dá)國家的一些有益經(jīng)驗(yàn)[1]，另一方面，更重要的是，我們需要向內(nèi)看，從我國自己的縱向發(fā)展史中回顧事業(yè)發(fā)展歷程，并對未來事業(yè)發(fā)展進(jìn)行前瞻性分析，思考相關(guān)政策如何才能更好地促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

一、改革開放40年來的政策變遷與事業(yè)發(fā)展回顧

梳理中國改革開放40年來不同時(shí)期托幼政策與事業(yè)發(fā)展的階段特征、基本狀況、主要成就和重要經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，可以將中國改革開放40年來托幼政策變遷與事業(yè)發(fā)展分為三個(gè)時(shí)期，分別是改革開放開始至20 世紀(jì)80年代末、20 世紀(jì)90年代至2010年以前、2010年至今。每個(gè)時(shí)期因各自具有不同的人口與社會經(jīng)濟(jì)情況和迫切需要解決的問題，以及不同的發(fā)展理念，產(chǎn)生了不同的托幼政策導(dǎo)向、政策選擇和事業(yè)發(fā)展結(jié)果，因而具備不同的特點(diǎn)，并具有不同的經(jīng)驗(yàn)可供當(dāng)前借鑒。在以下分析中，為在一定程度上避免政策分析僅對文本進(jìn)行解讀與闡釋的局限，試圖對政策出臺相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會背景等進(jìn)行一定的分析和思考，力求對國家選擇出臺相關(guān)托幼政策工具的背景及背后的價(jià)值理念有更進(jìn)一步的理解。

1.改革開放開始至20 世紀(jì)80年代末

這一時(shí)期的主要階段性特征是托幼事業(yè)發(fā)展道路較不平坦，政策導(dǎo)向和選擇較不穩(wěn)定。從政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃來看，一方面既有中央對托幼工作的高度重視，并產(chǎn)出了高級別的政策設(shè)計(jì)、規(guī)劃，創(chuàng)立了中央托幼工作領(lǐng)導(dǎo)體制，這樣的政策制度設(shè)計(jì)為托幼工作開了先河；另一方面卻又產(chǎn)生了因政策不連貫、托幼領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺少必要保障而導(dǎo)致的體制初建不久又很快被撤銷的結(jié)局，從而嚴(yán)重影響了托幼事業(yè)的正常發(fā)展。從這一時(shí)期的社會需求與托幼供給的矛盾來看，隨著人口的增長以及人民群眾對子女教育和照看需求的增加，托幼需求不斷增多，而3歲以下托幼機(jī)構(gòu)數(shù)量卻非常有限，托幼整體質(zhì)量也不高，相關(guān)研究也才剛剛起步，因而導(dǎo)致人民群眾的需求在很大程度上無法得到有效滿足?？傮w而言，這一時(shí)期政策轉(zhuǎn)變以及事業(yè)發(fā)展高潮和回落之間的切換速度如此之快，也是歷史少見。

在描述這一時(shí)期的狀況前，還需要先簡要回顧改革開放初期中國托幼政策和事業(yè)所面對的基本歷史狀況。中華人民共和國建立后至改革開放前的近20年，在馬克思主義婦女觀的指導(dǎo)下，為了解放婦女勞動生產(chǎn)力和養(yǎng)育好未來接班人，人民政府發(fā)布了一系列文件，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下新中國托幼事業(yè)發(fā)展的政策和制度的基本框架，使托幼事業(yè)獲得較快發(fā)展，較好地滿足了群眾需求。這些基本政策的內(nèi)容從以下條例、規(guī)程和意見中可見一斑，例如《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》（1951年）奠定了托兒所為職工提供勞動保障和社會福利的性質(zhì)；[2]《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》（1952年）規(guī)定幼兒園具有雙重任務(wù)，一是教育幼兒，二是減輕母親的育兒負(fù)擔(dān)[3]，托兒所也同樣適用雙重任務(wù)。在托幼機(jī)構(gòu)管理上，為了回應(yīng)管理部門職責(zé)不清的問題，理順托兒所和幼兒園管理體系，教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部出臺的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》（1956年）規(guī)定，招收三歲以下兒童的托兒所歸屬衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，招收三歲以上兒童的幼兒園歸屬教育部門領(lǐng)導(dǎo)。[4]75這一時(shí)期，作為社會主義優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，國家在城鎮(zhèn)建立了一套由單位直接提供各種社會福利和服務(wù)的社會政策體系，為職工提供醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老等社會福利和保障，被稱為“單位福利制度”。在農(nóng)村也建立起了集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上作為公社社員的農(nóng)民可以享有一定程度的集體保障的制度[5]，因此學(xué)齡前幼兒的托幼問題也作為一項(xiàng)社會福利得到較好的解決。在黨中央和人民政府大力發(fā)展托幼工作的政策背景下，20 世紀(jì)50年代中后期托幼事業(yè)取得極大發(fā)展，對解放婦女勞動生產(chǎn)力起到了重要的促進(jìn)作用。中國共產(chǎn)黨八屆六中全會《關(guān)于人民公社若干問題的決議》（1958年）非常形象地描述了這樣的成就：“這就特別使得幾千年來屈伏在鍋灶旁邊的婦女得到了徹底的解放而笑逐顏開?！盵6]這一時(shí)期，教育部門、城鎮(zhèn)街道和企事業(yè)單位面向3 歲以下兒童開辦了大量托兒所，并與女職工產(chǎn)假時(shí)間相銜接，給群眾帶來極大便利。但是到了“文化大革命”時(shí)期，托幼事業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。70年代開始，黨和國家開始重新重視托幼工作，托幼事業(yè)又逐步走向恢復(fù)和發(fā)展，不過這個(gè)過程比較緩慢。

上述便是改革開放之初中國托幼事業(yè)發(fā)展面臨的基本歷史狀況。而黨的十一屆三中全會確定改革開放以后，正在逐漸緩慢恢復(fù)發(fā)展的3 歲以下托幼事業(yè)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾的需求，供需矛盾逐漸突出，亟待解決。在這樣的背景下，3 歲以下托幼政策和事業(yè)發(fā)展在國家總體改革政策框架背景下，也逐漸重新受到重視并開始啟動改革之路。第五屆全國人民代表大會第二次會議《政府工作報(bào)告》（1979年）提出，“要十分重視發(fā)展托兒所、幼兒園，加強(qiáng)幼兒教育?！盵7]教育部等13 個(gè)部門聯(lián)合召開了全國托幼工作會議（1979年），并由中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作會議紀(jì)要》的通知，其中提出設(shè)立國務(wù)院托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)。[4]1141980年國務(wù)院托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組得以成立，并在全國婦聯(lián)設(shè)置了辦事機(jī)構(gòu)。至1980年底，全國29個(gè)省、市、自治區(qū)均已建立起托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，從而為事業(yè)發(fā)展奠定了組織管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。①參見：吳全衡在全國托幼辦公室主任會議上的總結(jié)發(fā)言（1980年12 月30 日），載于《婦聯(lián)兒童工作相關(guān)政策文件匯編》，2015年。

緊接著，黨中央把包括托幼工作在內(nèi)的兒童工作任務(wù)交給了全國婦聯(lián)。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國婦聯(lián)黨組《關(guān)于兩個(gè)會議情況及一九八一年婦聯(lián)工作要點(diǎn)的報(bào)告》的通知（中發(fā)〔1981〕19 號）并提出全國婦聯(lián)“應(yīng)把撫育、培養(yǎng)、教育三億以上的兒童和少年，作為自己的工作重點(diǎn)”[8]，全國婦聯(lián)則積極響應(yīng)并進(jìn)行全面工作部署。②參見：《堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央書記處對婦聯(lián)工作重要指示的決議》（1981年4 月2 日全國婦聯(lián)第四屆第五次常務(wù)委員會擴(kuò)大會議通過），載于《婦聯(lián)兒童工作相關(guān)政策文件匯編》，2015年。但隨著1982年國家機(jī)構(gòu)改革的開展③為改變黨政機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、工作效率低下的狀況，1982年第五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議》，這是中國改革開放以來進(jìn)行的第一次規(guī)模較大的行政改革。 機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院所屬部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)由100 個(gè)裁并調(diào)整為61 個(gè)，國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)人員編制由5 萬多名減為3 萬多名。 具體參見：《1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革》，http：／ ／www．scopsr．gov．cn／zlzx／zlzxlsyg／201203／t20120323＿35156．html， 2012－03－23．，剛剛建立不久的全國托幼領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)被撤銷，這對托幼領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建立健全和事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。這樣的政策突變及其所導(dǎo)致的后果是歷史的教訓(xùn)，需要在今后政策設(shè)計(jì)和選擇過程中加以牢記。

從改革開放初期中央極為重視托幼工作并發(fā)出相關(guān)政策文件，到1982年全國托幼領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)被撤銷這一較為突然的轉(zhuǎn)變，其直接原因固然是國家機(jī)構(gòu)改革，但從中國社會政策的大背景來看，自1978年實(shí)行改革開放政策以來，開始了大規(guī)模的以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在此期間，黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，國家同時(shí)也開始從許多公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位中退卻。[5]而托幼服務(wù)在中華人民共和國成立后是作為社會福利事業(yè)提供的，因此在經(jīng)濟(jì)市場化改革的大背景和主旋律中，托幼服務(wù)逐漸從國家主管走向市場化也無法避免。從這個(gè)角度也就不難理解托幼相關(guān)政策在一定的政治、經(jīng)濟(jì)背景下所形成的大起大落式的變化。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)市場化改革給托幼服務(wù)政策帶來的變化，既有局部突變的情況，又有基本面上漸進(jìn)式的演變。20 世紀(jì)80年代初期，由于計(jì)劃生育政策的局部調(diào)整，導(dǎo)致出生人口小幅增長，同時(shí)，改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)活力對勞動力正規(guī)就業(yè)提出更大規(guī)模的需求，因此各級政府、企事業(yè)單位和街道也還在繼續(xù)興辦托幼機(jī)構(gòu)。[9]80年代后期，隨著群眾對托幼需求的日益增長，黨中央認(rèn)識到明確托幼事業(yè)管理職責(zé)的緊迫性，因此，1987年國務(wù)院辦公廳在國家教委等《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》中，明確由教育部門主管幼兒教育，并從提高人口素質(zhì)的視角出發(fā)要求加以重視：“托兒工作對提高我國人口素質(zhì)有重要意義，對此也要予以重視和加強(qiáng)。”[10]

這一時(shí)期，托幼園所數(shù)量有所增長，特別是在婦聯(lián)等群團(tuán)組織的大力鼓勵和支持下，家庭托兒所等社會力量開辦的3 歲以下托兒機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，如北京市婦聯(lián)在全市組織興辦的家庭托兒所（戶）在1985年達(dá)到16000 余處。[11]但到了80年代末期，隨著全國范圍內(nèi)單位福利制度的瓦解，加上計(jì)劃生育政策帶來的孩子數(shù)量減少，加速了我國托育機(jī)構(gòu)的逐漸消亡。[12]

這一時(shí)期3 歲以下托幼政策和事業(yè)發(fā)展的主要成就，是在中央級的政策設(shè)計(jì)、規(guī)劃、托幼工作領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)立方面進(jìn)行了有益的嘗試，有許多開創(chuàng)性舉措，例如建立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，從中央到地方建立從上到下的托幼管理體制，同時(shí)也對以婦聯(lián)為中心開展兒童養(yǎng)育、教育工作進(jìn)行了初步嘗試。盡管政策探索創(chuàng)新過程較為急促而短暫，但給后來的托幼領(lǐng)導(dǎo)工作的開展提供了不少實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并提示今后托幼政策需要有相對長期、穩(wěn)定、可操作性強(qiáng)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，要增強(qiáng)政策理性，這樣才能避免事業(yè)發(fā)展大起大落。

2.20 世紀(jì)90年代初至2010年前

從經(jīng)濟(jì)社會背景來看，自實(shí)行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革以來，我國社會治理體系受到政府較少承擔(dān)社會治理職能的新自由主義意識形態(tài)的影響，原有的社會福利政策走向全面改造，主要特點(diǎn)是政府從社會福利和公共服務(wù)中退出并讓位給市場。學(xué)者岳經(jīng)綸等的觀點(diǎn)認(rèn)為，與20 世紀(jì)80年代的局部調(diào)整不同，90年代進(jìn)入了社會政策體系的全面劇變期，同時(shí)也是國家的全面退縮期。黨的十四大（1992年）提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，國家對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的社會政策體系進(jìn)行全面改造，主要表現(xiàn)是國家從教育、醫(yī)療、住房等社會福利和服務(wù)領(lǐng)域全面退出，出現(xiàn)明顯的市場化趨勢，國家主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)，原有的社會福利保障體系逐步遭到破壞。[12]

這一階段，托幼政策也開始隨著經(jīng)濟(jì)社會政策變革而變化，特別是隨著90年代國有企業(yè)改革的推進(jìn)，托幼事業(yè)發(fā)展再次遇挫。這一時(shí)期的主要階段性特征是托幼事業(yè)發(fā)展公退民進(jìn)，托幼的市場化改革傾向明顯，托幼政策導(dǎo)向和選擇逐漸向市場化、社會化、民營化傾斜。同時(shí)這一時(shí)期也是托幼政策和事業(yè)發(fā)展再次萎縮的時(shí)期，主要特點(diǎn)是在以社會力量為主體的辦園方針引導(dǎo)下，大量機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和街道辦托兒所和幼兒園被停辦或者向市場拋售，特別是企業(yè)辦園被當(dāng)作包袱被企業(yè)甩掉，由此帶來入園難、入園貴和托兒所大幅萎縮問題。

這一時(shí)期所出臺的政策都體現(xiàn)出了重教育、重市場、重社會，而輕托育、輕公益、輕政府的價(jià)值理念。從國務(wù)院《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992年）頒布的提出社會力量辦園[13]，到國家教委等七部委制定的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》（1995年）提出“推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會化”[14]，乃至國家教委印發(fā)的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》（1997年）提出幼兒教育社會化，都一再明確了社會化、市場化的發(fā)展方向。[15]21 世紀(jì)后發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》則突出了學(xué)前教育的教育功能，規(guī)定發(fā)展目標(biāo)為“適齡兒童基本能接受學(xué)前教育。發(fā)展0—3 歲兒童早期教育。建立并完善0—3 歲兒童教育管理體制”。[16]而國辦發(fā)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2003年），同時(shí)強(qiáng)調(diào)了社會力量辦托幼機(jī)構(gòu)及其教育性質(zhì)，提出“繼續(xù)堅(jiān)持動員全社會力量，發(fā)展幼兒教育”。[17]

在中央精神指引和當(dāng)時(shí)教育等民生領(lǐng)域市場化的大趨勢下，最先受到?jīng)_擊的是企業(yè)辦園，因?yàn)閯冸x國有企業(yè)的社會福利職能是20 世紀(jì)90年代國企改革的重要內(nèi)容，很多地方國資委出臺的關(guān)于國有企業(yè)主輔分離的政策要求剝離企業(yè)所辦的幼兒園，企業(yè)辦園于是紛紛被“關(guān)、停、轉(zhuǎn)、賣”，造成國有資產(chǎn)大量流失。以街道和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為主舉辦的托兒所作為社會化職能也逐步被剝離或取消，農(nóng)村托兒所也大量關(guān)閉。在此期間民辦幼兒園和早教機(jī)構(gòu)快速興起，但因資質(zhì)有限或者價(jià)格太高而令多數(shù)家庭望而卻步。根據(jù)教育部2005年第二期《教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，與2000年相比，5年間集體性托幼機(jī)構(gòu)銳減70%。[18]“中國健康與營養(yǎng)調(diào)查”表明，1991年3 歲以下幼兒中約12%入托公立機(jī)構(gòu)，但其后下降，到2004—2010年此比例降至0。[19]

進(jìn)入21 世紀(jì)后，特別是以2003年黨的十六大的召開為標(biāo)志，社會政策缺失的后果才開始逐漸顯性化并得到糾正，市場化格局開始有所扭轉(zhuǎn)。2003年以來，政府不斷推出各項(xiàng)社會政策，重建國家和政府在公共服務(wù)中的責(zé)任，加大在民生領(lǐng)域的投入，我國社會政策進(jìn)入擴(kuò)展期。[5]但很顯然，與其他社會政策相比，托幼政策的出臺依然相對滯后，直到2010年，學(xué)前教育公共服務(wù)的理念才出現(xiàn)在教育政策工具中，被重要政策文件確認(rèn)并普及推廣到整個(gè)社會。

這一時(shí)期托幼政策變化的另一個(gè)特點(diǎn)是國務(wù)院牽頭的婦女兒童工作機(jī)制逐步建立健全，并且婦女兒童工作逐漸與國際接軌。國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會在1990年成立，全國和地方層面的兒童工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制逐步健全和完善。在全國工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建立的基礎(chǔ)上，在國際相關(guān)公約影響下，1990年我國出臺第一輪《中國兒童發(fā)展綱要》，并為其后繼續(xù)出臺相關(guān)綱要奠定了基礎(chǔ)，這也有利于3 歲以下托幼事業(yè)發(fā)展理念逐漸與國際接軌，有利于在綱要中規(guī)定3 歲以下托幼相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)，使得3 歲以下托幼政策措施的貫徹落實(shí)得到一定保障。

歸納而言，這一時(shí)期3 歲以下托幼政策和事業(yè)發(fā)展的主要成就，是在國務(wù)院的層級對兒童工作增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)，建立了婦女兒童工作委員會，并發(fā)布中國兒童發(fā)展綱要，在兒童工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和規(guī)劃綱要設(shè)計(jì)創(chuàng)新方面進(jìn)行了有益嘗試，其中對3 歲以下托幼工作也有相應(yīng)規(guī)定，為其后3 歲以下托幼工作的開展和創(chuàng)新打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)，這一時(shí)期托幼市場化改革所走過的彎路，也提示在托幼公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的失靈，今后需要加強(qiáng)3 歲以下托幼公共服務(wù)供給，并牢牢把握托幼服務(wù)的公益性，這樣才能有效滿足人民群眾的托幼需求，保障婦女兒童發(fā)展權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展。

3.2010年至今

隨著新時(shí)期黨和政府為了解決經(jīng)濟(jì)改革過程中積累的各種社會問題，從而重新強(qiáng)化國家在公共福利和服務(wù)中的角色并急速擴(kuò)展社會政策體系，相比其他社會政策而言滯后了的托幼公共政策也以2010年為節(jié)點(diǎn)，密集出臺、集中拓展，呈現(xiàn)出政策數(shù)量多、發(fā)布頻率高、發(fā)文層級高的現(xiàn)象。這一時(shí)期是托幼事業(yè)重啟大發(fā)展的時(shí)期，是政策和行動計(jì)劃非常密集的時(shí)期，同時(shí)也是創(chuàng)新、實(shí)踐非?；钴S并且以有計(jì)劃的實(shí)踐行動不斷推進(jìn)的時(shí)期，明顯可以看出政策理性程度提高、政策目標(biāo)明確、政策適用性提高、政策配套措施和執(zhí)行力度提高、政策效果提高等政策選擇和實(shí)施的特點(diǎn)。

2010年是托幼發(fā)展史上的又一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，自此開始，國家在托幼理念上有很大轉(zhuǎn)變，公益普惠性和政府責(zé)任得到彰顯，新時(shí)期托幼公共服務(wù)體系框架開始重構(gòu)。黨中央和國務(wù)院通過出臺一系列政策規(guī)劃和三年行動計(jì)劃，突出了托幼服務(wù)的社會公益性和普惠性，對3 歲以下托幼體系建設(shè)，也提出一定構(gòu)想和要求。2010年，中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》[20]，國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（2010〔中發(fā)45 號〕）。[21]這兩個(gè)政策文件的出臺，將托幼市場化傾向扭轉(zhuǎn)過來，極大地助推了3 歲以上托幼公共事業(yè)的快速發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》將學(xué)前教育單列章節(jié)，并提出要明確政府職責(zé)，要重視0—3 歲嬰幼兒教育，以及到2020年普及學(xué)前一年教育等要求和目標(biāo)?！蛾P(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確提出“學(xué)前教育公共服務(wù)”的概念，說明國家確認(rèn)了學(xué)前教育的公共服務(wù)性質(zhì)，將學(xué)前教育納入公共服務(wù)框架，并重視強(qiáng)調(diào)國家和政府的責(zé)任，這是既繼承和發(fā)揚(yáng)我國優(yōu)良傳統(tǒng)，又與國際理念接軌的一個(gè)例證。國務(wù)院新一輪《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》對3 歲以下托幼的表述包括：“促進(jìn)0—3 歲兒童早期綜合發(fā)展?；酒占皩W(xué)前教育……積極開展0—3 歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo)。積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0—3 歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)。加快培養(yǎng)0—3 歲兒童早期教育專業(yè)化人才。”[22]從中可以看出，國家對面向0—3 歲幼兒的公共服務(wù)體系構(gòu)建也有了一定設(shè)想和要求。但是國家在這一時(shí)期的政策重點(diǎn)主要還是在3 歲以上托幼議題上，因此直到2017年，在中央層面政策文件中才再次出現(xiàn)3 歲以下托幼議題。2017年黨的十九大報(bào)告正式將“幼有所育”增列為民生福祉的主要內(nèi)容。[23]2018年的《政府工作報(bào)告》指出：“要多渠道增加學(xué)前教育資源供給，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強(qiáng)監(jiān)管。”[24]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101 號）在社會民生領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)中，提及托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，指出要“支持教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、嬰幼兒托育等設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。[25]

盡管從全國層面尚沒有出臺指導(dǎo)3 歲以下托幼事業(yè)的綜合發(fā)展的相關(guān)意見，但一些地方已經(jīng)先行先試，出臺地方性指導(dǎo)意見、暫行辦法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為國家今后出臺相關(guān)政策提供了探索經(jīng)驗(yàn)。例如，2018年上海出臺三份重要政策文件，分別是市政府印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3 歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《上海市3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，以及由教育、衛(wèi)生計(jì)生等16部門聯(lián)合出臺的《上海市3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，同時(shí)發(fā)放《依法開展托育服務(wù)告知書》開展行政指導(dǎo)，為國家和地方層面構(gòu)建3 歲以下托幼管理體系提供了新思路。[26]

綜上，改革開放40年來，我國3 歲以下托幼政策變遷與事業(yè)發(fā)展波瀾起伏，有前進(jìn)也有停滯不前和倒退的時(shí)期，實(shí)踐創(chuàng)新不斷深入，托幼政策設(shè)計(jì)和事業(yè)發(fā)展與中國特色社會主義建設(shè)及社會治理協(xié)同發(fā)展、相互促進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不斷得到探索積累，40年來3 歲以下托幼政策與事業(yè)發(fā)展的內(nèi)涵、特點(diǎn)和面臨的挑戰(zhàn)及問題都極具中國特色。有的學(xué)者認(rèn)為，隨著我國社會、政治、經(jīng)濟(jì)狀況的變化，國家在社會福利和服務(wù)中的角色經(jīng)歷了從改革開放前的“國家壟斷”，到改革開放后的“國家退卻”，再到“國家再臨”的演變過程。[5]通過觀察托幼政策變遷的過程，也可以發(fā)現(xiàn)這40年間托幼政策變化中呈現(xiàn)出國家責(zé)任由退卻到回歸的特點(diǎn)。

二、 未來3 歲以下托幼政策拓展與事業(yè)發(fā)展趨勢前瞻

黨的十九大報(bào)告把“幼有所育”作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，展望未來，中國托幼事業(yè)發(fā)展趨勢一定是向著更加快速、更高質(zhì)量、更能滿足人民群眾多元需求的方向不斷前進(jìn)。在“全面二孩”政策以及人民群眾對3 歲以下托幼有較強(qiáng)需求等背景下，黨中央和政府對3 歲以下托幼政策與事業(yè)的更加重視也指日可待，在研究的基礎(chǔ)上，衛(wèi)計(jì)委、發(fā)改委等部門也在積極磋商相關(guān)政策，可以相信3 歲以下托幼事業(yè)在不久的將來會迎來一個(gè)較好的轉(zhuǎn)折期。

隨著在國家層面上對學(xué)前教育公共服務(wù)性質(zhì)的重新認(rèn)識和確立，以及出臺了一系列配套政策措施，這就為3 歲以下托幼公共服務(wù)事業(yè)的重新發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，為其迎來較快發(fā)展提供了歷史新機(jī)遇。同時(shí)，實(shí)施“全面二孩”政策也給托幼公共服務(wù)事業(yè)帶來新機(jī)遇。2016年實(shí)施“全面放開二孩”政策及相關(guān)配套措施，必定帶來一定規(guī)模出生人口的增長。而對人口再生產(chǎn)做出重要貢獻(xiàn)的我國育齡婦女，面臨工作與育兒雙重負(fù)擔(dān)，因此家庭對3 歲以下托幼公共服務(wù)的需求將繼續(xù)增長，這就為托幼公共服務(wù)帶來新的發(fā)展要求和機(jī)遇。

但同時(shí)，3 歲以下托幼公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，存在非常多的困難和問題，事業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。目前3 歲以下嬰幼兒照料和早期教育主要依靠家庭完成，根據(jù)幾項(xiàng)大型調(diào)查顯示，家庭實(shí)際上對3 歲以下公共托幼的需求比較旺盛。但現(xiàn)實(shí)中托幼機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模非常有限，托幼服務(wù)供給嚴(yán)重不足，無法滿足家庭旺盛的托幼需求，供需矛盾突出。從供給來看，據(jù)10 個(gè)城市調(diào)查數(shù)據(jù)，目前0—3 歲嬰幼兒在我國入托率僅為4%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家30%—50%的比例。從需求來看，據(jù)2017年國務(wù)院婦兒工委的調(diào)查，48.2%的被訪者有3 歲以下托育服務(wù)需求，53.4%有全日托需求，希望嬰幼兒2 歲半以內(nèi)入托的比例達(dá)70.4%。①參見國務(wù)院婦女兒童工作委員會“0—3 歲兒童托育公共服務(wù)和政策支持研究”課題組：《3 歲以下兒童托育公共服務(wù)研究報(bào)告》，2018年。2016年上海市總工會的調(diào)查表明，74.2%的職工希望孩子入托，約八成職工贊成企、事業(yè)單位興辦托兒所。[27]

再來看目前3 歲以下各類托幼機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)薄弱的狀況。一是，在市場化改革過程中原有的企事業(yè)單位、街道辦事處等開辦的托兒所和農(nóng)村托兒所已銷聲匿跡；二是，長期以來部分公辦幼兒園雖設(shè)有托小班，招收兩歲或兩歲半的幼兒，但鑒于學(xué)前教育資源總量不足，為了完成《學(xué)前教育三年行動計(jì)劃》設(shè)置的入園率指標(biāo)要求，2010年以后各地公辦幼兒園基本不再招收3 歲以下孩子；三是，隨著托幼服務(wù)需求的擴(kuò)大，以早教中心、民營托育機(jī)構(gòu)等為主的社會托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，但也遠(yuǎn)不能滿足更多需求，特別是不少提供托育服務(wù)的營利性機(jī)構(gòu)收費(fèi)昂貴，超出普通群眾的承受能力，并且社會辦的機(jī)構(gòu)缺少依據(jù)、缺乏標(biāo)準(zhǔn)，還面臨場地、師資和服務(wù)質(zhì)量等問題；四是，雖然很多職工贊成企事業(yè)單位自辦托兒所，少數(shù)企事業(yè)單位也有自辦托兒所的意愿，但條件有限，已經(jīng)開辦的少量企事業(yè)單位托兒所同樣面臨資質(zhì)、場地、師資、服務(wù)時(shí)間等方面的困難和問題。

從全國層面的3 歲以下托幼公共服務(wù)政策和管理狀況來看，具體存在以下主要問題：第一，盡管3 歲以下托幼事業(yè)發(fā)展極為重要，亟待適度發(fā)展并且綜合性、復(fù)雜性強(qiáng)，但目前為止尚沒有成為政策重點(diǎn)關(guān)注的議題，國家也還沒有一個(gè)明確的主管部門來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國3 歲以下托幼事業(yè)發(fā)展，并且還缺乏全國性的相關(guān)指導(dǎo)意見和政策措施來指導(dǎo)和規(guī)范事業(yè)發(fā)展。第二，3 歲以下托幼公共服務(wù)具有公益普惠性質(zhì)，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用和主體責(zé)任。2010年來黨和政府也承擔(dān)起對學(xué)前教育公共服務(wù)發(fā)展的主體責(zé)任，但目前政府相關(guān)部門對3 歲以下托幼服務(wù)是公共服務(wù)這一理念以及政府責(zé)任問題的認(rèn)識還相對有限，還未能承擔(dān)起對3 歲以下托幼公共服務(wù)的主體責(zé)任和主導(dǎo)作用。第三，目前為止我國一直延續(xù)將3 歲以下和3 歲以上托幼斷然割裂的保教分離二元制觀念和做法，這不利于未來托幼事業(yè)的整體發(fā)展。反觀國際上很多國家都經(jīng)歷了嬰幼兒照看與教育由保教分離到保教結(jié)合的托幼一體化歷程。為改變資源浪費(fèi)、不利于管理等問題，英國、美國、澳大利亞、日本、法國、瑞典、挪威、芬蘭、加拿大、新西蘭等國，相繼在國家層面改革學(xué)齡前兒童保育和教育管理體系，從雙軌制逐漸變?yōu)閱诬壷乒芾?，托幼一體化國際格局因而大致形成。

三、政策建議

基于以上歷史回顧和前瞻分析，以及對我國生育政策、托幼議題及婦女發(fā)展?fàn)顩r的綜合考慮，提出以下建議：

一是，在黨領(lǐng)導(dǎo)下的托幼服務(wù)事業(yè)發(fā)展歷程中，特別是在改革開放前，國家的政策始終把解放婦女生產(chǎn)力、解除婦女的后顧之憂和教育幼兒作為托幼事業(yè)的兩個(gè)并行不悖的重要目標(biāo)，這種政策目標(biāo)定位有利于幼兒和婦女共同的發(fā)展，具有理性和綜合性強(qiáng)的政策特點(diǎn)。新時(shí)期在加強(qiáng)政策和實(shí)踐創(chuàng)新的同時(shí)，也應(yīng)該汲取優(yōu)良傳統(tǒng)中適應(yīng)新時(shí)代的成分，因此建議在今后制定出臺3 歲以下托幼服務(wù)相關(guān)指導(dǎo)意見時(shí)，在其中明確3 歲以下托幼目標(biāo)，在目標(biāo)中既要考慮幼兒發(fā)展，又要考慮幫助父母平衡工作家庭，解除婦女后顧之憂。

二是，政府繼續(xù)承擔(dān)發(fā)展托幼公共服務(wù)的主導(dǎo)作用和主體責(zé)任，牢牢把握3 歲以下托幼服務(wù)的公益普惠性，避免繼續(xù)讓位給市場。從中國托幼事業(yè)發(fā)展的歷程中可以看出，政府發(fā)揮好主體責(zé)任的時(shí)期，托幼事業(yè)的發(fā)展就比較順利，反之則受到挫折或者徘徊不前。從2010年以來黨和政府的相關(guān)政策文件和實(shí)際行動中可以明顯看出，政府承擔(dān)起了對3 歲以上托幼事業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任，各級政府的責(zé)任意識明顯增強(qiáng)，發(fā)展托幼事業(yè)成為政府行動。但長期以來3 歲以下托幼公共服務(wù)水平有限，今后各級政府還需進(jìn)一步發(fā)揮主體作用。

三是，國家應(yīng)盡早確定3 歲以下托幼事業(yè)的管理部門，明確牽頭部門并理順跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國3 歲以下托幼事業(yè)的發(fā)展。加快對3 歲以下托幼公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，盡快制定出臺關(guān)于全國3 歲以下托幼服務(wù)發(fā)展的相關(guān)意見，盡早做好頂層設(shè)計(jì)，及早進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的政策準(zhǔn)備議程，完善相關(guān)政策法規(guī)，健全管理體制。并在注重需求、科學(xué)預(yù)測、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大3 歲以下托幼公共服務(wù)規(guī)模，保障普惠性托幼機(jī)構(gòu)的比重，逐步構(gòu)建3 歲以下托幼公共服務(wù)體系，同時(shí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)0—6 歲托幼一體化進(jìn)程。