余星滌，崔榮國

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100034；2.自然資源部信息中心，北京 100830）

稀土被稱為“工業(yè)黃金”“技術(shù)金屬”“新材料之母”。2010年以來，全球稀土總體需求以年均7.1%的速度增長。隨著高新應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展，稀土元素的需求結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化[1]，相關(guān)研究成果顯示，1997年全球超過一半的稀土需求為鈰及其氧化物，到2015年其需求量回落到近 1/3，而作為稀土永磁體原料來源的鐠、釹、鋱和鏑的消費(fèi)比重逐年上升，占全球稀土用量的26%[2]。及時(shí)研判國內(nèi)外稀土供應(yīng)形勢(shì)，進(jìn)一步提高稀土精細(xì)化勘查開發(fā)水平，對(duì)于促進(jìn)稀土資源保障和轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義。

1 國內(nèi)外供需形勢(shì)

稀土產(chǎn)業(yè)具有體量小、國際化程度高、產(chǎn)業(yè)鏈長、應(yīng)用領(lǐng)域廣、戰(zhàn)略地位重要的特點(diǎn)。從產(chǎn)量上看，國內(nèi)稀土年度開采總量控制指標(biāo)在10萬～12萬t（稀土氧化物）之間，產(chǎn)業(yè)體量不大；從供需看，稀土的國際市場(chǎng)價(jià)格透明，供需格局清晰；從產(chǎn)業(yè)鏈看，隨著稀土材料在高精尖技術(shù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，其戰(zhàn)略地位日益重要。因此，對(duì)于稀土礦產(chǎn)資源及產(chǎn)業(yè)的管理，應(yīng)在世界供需形勢(shì)和高科技發(fā)展趨勢(shì)的背景下進(jìn)行整體考量。

1.1 發(fā)達(dá)國家正在加速產(chǎn)業(yè)布局，扭轉(zhuǎn)過度依賴中國稀土供應(yīng)的局面

我國是唯一能夠提供全部17種稀土金屬元素的國家，據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局和英國研究公司Adamas Intelligence的數(shù)據(jù)，中國稀土在全球占比，資源量占38%，2018年產(chǎn)量占78%，稀土加工能力占85%。目前，全球重稀土供應(yīng)主要來自中國和緬甸，而緬甸礦產(chǎn)又需運(yùn)至中國加工，因此，全球高度依賴中國的重稀土供應(yīng)。

《美國地質(zhì)調(diào)查局礦產(chǎn)品概要》數(shù)據(jù)顯示，2016年美國進(jìn)口稀土產(chǎn)品1.18億美元，2017年增至1.5億美元，2018年為1.6億美元，近80%來自中國[3]。

為降低對(duì)中國稀土分離冶煉產(chǎn)品的依賴，美國及其盟國實(shí)施了“控制稀土產(chǎn)業(yè)兩端、中間生產(chǎn)替代國多元化”全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略，一是在產(chǎn)業(yè)上游整合“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”國家稀土資源，其總儲(chǔ)量約占全球的35%，與中國現(xiàn)有儲(chǔ)量相當(dāng)；二是在中國進(jìn)行稀土初加工端戰(zhàn)略投資，并在亞洲投資生產(chǎn)冶煉廠家以制衡中國；三是在產(chǎn)業(yè)下游對(duì)稀土高科技領(lǐng)域的應(yīng)用技術(shù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行封鎖。全球頂級(jí)稀土情報(bào)機(jī)構(gòu)黑斯廷斯的數(shù)據(jù)顯示，我國稀土儲(chǔ)量隨著多年的濫采已經(jīng)明顯下降，2018年已降至3600萬t，約占全球的35%。我國稀土資源稟賦優(yōu)勢(shì)漸被西方國家資源整合所抵銷[4]。

2018年中美貿(mào)易摩擦以來，西方發(fā)達(dá)國家加速了稀土產(chǎn)業(yè)布局。美國和澳大利亞2018年底簽訂協(xié)議，加強(qiáng)包括稀土在內(nèi)的14種關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采、研發(fā)合作。2019年4月，美國兩名參議員提出“稀土法案”，希望建立扭轉(zhuǎn)過分依賴中國進(jìn)口的局面，建立可靠的供應(yīng)鏈，并開發(fā)先進(jìn)的分離技術(shù)[5]。2019年9月，澳大利亞政府發(fā)布《2019年澳大利亞特定關(guān)鍵礦產(chǎn)展望報(bào)告》，計(jì)劃在全澳范圍內(nèi)力推15個(gè)稀土和關(guān)鍵礦業(yè)項(xiàng)目，挖掘其“稀土潛能”。

1.2 我國稀土產(chǎn)業(yè)由亂到治，開采冶煉加工水平不斷提高

我國2/3以上省(區(qū))發(fā)現(xiàn)有稀土礦產(chǎn)，其中，輕稀土主要分布在內(nèi)蒙古包頭和四川涼山等地區(qū)，離子型稀土主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)[6]。

贛州稀土礦除輕稀土中的鑭、鈰、鐠、釹外，鋱、鏑、釓、镥和釔等重稀土元素含量豐富，易開采、易提取。但由于礦區(qū)分散，監(jiān)管成本高、難度大，亂采亂挖導(dǎo)致資源耗損過快，環(huán)境污染嚴(yán)重。

為治理稀土開采和出口亂象，1998開始，我國對(duì)稀土產(chǎn)品出口實(shí)行配額管理，1999年國土資源部對(duì)稀土等八種礦產(chǎn)暫停頒發(fā)采礦許可證，2006年實(shí)施開采總量控制管理，2011年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，2016年發(fā)布《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016～2020年)》，要求保護(hù)稀土戰(zhàn)略資源，繼續(xù)壓縮過剩冶煉分離產(chǎn)能，重點(diǎn)發(fā)展稀土高端功能材料及器件，著力拓展稀土功能材料的中高端應(yīng)用，加快稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

目前，我國成立了中鋁公司、北方稀土、廈門鎢業(yè)、中國五礦、廣東稀土、南方稀土6家稀土集團(tuán)，產(chǎn)業(yè)集中度大幅提高；我國生產(chǎn)的稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲(chǔ)氫材料、拋光材料等稀土功能材料占世界產(chǎn)量的70%以上[7]。

2 當(dāng)前稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題

2.1 受開采指標(biāo)、環(huán)保門檻、需求增加影響，我國已成為最大的稀土進(jìn)口國

據(jù)中國稀土行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，自2016年起，我國稀土化合物和金屬進(jìn)口量連年跳漲，其中，2016年1.64萬 t，2017年 3.43萬 t，2018年 6.95萬 t[7]，已成為最大稀土進(jìn)口國，相對(duì)于5.3萬t的出口量，已形成“出比進(jìn)少”的格局。

出現(xiàn)稀土大量進(jìn)口的原因，一是我國冶煉加工能力遠(yuǎn)超國內(nèi)控制總量開采指標(biāo)；二是經(jīng)過近幾十年的開采，現(xiàn)有南方稀土采礦證范圍內(nèi)的資源枯竭；三是國內(nèi)市場(chǎng)需求進(jìn)一步擴(kuò)大；四是國外如美國、澳大利亞等輕稀土礦山逐步開啟，海外市場(chǎng)供應(yīng)增加；五是國內(nèi)主要離子型稀土主產(chǎn)地如贛州、廣西等地相繼停產(chǎn)，國內(nèi)供應(yīng)嚴(yán)重不足。據(jù)中國稀土行業(yè)運(yùn)行情況報(bào)告，按2018年稀土永磁產(chǎn)品產(chǎn)量約15.5萬t估算，剔除綜合回收的稀土供應(yīng)，僅國內(nèi)市場(chǎng)對(duì)稀土礦產(chǎn)品的實(shí)際需求就高達(dá)18萬t。

2.2 我國稀土專利主要集中在分離冶煉環(huán)節(jié)，中高端應(yīng)用創(chuàng)新能力不足

自2011年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》以來，我囯稀土專利申請(qǐng)?jiān)黾恿?50%，發(fā)展勢(shì)頭迅猛，超過全球其他囯家的總額。稀土分離冶煉能力達(dá)到世界先進(jìn)水平，分離純度超過99.9999%。但我國專利主要集中在稀土采選冶環(huán)節(jié)，中高端應(yīng)用創(chuàng)新能力不足。

我國稀土進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也可以從另一個(gè)側(cè)面反映這個(gè)問題：2018年，我國進(jìn)口稀土產(chǎn)品均價(jià)每千克為2.95美元，其中，初級(jí)礦產(chǎn)品占91.74%；出口產(chǎn)品均價(jià)每千克為9.7美元，其中，經(jīng)冶煉提純的稀土金屬占75.54%；在體現(xiàn)制造業(yè)發(fā)展水平的釹鐵硼產(chǎn)品中，稀土永磁體進(jìn)口均價(jià)每千克為92.48美元，是出口均價(jià)的1.78倍；進(jìn)口速凝永磁片進(jìn)口每千克為66.45美元，是出口均價(jià)的2.43倍[8]。

稀土產(chǎn)業(yè)中高端應(yīng)用創(chuàng)新乏力的原因，一是科研與產(chǎn)業(yè)脫離，很多專利不能得以運(yùn)用；二是企業(yè)缺乏技術(shù)和資金積累，創(chuàng)新意識(shí)和專利應(yīng)用的動(dòng)力不足；三是一些中小企業(yè)缺乏穩(wěn)定的資源保障，影響了精細(xì)化加工生產(chǎn)和新材料細(xì)分領(lǐng)域的發(fā)展。

從世界稀土專利技術(shù)的分布看，日本約占17%，美國約占16%，中國約占15%。日本和美國專利主要集中在稀土下游深加工應(yīng)用環(huán)節(jié)，企業(yè)是創(chuàng)新的主體。如日本產(chǎn)品主要集中在音圈電機(jī)VCM、核磁共振成像MRI和汽車動(dòng)力轉(zhuǎn)向裝置EPS等高端領(lǐng)域，僅日立公司就有應(yīng)用稀土專利600余項(xiàng)。

有研究表明，稀土精礦、新材料和元器件價(jià)值之比為1∶50∶500，冶煉加工作為上游環(huán)節(jié)在產(chǎn)業(yè)鏈中增值量低，受環(huán)境成本影響大。加之我國在資源控制、信息控制、資源儲(chǔ)備、科技創(chuàng)新、海外開拓、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等方面未形成完備的支撐體系，在全球價(jià)格博弈中難以掌握主導(dǎo)權(quán)[8]。

2.3 總量控制和資源稅調(diào)節(jié)管得住合法企業(yè)，管不住非法開采

我國實(shí)行稀土開采總量指標(biāo)控制、新設(shè)礦業(yè)權(quán)暫停受理等保護(hù)性開采政策后，稀土資源過度開采、價(jià)格過低和環(huán)境破壞的局面有了明顯的好轉(zhuǎn)[9]，但總量控制目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。一是稀土主采礦開采總量雖得到有效控制，但綜合利用超指標(biāo)情況比較嚴(yán)重；二是由于南方離子型稀土多分布于山區(qū)地表，開采技術(shù)門檻低、監(jiān)督執(zhí)行難度大，盜采現(xiàn)象屢禁不絕，開采總量控制和暫停新設(shè)礦業(yè)權(quán)手段管得住合法企業(yè)，管不住非法開采。

2015年，稀土資源稅“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”，輕稀土稅率為7%～12%，中重稀土稅率為27%，進(jìn)一步加大了合法企業(yè)的成本壓力。2019年8月26日，新通過的《資源稅法》將中重稀土資源稅率下調(diào)至20%，預(yù)計(jì)2020年實(shí)施后，將有利于降低中重稀土合法生產(chǎn)企業(yè)的成本。

3 意見和建議

當(dāng)前，在中美貿(mào)易摩擦升級(jí)的背景下，國家發(fā)改委、工信部明確指出，全球產(chǎn)業(yè)鏈條環(huán)環(huán)相扣，沒有合作就沒有發(fā)展[10]。為更好地配合稀土產(chǎn)業(yè)國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善稀土礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理，提出以下意見建議：

3.1 充分考慮生態(tài)環(huán)保和國土空間規(guī)劃要求，進(jìn)行資源可供性精細(xì)化勘查評(píng)價(jià)

在稀土礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)環(huán)保和國土空間規(guī)劃的禁限要求，區(qū)分資源開發(fā)的難易程度、不同稀土元素的市場(chǎng)供求，進(jìn)行資源可供性精細(xì)化調(diào)查評(píng)價(jià)和勘查。優(yōu)先啟動(dòng)國家規(guī)劃礦區(qū)中的資源開發(fā)利用，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已探明的大中型以上礦產(chǎn)地的儲(chǔ)備和保護(hù)。

3.2 維護(hù)稀土產(chǎn)業(yè)鏈高度融合互補(bǔ)格局，統(tǒng)籌“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”，保障適度穩(wěn)定產(chǎn)品供應(yīng)

堅(jiān)持“立足國內(nèi)”的資源保障方針，持續(xù)推進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，精準(zhǔn)調(diào)控，差別化管理，加快枯竭稀土礦山資源接續(xù)規(guī)劃和相關(guān)礦業(yè)權(quán)行政審批，建立稀土礦開采消耗儲(chǔ)量與新增儲(chǔ)量、退出開采與新增開采能力動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。適應(yīng)市場(chǎng)需求，適當(dāng)放寬輕稀土生產(chǎn)總量控制指標(biāo)，加強(qiáng)共伴生礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)管理，在總量控制指標(biāo)上向綜合利用傾斜。出臺(tái)綠色礦山獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)綠色開采工藝的研發(fā)、試驗(yàn)和應(yīng)用。進(jìn)一步完善稀土礦產(chǎn)品進(jìn)出口管理，協(xié)調(diào)平衡國內(nèi)國外“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”，維持稀土下游產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模，保障資源穩(wěn)定供應(yīng)。

3.3 建立多元資源儲(chǔ)備機(jī)制，為保障資源供應(yīng)安全奠定基礎(chǔ)

加強(qiáng)稀土國內(nèi)外市場(chǎng)信息收集和監(jiān)測(cè)預(yù)警，探索建立國家重要礦產(chǎn)地保障與礦產(chǎn)品儲(chǔ)備相結(jié)合、政府與企業(yè)合理分工的戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，保持稀土價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定。也可考慮將禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的探明稀土礦產(chǎn)資源，由國家收購作為礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，在國家有重大戰(zhàn)略需求時(shí)，嚴(yán)格審批程序，高門檻、高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)，起到立足國內(nèi)、保障資源供應(yīng)安全的調(diào)控作用。

3.4 依法打擊非法開采，進(jìn)一步推進(jìn)稀土產(chǎn)品追溯體系建設(shè)，建立稀土礦綠色開發(fā)長效機(jī)制

依法打擊非法開采，在維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的同時(shí)，建立稀土礦產(chǎn)地管護(hù)和礦山地質(zhì)環(huán)境治理獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)政府、企業(yè)、農(nóng)村集體保護(hù)和合理利用稀土資源的積極性。推進(jìn)稀土產(chǎn)品追溯體系建設(shè)，進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能。完善環(huán)保準(zhǔn)入、行政審批、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)管理，建立稀土資源綠色開發(fā)長效機(jī)制。