張文亮

（天津市渤海海洋監(jiān)測(cè)監(jiān)視管理中心，天津 300480）

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源短缺已成為制約發(fā)展的重要因素，而占地球表面積71%的海洋蘊(yùn)藏著豐富的資源，能夠在食物、能源、礦產(chǎn)、水、空間等戰(zhàn)略資源保障方面為人類生存和發(fā)展提供強(qiáng)大的支撐[1]。21世紀(jì)是名副其實(shí)的海洋世紀(jì)，作為世界沿海大國(guó)，我國(guó)已將海洋發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略。黨的十九大提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，凸顯了黨中央對(duì)于海洋事業(yè)發(fā)展的高度重視。海洋事業(yè)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵，歸根結(jié)底就在于確保海洋資源的可持續(xù)利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

為了更好地加強(qiáng)自然資源的科學(xué)有效管理，黨的十九大做出了改革自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的部署，提出“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案，明確建立大部制，設(shè)立自然資源部?？梢哉f(shuō)這是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革，標(biāo)志著我國(guó)自然資源管理已然提升到前所未有的國(guó)家戰(zhàn)略高度。明確將海洋資源納入國(guó)家自然資源管理體系進(jìn)行統(tǒng)一管理，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)于自然資源管理的認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)了新的飛躍。

1 我國(guó)海洋資源管理概況

1.1 我國(guó)海洋資源稟賦充足

海洋資源是地球自然資源的有機(jī)組成部分，是海洋中所蘊(yùn)藏的各種物質(zhì)資源的總稱，主要是指海洋環(huán)境中存在的現(xiàn)在和將來(lái)能夠被人類所利用的物質(zhì)、能量和空間等一切資源的總稱[2]，由此可見(jiàn)海洋資源也是人類社會(huì)生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)，具有重要的自然價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。海洋資源種類豐富，按照海洋資源的性質(zhì)、特點(diǎn)及存在形態(tài)，可將其分為六大類：海洋生物資源、海底礦產(chǎn)資源、海洋空間資源、海水資源、海洋旅游資源以及海洋新能源等[3]，部分資源已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展賴以生存的重要資源。我國(guó)作為沿海大國(guó)，海岸線長(zhǎng)，海域遼闊，海洋資源品種繁多，蘊(yùn)藏量豐富，開(kāi)發(fā)潛力巨大。大陸和海島岸線總長(zhǎng)度超過(guò)3.2萬(wàn)km，其中大陸海岸線長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)km，居世界第四位；面積在500m2以上的島嶼超過(guò)6900個(gè)，海島岸線達(dá)1.4萬(wàn)km[4]。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，可劃歸我國(guó)管轄的海域面積約300萬(wàn)km2，大陸架面積位居世界第五，200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積為世界第十位[5]。我國(guó)擁有渤海、黃海、東海、南海等四大海域，特別是遠(yuǎn)海，資源充足，海底有著儲(chǔ)量豐富、種類繁多的礦產(chǎn)資源，如石油和天然氣、海濱礦砂等。其中，石油是我國(guó)海底礦產(chǎn)中最重要的資源。據(jù)估算，我國(guó)海洋石油和天然氣的資源量分別為240億t和l4萬(wàn)億m3，濱海砂礦資源儲(chǔ)量約31億t。其中海洋油氣儲(chǔ)量豐富的海域，多在東海和南海，約占中國(guó)油氣總資源量的1/3。此外，我國(guó)潮汐能資源量約為1.1億kW，年發(fā)電量可達(dá)2750億kW·h，近年來(lái)還在南海部分海域發(fā)現(xiàn)了可燃冰。這些豐富的海洋資源也成為周邊沿海國(guó)家與我國(guó)發(fā)生海洋權(quán)益爭(zhēng)論并企圖侵占我國(guó)資源的主要誘因。

1.2 我國(guó)海洋資源管理的歷史變遷

海洋資源管理是指以海洋資源科學(xué)和持續(xù)利用為最終目的，對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的組織過(guò)程，是一項(xiàng)綜合性、跨行業(yè)、跨部門(mén)的公共管理[6-7]。我國(guó)有遼闊的海域，具有開(kāi)發(fā)利用上的諸多優(yōu)勢(shì)，具備發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和海洋事業(yè)的物質(zhì)資源基礎(chǔ)。中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)，通過(guò)全國(guó)海洋人的共同努力，海洋資源管理工作從無(wú)到有，穩(wěn)步發(fā)展，取得了巨大的成就，尤其是改革開(kāi)放40年來(lái)，海洋事業(yè)的蓬勃發(fā)展勾勒出黨中央經(jīng)略海洋的歷史脈絡(luò)。縱觀發(fā)展歷史，我國(guó)海洋資源管理經(jīng)過(guò)了多次調(diào)整，管理效能持續(xù)提高。我國(guó)第一個(gè)海洋管理機(jī)構(gòu)是1964年成立的國(guó)家海洋局；1991年，召開(kāi)了首屆全國(guó)海洋工作會(huì)議，并通過(guò)了《90年代我國(guó)海洋政策和工作綱要》，論述了現(xiàn)代海洋開(kāi)發(fā)與管理對(duì)于維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要性；1995年，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，實(shí)施海陸一體化開(kāi)發(fā)，提高海洋開(kāi)發(fā)綜合效益，推行科技興海，推進(jìn)開(kāi)發(fā)和保護(hù)同步發(fā)展；1996年，我國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，使我國(guó)成為該公約的第93個(gè)締約國(guó)，同年發(fā)布了我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》，全面分析了我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，明確提出我國(guó)在海洋事業(yè)發(fā)展中遵循的戰(zhàn)略原則；2003年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為我國(guó)制定的第一個(gè)指導(dǎo)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖和綱領(lǐng)性文件；2008年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是我國(guó)首次發(fā)布海洋領(lǐng)域總體規(guī)劃，是海洋事業(yè)發(fā)展的新里程碑。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，海洋主管部門(mén)編制出臺(tái)了一系列海洋政策規(guī)劃措施，推動(dòng)海洋事業(yè)全面發(fā)展，開(kāi)啟了新時(shí)代海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的壯麗篇章。2013年，重新組建了國(guó)家海洋局，歸國(guó)土資源部管理，表明我國(guó)海洋資源管理事業(yè)從此跨入新的歷史階段。

1.3 海洋資源管理在我國(guó)海洋事業(yè)中的重要角色

我國(guó)高度重視海洋事業(yè)發(fā)展，向海洋要資源、向海洋進(jìn)軍的戰(zhàn)略得以實(shí)施，離不開(kāi)黨中央、國(guó)務(wù)院的高瞻遠(yuǎn)矚和深謀遠(yuǎn)慮。黨的十八大以來(lái)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的聲音響徹中華大地，成為海洋事業(yè)發(fā)展的總方向，海洋資源管理作為海洋事業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)，扮演著愈發(fā)重要的角色。海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性作用，而海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)是海洋資源的科學(xué)利用。因此，對(duì)海洋資源進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌管理，是決定未來(lái)海洋事業(yè)發(fā)展的航標(biāo)燈。歷史表明，要使國(guó)民經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，必須把海洋資源的開(kāi)發(fā)和管理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)來(lái)抓，樹(shù)立海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展理念。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的海洋資源管理工作雖然已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，但從社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)看，其中也存在不少的問(wèn)題，特別是隨著國(guó)家海洋事業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)管理部門(mén)分散、相互聯(lián)系不夠、職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理、行業(yè)分割、互不協(xié)調(diào)的復(fù)雜局面。為了破解上述難題，實(shí)施大部制改革成為必然，需要進(jìn)一步理順涉海管理部門(mén)的職能關(guān)系，最大限度整合分散在各部門(mén)的相同或相似的職責(zé)和業(yè)務(wù)，盡量減少涉海部門(mén)間的重復(fù)交叉、分散缺位和板塊分割；對(duì)于確需多個(gè)部門(mén)管理的少數(shù)海洋資源，需要明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任，建立健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同時(shí)，為了合理開(kāi)發(fā)和科學(xué)管理海洋資源，保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)海洋國(guó)土觀念，實(shí)施海洋資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉戰(zhàn)略，走科技創(chuàng)新之路，進(jìn)而推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展理念的有效落實(shí)。近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海上交通安全法》《漁業(yè)法》《海島保護(hù)法》等涉海法律以及《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等配套法規(guī)，基本形成了有利于維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、保護(hù)改善海洋環(huán)境、促進(jìn)海洋資源合理開(kāi)發(fā)等比較完善的法律法規(guī)體系，海洋資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了有法可依的良性軌道，有力地促進(jìn)了海洋資源開(kāi)發(fā)管理行為的規(guī)范化、制度化與科學(xué)化。

2 自然資源綜合管理體制改革對(duì)海洋的影響

2.1 自然資源綜合管理體制改革的重要意義

自然資源管理體制改革是十八屆三中全會(huì)提出的“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的重要舉措，黨的十九大提出要加快機(jī)構(gòu)改革步伐，其中自然資源綜合管理體制改革首當(dāng)其沖。自然資源管理體制改革是經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，改革要以國(guó)家整體利益為目標(biāo)，以推進(jìn)自然資源綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，堅(jiān)持資源管理和生態(tài)環(huán)境管理相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持資源的集中統(tǒng)一管理與分類分級(jí)管理相結(jié)合，以清晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以山水林田湖草為生命共同體，著力增強(qiáng)自然資源管理的整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性[8]，加快形成資源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的新格局。從人類生存的角度來(lái)看，自然資源是重要的物質(zhì)要素及潛在財(cái)富，從概念論述看，自然資源是資源性資產(chǎn)的實(shí)際物質(zhì)載體[9]?！笆濉币詠?lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，著眼發(fā)展需要，從黨和國(guó)家發(fā)展的大局出發(fā)，審時(shí)度勢(shì)，精準(zhǔn)施策，在黨的十九大報(bào)告中明確提出了自然資源綜合管理體制改革的目標(biāo)和方向，成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列文件的出臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)自然資源管理體制改革提出了頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略部署，為加快自然資源管理體制改革指明了方向。2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案經(jīng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)，組建了新的自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，定位是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)?？梢哉f(shuō)，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，自然資源管理體制改革邁出了新的步伐，最終把“多張藍(lán)圖”變?yōu)槿?、科學(xué)、精準(zhǔn)的自然資源“一張藍(lán)圖”，有利于整合分散的自然資源相關(guān)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，更有利于構(gòu)建山水林田湖草自然資源系統(tǒng)生命共同體。

2.2 海洋資源管理納入自然資源綜合管理體系的必要性

自然資源綜合管理體制改革的主要目標(biāo)，就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督，自然資源部的建立是我國(guó)對(duì)綠水青山等自然資源重視的體現(xiàn)，宗旨是把生態(tài)保護(hù)作為重中之重，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路。作為主管海洋資源的部門(mén)，原國(guó)家海洋局統(tǒng)籌對(duì)海域資源、海島資源等進(jìn)行管理，現(xiàn)將國(guó)家海洋局并入自然資源部，由自然資源部統(tǒng)籌管理，從嚴(yán)格意義上講，國(guó)家海洋局并沒(méi)有消失，只是不再作為單獨(dú)的機(jī)構(gòu)實(shí)體存在。納入自然資源綜合管理體系，能夠得到更高層次的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，海洋資源管理和空間規(guī)劃有望更加順暢地進(jìn)行，更加強(qiáng)化海洋是藍(lán)色國(guó)土的理念，更加有利于顯示國(guó)家海洋資源管理的重要性和不可替代性，而且這也是落實(shí)堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌部署的科學(xué)探索和具體實(shí)踐。我國(guó)的陸海復(fù)合型地理特征要求陸海統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展，這既符合自身的地緣特點(diǎn)，又與現(xiàn)實(shí)狀況相契合。自然資源部的設(shè)立必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”“碧海銀灘也是金山銀山”的理念，目的是對(duì)海洋和陸地資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)及綜合管理等進(jìn)行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)發(fā)揮陸地、海洋的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會(huì)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧?？傮w來(lái)看，海陸統(tǒng)籌追求的是海陸之間的戰(zhàn)略平衡和國(guó)家整體發(fā)展，而目前我國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)質(zhì)量不高與不可持續(xù)問(wèn)題、海域空間供需矛盾依然存在，同時(shí)海洋管理部門(mén)綜合協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)利用的難度較大，涉海管理部門(mén)較多，履行“綜合協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)利用”和“規(guī)范管轄海域使用秩序”職責(zé)的能力還不強(qiáng)。因此，將海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)提升到戰(zhàn)略高度加以審視，由自然資源部統(tǒng)籌管理十分必要。

2.3 海洋資源在自然資源綜合管理新體系中的地位作用

自然資源部對(duì)于海洋資源的管理，將繼續(xù)行使國(guó)家海洋局原有的部分職責(zé)，主要對(duì)國(guó)家海域、海島資源進(jìn)行綜合管控。自然資源部是管理山水林田湖草的大部門(mén)，要對(duì)各類資源進(jìn)行分類管理，確保層級(jí)清晰和有針對(duì)性。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)于海洋的重視程度愈發(fā)深入，而海洋資源也涉及國(guó)家權(quán)益、生態(tài)保護(hù)，都是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要方面。習(xí)近平總書(shū)記在參加2018年全國(guó)兩會(huì)山東省代表團(tuán)審議時(shí)提出了“海洋是高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地”的重要論斷，強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)世界一流的海洋港口、完善的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系、綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)作出貢獻(xiàn)，為海洋事業(yè)發(fā)展指明了方向?？梢?jiàn)，海洋資源管理在自然資源綜合管理體系中占有舉足輕重的地位。我國(guó)是海洋大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，必須重視海洋，依托海洋，經(jīng)略海洋，充分發(fā)揮海洋在高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略要地作用。因此，要以新發(fā)展理念促進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用，探索出一條新的海洋開(kāi)發(fā)利用的路徑，同時(shí)海洋資源管理將在“一帶一路”建設(shè)、構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系等方面發(fā)揮重要作用。海洋成為對(duì)外開(kāi)放合作的戰(zhàn)略高地，必須實(shí)行更加積極主動(dòng)的海洋開(kāi)放戰(zhàn)略，推動(dòng)開(kāi)放型海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成海洋事業(yè)全方位開(kāi)放的新格局。圍繞互利共贏的藍(lán)色伙伴關(guān)系，從戰(zhàn)略高度重視海上通道問(wèn)題，采取有效措施維護(hù)中國(guó)海上通道的安全和高效，確保我國(guó)海洋貿(mào)易和能源的戰(zhàn)略利益，充分利用海上戰(zhàn)略通道，創(chuàng)新合作模式，全方位推動(dòng)各領(lǐng)域開(kāi)放與合作，積極實(shí)施具有示范性、帶動(dòng)性的合作項(xiàng)目，在全球布局產(chǎn)業(yè)鏈，提升我國(guó)在國(guó)際海洋產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工體系中的層次。

3 做好新時(shí)代海洋資源管理工作的幾點(diǎn)建議

做好新時(shí)代海洋資源管理工作，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，深刻領(lǐng)會(huì)實(shí)踐全面深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，秉持新發(fā)展理念，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)海洋資源的重要性，以提高海洋資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)水平為著力點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)海洋資源綜合管控能力，探索創(chuàng)新體制機(jī)制，堅(jiān)持海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)并重，促進(jìn)海洋資源合理利用與科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1 科學(xué)借鑒國(guó)外海洋資源管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，世界上3/4的大城市、70%的工業(yè)資本和人口集中在距海岸100km的沿海地帶，沿海各國(guó)開(kāi)發(fā)利用海洋的規(guī)模日益擴(kuò)大[10]。全球多個(gè)國(guó)家對(duì)于資源環(huán)境管理體制不斷探索，特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等方法對(duì)自然資源及其開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的“雙贏”。美國(guó)國(guó)土面積廣袤，海岸線綿長(zhǎng)，海洋資源豐富，政府把海洋和海岸認(rèn)定為國(guó)家最重要的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，高度重視海洋資源的管理，早在1953年就出臺(tái)了外陸架土地法[11]。近年來(lái)，美國(guó)實(shí)施了海洋資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和海外資源發(fā)展戰(zhàn)略，制定出臺(tái)了一系列規(guī)劃和計(jì)劃，隨著新海洋政策的批準(zhǔn)實(shí)施，目前已經(jīng)形成了較為完善的海洋資源管理體系。英國(guó)將海洋作為能量之源、立國(guó)之本，海洋資源的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)滲入各行各業(yè)，海洋資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)納入商業(yè)性管理范疇。長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)以經(jīng)濟(jì)效益為主線，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)利用與自然補(bǔ)償對(duì)等原則，在海洋資源立法管理方面采用分門(mén)別類、縝密而交叉的法規(guī)系統(tǒng)限定開(kāi)發(fā)行為，為依法管理海洋資源開(kāi)發(fā)利用提供了法律保障。日本作為典型的海洋國(guó)家，四面環(huán)海，高度依賴海洋作為其重要資源來(lái)源地，非常重視海洋資源的開(kāi)發(fā)與管理，出臺(tái)了一系列有關(guān)海洋資源管理的規(guī)劃，制定了國(guó)家海洋資源相關(guān)政策，按照其自然資源管理本底的不同和獲取經(jīng)濟(jì)性自然資源渠道屬性的不同，實(shí)行分別歸類的現(xiàn)代綜合行政管理體制[12]。可見(jiàn)，美國(guó)、英國(guó)、日本等世界海洋強(qiáng)國(guó)都建立了較為完善的海洋資源管理的支撐體系，這些管理模式，對(duì)于我國(guó)在新時(shí)代進(jìn)一步提升海洋資源管理效能提供了參考借鑒。我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒世界海洋強(qiáng)國(guó)的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握海洋資源開(kāi)發(fā)利用的客觀規(guī)律，科學(xué)制定和實(shí)施海洋政策，加快制定海洋基本法，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)對(duì)管轄海域進(jìn)行管理，探索適合我國(guó)國(guó)情的海洋資源管理道路，力爭(zhēng)在海洋國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占領(lǐng)制高點(diǎn)。

3.2 將海洋生態(tài)保護(hù)納入海洋資源管理體系統(tǒng)籌考慮

生態(tài)系統(tǒng)是由多種自然資源和環(huán)境組成的有機(jī)統(tǒng)一體，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)客觀上要求推進(jìn)山水林田湖草生命共同體綜合治理。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)上指出，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。自然資源監(jiān)管和環(huán)境治理既有區(qū)別又有聯(lián)系，二者都以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，可見(jiàn)，自然資源管理大部制改革需要與環(huán)保大部制改革協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的有效銜接、良性互動(dòng)。新一輪的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，組建了新的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，但不意味著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)全部由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)。要轉(zhuǎn)變自然資源管理理念，將對(duì)自然資源系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)納入自然資源管理范疇，對(duì)于海洋領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境部主要負(fù)責(zé)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估，而自然資源部主要負(fù)責(zé)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，采取了一系列行之有效的措施保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。2015年，國(guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案正式印發(fā)，隨后出臺(tái)了《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見(jiàn)》，指導(dǎo)全國(guó)海洋生態(tài)紅線劃定工作；2016～2017年，《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《圍填海管控辦法》和《海域、無(wú)居民海島有償使用意見(jiàn)》分別經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)并印發(fā)執(zhí)行，逐步確立了方向明確、目標(biāo)清晰、措施有效、約束有力、監(jiān)管到位的“生態(tài)+海洋綜合管理”的新模式。因此，要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理的重要指示精神，把共建共享作為海洋生態(tài)文明建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確處理好海洋開(kāi)發(fā)與資源保護(hù)的關(guān)系，重視和抓好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，做到開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益并舉，努力實(shí)現(xiàn)海洋資源的適度開(kāi)發(fā)和永續(xù)利用。由此可見(jiàn)，只有在自然資源開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，兼顧考慮生態(tài)保護(hù)，牢固樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先和海洋可持續(xù)發(fā)展理念，增強(qiáng)自覺(jué)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)海洋資源更加科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。

3.3 以海洋資源可持續(xù)利用為前提促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)正全面貫徹新發(fā)展理念，積極構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，努力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)代海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的內(nèi)涵之一，就是要科學(xué)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，海洋經(jīng)濟(jì)也是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的核心要素。隨著開(kāi)放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)把海洋經(jīng)濟(jì)擺在更高的國(guó)家戰(zhàn)略位置。近年來(lái)，海洋經(jīng)濟(jì)已登上產(chǎn)業(yè)發(fā)展大舞臺(tái)，海洋經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位日益提高，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)、新動(dòng)能，寫(xiě)好海洋經(jīng)濟(jì)這篇大文章也是我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)面臨的重大課題。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，首先，離不開(kāi)對(duì)于各類海洋資源的開(kāi)發(fā)利用，要確保海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持以海洋資源的可持續(xù)利用為前提；其次，要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)海洋高端產(chǎn)業(yè)集聚，緊緊抓住海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有利契機(jī)，盡快構(gòu)建多元發(fā)展、多極支撐的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)新體系，扶持海洋資源開(kāi)發(fā)新業(yè)態(tài)，重點(diǎn)培育包括海水綜合利用、海洋高端裝備制造、海洋生物醫(yī)藥、海洋新能源等產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系到我國(guó)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，更重要的是堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌理念，科學(xué)規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與陸海聯(lián)動(dòng)體系，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、陸海聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步拓展國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，根據(jù)海陸兩個(gè)地理單元的內(nèi)在聯(lián)系，統(tǒng)籌謀劃陸海發(fā)展空間與資源環(huán)境的整合，把海陸地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)系統(tǒng)整合為一個(gè)統(tǒng)一整體，注重海陸產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，形成區(qū)域海陸產(chǎn)業(yè)特色體系，優(yōu)化海陸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的海陸產(chǎn)業(yè)集群。此外，海洋資源利用既要合理布局國(guó)內(nèi)日趨緊缺的近?？臻g，同時(shí)還要大力向深海資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)軍，要積極開(kāi)發(fā)深遠(yuǎn)?？臻g，發(fā)展深海經(jīng)濟(jì)，積極參與國(guó)際公海、大洋和南北極資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，特別要加強(qiáng)對(duì)于深海石油、天然氣和可燃冰等深海高價(jià)值礦物質(zhì)資源以及深海戰(zhàn)略性生物資源的勘探開(kāi)發(fā)，提高對(duì)深海戰(zhàn)略性資源的有效利用。

3.4 注重海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)與海洋權(quán)益維護(hù)的關(guān)聯(lián)性

海洋是一個(gè)大尺度時(shí)空的開(kāi)放性系統(tǒng)，海洋資源不僅僅是可利用的資源含義，特別是外海資源，往往與海洋權(quán)益相關(guān)聯(lián)。近年來(lái)，沿海各國(guó)紛紛將經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間轉(zhuǎn)向海洋，制定了相應(yīng)的海洋開(kāi)發(fā)計(jì)劃與戰(zhàn)略，開(kāi)啟了以海權(quán)與海洋資源爭(zhēng)奪為主的地緣政治新格局。在中日、中越、中菲等雙邊問(wèn)題上，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)均圍繞海島、油氣等海洋資源邊界的劃分，涉及海域勘界和領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等。在當(dāng)今世界海洋爭(zhēng)端中，關(guān)于大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分，就有“中間線原則”“等距離原則”和“大陸架自然延伸原則”等多種方法，各國(guó)所采用的方法不同也導(dǎo)致劃界問(wèn)題久拖未決。特別是東海、南海這兩個(gè)海域，自古以來(lái)就是中國(guó)領(lǐng)土，由于被發(fā)現(xiàn)擁有大量油氣資源，一些周邊國(guó)家肆意掠奪，攫取了這些原本就屬于我國(guó)的資源，才使這些海域成為有“爭(zhēng)議”的地區(qū)，進(jìn)而使區(qū)域局勢(shì)更趨復(fù)雜，我國(guó)海洋權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。因此，要從我國(guó)國(guó)情以及海情出發(fā)，維護(hù)新形勢(shì)下的國(guó)家戰(zhàn)略安全。黨的十八大、十九大均提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，而維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要組成部分，保障國(guó)家海洋權(quán)益、維護(hù)海上通道安全成為我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題。2012年，中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室（中央海權(quán)辦）成立，經(jīng)過(guò)2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革，將維護(hù)海洋權(quán)益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，有關(guān)職責(zé)交由中央外事工作委員會(huì)及其辦公室承擔(dān)，由此看出中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的職能并沒(méi)有消失，而是提升到一個(gè)更高的層次進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，彰顯我國(guó)對(duì)于海洋權(quán)益維護(hù)的高度關(guān)注。因此，要積極參與國(guó)際海洋治理體系建設(shè)，維護(hù)我國(guó)在公?？茖W(xué)研究、資源開(kāi)發(fā)的權(quán)利，積極融入大洋或公海的開(kāi)發(fā)與管理行列，并在處理與解決國(guó)際海洋爭(zhēng)端中樹(shù)立起負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。同時(shí)還要充分發(fā)揮海洋科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，加快提升我國(guó)在海洋科學(xué)研究、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋綜合管理等方面的國(guó)際影響力和話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)一步展示我國(guó)海洋科技實(shí)力，使海洋成為維護(hù)國(guó)家主權(quán)的重要著力點(diǎn)。

3.5 加強(qiáng)海洋資源管理法律法規(guī)和制度體系建設(shè)

要保證海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，關(guān)鍵要規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)秩序，歸根結(jié)底要有科學(xué)完備的制度體系和保障機(jī)制進(jìn)行管理和約束。黨的十九大對(duì)堅(jiān)持全面依法治國(guó)、深化依法治國(guó)實(shí)踐做出了新的部署。對(duì)于海洋領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，要一以貫之做到依法治海，核心是需要相關(guān)完善的法律法規(guī)。據(jù)此，要加快我國(guó)海洋法規(guī)與國(guó)際海洋法規(guī)的接軌，擴(kuò)大海洋立法方面的國(guó)際合作與交流，盡快完善我國(guó)的海洋法律體系建設(shè)。借鑒世界其他國(guó)家海洋立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定實(shí)施我國(guó)的海洋基本法，完善海洋資源管理的相關(guān)立法體系，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海洋資源管理制度體系，促進(jìn)海洋資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。完備的法律法規(guī)制度需要嚴(yán)格執(zhí)行，才能發(fā)揮其強(qiáng)大的威力。因此，在執(zhí)行過(guò)程中要做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，改變海洋資源開(kāi)發(fā)利用中無(wú)序、無(wú)度的狀況，特別是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，重點(diǎn)監(jiān)控海洋資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程和結(jié)果，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督，確保全覆蓋、無(wú)禁區(qū)，對(duì)于破壞資源的行為“零容忍”。隨著自然資源部的組建，對(duì)于海島保護(hù)和海域使用執(zhí)法、海砂開(kāi)采執(zhí)法，應(yīng)該由自然資源部行使“國(guó)家海洋局的職責(zé)”進(jìn)行行政執(zhí)法，而海警的執(zhí)法將會(huì)聚焦于維護(hù)海上治安、打擊走私偷渡等，以及部分涉外的行政執(zhí)法。一直以來(lái)，海洋的日常維權(quán)任務(wù)主要由中國(guó)海警擔(dān)任，經(jīng)過(guò)此輪機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)海警將正式劃歸武警序列，由中央軍委統(tǒng)一指揮。此外，海洋領(lǐng)域的改革不僅涉及機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的整合和人員的調(diào)整，還涉及中央與地方管理體制的理順，因此，要在法治的框架內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理體制機(jī)制建設(shè)，依法構(gòu)建海陸統(tǒng)一空間規(guī)劃保障體系，協(xié)調(diào)管理海陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展及海洋環(huán)境污染綜合治理，為海洋資源科學(xué)規(guī)劃、利用提供保障。

總之，自然資源管理體制改革是黨中央、國(guó)務(wù)院根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的發(fā)展需要，所采取的重大戰(zhàn)略性舉措，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有助于進(jìn)一步提升海洋在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要地位。面對(duì)海洋事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)、新變化、新要求，要在以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，把對(duì)海洋的管理提升到國(guó)家戰(zhàn)略資源的高度，將對(duì)建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義能起到巨大的推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)保駕護(hù)航。

The Prospect of the Ocean in the Natural Resources Management System in the New Era

ZHANG Wenliang
（Tianjin Bohai Marine Monitoring and Surveillance Management Center, Tianjin, 300480, China）

Abstract:The 19th National Congress of the Communist Party of China has made important arrangements for the establishment of state-owned natural resources assets management and natural ecological regulatory bodies. The Third Plenary Session of the Nineteenth Central Committee of the Communist Party of China has decided to deepen the reform of the Party and state institutions, in which the Ministry of Natural Resources has been clearly established to integrate marine resources into the national natural resources management system for unified management. Based on the general situation of marine resources management in China, this paper which deeply analyses the necessity of integrating marine resources management into the integrated management system of natural resources, discusses the status and role of marine resources in the new system of integrated management of natural resources. In order to realizing comprehensive sustainable development of marine economy and building a powerful marine country, puts forward for countermeasures and recommendations of the management of marine resources in the new era.

Keywords:Marine resources; Natural resources; Marine management; The new era