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第三輪礦產資源規(guī)劃編制實施調研與思考

2019-01-28 08:10:12董延濤
自然資源情報 2019年8期
關鍵詞:礦業(yè)礦產資源規(guī)劃

董延濤

(1.中國地質大學(北京)經濟管理學院,北京 100083;2.中國地質調查局發(fā)展研究中心,北京100037)

1 第三輪礦產資源規(guī)劃編制實施總體情況

1.1 礦產資源規(guī)劃編制審批情況

2016年11月,國務院批復《全國礦產資源規(guī)劃(2016~2020年)》,明確要求“到2020年,基本建立安全、穩(wěn)定、經濟的資源保障體系,基本形成節(jié)約高效、環(huán)境友好、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展模式,基本建成統(tǒng)一開放、競爭有序、富有活力的現代礦業(yè)市場體系,顯著提升礦業(yè)發(fā)展的質量和效益,塑造資源安全與礦業(yè)發(fā)展新格局”[1]。國土資源部立即會同相關部委、地方人民政府,貫徹落實國務院批復精神,大力推動地方各級礦產資源規(guī)劃編制實施工作。2017年9月,全國31個省級礦產資源總體規(guī)劃全部批復完畢并發(fā)布實施。同時,指導各地完成300余個市級規(guī)劃、1600余個縣級規(guī)劃,以及山西省煤層氣資源勘查開發(fā)專項規(guī)劃,基本形成對外協(xié)調、對內統(tǒng)籌、上下銜接的兩類四級礦產資源規(guī)劃體系。除了北京、天津、上海以外,其余各?。▍^(qū)、市)均編制了市縣級礦產資源規(guī)劃。

1.2 礦產資源規(guī)劃編制實施制度建設情況

黨的十八大以來,根據新形勢需要,陸續(xù)研究出臺、調整完善了一系列規(guī)劃管理制度,目前基本建立了礦產資源規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)管等制度,以及規(guī)劃編制技術規(guī)程、數據庫建設指南、礦業(yè)權設置區(qū)劃技術要點等技術管理規(guī)定。同時,各地在規(guī)劃編制實施中也因地制宜,出臺了地方的礦產資源規(guī)劃管理制度和文件。

1.3 礦產資源規(guī)劃數據庫建設情況

各地在規(guī)劃編制的同時,同步部署了規(guī)劃數據庫建設工作,由省級自然資源部門統(tǒng)一組織協(xié)調,系統(tǒng)匯集省、市縣三級礦產資源規(guī)劃要素,形成全省統(tǒng)一規(guī)劃數據庫,最后匯總形成全國統(tǒng)一的礦產資源規(guī)劃數據平臺。規(guī)劃編制過程中,為強化源頭管控,優(yōu)化礦業(yè)布局,主動與相關部門協(xié)調,全面收集落實國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家公園的空間范圍,加上礦產資源規(guī)劃中其他的禁止限制開采區(qū),形成統(tǒng)一的“禁止勘查開發(fā)底圖”,為礦產資源審批提供基礎依據。

1.4 重大布局重大任務部署情況

31個省級礦產資源規(guī)劃共劃定了500個重點礦區(qū),推進資源規(guī)?;_發(fā)利用;劃定了3000余個禁止限制開采區(qū),推進資源開發(fā)與生態(tài)保護相協(xié)調;劃定100余個礦產資源儲備區(qū),強化優(yōu)質資源保護與儲備;劃定100余個綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。在重大指標方面,各省規(guī)劃到2020年建設綠色礦山13000余家,是規(guī)劃基期的13倍。

1.5 各地礦產資源規(guī)劃編制實施創(chuàng)新情況

通過調研發(fā)現,各地在礦產資源規(guī)劃編制實施中,較上一輪規(guī)劃有了諸多創(chuàng)新和改進之處,規(guī)劃的指導約束作用明顯增強。一是創(chuàng)新規(guī)劃思路。無論是形式上還是內容上,均將五大發(fā)展理念貫穿始終,以新發(fā)展理念統(tǒng)領礦產資源開發(fā)利用和保護。二是創(chuàng)新管控手段。既強調宏觀性戰(zhàn)略性、指導性,又通過戰(zhàn)略性礦產目錄、資源基地、兩礦區(qū)、總量控制、準入條件等手段,明確空間、總量、效率等管理紅線,突出約束性和操作性。三是創(chuàng)新發(fā)展政策。以勘查開發(fā)利用與保護為主,同時將產業(yè)發(fā)展、財稅政策、國際合作、環(huán)境保護等統(tǒng)籌考慮,綜合施策。四是創(chuàng)新組織方式。堅持大家編大家用,采取由國土資源主管部門牽頭,發(fā)展改革等部門聯合組織,行業(yè)協(xié)會、科研院所、專家學者、社會公眾等共同編制的方式,最大程度地凝聚改革發(fā)展共識。

2 各地規(guī)劃落實新發(fā)展理念的典型做法和成效

通過調研了解到,各地在礦產資源規(guī)劃編制實施中,均將貫徹落實新發(fā)展理念作為重中之重。

2.1 堅持創(chuàng)新發(fā)展,統(tǒng)籌制定增強市場活力動力的規(guī)劃路徑與舉措

調研發(fā)現,各地在礦產資源規(guī)劃編制實施中,均將發(fā)力點放在創(chuàng)新上,著力推進科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新,增強礦業(yè)發(fā)展活力與動力。例如,湖北在推進礦業(yè)權出讓制度改革中,堅持“四個突出”[2];廣西建立了打擊違法違規(guī)采礦監(jiān)管共同責任機制,共同遏制違法違規(guī)采礦破壞環(huán)境行為;江蘇大力推進“礦地融合”工作模式;浙江大做“地質+”(將地質工作與地下空間資源開發(fā)利用、特色農業(yè)發(fā)展、地質遺跡保護與利用、地熱資源開發(fā)利用等產業(yè)緊密結合)文章,延長產業(yè)鏈;北京、天津、上海等城市,注重結合城市發(fā)展定位,系統(tǒng)部署城市地質工作;新疆超前謀劃部署地質工作,支撐兵團向南發(fā)展。山西依托國家及山西省現有科技計劃(專項、基金等),申請設立山西煤層氣高效快速抽采技術國家重大科技專項,探索研究煤層氣及煤系共伴生資源共生機制和協(xié)調開發(fā)模式。

2.2 堅持協(xié)調發(fā)展,科學制定礦產資源開采分區(qū),優(yōu)化資源開發(fā)保護格局

一是全面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度,加快構建與國土空間規(guī)劃相適應的礦產資源開發(fā)空間格局。例如,江西立足礦產資源稟賦特征、勘查成果和礦業(yè)經濟發(fā)展現狀,將全省分為鄱陽湖地區(qū)、贛東北地區(qū)、贛西地區(qū)和贛中南地區(qū)4個礦業(yè)發(fā)展板塊。青海主動優(yōu)化調整地質礦產勘查工作部署,實現資源開發(fā)由“三江源”地區(qū)、祁連山地區(qū)到柴達木盆地及其周緣的柴北緣、東昆侖、阿爾金等地區(qū)的戰(zhàn)略轉移。二是優(yōu)化能源礦產開發(fā)利用布局結構。山西專門編制實施煤層氣勘查開發(fā)規(guī)劃,著力打造煤層氣大產業(yè)鏈、煤層氣裝備制造業(yè)基地和京津冀清潔能源后備基地。湖南郴州依托資源優(yōu)勢大力發(fā)展高純石墨、導電材料,全力打造石墨新材料全產業(yè)鏈條。黑龍江實行大型礦山與產業(yè)項目一體化招標,加快重要優(yōu)勢資源精深加工步伐。三是各地全面落實生態(tài)保護紅線等管控要求,強化源頭管控,推動資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調。四是推進資源型城市轉型發(fā)展,推動資源開發(fā)與城市建設協(xié)調發(fā)展。鶴崗、雙鴨山、七臺河著力破除城市內部二元結構,化解歷史遺留問題,促進失業(yè)礦工再就業(yè),積極推進棚戶區(qū)改造,加快沉陷區(qū)綜合治理。

2.3 制定推進礦業(yè)綠色發(fā)展的政策措施,強化資源節(jié)約集約循環(huán)利用

一是加快推進綠色勘查。黑龍江省地礦局專門印發(fā)《黑龍江省地質礦產局綠色勘查實施方案》,明確綠色勘查目標任務、措施要求、實施步驟和組織保障等。青海切實把生態(tài)優(yōu)先理念真正融入到礦產勘查的具體實踐中,形成具有示范引領作用的“多彩模式”。二是全面推進綠色礦業(yè)發(fā)展。江西省彭澤縣在推進綠色礦業(yè)發(fā)展中,積極探索,形成“彭澤模式”,堅持“一礦一策”原則,一個礦山編制一本綠色礦山建設規(guī)劃,按照“開采科學化、礦山園林化、生產環(huán)保化、產能高效化、管理標準化”的“五化管理”總體思路,引領指導綠色礦山建設[4]。三是加快推進礦山地質環(huán)境治理。江蘇徐州在礦產資源年總體規(guī)劃指導下,專門編制實施了《徐州市礦山地質環(huán)境保護與恢復治理規(guī)劃(2017~2025)》,為礦產資源的合理開發(fā)利用、地質環(huán)境保護與綜合整治、加強礦山地質環(huán)境保護與監(jiān)督管理提供了決策依據。

2.4 堅持開放發(fā)展理念,加強礦業(yè)國際合作的規(guī)劃部署

廣西以東盟國家為著眼點和主戰(zhàn)場,加大礦業(yè)對外開放與合作程度,增強面向西南中南開放開發(fā)服務能力,完善礦產勘查開發(fā)“走出去”服務和支撐體系。新疆積極參與境外原油、天然氣、非常規(guī)油氣及國家緊缺礦產資源的開發(fā)利用,形成新疆外向型能源加工基地。充分利用周邊國家豐富的富鐵礦、銅礦、貴金屬等資源,以技術新、規(guī)模大、環(huán)保型的建設項目為重點,延長產業(yè)鏈,提高礦業(yè)集中度,做大做強外向型金屬礦產資源加工業(yè)。內蒙古堅持向北開放發(fā)展思路,加快境外礦產資源勘查開發(fā)合作,積極推動地質找礦工作“走出去”,充分利用“兩種資源、兩個市場”,推動形成互利共贏的礦業(yè)合作新局面。山西著力完善煤層氣產業(yè)開放政策,在堅持礦業(yè)權由中方持有的前提下,適度放寬投資準入限制,加大對內對外招商引資力度,穩(wěn)步推進勘查、抽采、運輸、利用等全流程的投資開放、作業(yè)開放和市場開放。

2.5 堅持共享發(fā)展,將實現資源惠民利民作為規(guī)劃實施的重要落腳點

一是增強公益性地質調查服務供給。各地緊緊圍繞國家戰(zhàn)略和發(fā)展大局,調整工作方向,優(yōu)化工作布局,強化大地質、大資源、大環(huán)境理念,加快傳統(tǒng)地質礦產工作轉型,主動服務新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化建設以及民生改善。二是完善資源開發(fā)收益分配機制,促進礦產資源收益分配比例進一步向原產地傾斜。如湖北選擇若干礦山與貧困村,在村示范村結對共建綠色共享示范礦區(qū)。探索礦山企業(yè)股份的一定比例歸地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)、材級所有,試行給予原住居民集體股權方式進行補償。三是發(fā)揮資源優(yōu)勢助力脫貧攻堅。各地在項目安排、開發(fā)布局、礦業(yè)權投放等方面,優(yōu)先向貧困地區(qū)安排,推動特色礦業(yè)產業(yè)發(fā)展,促進脫貧致富。如湖北以泰巴山區(qū)、大別山區(qū)、武陵山區(qū)、葛阜山區(qū)四大連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場,在37個貧困縣開展礦產資源綠色開發(fā)收益共享精準扶貧試點,以具體項目為載體,助力脫貧攻堅。四是推動礦山企業(yè)履行社會責任。探索礦山企業(yè)與礦區(qū)群眾利益共享機制,吸納本地勞動力,投資當地教育、衛(wèi)生、基礎設施、生態(tài)保護等民生和社會事業(yè)發(fā)展,使人民共享資源開發(fā)收益。

3 礦產資源規(guī)劃編制實施中存在的主要問題

從調研情況看,第三輪礦產資源規(guī)劃內容比較全面,全面落實新發(fā)展理念,引領礦業(yè)供給側結構性改革科學性和操作性較強,是礦產資源管理的重要依據,但也存在一些問題,制約了規(guī)劃作用的充分發(fā)揮。

3.1 規(guī)劃地位有待提高,統(tǒng)一協(xié)調和管理能力有待加強

近年來,隨著規(guī)劃作用的發(fā)揮,規(guī)劃的地位越來越得到重視,規(guī)劃地位在黨中央、國務院相關文件中得到體現和確認。但是《礦產資源法》的相關規(guī)定滯后于礦產資源規(guī)劃管理的實踐發(fā)展需要。主要表現在:一是沒有明確礦產資源規(guī)劃是審批和監(jiān)督管理地質勘查、礦產資源開發(fā)利用和保護活動的重要依據,造成規(guī)劃實施對礦產資源開發(fā)利用活動的管控效力不足,約束力不夠,對違規(guī)行為的查處,缺乏法律支撐;二是缺少對規(guī)劃體系、編制審批等操作方面的具體規(guī)定,規(guī)劃編制實施職能依靠自然資源部門推動,不能有效發(fā)揮地方政府對規(guī)劃的領導和組織推進作用[5]。

3.2 礦產資源安全供應空間訴求和生態(tài)保護紅線等空間規(guī)劃需要進一步協(xié)調推進

《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》要求,到2020年,生態(tài)保護紅線面積占比達到25%左右。調研了解到,各地正在研究編制國土空間規(guī)劃,劃定生態(tài)保護紅線。調研發(fā)現,各地反映較多的仍然是資源開發(fā)與生態(tài)保護空間協(xié)調問題。

3.3 市縣級礦產資源規(guī)劃編制單位的選擇需要進一步規(guī)范

調研發(fā)現,規(guī)劃編制單位良莠不齊,嚴重影響了市縣級規(guī)劃總體質量。如,廣西市縣級規(guī)劃編制經費相對較少,且多采用招標方式確定規(guī)劃編制單位,很多非專業(yè)的規(guī)劃編制單位、地質隊等競相壓低價格,低價中標,多數市縣編制經費在10萬~50萬之間。同時,受編制技術單位水平所限,有些編制單位和編制人員是第一次參加礦產資源規(guī)劃編制工作,缺乏培訓和指導,不能夠很好地把握礦產資源規(guī)劃編制的規(guī)律和任務重點,對規(guī)劃編制的技術標準不能很好地理解到位,本輪市縣級規(guī)劃編制質量總體仍不高。

3.4 礦產資源規(guī)劃數據庫建設進展滯后,建庫模式和程序需要進一步優(yōu)化

規(guī)劃數據庫的建設專業(yè)性強,但市縣級規(guī)劃編制技術單位熟悉掌握數據庫建設等信息化手段的人才不多,開展數據庫建設工作技術支撐不足,導致提交的數據庫問題多、質量差,無法匯交入庫,規(guī)劃管理信息化滯后,影響規(guī)劃實施的效果。

3.5 礦產資源規(guī)劃環(huán)境影響評價政策應當進一步調整完善

2015年,環(huán)境保護部會同國土資源部聯合印發(fā)了《關于做好礦產資源規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》(環(huán)發(fā)〔2015〕158號),首次全面部署礦產資源規(guī)劃環(huán)境影響評價工作。2017年初,兩部門聯合開展了31個省級規(guī)劃環(huán)評報告,為從源頭上協(xié)調資源開發(fā)與環(huán)境保護奠定了良好基礎。但從工作感受和地方調研來看,各地對環(huán)評的理解程度不同,技術力量參差不齊,工作基礎較為薄弱,一定程度上影響了礦產資源規(guī)劃工作的效率。同時,隨著機構改革的進行,部門和機構進行了系統(tǒng)性重構,這些都需要進一步考慮礦產資源規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的必要性和具體工作模式、程序。

3.6 礦產資源規(guī)劃編制實施有關程序和要求需要進一步細化完善

一是市縣級礦產資源規(guī)劃的審批程序需要進一步規(guī)范。目前各地做法不一、模式不同,影響了整體工作進度。二是礦產資源規(guī)劃調整程序,需要進一步規(guī)范,尤其是礦業(yè)權設置區(qū)劃調整需要進一步簡化。

4 新時代背景下加強礦產資源規(guī)劃的思考和建議

4.1 按照自然資源管理系統(tǒng)性、整體性、重構性改革要求,進一步明確新形勢下礦產資源規(guī)劃的功能定位

一是結合國家區(qū)域發(fā)展定位,在國土空間規(guī)劃的指導約束下,完善地質工作體系、重塑資源開發(fā)格局,優(yōu)化產業(yè)發(fā)展布局,探索開展礦產資源富集區(qū)的“多規(guī)融合”,統(tǒng)籌推進資源開發(fā),實現生態(tài)修復、土地利用、產業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設等地上地下、空間、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。二是按照統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制的總體要求,結合資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價,明確區(qū)域生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線,確定重要礦種、重要區(qū)域礦產資源開發(fā)利用上線、勘查開發(fā)準入要求。三是按照統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者職責的總體要求,在規(guī)劃編制中,強化與國土空間規(guī)劃以及林業(yè)、濕地、草原等其他自然資源開發(fā)利用規(guī)劃的銜接協(xié)調,合理確定礦產資源開發(fā)布局與時序。

4.2 進一步強化礦產資源規(guī)劃的法律地位

綜合考慮礦產資源規(guī)劃編制實施實踐經驗、制度建設,借鑒吸收其他相關法律法規(guī)的有益做法,建議在礦產資源法修改中,將礦產資源規(guī)劃作為獨立篇章,將礦產資源規(guī)劃工作實踐中形成的行之有效的做法以法律形式固定下來,進一步明確規(guī)劃體系、規(guī)劃內容、編制程序、審批要求、管理制度、實施機制、監(jiān)管措施等,充分體現規(guī)劃的法律地位,為新時代礦業(yè)綠色高質量發(fā)展提供法治保障。

4.3 進一步完善規(guī)劃體系,堅持問題導向,有序推進礦產資源專項規(guī)劃編制

一是圍繞新型城鎮(zhèn)化建設目標,在重點城市群周邊,規(guī)劃建設一批砂石土資源綠色開發(fā)基地。二是以戰(zhàn)略性礦產為主,尤其是戰(zhàn)略性新興產業(yè)礦產,編制單礦種專項規(guī)劃。三是以國家規(guī)劃礦區(qū)等資源富集區(qū)為重點,按照“多規(guī)合一”的要求和“礦業(yè)+”(從礦業(yè)全生命周期、產業(yè)全鏈條視角出發(fā),統(tǒng)籌規(guī)劃礦產資源開采、閉坑后土地資源開發(fā)、資源精深加工、貿易、物流、基礎設施等,實現礦業(yè)和其他產業(yè)協(xié)調發(fā)展)的思路,編制專項規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮礦產資源勘查開發(fā)、冶煉加工、綜合利用、銷售物流、對外合作、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興等,推進資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境、區(qū)域發(fā)展協(xié)調發(fā)展。

4.4 優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)體系,探索建立以“兩礦區(qū)”為主體的礦產資源開發(fā)保護體系

一是戰(zhàn)略性礦產資源保護區(qū)。綜合考慮成礦地質條件、資源環(huán)境承載能力、開發(fā)利用技術條件、礦產資源遠景潛力等因素,在礦產資源綜合區(qū)劃基礎上,劃定戰(zhàn)略性礦產資源保護區(qū),作為礦產資源安全保障的核心區(qū)。二是劃定國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)。根據國民經濟和社會發(fā)展需要,及時將資源儲量大、資源條件好、對全國資源開發(fā)供應具有舉足輕重的大中型礦產地和礦產資源富集區(qū),劃定為國家規(guī)劃礦區(qū),作為礦產資源安全和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障區(qū)。區(qū)內實行統(tǒng)一規(guī)劃,優(yōu)化布局,提高門檻,優(yōu)化資源配置,建設大中型現代化礦山。三是強化能源資源基地建設。重點是針對已經形成產能的大中型礦山,強化監(jiān)測和監(jiān)管服務,作為礦產資源安全的供應區(qū)[6]。

4.5 完善礦產資源規(guī)劃編制實施機制

一是優(yōu)化礦產資源規(guī)劃編制周期。汲取前三輪礦產資源規(guī)劃編制經驗和教訓,建議新一輪規(guī)劃,延長規(guī)劃編制周期,避免國家規(guī)劃新一輪規(guī)劃時市縣級還沒有結束現有規(guī)劃的審批。二是進一步完善礦產資源規(guī)劃編制單位選擇的方式、程序等。三是進一步明確礦產資源勘查開采項目規(guī)劃審核的內容和程序。四是進一步規(guī)范礦產資源規(guī)劃調整程序,堅持剛性與彈性相結合,建議原則上規(guī)劃調整一年不超過5次。五是探索建立基于礦產資源規(guī)劃編制實施的礦產資源形勢分析和統(tǒng)計制度。

4.6 啟動新一輪礦產資源規(guī)劃編制研究

對標2035建設社會主義現代化目標,研究提出礦產資源開發(fā)利用和礦業(yè)發(fā)展的時代定位、總體思路、戰(zhàn)略部署、重點任務和路徑舉措:重點從以下幾個方面深化研究,謀劃規(guī)劃路徑與舉措:一是拓寬研究思路,統(tǒng)籌考慮礦產資源、水資源、能源等重要資源安全保障;二是研究新產業(yè)、新技術、新材料發(fā)展態(tài)勢,以及對資源需求總量、結構的重大影響;三是既要關注資源安全保障,又要落實生態(tài)文明和綠色發(fā)展要求,注重資源開發(fā)利用上線控制;四是深化城市礦產、二次資源、存量資源的回收循環(huán)利用以及資源的可替代性問題研究;五是研究在構建人類命運共同體的新型全球化背景下,合理開發(fā)利用海外資源、海外市場,提高資源掌控能力的路徑與舉措。

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