陳麗萍，張雅麗，湯文豪，陳 靜，劉 偉

（自然資源部信息中心，北京 100830）

我國儲量管理始于1953年國務(wù)院成立全國礦產(chǎn)儲量鑒定委員會，迄今已有66年歷史，在計劃經(jīng)濟(jì)時代發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前我國生態(tài)文明制度建設(shè)中涉及的一系列改革和制度建設(shè)工作，從不同方向直指礦產(chǎn)資源實物量數(shù)據(jù)，其中包括儲量數(shù)據(jù)。此外，礦產(chǎn)儲量數(shù)據(jù)的完整、真實和可靠與否直接關(guān)乎礦產(chǎn)資源向資產(chǎn)、資本和證券的升級進(jìn)而轉(zhuǎn)為礦業(yè)財富的成功。然而，我國儲量數(shù)據(jù)質(zhì)量存在很多問題，有必要重新審視儲量的管理目標(biāo)、管理主體、管理對象、管理客體、管理流程等基本框架。儲量的質(zhì)量問題也是世界性和世紀(jì)性問題。從美國、加拿大、澳大利亞等市場經(jīng)濟(jì)國家看，其最重要的特點(diǎn)是政府管理中并未將儲量作為主要管理客體，而是把管理重點(diǎn)放在決定儲量的客觀原始數(shù)據(jù)方面。本文主要分析這些國家不進(jìn)行儲量管理的深層原因，以為我國改革提供參考借鑒。

1 儲量管理的概況和我國對儲量管理的一般認(rèn)識

1.1 儲量管理的狹義概念

“儲量”是指在當(dāng)時工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、法律、市場、社會和政治等諸多因素影響下，用一定確定程度表達(dá)的可經(jīng)濟(jì)開采的礦產(chǎn)資源量。狹義的針對儲量的“管理”是以設(shè)定法律后果為目的進(jìn)行的行政許可、行政裁決、行政監(jiān)督檢查、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等。狹義的管理者是礦政管理部門，管理相對人是礦業(yè)權(quán)人或在儲量中擁有權(quán)益的人。本文界定狹義的儲量管理為：礦政管理部門以行政許可、行政裁決、行政監(jiān)督檢查、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等為目的，對礦業(yè)權(quán)人或相關(guān)權(quán)益人擁有或掌握的儲量實施審查、確認(rèn)、登記等行政活動的過程。

1.2 我國對儲量管理的一般認(rèn)識

我國儲量管理主要體現(xiàn)在自然資源部三定方案、《礦產(chǎn)資源法》及當(dāng)前正在進(jìn)行的一系列改革文件中，包括“礦產(chǎn)資源儲量評審、備案、登記、統(tǒng)計和信息發(fā)布及壓覆礦產(chǎn)資源審批管理、礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備工作，實施礦山儲量動態(tài)管理，建立礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測預(yù)警體系。監(jiān)督地質(zhì)資料匯交、保管和利用，監(jiān)督管理古生物化石”“負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)供礦山建設(shè)設(shè)計使用的勘探報告……勘探報告未經(jīng)批準(zhǔn)，不得作為礦山建設(shè)設(shè)計的依據(jù)?！碑?dāng)前我國進(jìn)行的國民經(jīng)濟(jì)核算制度改革、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、國土空間規(guī)劃編制、全民所有自然資源有償使用制度、自然資源確權(quán)登記制度等，其所涉及的“摸清家底”、價值核算等，都涉及儲量。當(dāng)前業(yè)界對儲量管理的一般認(rèn)識是其服務(wù)于宏觀、中觀和微觀決策。宏觀上，主要是通過調(diào)查評價和統(tǒng)計等，摸清家底，并將之作為宏觀調(diào)控尤其是制定礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和礦產(chǎn)資源規(guī)劃的依據(jù)；中觀上，通過儲量核算、價值評估、市場基準(zhǔn)價確定等，確保國家作為所有權(quán)人獲得持續(xù)、公平合理的收益；微觀上，通過儲量評審、備案、登記及地質(zhì)資料管理等，作為礦山設(shè)計、礦業(yè)權(quán)授予和管理的依據(jù)；微觀上的另一個目的是服務(wù)于礦業(yè)權(quán)交易、礦業(yè)權(quán)融資等市場目的。

2 只有少數(shù)國家的礦政管理部門進(jìn)行儲量管理

國外礦法是礦政管理機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行管理的主要法律依據(jù)。通過對100個國家/地區(qū)的礦法研究發(fā)現(xiàn)，有49個國家/地區(qū)礦法中未提及儲量，37個國家/地區(qū)礦法中雖提及儲量但未明確管理內(nèi)容，14個國家礦法中涉及狹義儲量管理，其中包括中國（表1）。進(jìn)行狹義儲量管理的14個國家中只有俄羅斯對儲量管理涉及的行政活動較多，包括國家評審、統(tǒng)計、登記等，并將此作為批準(zhǔn)或取消礦業(yè)權(quán)、批準(zhǔn)工作方案、繳納規(guī)費(fèi)等的依據(jù)。其他國家的儲量管理行為主要涉及核實（波蘭）、審核（古巴）。

表1 100個國家/地區(qū)礦法中提及儲量管理情況一覽表

3 多數(shù)國家不進(jìn)行狹義的儲量管理的四個理由

對照我們對儲量管理功能的一般性認(rèn)識來說明為何多數(shù)國家尤其是市場經(jīng)濟(jì)國家不進(jìn)行狹義的儲量管理。

3.1 只要市場能提供，政府就不提供

如果將儲量審批、備案和登記作為發(fā)放和展期礦業(yè)權(quán)的依據(jù)，則審批、備案和登記本質(zhì)上屬于行政許可。行政許可遵循的基本原則是：市場機(jī)制能提供的，政府通常不設(shè)行政許可事項。我國也有類似規(guī)定，如《行政許可法》第十三條規(guī)定“通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可……（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！?/p>

在市場經(jīng)濟(jì)國家，礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)企業(yè)通常是利用自有資金或資本市場提供的資金進(jìn)行勘查開發(fā)活動。在這種情況下，證券交易機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、市場上的其他投資者為獲得經(jīng)濟(jì)利益和規(guī)避風(fēng)險而規(guī)范儲量報告和進(jìn)行儲量審查。行業(yè)協(xié)會的功能之一是通過管理提高會員誠信水平和專業(yè)化水平，顯化和提升會員價值，以使會員獲得競爭優(yōu)勢進(jìn)而提升資金地位。金融機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會是儲量的直接利益攸關(guān)方，他們比礦政部門更關(guān)心儲量質(zhì)量。

很多國家/地區(qū)礦業(yè)法中涉及儲量內(nèi)容，但多作為礦業(yè)權(quán)人需要提交諸多報告中的一種而不涉及狹義的管理，即便有也是借用行業(yè)協(xié)會和證券交易所的儲量管理制度。如澳大利亞塔斯馬尼亞州《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，“承租人需要保存記錄，……（j）根據(jù)澳大利亞采礦冶金協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計的礦石儲量和資源量細(xì)目。”加拿大不列顛哥倫比亞省《礦業(yè)法》規(guī)定，企業(yè)提交的儲量報告采用加拿大采礦、冶金和石油協(xié)會在礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)儲量定義標(biāo)準(zhǔn)和指南中的術(shù)語；礦產(chǎn)資源或礦產(chǎn)儲量的估算量必須符合加拿大證券管理局確定的標(biāo)準(zhǔn)（稱為國家43-101標(biāo)準(zhǔn)），即礦政管理部門即便進(jìn)行儲量管理，也多把金融機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會作為“防火墻”和“過濾器”，而非作“擋箭牌”和為儲量“背書”。從責(zé)權(quán)對等的角度說，誰獲得更大利益，誰就應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。因此，證券法、證券交易規(guī)則及信息披露規(guī)則就哪類儲量（廣義）可上市融資（證券化）、儲量分類分級及信息披露的報告規(guī)范及相應(yīng)的法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范。

當(dāng)然美國、加拿大、澳大利亞等國家均進(jìn)行儲量統(tǒng)計并發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)。美國主要是地調(diào)局人員根據(jù)地調(diào)局設(shè)定的分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)政府保密信息及研究人員獲得的信息進(jìn)行統(tǒng)計和發(fā)布；澳大利亞結(jié)合企業(yè)和自行數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計和發(fā)布；加拿大直接利用企業(yè)儲量信息和聯(lián)邦或省/地區(qū)礦山調(diào)查情況進(jìn)行統(tǒng)計和發(fā)布。但這些信息并不用于微觀管理決策，只作企業(yè)決策參考，因此對信息精度要求不高，政府并不承擔(dān)信息不準(zhǔn)確帶來的法律責(zé)任。如美國總統(tǒng)公布13817號關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)的行政令后，美國地調(diào)局在官網(wǎng)上發(fā)布了關(guān)鍵礦產(chǎn)的各種資料但同時明確信息免責(zé)。加拿大自然資源部在網(wǎng)站上公布2010年前的儲量信息的同時也發(fā)布了免責(zé)聲明，表示所發(fā)布的信息不建議用于貿(mào)易、投資和其他商業(yè)活動的指導(dǎo)，發(fā)布人員和部門不對數(shù)據(jù)的可靠性及使用這些數(shù)據(jù)的后果負(fù)責(zé)。

3.2 通過參數(shù)調(diào)整而非計劃調(diào)整的宏觀調(diào)控方式

世界上對礦產(chǎn)資源開發(fā)總量、結(jié)構(gòu)、速度等進(jìn)行規(guī)劃的國家并不多，即便編制礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略性規(guī)劃或礦產(chǎn)資源規(guī)劃，也是藍(lán)圖和方向性的，或者是針對低風(fēng)險礦產(chǎn)比如煤炭、油氣等編制礦業(yè)權(quán)投放計劃。不進(jìn)行規(guī)劃的原因有三：①礦產(chǎn)資源是一種多為未知的客觀物質(zhì)存在，其數(shù)量、質(zhì)量均非規(guī)劃出來的，即便進(jìn)行自然資源或土地管理規(guī)劃的國家，通常也會把礦產(chǎn)資源排除在外；②礦產(chǎn)品供求市場的利益攸關(guān)很多，礦政管理部門只是其中之一，供求市場具有多因性，多超出礦政部門乃至政府部門的預(yù)期和控制，與其政府規(guī)劃產(chǎn)生系統(tǒng)性錯誤風(fēng)險，不如分散決策結(jié)果更好；③礦業(yè)活動產(chǎn)業(yè)鏈條長，礦業(yè)項目周期長，傳動機(jī)制復(fù)雜且未知，通過儲量來控制后續(xù)產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)量很困難。因此，除油氣、煤炭等少數(shù)低風(fēng)險礦產(chǎn)外，多數(shù)礦產(chǎn)的宏觀調(diào)控通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)參數(shù)，包括政府公益性勘查投入、勘查補(bǔ)貼、稅負(fù)、權(quán)利金等間接調(diào)整市場。企業(yè)行為對這些經(jīng)濟(jì)參數(shù)較敏感，政府參數(shù)調(diào)整相對靈活，也可依賴長期觀察獲得的經(jīng)驗性數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)分析模型。

3.3 以證據(jù)為依據(jù)的管理和決策標(biāo)準(zhǔn)

國外礦業(yè)法中通常規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人獲得采礦權(quán)的前提是發(fā)現(xiàn)礦床，但這并非只用儲量而是可用更直接的數(shù)據(jù)和事實來證明，如鉆孔數(shù)據(jù)、品位數(shù)據(jù)等。如加拿大魁北克省《礦業(yè)法》規(guī)定，“如果許可證持有人根據(jù)有力證據(jù)，表明存在可以通過經(jīng)濟(jì)方式開發(fā)的石油、天然氣或地下水，部長可在許可證第五個續(xù)期有效期內(nèi)授權(quán)對許可證范圍內(nèi)的、被部長認(rèn)可為重要發(fā)現(xiàn)場所的部分土地續(xù)期許可證有效期……。”這體現(xiàn)的是一種證據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)。從證據(jù)視角看，儲量因?qū)儆谌藶楣浪愕臄?shù)據(jù)，基本不能作為證據(jù)。

從對百部國家/地區(qū)的礦法研究看，政府取而代之的是將管理客體集中在決定儲量的客觀數(shù)據(jù)和事實上，按照證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理。如澳大利亞規(guī)定，企業(yè)提交的信息遵循特別法證據(jù)規(guī)則，而不遵循一般司法中的證據(jù)規(guī)則；美國內(nèi)華達(dá)州《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人需要宣誓并對宣誓書進(jìn)行存檔，而宣誓書具有證據(jù)效力，宣誓書中需要說明“（a）花費(fèi)資金和/或改進(jìn)工作的價值；（b）因工作或改進(jìn)而花費(fèi)的資金的情況；（c） 開銷、勞動或改進(jìn)工作涉及的礦權(quán)區(qū)或礦權(quán)區(qū)的某部分的描述”；加拿大不列顛哥倫比亞省《礦權(quán)法》第64條第4款規(guī)定，“如缺乏相反證據(jù)，和測量有關(guān)的野外記錄或經(jīng)核證的副本必須提交法庭，作為野外記錄事實的證據(jù)”；加拿大不列顛哥倫比亞省《證據(jù)法》規(guī)定，“根據(jù)《礦權(quán)法》由首席黃金專員或黃金事務(wù)專員保存的記錄或文件，或從記錄或文件中拷貝的副本或摘錄，在不列顛哥倫比亞省法院必須作為其所承載的事項的證據(jù)加以接受?！边@些證據(jù)的證明范圍包括履約合規(guī)證據(jù)、稅費(fèi)補(bǔ)貼依據(jù)、所有權(quán)收益計算依據(jù)、申請礦業(yè)權(quán)依據(jù)等，企業(yè)造假相當(dāng)于證據(jù)造假，需要承擔(dān)行政甚至刑事責(zé)任（表2）等。另外因要求企業(yè)提供資料類型多樣，政府管理部門利用后臺多源數(shù)據(jù)分析既能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的規(guī)律，也可用于監(jiān)管和識別造假，這就給企業(yè)帶來了一定的威懾力。

表2 各國礦政管理部門要求礦業(yè)權(quán)人保存和提交的報告類型及用途

3.4 涉及公共利益的儲量估算由政府承擔(dān)

礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益是最重要的非稅來源，煤炭等礦產(chǎn)通過招標(biāo)拍賣等市場方式授予礦業(yè)權(quán)時要依賴儲量。由于儲量估算具有很大的隱蔽性、專業(yè)性和不確定性，如果由市場主體估算，其有逐利傾向，但政府監(jiān)管比較困難，政府要承擔(dān)儲量估算后果，加之儲量數(shù)據(jù)涉及巨大的公共利益，因此在涉及所有者權(quán)益時，通常由政府雇員自行估算，如美國的政府采購法規(guī)定，涉及賦權(quán)、確定價格等內(nèi)容的行為屬聯(lián)邦政府固有職能，只能由聯(lián)邦雇員來執(zhí)行，而不能由承包商來承擔(dān)。在這種情況下，儲量估算就成為內(nèi)部行政事務(wù)而非外部管理，對儲量質(zhì)量的保障通過公務(wù)員管理體系保障。如美國聯(lián)邦煤炭資源租約發(fā)放的核心環(huán)節(jié)是評估公平的市場價值。美國采取的是個案評估的方式，由內(nèi)政部土地管理局負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源事務(wù)的州副主任或土地管理局委派的主管人員負(fù)責(zé)召集組建評估小組，進(jìn)行該區(qū)塊的煤炭價值評估。專業(yè)團(tuán)隊由地質(zhì)、煤質(zhì)、工程、市場、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、法律等專業(yè)人員組成。其價值評估報告至少經(jīng)過三輪不同層次的審核。審核既包括估值是否規(guī)范、工作是否達(dá)到可接受的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等形式審查，也包括是否收集和記錄所有必要數(shù)據(jù)等實質(zhì)性審查。租約成功出售后，還要接受公眾審核監(jiān)督。

4 啟示及建議

我國礦政管理面臨的很多問題都與儲量數(shù)據(jù)的質(zhì)量有關(guān)，集中體現(xiàn)在儲量估算依托的原始地質(zhì)資料不完整或者存在造假現(xiàn)象、核實報告與初期儲量報告不符、修改監(jiān)測樣品數(shù)據(jù)或樣品摻假、隱瞞不見礦鉆孔數(shù)據(jù)等，有必要重新審視。建議借鑒國外經(jīng)驗進(jìn)行重構(gòu)。

（1）構(gòu)建多方共擔(dān)責(zé)任的多元化儲量治理格局。建議成立由礦政管理機(jī)構(gòu)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)等組成的聯(lián)合委員會，履行儲量全流程和綜合管理職能。

（2）礦證管理部門管理客體集中在形成儲量的過程中和客觀信息的管理，豐富地質(zhì)資料提交內(nèi)容并引入證據(jù)管理制度。

（3）根據(jù)宏觀管理和微觀管理、所有權(quán)管理和非所有權(quán)管理、涉及到權(quán)利分配和不涉及權(quán)利分配等三個維度設(shè)計不同的制度。宏觀管理以政府地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)和企業(yè)微觀數(shù)據(jù)及其他相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，服務(wù)于自然資源統(tǒng)計等社會公共服務(wù)目的，政府不承擔(dān)關(guān)于數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確性方面的責(zé)任；對涉及所有權(quán)收益的儲量管理，不再依賴市場數(shù)據(jù)和微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，而是由政府管理部門和事業(yè)單位自行建立儲量估算體系；對非涉及所有權(quán)的儲量管理，政府只規(guī)定企業(yè)提供真實數(shù)據(jù)的義務(wù)但不再審查由企業(yè)提交的數(shù)據(jù)；涉及到是否授予采礦權(quán)、是否批準(zhǔn)采礦方案等權(quán)利授予類的儲量管理，建議將不單獨(dú)依賴企業(yè)提交的儲量數(shù)據(jù)而是回歸依賴可作為證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的原始信息；對于不涉及權(quán)利分配的儲量管理，則政府不進(jìn)行審查但是明確企業(yè)將承擔(dān)造假和信息不實的責(zé)任。