李 樂

（東營市土地綜合整治服務(wù)中心，山東 257091）

長期以來建設(shè)用地地類主要作為限制城市、建制鎮(zhèn)、村莊等過度擴張，避免農(nóng)用地、未利用地被過度占用的主要控制指標(biāo)一直受到普遍關(guān)注。各級政府因建設(shè)用地總量及其空間布局的制約，必須進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整或使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，以適應(yīng)新上項目用地需求及用地布局最優(yōu)治理。結(jié)合第三輪土地利用總體規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑，以及城鎮(zhèn)內(nèi)部用地供給、管制等具體工作來看，建設(shè)用地地類存在地類界定粗放、地類邊界與管轄邊界不分、微觀管制標(biāo)準(zhǔn)缺失等多種問題。十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》提出的“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，將限制城市、建制鎮(zhèn)、村莊過度擴張的制約措施轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)開發(fā)邊界，是對原有土地使用調(diào)控手段的轉(zhuǎn)型升級，由此也要求政府決策者與領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者明確和界定建設(shè)用地與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、土地用途之間關(guān)系。本文通過梳理建設(shè)用地地類在土地調(diào)查、規(guī)劃編制、增減掛鉤等方面存在的不足，分析其產(chǎn)生的深層次原因，為下一步國土空間管理涉及的分類、調(diào)查、規(guī)劃、利用等問題提出改革建議。

1 存在的主要問題

1.1 實際調(diào)查難以充分銜接土地利用現(xiàn)狀分類

《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》的制定為部門間土地分類的統(tǒng)一提供了標(biāo)準(zhǔn)，為不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、土地供給、村莊規(guī)劃等提供了更為精細(xì)的管理、統(tǒng)計口徑。原國土資源系統(tǒng)作為實施土地利用調(diào)查的主管部門，卻依然受以往土地分類體系當(dāng)中對于“開發(fā)建設(shè)”傳統(tǒng)認(rèn)識的影響，不僅需要依照《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》對商服、住宅、工業(yè)、倉儲、機關(guān)、學(xué)校等用地類型進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，而且需體現(xiàn)1998年修訂的《土地管理法》中建設(shè)用地的概念（見表1）。即使如此，在實際土地利用調(diào)查工作當(dāng)中，單純依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》附表 A.1及《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》附表B1 并不能滿足原國土資源系統(tǒng)對于城市、建制鎮(zhèn)、村莊（農(nóng)村居民點用地）、獨立工礦、風(fēng)景名勝及特殊用地等不同類型建設(shè)用地的管制要求。城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨立工礦、風(fēng)景名勝及特殊用地的劃分依據(jù)并不同于土地利用分類的以產(chǎn)權(quán)界線（宗地）為基礎(chǔ)、突出主導(dǎo)用途和覆被類型的劃分方式，更多體現(xiàn)了不同級別政府空間管轄權(quán)、礦業(yè)權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)等因素。為此，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》利用附錄中表A2 對城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨立工礦、風(fēng)景名勝及特殊用地進(jìn)行了單獨解釋，以便于對落入這些區(qū)域內(nèi)的商服、住宅、工業(yè)、倉儲、機關(guān)、學(xué)校等用地按照建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查，但造成不同級別土地利用類型難以按照相似或相近的用途進(jìn)行歸并，混淆了地類與區(qū)域兩個概念之間的差異性，致使土地調(diào)查、規(guī)劃當(dāng)中地塊的土地分類屬性信息、圖例圖式等的口徑、標(biāo)準(zhǔn)不一致（見表1）。

表1 建設(shè)用地在法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程中的范圍與對接依據(jù)

同時，因林地、草地、濕地等非建設(shè)用地面積比重較大的緣故，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》附表A2 將風(fēng)景名勝用地指代的建設(shè)用地限定為風(fēng)景名勝景點及管理機構(gòu)的建筑用地，與產(chǎn)業(yè)用地、住宅用地等以土地產(chǎn)權(quán)界線劃分圖斑的地類存在差異性。按照《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》對于風(fēng)力與光伏發(fā)電項目、旅游項目（鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車旅游）、冰雪場地設(shè)施建設(shè)項目等用地類型的界定，也傾向于以永久性建筑物的建筑紅線作為建設(shè)用地的劃定依據(jù)，即突出改變原始用途、硬化原有地面、建設(shè)永久設(shè)施三個方面的特征。換言之，第二次全國土地調(diào)查和后期具體的土地管理當(dāng)中對于此類產(chǎn)業(yè)用地的調(diào)查、管理，均突破了《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》規(guī)定的以產(chǎn)權(quán)范圍線形成宗地作為基本調(diào)查單元的基本要求，增加了依據(jù)土地覆被劃分土地類型的做法。

1.2 土地利用總體規(guī)劃難以精準(zhǔn)管控規(guī)劃用途

第二次全國土地調(diào)查雖然在土地利用現(xiàn)狀分類調(diào)查的基礎(chǔ)上凸顯了城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨立工礦等范圍概念，但是納入這些范圍的建設(shè)用地以商服、住宅、工業(yè)、倉儲、機關(guān)、學(xué)校等用地為主，耕地、園地、林地、草地等則按照農(nóng)用地或未利用地進(jìn)行調(diào)繪。而在第三輪土地利用總體規(guī)劃編制過程中，以中心城區(qū)及其未來擴展區(qū)指代城鄉(xiāng)建設(shè)用地的做法，造成城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨立工礦等區(qū)域及其規(guī)劃區(qū)內(nèi)部現(xiàn)狀為農(nóng)用地、未利用地且在土地利用總體規(guī)劃實施過程中不會改變用途的地塊被規(guī)劃為建設(shè)用地，導(dǎo)致現(xiàn)狀地類與其未來預(yù)期的不一致及建設(shè)用地指標(biāo)浪費。而且按照城鄉(xiāng)規(guī)劃采用的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的有關(guān)規(guī)定，水域、農(nóng)林用地及其他非建設(shè)用地等不屬于建設(shè)用地地類，不應(yīng)該納入建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)留范圍（見表1）。但是在第三輪土地利用總體規(guī)劃過程中，為避免后期因城市規(guī)劃調(diào)整造成與土地利用總體規(guī)劃存在沖突而陷于繁瑣的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整當(dāng)中，我國大部分?。▍^(qū)、市）的原國土資源部門采取將城鎮(zhèn)中心城區(qū)及其規(guī)劃區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等全部規(guī)劃為建設(shè)用地的方式，以提高城市、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃的自由度、靈活性，其負(fù)面效益則是建設(shè)用地指標(biāo)的不經(jīng)濟利用，尤其是在建設(shè)用地需求遠(yuǎn)大于建設(shè)用地控制指標(biāo)的情況下，將部分農(nóng)村居民點規(guī)劃拆除以確保建設(shè)用地指標(biāo)總量不突破[1]。

《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》附表A.1將城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點用地、采礦用地、其他獨立建設(shè)用地作為土地規(guī)劃用途分類的三級地類，僅反映出對于建設(shè)用地指標(biāo)的控制（見表1）。較之《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，土地規(guī)劃用途分類缺少商服、住宅、工業(yè)、倉儲、機關(guān)、學(xué)校等用途的具體反映，致使不同用地之間的便利性、緩沖區(qū)、兼容性分析與布局難以綜合地體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃當(dāng)中。不同用途地塊的布局調(diào)整與優(yōu)化需納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護控制等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，造成不同規(guī)劃體系目標(biāo)難以整合、環(huán)境保護政策難以融合等多重問題。而且，后期的土地供給不僅要滿足土地利用總體規(guī)劃對于建設(shè)用地指標(biāo)、布局的要求，同時需滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》劃定各類用地的管制要求，造成土地利用規(guī)劃、管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系、口徑不一致。為進(jìn)一步壓縮規(guī)劃項目對建設(shè)用地指標(biāo)的占用，在第三輪土地利用總體規(guī)劃編制當(dāng)中，也存在部分省市對于城鎮(zhèn)村用地以外的單獨選址建設(shè)項目，尤其是非建設(shè)用地比重大的風(fēng)景名勝、戶外運動、鄉(xiāng)村旅游等項目采取以永久性建筑物的建筑紅線作為建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行空間規(guī)劃與布局的做法。這種建設(shè)用地規(guī)劃方式與第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、后期產(chǎn)業(yè)用地管理當(dāng)中的做法類似，雖然能夠確保產(chǎn)業(yè)用地符合建設(shè)用地規(guī)劃、管制要求，但破壞了宗地的完整性，后期因產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大可能產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模擴大、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等而增加的不必要的規(guī)劃調(diào)整時間、人力、資金等成本問題，不利于企業(yè)市場行為的自主性發(fā)揮及良好營商環(huán)境的建立與維持。

1.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤難以反映建筑面積

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）作為土地利用總體規(guī)劃的補充，在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，成為推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，土地出讓收益、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑資金向貧困地區(qū)流動的重要平臺。同時，實施增減掛鉤可以將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)平移到城鎮(zhèn)區(qū)域，然后通過土地有償供給滿足城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。但正如前文對土地調(diào)查、規(guī)劃當(dāng)中建設(shè)用地調(diào)繪存在的各種問題的闡述，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的表A2雖然將村莊界定為農(nóng)村居民點，以及所屬的商服、住宅、工礦、工業(yè)、倉儲、學(xué)校等用地，但現(xiàn)實調(diào)繪村莊用地一般以村址作為一個整圖斑，其內(nèi)部也涵蓋宅基地、草地、耕地等多種非建設(shè)用地類型（見表1）。而且隨著農(nóng)村人口的不斷外遷，農(nóng)村居民點內(nèi)部閑置、低效利用土地也占據(jù)了一定比重。按照農(nóng)村居民點用地整圖斑建設(shè)用地實施增減掛鉤，容易形成用途相同的耕地、林地、草地等非建設(shè)用地因坐落于村莊內(nèi)外的差異而決定能否納入增減掛鉤，造成增減掛鉤指標(biāo)認(rèn)定、識別、控制與管理缺少精準(zhǔn)性。

增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑與土地征收均屬于政府行為，服務(wù)于土地一級市場的政府供地。二者面臨的共同問題就是土地有償供給當(dāng)中一、二級市場交易對象類別的差異性：一級市場作為計劃經(jīng)濟時期供地模式的保留，體現(xiàn)了政府對土地的計劃供給與價格調(diào)控；二級市場則是對是城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)土地立體開發(fā)與使用的建筑面積市場價格的反映。目前，隨著農(nóng)村居民生活水平的提高及生活理念的變化，逐步放棄了傳統(tǒng)平房而選擇兩層或多層樓房居住。在這種情況下，即便嚴(yán)格按照《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中表A2對農(nóng)村居民點用地進(jìn)行界定，也僅能夠反映農(nóng)村建設(shè)用地的水平面積，難以體現(xiàn)市場經(jīng)濟模式下建筑面積的價值（見表1）。按照現(xiàn)有政策，將土地出讓收益、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑資金在扣除相關(guān)成本、管理費用后全部返還農(nóng)村，農(nóng)民依然難以分享土地經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)后二級市場的增值收益，造成經(jīng)濟價值在增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑、土地征收、土地有償供給、不動產(chǎn)二級市場交易等環(huán)節(jié)分配不均衡，不利于城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間財富均衡與合理分配，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地的市場化發(fā)展。

2 原因分析

2.1 受歷史因素影響較多

建設(shè)用地一詞起源于新中國成立初期我國黨和政府對于國家建設(shè)的概括性認(rèn)識。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》將國家建設(shè)范圍界定為國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟、文化建設(shè)等社會經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，即以國家主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施、二三產(chǎn)業(yè)等用地作為與農(nóng)用地、未利用地對應(yīng)的土地類型。隨著對土地信息的不斷重視，我國政府逐步開展了土地調(diào)查工作。1984年開展的全域性第一次全國土地調(diào)查由全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會具體負(fù)責(zé)，其當(dāng)時采用的土地利用現(xiàn)狀分類（八大類）較多基于其自身職能及管理對象的特征，對于農(nóng)林用地的劃分相對詳細(xì)，對于城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點等則作為整體概念進(jìn)行分類、調(diào)繪，造成第一次全國土地調(diào)查本質(zhì)上成為側(cè)重農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專題性調(diào)查[2]。1986年國家土地管理部門建立以后，并未立即針對這種分類體系存在的問題進(jìn)行修正而是繼續(xù)沿用該分類體系開展土地利用總體規(guī)劃、土地征收等工作。

1988年修正的《土地管理法》改變了以往城鎮(zhèn)國有土地全部無償劃撥的供地方式，轉(zhuǎn)向依據(jù)營利性、公益性分別采取市場主導(dǎo)的有償、政府主導(dǎo)的無償兩種模式。有償、有限期、有流動的改變促使政府不僅強調(diào)生產(chǎn)建設(shè)過程中用地單位產(chǎn)生的各種經(jīng)濟效益，而且也促使國土系統(tǒng)必須建立能夠反映不同用途地塊特性的分類體系，以便于在土地有償供給、使用過程中明確各類用地多元化、精準(zhǔn)化的使用期限、費用標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容?；诖?，國家土地管理局于1989年制定的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中單獨建立了反映實際用途的“城鎮(zhèn)土地分類及含義”。此后，國土資源系統(tǒng)在建立統(tǒng)一土地分類系統(tǒng)方面不斷進(jìn)行嘗試，于2001年印發(fā)了《全國土地分類》（試行）。因該體系缺少對建設(shè)用地的一級地類與二、三級地類的合理性銜接，造成不同部門之間管理、統(tǒng)計的不統(tǒng)一性。國土資源部不得不以原“八大類”為基礎(chǔ)，于2003年建立《全國土地分類》（過渡期間適用），延續(xù)國土控制建設(shè)用地范圍，其他部門詳細(xì)規(guī)劃、管理內(nèi)部用地的模式。為避免建設(shè)用地與實際用地類型之間關(guān)系的邏輯混亂，《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》直接舍棄了建設(shè)用地類型。但由于土地調(diào)查權(quán)與空間規(guī)劃、管制、審批權(quán)的不統(tǒng)一，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》不得不依然采取地類歸并的方式，以建設(shè)用地地類銜接國土資源部門與住建、交通等涉及空間規(guī)劃的職能部門，致使《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》失去了最初的設(shè)計目標(biāo)。

2.2 空間規(guī)劃體系不銜接

城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展二者相互依存、共同促進(jìn)。自20世紀(jì)50年代初期，國家建設(shè)就成為過渡時期政府關(guān)注的核心內(nèi)容。土地征收成為計劃經(jīng)濟模式下政府促進(jìn)城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地等發(fā)展的主要手段。與此同時，我國政府也開始探索城市規(guī)劃方面的制度建設(shè)，確保城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域的有序發(fā)展及合理布局。1956年《城市規(guī)劃編制暫行辦法條例》確定的城市規(guī)劃范圍體現(xiàn)了城市規(guī)劃與土地征收的服務(wù)對象的一致性，是對各級行政轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)中心區(qū)域各類非農(nóng)建設(shè)用地的局部性規(guī)劃[3]。城市規(guī)劃根據(jù)不同的城市規(guī)模，從人均占有的角度統(tǒng)籌規(guī)劃商貿(mào)、工業(yè)、綠地、居住等一系列用地類型，以保障城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、交通便利、環(huán)境優(yōu)美、空間開放、基礎(chǔ)配套等綜合目標(biāo)，但是缺少對各級行政轄區(qū)全域范圍內(nèi)農(nóng)用地、未利用地（生態(tài)用地）的綜合考慮。為此，1986年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》通過推動土地管理局成立，將土地管理職能由農(nóng)村區(qū)域向城市、農(nóng)村全域覆蓋，成為農(nóng)村集體土地向城鎮(zhèn)國有土地、農(nóng)用地（耕地）與未利用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的中間樞紐。這種中間樞紐的定位，也促使原土地管理局直接利用“八大類”中城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點等國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地概念進(jìn)行范圍控制，并引導(dǎo)了以后自上而下的以建設(shè)用地、耕地控制指標(biāo)分配為主的土地利用規(guī)劃體系建設(shè)方向。尤其是1998年修訂的《土地管理法》直接從法律角度對建設(shè)用地概念進(jìn)行了明確，同時將土地利用總體規(guī)劃的對象限定于建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三個主要方面。

土地利用總體規(guī)劃體現(xiàn)了政府對于經(jīng)濟、社會、生態(tài)三種價值形態(tài)的綜合認(rèn)知與管理，但并沒有理順政府行為與市場行為在具體實現(xiàn)三種價值形態(tài)均衡發(fā)展方面的作用。土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃均屬于政府權(quán)力，體現(xiàn)了政府的空間規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)。而城市規(guī)劃與單位面積效益高的二、三產(chǎn)業(yè)的綁定直接反映了地方政府管理者在以經(jīng)濟建設(shè)為中心作為社會主義初級階段重要內(nèi)容的績效表現(xiàn)。在黨的十四大第一次明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以前及后續(xù)一段時期，各級政府對于經(jīng)濟過多的直接干預(yù)造成土地利用總體規(guī)劃對于城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地的制約嚴(yán)重不足。隨著政府職能轉(zhuǎn)變改革的推進(jìn)，經(jīng)濟建設(shè)逐漸向社會層面轉(zhuǎn)移，政府則不斷增加對公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性強的耕地保護責(zé)任考核。尤其是十八大以來，我國黨和政府對于生態(tài)文明體制改革工作日益具體化，將自然資源環(huán)境承載力、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為規(guī)劃、發(fā)展的自然本底值和環(huán)境限制因素，推動了統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的全域性空間規(guī)劃體系的探索建立[4]。這也要求今后的國土空間規(guī)劃不僅要考慮城鎮(zhèn)擴張對于自然資源資產(chǎn)的侵占，而且要從空間規(guī)劃權(quán)統(tǒng)一、三種價值形態(tài)互補、土地用途與個體產(chǎn)權(quán)對應(yīng)等方面，理順城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與土地用途管制之間的邏輯關(guān)系。

2.3 城鄉(xiāng)不動產(chǎn)市場缺失

1988年修正的《土地管理法》將先前由政府全盤主導(dǎo)的計劃供地模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎刂萍w土地向國有土地轉(zhuǎn)換、農(nóng)用地和未利用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，以及城鎮(zhèn)國有土地的有限市場化，但在所有權(quán)類型層面不包括農(nóng)村集體土地、在三大地類層面不包括農(nóng)用地和未利用地（特指土地使用權(quán)）。2007年實施的《物權(quán)法》第十二章建設(shè)用地使用權(quán)部分也延續(xù)了國家建設(shè)的傳統(tǒng)認(rèn)識，將個人或單位在土地一級市場通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等出讓方式獲取的土地使用權(quán)定義為建設(shè)用地使用權(quán)，形成國有建設(shè)用地與土地征收、土地市場掛鉤的現(xiàn)象，其負(fù)面效應(yīng)則是凈地出讓帶來的城鄉(xiāng)土地市場價格計算模式不統(tǒng)一、現(xiàn)有城鄉(xiāng)不動產(chǎn)資源難以形成統(tǒng)一的不動產(chǎn)市場等問題。生產(chǎn)建設(shè)需求及農(nóng)村居民點的規(guī)模、布局、材料等局限性之間的矛盾造成征收后原地上地下建筑物、構(gòu)筑物等的拆除以滿足建設(shè)用地凈地出讓條件。但征收過程中具有計劃特征的土地征收補償安置費不能解決不同地類之間發(fā)展權(quán)差異所形成的市場價格問題；地上房屋補償也不能全部采取類似國有土地上房屋征收與補償中參照市場（二級市場）價格的方式，部分省市依然依據(jù)建筑材料、結(jié)構(gòu)等確定房屋價格。整個土地征收、一級市場到二級市場鏈條當(dāng)中，土地及地上房屋的價格存在計劃定價與市場定價、土地出讓價格與建筑面積價格并存的現(xiàn)象，造成被征地群體缺少與市場化程度較高二級市場直接、充分的銜接。

按照市場主體“法無禁止即可為”的原則，現(xiàn)行《土地管理法》對于開發(fā)建設(shè)需依法申請使用國有土地的規(guī)定，主要針對提高現(xiàn)有用地的集約度、改變土地用途方面的土地利用行為，并未對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村建設(shè)用地之上的房屋等建筑物或構(gòu)筑物形成法律層面的明確禁止。國辦發(fā)〔1999〕39號、國發(fā)〔2004〕28號、國土資發(fā)〔2004〕234號等文件對于禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的規(guī)定并不具有法的性質(zhì)，僅是延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩個領(lǐng)域內(nèi)各自分配、互不交叉的模式。1988年修正的《土地管理法》允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)充分市場化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為土地出讓、土地征收及地上物補償?shù)忍峁┝丝尚械氖袌鰠⒖純r格。但受制于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的空間范圍、所有權(quán)類型制約，農(nóng)村集體土地、房屋等不動產(chǎn)市場發(fā)展非常落后，缺少依據(jù)建筑面積計算不動產(chǎn)價值的口徑，以及缺少影響偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村不動產(chǎn)資源價格的田園風(fēng)光、自然景觀、農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保機制等要素的獨立性考慮和指標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)，造成農(nóng)村房屋自發(fā)流轉(zhuǎn)偏重建設(shè)成本、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑與土地征收供給采取同樣的建設(shè)用地寬泛概念，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)不動產(chǎn)價格及標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)化、市場化銜接與轉(zhuǎn)換。

3 優(yōu)化建議

3.1 找準(zhǔn)“建設(shè)用地”界定的關(guān)鍵特征

《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程 第1部分：通則》（TD/T 1031.1-2011）對于生產(chǎn)項目、建設(shè)項目、永久性建設(shè)用地術(shù)語的定義，反映出生產(chǎn)建設(shè)項目并不等同于《土地管理法》中的建設(shè)用地，存在臨時性建設(shè)用地與永久性建設(shè)用地兩種類型[5]。把依法征收并用于建設(shè)工業(yè)場地、公路和鐵路等永久性建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)用途的土地定義為永久性建設(shè)用地，在強調(diào)以建筑紅線作為認(rèn)定依據(jù)而否定產(chǎn)權(quán)界限的同時，將永久性建設(shè)用地限定于征收后用于建設(shè)永久性建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)用途的國有土地，征收后用于其他產(chǎn)業(yè)類型的土地及現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地則不屬于建設(shè)用地或永久性建設(shè)用地的范疇。這顯然與土地利用調(diào)查、土地利用規(guī)劃、增減掛鉤和土地征收當(dāng)中建設(shè)用地范圍不相符，體現(xiàn)了土地管理由集體到國有、由農(nóng)村到城市的單向性。而可重復(fù)性使用的建筑材料建設(shè)的建筑物或構(gòu)筑物也并不能反映臨時性建設(shè)用地的特征。以常見的板房為例，雖然建筑材料能夠重復(fù)利用，但是其底部也需要壓實、固化地表，以確保房屋的穩(wěn)定性、安全性，其結(jié)果就是對土地形成壓占、破壞等問題。而且在時間尺度上，板房也存在突破《土地管理法》及地方性法規(guī)等關(guān)于臨時用地管理時限的規(guī)定，而作為長期性建筑物或構(gòu)筑物使用。結(jié)合目前政府職能轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)文明體制發(fā)展等多背景考慮，對于“建設(shè)用地”的界定必須擺脫以往社會經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的狹隘思路，轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益統(tǒng)籌推進(jìn)的綜合理念，依據(jù)產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)主導(dǎo)用途劃分不同的土地利用類型，體現(xiàn)三種效益形態(tài)的均衡管理。而社會、經(jīng)濟和生態(tài)三種效益類型是對現(xiàn)有價值形態(tài)的具體概括，即這三種效益更多是以組合的形式體現(xiàn)于土地利用類型當(dāng)中。因此，不能簡單地以《土地管理法》中農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地劃分這三種效益形態(tài)，而是需通過增加土地利用分類一級類的數(shù)量和分類級別進(jìn)行細(xì)化管理，提高土地利用類型與各自效益類型的針對性和匹配度。

3.2 建立分區(qū)、分類結(jié)合的綜合規(guī)劃體系

土地利用分類僅是對社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益類型的概括表述。如何量化和控制人類活動對于自然資源資產(chǎn)的干擾，要兼顧宏觀、中觀與微觀多個尺度。需要對現(xiàn)有的分區(qū)、分類體系進(jìn)行整合與鏈接，通過調(diào)整不同層次分區(qū)、分類當(dāng)中的主體功能、主導(dǎo)用途、控制標(biāo)準(zhǔn)等，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的定性、定量指標(biāo)的多層次分解與細(xì)化。在宏觀效益層面，結(jié)合生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定情況，依據(jù)城市、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展規(guī)劃和資源分布、污染類型等將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部劃分為多種類型的主體功能區(qū)，并進(jìn)一步明確主體功能區(qū)對同類型資源或產(chǎn)業(yè)集中布局或統(tǒng)一管理的作用。合理界定各功能區(qū)內(nèi)部具有輔助或支撐功能的其他用地類型（如產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的商服用地）的比例，既要嚴(yán)格限制，也要從必要性的角度衡量它們的基礎(chǔ)作用。在土地利用層面，依據(jù)產(chǎn)權(quán)劃定的用途地塊及同類型用途的不同產(chǎn)權(quán)組合，通過空間分析優(yōu)化各類用地的最優(yōu)組合與時空，提高土地利用的兼容性，避免環(huán)境負(fù)效應(yīng)。在物理控制層面，強調(diào)土地用途地塊改變地表耕作層、地下水文、地表徑流等自然特征建筑物、構(gòu)筑物的建筑紅線。通過控制各類用地產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)部建筑密度、覆被情況、配套設(shè)施比率等各類指標(biāo)的詳細(xì)控制，提高對于人工不透水層管理的精確性和土地利用類型效益的最大化，并落實海綿城市、低密度發(fā)展、精明增長等宏觀城鎮(zhèn)綠色發(fā)展理念。另外，在時間層面，嚴(yán)格控制形成臨時性人工不透水層的建筑物、構(gòu)筑物的使用時間，并降低它們對周圍生態(tài)環(huán)境、水文地質(zhì)、野生物種等自然資源資產(chǎn)的干擾程度。在使用過程中或結(jié)束后，實現(xiàn)先前地形地貌、土壤質(zhì)量、自然植被等自然資源資產(chǎn)的恢復(fù)治理工作。

3.3 構(gòu)造基于用途管制的同地類、地類間不動產(chǎn)市場

改變以往土地征收為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)的傳統(tǒng)認(rèn)識，以及土地市場與建設(shè)用地掛鉤的片面認(rèn)識，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地入市形成的多源頭供地機制改革，廢除政府壟斷的一級市場模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)不動產(chǎn)價格體系的市場化對接。依據(jù)《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等對于涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不動產(chǎn)資源交易機制的市場化探索。在廢除限制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地、房屋、耕地、林地等集體不動產(chǎn)有關(guān)規(guī)定及增加社會公眾施工、建筑權(quán)利的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用分類的多種類、多層級體系構(gòu)建，擴大土地、房屋、耕地、林地等不動產(chǎn)資源資產(chǎn)交易的多目的性。在價格體系建設(shè)方面，不涉及用途改變的不動產(chǎn)類型之間的交易可依據(jù)各自的管理與運營要求、內(nèi)部建筑結(jié)構(gòu)、地理區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、公共服務(wù)設(shè)施便利度和市場供需關(guān)系等因素，在明確土地及地上地下建筑物、構(gòu)筑物和定著物等不動產(chǎn)之間相互關(guān)系、主次功能、各自價格組成的基礎(chǔ)上形成靈敏度高的市場價格；涉及用途或利用集約度改變的不動產(chǎn)類型之間的交易則不僅要考慮與自身條件類似的市場價格，在一定國土空間規(guī)劃管制范圍和尺度內(nèi)，結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃及后期可能的具體用途、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等，增加不同類型不動產(chǎn)之間發(fā)展權(quán)交易的內(nèi)容，體現(xiàn)效益增值。各類用地價格不僅要考慮經(jīng)濟環(huán)境下價值的體現(xiàn)，而且要體現(xiàn)政府或社會群體等持續(xù)性政策扶持、資金投入所折算出來的經(jīng)濟價值，推動社會效益、生態(tài)效益在經(jīng)濟維度的轉(zhuǎn)化與實現(xiàn)。