池京云, 吳初國

（1. 北京市地質(zhì)調(diào)查研究院，北京 100195; 2. 自然資源部信息中心，北京 100830）

資源管理是各國政府工作中極為重要的一項(xiàng)內(nèi)容。因國情不同，各國對自然資源實(shí)行的管理體制有不同之處，也有共同的發(fā)展趨勢，這個共同的趨勢就是自然資源的管理逐步從分類、分行業(yè)的管理模式走向了集中統(tǒng)一的大部制模式。在長期的革命、建設(shè)、改革過程中，我國的自然資源管理體制也曾進(jìn)行過多次調(diào)整，直到2018年組建自然資源部，我國的自然資源管理才走向集中統(tǒng)一的大部制管理模式。按照一件事由一個部門統(tǒng)一管理的原則，把過去分散于其他部門的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)統(tǒng)一集中到自然資源部統(tǒng)籌管理，為生態(tài)文明建設(shè)提供體制機(jī)制保障。以整體的、全面的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)來思考，新時代的自然資源管理就要以服務(wù)新時代經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”總布局為戰(zhàn)略方向，在不斷厚植創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)上，通過全民所有自然資源資產(chǎn)的運(yùn)籌管理和國土空間開發(fā)的整體謀劃，為建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興做出貢獻(xiàn)。

1 新時代應(yīng)運(yùn)而生的自然資源部

2013年11月，習(xí)近平主席在十八屆三中全會上就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所做說明中指出：“由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！敝醒脒@一決策體現(xiàn)了對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其內(nèi)在規(guī)律的基本遵循。

2018年3月，經(jīng)第十三屆全國人民代表大會表決，批準(zhǔn)成立自然資源部。2018年4月，自然資源部正式掛牌運(yùn)行，這是適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求而設(shè)立的一個新部門，也是我國自然資源管理史上的標(biāo)志性事件，是國家自然資源管理體制的又一次重大變革。

在我國，自然資源長期被視作發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)所需要的生產(chǎn)資料，相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)也分設(shè)于不同的經(jīng)濟(jì)管理部門。從1954年到2013年，我國先后進(jìn)行了十一次重大機(jī)構(gòu)改革，其中對自然資源的管理改革，主要是根據(jù)不同階段經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)的需要，按照產(chǎn)業(yè)分工，分別由不同經(jīng)濟(jì)部門管理，也有一種資源由多個部門交叉管理的情況。最重要的一次改革是在1998年，煤炭工業(yè)、冶金工業(yè)、石油化工業(yè)、建材工業(yè)、輕工業(yè)等按照條條設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門全部被撤銷，自然資源管理的職能主要集中到了國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、發(fā)改委等幾個關(guān)鍵部門，但依然沒能按照領(lǐng)域管理要求，真正將一類事情由一個機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌。

由于沒有統(tǒng)一的自然資源管理部門，隨之產(chǎn)生的是自然資源所有權(quán)主體虛位、各種規(guī)劃相互打架、相關(guān)部門職責(zé)交叉、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難等情況。如此情況，既與統(tǒng)籌推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的根本要求不相適應(yīng)，也與加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)，實(shí)際上對生態(tài)文明建設(shè)已形成了一種體制性的障礙。

組建自然資源部，由一個比較大的綜合性部門來統(tǒng)一負(fù)責(zé)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，以及國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，這種集中與統(tǒng)一相結(jié)合的體制安排在理論和實(shí)踐上都比較有利于解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，這對生態(tài)文明建設(shè)將會起到積極的推動與促進(jìn)作用。

新時代自然資源工作的方向要轉(zhuǎn)變，既要堅(jiān)持自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用這一傳統(tǒng)領(lǐng)域的工作方向，更要充分發(fā)揮作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障部門的作用，更好地維護(hù)和服務(wù)于 “五位一體”的時代布局。自然資源集生態(tài)、環(huán)境、文化、社會、經(jīng)濟(jì)等價值于一體，自然資源管理在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)中都發(fā)揮著重要作用。為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，自然資源工作要主動融入生態(tài)文明建設(shè)全過程，努力為統(tǒng)籌推進(jìn)“五體一體”總布局提供堅(jiān)實(shí)支撐。

2 服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一切以造福人民為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是創(chuàng)造財富和服務(wù)，目的是給人提供更多的自由。自然資源管理是國家基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)工作的重要部分，其根本任務(wù)是對有限的和稀缺的自然資源進(jìn)行最優(yōu)化配置，最大程度上產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)財富和社會服務(wù)來滿足人們?nèi)找嬖鲩L的不同層次的需求[1]。自然資源管理有多個重要而現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，但最基本的一個就是圍繞國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，用好可茲有效利用的自然資源、保護(hù)好稀缺的自然資源來發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)，尤其是支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不斷造福于人民群眾，讓人民群眾過上更美好的生活。自然資源管理的一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是惠民、利民、為民，使自然資源的開發(fā)利用活動更好地惠及廣大群眾。

經(jīng)過新中國成立后70年的發(fā)展，隨著自然資源管理工作不斷加強(qiáng)，我國各項(xiàng)資源的開發(fā)利用都取得了顯著的成就，從土地資源到礦產(chǎn)資源，從森林資源到草地資源，從淡水資源到海洋資源，從能源資源到氣候資源，各項(xiàng)自然資源開發(fā)事業(yè)蓬勃興起，工礦、水產(chǎn)、畜牧、種植等行業(yè)蒸蒸日上，規(guī)模巨大的資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動讓我國的國民經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，人民群眾生活實(shí)現(xiàn)了從溫飽不足到總體小康再向全面小康邁進(jìn)的跨越。如今人們的生活水平已經(jīng)不再僅僅限于衣、食、住、行等基本條件的滿足，而是期盼有更高和更好的生活質(zhì)量。

人民群眾對高質(zhì)量生活的需求倒逼著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，也倒逼著進(jìn)行資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。高質(zhì)量發(fā)展從保障高質(zhì)量生活開始。自然資源工作主要集中在土地要素市場、測繪地理信息產(chǎn)業(yè)、地質(zhì)行業(yè)、能源行業(yè)、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)、海洋經(jīng)濟(jì)等方面，它們都是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。為了滿足人們對更高生活質(zhì)量的向往，自然資源工作應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以進(jìn)一步深化資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)，著力從生產(chǎn)領(lǐng)域努力加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，加快推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目標(biāo)之一是要提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化；目標(biāo)之二是要推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，建立與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；目標(biāo)之三就是要推動系統(tǒng)防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、防治污染，為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品[2]，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更穩(wěn)健、更均衡、更可持續(xù)。

3 服務(wù)于政治建設(shè)，切實(shí)維護(hù)國家資源安全、生態(tài)安全

我國的油氣資源、淡水資源、優(yōu)質(zhì)耕地資源、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以及鐵、錳、銅、鋁、鉻、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)資源的短缺問題日益突出。戰(zhàn)略性資源的結(jié)構(gòu)性、時段性、地區(qū)性短缺不僅是生產(chǎn)要素和市場經(jīng)營的問題，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品短缺也不僅是生態(tài)退化和環(huán)境污染的問題，它們還都是重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和民生問題。由資源短缺問題上升到國家資源安全[3]，由優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品短缺問題上升到國家生態(tài)安全，它們都是國家安全體系的重要基石，資源安全和生態(tài)安全都關(guān)系著國家政治安全，政治安全又是國家安全的根本。

我國于2014年提出的“總體國家安全觀”，是由政治、國土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源以及核安全等11個領(lǐng)域安全共同組成的系統(tǒng)安全、體系安全和綜合安全，是對新時代我國面臨的各種安全問題和挑戰(zhàn)的全面而系統(tǒng)的回應(yīng)。在所列的11個安全領(lǐng)域中，政治安全是我國國家安全的根本和核心。政治安全決定和影響著其他各個領(lǐng)域的安全，其他領(lǐng)域的安全最終也會反映到維護(hù)和捍衛(wèi)國家政治安全上來[4，5]。

對各行各業(yè)來說，堅(jiān)決維護(hù)政治安全是所有行業(yè)都要放在第一位的工作任務(wù)；對于資源行業(yè)來說，除了有維護(hù)國家政治安全這個第一任務(wù)之外，還有保障國家資源安全、維護(hù)國家生態(tài)安全等其他重要任務(wù)，可以說這都是自然資源管理工作的獨(dú)當(dāng)其任之 “任”。

保障國家資源安全，一要注重資源的科學(xué)開發(fā)利用,用合理的資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會更加科學(xué)地發(fā)展。要加強(qiáng)對資源開發(fā)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)引領(lǐng)，促進(jìn)資源可持續(xù)利用與集約節(jié)約利用，降低單位產(chǎn)出資源消耗，保證資源利用效率最優(yōu)；二要進(jìn)一步完善開放型的資源供給與保障體系，統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國外兩個市場和兩種資源，推進(jìn)形成安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的資源開發(fā)和供應(yīng)體系，提高能源、礦產(chǎn)、水、土地及其他重要資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障程度；三要統(tǒng)籌陸地和海洋資源利用，要提高海洋開發(fā)、管控能力，維護(hù)海洋權(quán)益，促進(jìn)陸地、近岸、近海、深遠(yuǎn)海和海島有序開發(fā)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國。

維護(hù)國家生態(tài)安全，一要提高全民對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明的認(rèn)知水平，推動社會公眾廣泛參與生態(tài)安全型和環(huán)境友好型社會建設(shè)；二要加強(qiáng)生態(tài)安全管理，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；三要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境安全能力建設(shè)，增強(qiáng)國家生態(tài)安全保障；四要加強(qiáng)國際生態(tài)治理合作，促進(jìn)全球生態(tài)安全[6]。

4 服務(wù)于文化建設(shè)，為自然資源事業(yè)發(fā)展提供精神力量和思想保證

文化是一個國家、一個民族的靈魂。發(fā)展中國特色社會主義文化，要堅(jiān)持社會主義核心價值體系，推動社會主義精神文明和物質(zhì)文明相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

在自然資源領(lǐng)域，在長期的事業(yè)發(fā)展過程中已經(jīng)形成了具有行業(yè)特色的、先進(jìn)的礦產(chǎn)文化、地質(zhì)文化、土地文化、海洋文化以及測繪文化等，包括精神的、物質(zhì)的，無形的、有形的，這都是中國特色社會主義文化的組成部分[7]。

推進(jìn)中國特色社會主義文化建設(shè)，要求自然資源管理部門在深入貫徹落實(shí)黨的十九大報告中提出的“堅(jiān)守中華文化立場，立足當(dāng)代中國現(xiàn)實(shí)，結(jié)合當(dāng)今時代條件，發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的，民族的科學(xué)的大眾的社會主義文化”這些基本要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步培育、發(fā)展、繁榮自然資源領(lǐng)域的行業(yè)文化，從多方位、多角度、多層面夯實(shí)社會主義文化強(qiáng)國的社會基礎(chǔ)。

自然資源領(lǐng)域的行業(yè)文化建設(shè)，從內(nèi)容上看，既有精神文化的培育和行為文化的倡導(dǎo)，也有制度文化的創(chuàng)新和物態(tài)文化的構(gòu)建。具體包括：自然資源行業(yè)精神的總結(jié)、提煉和培育，確立行業(yè)發(fā)展理念和工作宗旨，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)；自然資源行業(yè)價值的宣傳，規(guī)范工作人員執(zhí)法、服務(wù)行為，展示良好的行業(yè)形象；自然資源行業(yè)力量的凝聚，創(chuàng)新和完善管理制度，統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，構(gòu)建服務(wù)體系，優(yōu)化行政管理；自然資源行業(yè)文化設(shè)施的建設(shè)，營造濃厚的文化氛圍和良好的工作環(huán)境。自然資源領(lǐng)域的行業(yè)文化建設(shè)是一個長期的過程，需要不斷地積小成于大成，在實(shí)踐中持續(xù)地加以推進(jìn)。

5 服務(wù)于社會建設(shè)，促進(jìn)資源公平正義

社會建設(shè)任務(wù)千頭萬緒，但從構(gòu)建新時代和諧社會的發(fā)展要求來看，一項(xiàng)根本性任務(wù)就是：堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在推進(jìn)發(fā)展中加快補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會公平正義[8]。

自然資源是全社會的財富，社會財富的分配不公是導(dǎo)致社會不穩(wěn)的主要因素之一，而自然資源管理活動又與自然資源財富分配的公平正義緊密相聯(lián)。不論大小，自然資源配置的很多問題，都與社會公平正義有關(guān)。比如：自然資源的開發(fā)利用是否涉及國家和集體的利益？若涉及，國家和集體利益應(yīng)該如何為公眾所了解？通過什么權(quán)威機(jī)構(gòu)、在什么樣的渠道和限制之內(nèi)，讓那些看法不同的個人接受國家和集體利益？集體與個人之間的利益分歧該怎樣解決？如果有人被集體的決定所傷害，自然資源管理部門又能怎么辦、又該怎么辦[9]？還有，自然資源開發(fā)將不可避免地對生態(tài)環(huán)境造成擾動，那么由誰決定、如何決定這種擾動能否決定自然資源的開發(fā)？上述典型問題的解決，客觀上都要求政府管理部門在自然資源管理的實(shí)踐中一定要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會公平的多重目標(biāo)結(jié)合起來考慮。

從解決社會面臨的突出矛盾來看，理清、理順自然資源領(lǐng)域的復(fù)雜社會關(guān)系，致力于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義，重在從以下四個方面著手進(jìn)行自然資源管理改革。首先要完善公平、開放、透明的市場規(guī)則，建立競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共自然資源配置的效率和公平性。其次是要充分發(fā)揮社會公眾的主體作用，尊重群眾對自然資源開發(fā)利用的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大群眾有序參與自然資源治理，妥善協(xié)調(diào)各方面群眾的利益，切實(shí)保障公眾權(quán)益。三是要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，深入推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。四是要建立稀缺資源在不同代際間的合理分配與補(bǔ)償機(jī)制，處理好代內(nèi)公平與代際公平之間的關(guān)系，推動自然資源開發(fā)利用更可持續(xù)地發(fā)展。

6 服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和管理人類文明永續(xù)發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)

新時代的自然資源工作，堅(jiān)持人與自然和諧共生、山水林田湖草是生命共同體[10]，以更加可持續(xù)的方式利用自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，生產(chǎn)出更多更有質(zhì)量的物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，以支撐經(jīng)濟(jì)、社會和人類實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的發(fā)展；同時應(yīng)對正在出現(xiàn)的新的問題與挑戰(zhàn)，推廣可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)方式，促進(jìn)全球生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)、再生、恢復(fù)，保護(hù)和管理經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)[11]。新時代的自然資源工作在新時代的生態(tài)文明建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)新時代的自然資源管理是大力推進(jìn)新時代生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義[12]。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，走好新時代的生態(tài)治理與綠色發(fā)展之路，需要自然資源工作圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局以及為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品等方面的重大需求，著力化解空間開發(fā)格局不合理、生態(tài)產(chǎn)品供需短缺所產(chǎn)生的突出矛盾。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，既要堅(jiān)持節(jié)約集約利用資源的原則，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度過大、資源環(huán)境負(fù)荷過重的趨勢，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，控制好國土空間的開發(fā)強(qiáng)度，確保自然資源和生態(tài)環(huán)境不過載；也要按照人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)綠色生態(tài)空間減少過多、耕地減少過快的趨勢，讓生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的功能布局與生態(tài)文明發(fā)展更加匹配，讓生產(chǎn)空間更加集約高效、生活空間更加宜居適度、生態(tài)空間更加山清水秀；要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)一籌劃陸域與海域的資源利用、環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調(diào)開發(fā)；要貫徹山水林田湖草生命共同體理念，遵循系統(tǒng)治理原則，統(tǒng)籌推動山水林田湖草綜合整治修復(fù)，對自然生態(tài)各類要素進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理[13]，筑牢國家生態(tài)安全屏障。

總而言之，自然資源工作涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的方方面面，責(zé)任重大、任務(wù)重大。把握自然資源工作與“五位一體”總體布局之間的基本邏輯，既要注重自然資源工作的整體性和結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，又要統(tǒng)籌處理好五大建設(shè)各個任務(wù)之間的聯(lián)系。履行好自然資源工作的各項(xiàng)職責(zé)，既要使市場在配置資源中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。要秉持生態(tài)文明理念，不斷完善制度體系，理順工作機(jī)制，推動形成全面支撐“五位一體”的發(fā)展新格局，再造一個美麗中國。