龍 飛

多元化糾紛解決機(jī)制是指一個(gè)社會(huì)中由各種不同性質(zhì)、功能和形式的糾紛解決方式，包括訴訟與非訴訟兩大類型，相互協(xié)調(diào)互補(bǔ)，共同構(gòu)成的糾紛解決和社會(huì)治理系統(tǒng)。〔1〕范愉、李浩：《糾紛解決——理論、制度與技能》，清華大學(xué)出版社2010年版，第21頁。其基本理念強(qiáng)調(diào)訴訟與非訴訟、國(guó)家司法制度與社會(huì)制度、國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治、國(guó)家救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)之間的相互配合與協(xié)調(diào)，最終達(dá)到糾紛的有效化解。多元化糾紛解決銜接機(jī)制是整個(gè)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中的關(guān)鍵，其核心問題是訴調(diào)對(duì)接實(shí)質(zhì)化的實(shí)現(xiàn)。多元化糾紛解決銜接機(jī)制的研究需要明確各解紛方式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，梳理當(dāng)前銜接機(jī)制存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建能夠發(fā)揮各解紛方式特有優(yōu)勢(shì)、恰當(dāng)解決訴與非訴銜接問題的多元化糾紛解決銜接機(jī)制。

一、多元化糾紛解決機(jī)制中的主要解紛方式及其優(yōu)勢(shì)

（一）多元化糾紛解決機(jī)制中的主要解紛方式

我國(guó)的糾紛解決機(jī)制在上世紀(jì)60年代比較重視人民調(diào)解，近十年隨著中央以及最高人民法院推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解和商事仲裁不斷發(fā)展。隨著《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》《仲裁法》《公證法》等法律的修訂和頒布，各種糾紛解決機(jī)制日益豐富。自2008年中央部署“建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革”以來，多元化糾紛解決機(jī)制的完善從一開始就為改革者所重視；2009年最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《訴非銜接意見》），訴非銜接機(jī)制的改革及完善逐漸走入研究者視野。2014年黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制?！?2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱兩辦《意見》），明確糾紛解決類型包括：人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議與行政裁決、協(xié)商、中立評(píng)估、第三方調(diào)處等多元化的糾紛解決類型?！?〕中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm?trs=1， 2019年10月15日訪問。2016年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，進(jìn)一步確立了人民法院開展多元化糾紛解決機(jī)制改革的基本原則、工作重點(diǎn)和實(shí)施路徑，把平臺(tái)建設(shè)、訴調(diào)對(duì)接、特邀調(diào)解、在線解紛等內(nèi)容制度化、規(guī)范化，對(duì)深化此項(xiàng)改革作出了具體部署?！?〕最高人民法院司改辦主任胡仕浩就《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》答記者問，中國(guó)法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/06/id/2001075.shtml， 2019年10月15日訪問。

2019年2月，《人民法院第五個(gè)五年改革綱要》（以下簡(jiǎn)稱《五五綱要》）再次強(qiáng)調(diào)要深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善“訴源治理”機(jī)制，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)從源頭上減少訴訟增量。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決體系，促進(jìn)共建共治共享的社會(huì)治理格局建設(shè)。〔4〕《最高人民法院召開“五五改革綱要”暨中國(guó)法院司法改革白皮書發(fā)布會(huì)》，搜狐網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/297995367_120032709， 2019年3月1日訪問。在具體推進(jìn)《五五綱要》進(jìn)程中，最高人民法院在2019年8月發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見》中提到“完善訴調(diào)一體對(duì)接機(jī)制”，并且強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)“訴調(diào)對(duì)接實(shí)質(zhì)化”?！?〕《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見》新聞發(fā)布會(huì)，中國(guó)法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/07/id/4234267.shtml， 2019年10月14日訪問。

（二）多元化糾紛解決機(jī)制中主要解紛方式的特有優(yōu)勢(shì)

各解紛方式間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用成為多元化糾紛解決銜接機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的核心動(dòng)力，充分發(fā)揮各解紛方式的優(yōu)勢(shì)將是銜接機(jī)制構(gòu)建追求的目標(biāo)。具體而言，多元化糾紛解決機(jī)制中主要解紛方式的特有優(yōu)勢(shì)如下：

1.協(xié)商和解的優(yōu)勢(shì)

一是無需第三方介入，不必遵循嚴(yán)格法律程序，方式便捷靈活。開展和解，可以在當(dāng)事人同意的時(shí)間、地點(diǎn)隨時(shí)隨地進(jìn)行，化解糾紛成本很低，程序也比較簡(jiǎn)便靈活，氣氛融洽，容易讓當(dāng)事人放下對(duì)抗的戒備心理，可以最大限度實(shí)現(xiàn)各方預(yù)期利益。二是自始至終在充分自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。協(xié)商和解是當(dāng)事人自愿的選擇，沒有強(qiáng)迫的意愿，所以當(dāng)事人自主性比較強(qiáng)，可以自我做主。三是調(diào)解保密原則。協(xié)商和解是當(dāng)事人自愿選擇的，具有高度保密性，能夠讓雙方當(dāng)事人告知對(duì)方底線，充分體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治。四是有利于社會(huì)關(guān)系修復(fù)，保持和發(fā)展合作關(guān)系。

2.人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

一是人民調(diào)解源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，基礎(chǔ)深厚，植根于我國(guó)傳統(tǒng)歷史文化，是我國(guó)人民獨(dú)創(chuàng)的化解基層矛盾、消除民間糾紛的非訴訟解決方式；二是普通民眾對(duì)人民調(diào)解認(rèn)可度較高，人民調(diào)解具有注重道德倫理和地緣屬性，扎根基層、分布廣泛的特點(diǎn)；三是人民調(diào)解方式靈活便捷，易于讓廣大百姓普遍接受和使用；四是人民調(diào)解在基層具有權(quán)威性，“五老調(diào)解”“族長(zhǎng)調(diào)解”“鄉(xiāng)賢調(diào)解”等方式深受民眾認(rèn)可；五是人民調(diào)解協(xié)議法律效力得到司法確認(rèn)制度的保障，也是人民調(diào)解得以發(fā)展壯大的有力支撐。

3.行業(yè)調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

在行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立調(diào)解組織，行業(yè)調(diào)解員具有豐富的行業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，對(duì)行業(yè)糾紛熱點(diǎn)問題更能從法律和專業(yè)角度厘清雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行業(yè)內(nèi)部誠(chéng)信自律和行業(yè)規(guī)范會(huì)有效促進(jìn)調(diào)解達(dá)成協(xié)議；而行業(yè)內(nèi)對(duì)失信行為的懲戒也可以為調(diào)解效力提供一定保障。行業(yè)糾紛多是同行業(yè)領(lǐng)域間的競(jìng)爭(zhēng)合作，或者是行業(yè)協(xié)會(huì)成員間或者是行業(yè)協(xié)會(huì)成員與相關(guān)利益主體間的交易行為。糾紛當(dāng)事人間的關(guān)系既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作，所以行業(yè)調(diào)解是一種既高效又相對(duì)比較平和的糾紛解決方式。

4.商事調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

一是商業(yè)的專業(yè)性。由商事糾紛的性質(zhì)決定，人們?cè)诮鉀Q因商事交易而產(chǎn)生的糾紛時(shí)會(huì)更加理性，需要專業(yè)化調(diào)解方式修復(fù)與對(duì)方的商業(yè)關(guān)系。二是中立性。中立性是商事調(diào)解最為突出的特點(diǎn)，也是商人選擇商事調(diào)解的關(guān)鍵因素。三是商事調(diào)解的交涉性。體現(xiàn)在商事調(diào)解員依托其專業(yè)調(diào)解技能，讓當(dāng)事人意志得到充分體現(xiàn)，尋找到最大利益平衡點(diǎn)。四是商事調(diào)解的市場(chǎng)性。以商事調(diào)解方式化解商事活動(dòng)中的糾紛，根據(jù)自身服務(wù)質(zhì)量向當(dāng)事人收取一定費(fèi)用，提供有償調(diào)解服務(wù)。商事調(diào)解組織在實(shí)現(xiàn)交易效率的同時(shí)，必須依靠市場(chǎng)化運(yùn)行謀求生存和發(fā)展，所以，還需要兼顧交易安全、社會(huì)效益、市場(chǎng)秩序等其他價(jià)值。這個(gè)特點(diǎn)是商事調(diào)解獨(dú)有的特性。五是商事調(diào)解的國(guó)際性。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入和聯(lián)合國(guó)通過《新加坡調(diào)解公約》，國(guó)際商事調(diào)解在國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制中的地位也越來越重要。在跨國(guó)商事關(guān)系活動(dòng)中廣泛運(yùn)用調(diào)解，賦予調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議跨國(guó)跨境執(zhí)行力，這將從根本上推動(dòng)商事調(diào)解得到不同社會(huì)制度、不同經(jīng)濟(jì)模式、不同法律體系各個(gè)國(guó)家的廣泛認(rèn)同，將有助于維系和發(fā)展和諧共贏的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

5.律師調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

一是律師調(diào)解的法律專業(yè)性。律師作為法律執(zhí)業(yè)人士，越來越多地作為中立第三方主持調(diào)解，發(fā)揮律師隊(duì)伍數(shù)量大、專業(yè)強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，職業(yè)化的調(diào)解律師是未來調(diào)解專業(yè)化的主力軍。二是拓展律師提供法律服務(wù)的領(lǐng)域。轉(zhuǎn)變律師提供法律服務(wù)的觀念，律師不僅是為一方當(dāng)事人代理訴訟打贏官司的主體，還應(yīng)當(dāng)是真正實(shí)質(zhì)性解決糾紛的主體，調(diào)解律師將是律師行業(yè)又一個(gè)新的職業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。三是律師調(diào)解的廣泛適用性。律師調(diào)解與行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解的專業(yè)性相比，具有其在法律背景下提供調(diào)解服務(wù)的一般性或廣泛適用性。律師是具備一般法律專業(yè)知識(shí)的專家，他們可以和行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)知識(shí)進(jìn)行結(jié)合，為糾紛當(dāng)事人提供精準(zhǔn)的專業(yè)服務(wù)和法律服務(wù)。

6.行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

行政調(diào)解主要是指行政機(jī)關(guān)依法調(diào)解公民、法人或者其他組織間發(fā)生的與行政管理相關(guān)的民商事糾紛。行政調(diào)解契合了現(xiàn)代行政的服務(wù)理念和合作理念，具有自身獨(dú)特價(jià)值，能夠在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮舉足輕重的作用。就糾紛解決手段而言，行政機(jī)關(guān)是政權(quán)體制中數(shù)量最多、分布最廣、管理領(lǐng)域最寬、處理事務(wù)最繁雜的機(jī)關(guān)。它擁有雄厚的權(quán)力資源、多樣的決策方式、有力的強(qiáng)制措施、持續(xù)的權(quán)力影響。因此，較其他糾紛解決主體而言，行政機(jī)關(guān)在糾紛解決手段上具有一定資源比較優(yōu)勢(shì)，能夠運(yùn)用多元綜合手段來推進(jìn)矛盾糾紛化解。就糾紛解決效率而言，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，擁有最先發(fā)現(xiàn)矛盾、及時(shí)解決問題的便利條件。因而，行政機(jī)關(guān)能夠利用其更加接近和了解社會(huì)糾紛的便利，及早發(fā)現(xiàn)問題，并借助自身糾紛解決資源更加高效地化解社會(huì)糾紛。

7.公證調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

目前，公證機(jī)構(gòu)參與糾紛解決機(jī)制在法律政策和司法實(shí)踐中不斷發(fā)展。公證機(jī)構(gòu)參與糾紛化解有法律基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)具有專業(yè)性、親民性、獨(dú)立性、結(jié)果強(qiáng)制性的特有優(yōu)勢(shì)。一是公證員任職資格要求嚴(yán)格，具備豐富從業(yè)經(jīng)驗(yàn)?！豆C法》第18條和19條對(duì)公證員任職資格和任命程序作出了嚴(yán)格要求，公證員具有扎實(shí)的法律專業(yè)知識(shí)和豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)是必備要件。公證員參與調(diào)解時(shí)，其自身專業(yè)性給調(diào)解工作奠定了很好的基礎(chǔ)。二是公證調(diào)解具有“親民性”。與司法調(diào)解相比，公證調(diào)解的核心優(yōu)勢(shì)在于，公證調(diào)解不是通過法院裁判的公權(quán)力來解決私權(quán)利之間的沖突，不存在潛在的強(qiáng)制力量，當(dāng)事人自愿參與調(diào)解，在協(xié)商過程中不存在內(nèi)心壓力，不會(huì)有被以判壓調(diào)的擔(dān)心，在平等自愿的基礎(chǔ)上調(diào)整雙方權(quán)利義務(wù)。與行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解相比，公證機(jī)構(gòu)自身不具有管理職能，不會(huì)主動(dòng)做出影響當(dāng)事人利益的行為，其強(qiáng)制性來源于當(dāng)事人的選擇，無論其是否接受調(diào)解人員的建議，客觀上都不會(huì)產(chǎn)生影響當(dāng)事人利益的潛在可能，因此，更能貫徹自愿的調(diào)解原則。相對(duì)職能機(jī)關(guān)主持調(diào)解，公證調(diào)解更為平和，具有“親民性”。三是公證調(diào)解具有獨(dú)立性。公證機(jī)構(gòu)與法院之間不存在權(quán)力上的制約，因此，其開展調(diào)解工作具有獨(dú)立性。從根本上說，公證調(diào)解是公證工作，而不是法院工作的附屬部分，這能夠保障公證機(jī)構(gòu)的調(diào)解不受干擾地獨(dú)立進(jìn)行。另外，與律師調(diào)解相比，公證機(jī)構(gòu)脫胎于行政機(jī)構(gòu)，盡管在目前公證體制改革的情況下，出現(xiàn)了合伙制公證機(jī)構(gòu)，但公證機(jī)構(gòu)主要還是事業(yè)單位法人，在性質(zhì)上是從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上要求嚴(yán)格，具有更高可信度。四是公證調(diào)解結(jié)果可以具有強(qiáng)制性。因公證自身的職能原因，與除司法調(diào)解外的其他調(diào)解相比，對(duì)于具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，可以通過對(duì)協(xié)議賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力來保證協(xié)議的執(zhí)行效果，從而防止出現(xiàn)當(dāng)事人食言的情形，避免糾紛進(jìn)入司法裁判程序，可以免除當(dāng)事人對(duì)對(duì)方當(dāng)事人不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的后顧之憂。

二、多元化糾紛解決銜接機(jī)制的主要問題

盡管多元化糾紛解決機(jī)制中，各種糾紛解決方式都具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是在沒有銜接機(jī)制進(jìn)行有效協(xié)調(diào)時(shí)，單個(gè)解紛方式的優(yōu)勢(shì)將難以顯現(xiàn)。完善銜接機(jī)制一方面要注意單一解紛方式的突出缺點(diǎn)，同時(shí)還要處理銜接機(jī)制中的法律技術(shù)難題。

（一）單一解紛方式的缺點(diǎn)突出

1.人民調(diào)解發(fā)展受限的同時(shí)也擠壓了其它調(diào)解的發(fā)展

一是傳統(tǒng)基層調(diào)解范圍不斷縮小。城市化進(jìn)程的加速導(dǎo)致了以宗族、村落等為主體的傳統(tǒng)社區(qū)瓦解，加上外來人口的沖擊以及人口流動(dòng)性加大，基層社會(huì)各種利益關(guān)系交錯(cuò)呈現(xiàn)。各種矛盾糾紛不斷升級(jí)，加大了基層人民調(diào)解的難度。二是人民調(diào)解削弱了其他調(diào)解方式的適用范圍。人民調(diào)解組織的定位在《人民調(diào)解法》中做了明確規(guī)定。據(jù)司法部官方統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月，全國(guó)共有人民調(diào)解委員會(huì)76.6萬個(gè)，村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)65.7萬個(gè)，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織4.3萬個(gè)，派駐有關(guān)部門調(diào)解室1.6萬個(gè)。共有人民調(diào)解員367萬人，其中專職調(diào)解員49.7萬人。全國(guó)人民調(diào)解組織每年調(diào)解各類矛盾糾紛達(dá)900萬件左右，調(diào)解成功率在96%以上。〔6〕《司法部就人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)舉行新聞發(fā)布會(huì)》，司法部官網(wǎng)，www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/sfb/Document/1628632/1628632.htm，2019年10月15日訪問。與之形成鮮明對(duì)比的是，行政調(diào)解整體萎縮，許多原本可通過行政調(diào)解解決的糾紛通過人民調(diào)解途徑解決了。此外，全國(guó)現(xiàn)已建立的4.3萬個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織擁有行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解員近13萬人，行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解的自主發(fā)展空間日益變窄。三是司法確認(rèn)制度的障礙限制了其他調(diào)解行業(yè)發(fā)展。我國(guó)目前僅有《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，其他類型的調(diào)解協(xié)議無法通過司法確認(rèn)渠道達(dá)到司法保障。為此，許多行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織為了司法確認(rèn)而掛上“人民調(diào)解”的牌子，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)人民調(diào)解委員會(huì)、銀行業(yè)糾紛人民調(diào)解中心、電子商務(wù)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)等。法律制度的障礙限制了其他調(diào)解行業(yè)的發(fā)展，不利于我國(guó)調(diào)解領(lǐng)域的整體規(guī)劃及在發(fā)展方向上與世界接軌。

2.行政糾紛解決方式缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范

一是行政調(diào)解缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和程序規(guī)定。2010 年11 月9 日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出，“要把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，建立由地方各級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用。完善行政調(diào)解制度，科學(xué)界定調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序。”北京、浙江、江蘇、深圳等地政府制定了行政調(diào)解的地方文件并開展各式實(shí)踐，但因缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致制度在實(shí)施過程中相互掣肘出現(xiàn)“真空帶”。〔7〕喬亞南：《我國(guó)行政調(diào)解制度基本問題的理論廓清和完善路徑》，載《廣州廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期；莫文川：《我國(guó)行政調(diào)解程序法律制度發(fā)展路徑選擇》，載《南都學(xué)壇》2014年第3期。二是行政調(diào)解組織建設(shè)欠缺，沒有專門的機(jī)構(gòu)和人員從事行政調(diào)解工作，與行政管理工作混同的狀況也影響行政調(diào)解工作的發(fā)展。三是行政調(diào)解協(xié)議效力問題沒有明確。關(guān)于法律、法規(guī)規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力的較少，導(dǎo)致當(dāng)事人在參加行政調(diào)解并達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議后，仍然可以反悔拒不執(zhí)行，當(dāng)事人只能就原有民事爭(zhēng)議向法院起訴。由此導(dǎo)致本來能夠進(jìn)行行政調(diào)解的民事爭(zhēng)議大量進(jìn)入訴訟，行政調(diào)解機(jī)制程序空置空轉(zhuǎn)情況嚴(yán)重。四是機(jī)構(gòu)改革后的行政調(diào)解指導(dǎo)部門需要調(diào)整思路。機(jī)構(gòu)改革之后，司法行政部門接手政府法制部門，需要重新配置職能。加之行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議等工作的專業(yè)性較強(qiáng)，與司法行政機(jī)關(guān)原先指導(dǎo)的人民調(diào)解工作完全不同，工作任務(wù)加重，推進(jìn)工作困難較多。五是行政裁決遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。行政機(jī)關(guān)為避免成為行政訴訟的被告，在實(shí)踐中對(duì)民事糾紛“只調(diào)不裁”，實(shí)際運(yùn)行效果日漸薄弱，已有裁決事項(xiàng)被紛紛廢止，行政裁決范圍不斷縮減。行政裁決程序規(guī)則不規(guī)范，主體分散不獨(dú)立，尚未形成統(tǒng)一體系。在實(shí)務(wù)中，大部分行政機(jī)關(guān)都沒有設(shè)立專門的行政裁判機(jī)構(gòu)，行政裁決與行政執(zhí)法的主體并沒有分開，導(dǎo)致行政裁決主體專業(yè)性不足、獨(dú)立性缺失。行政裁決救濟(jì)體系整體混亂，導(dǎo)致當(dāng)事人在選擇救濟(jì)手段時(shí)迷惘而混亂。2018年12月31日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（中辦發(fā)201875號(hào)），首次以中央文件形式規(guī)定健全行政裁決制度的指導(dǎo)思想、基本原則及主要目標(biāo)，穩(wěn)步擴(kuò)大行政裁決適用范圍，規(guī)范行政裁決程序，創(chuàng)新工作方式。但是，上述文件在實(shí)踐中落地還需要一定時(shí)間。

3.行業(yè)調(diào)解與商事調(diào)解的發(fā)展受阻

第一，行業(yè)調(diào)解組織的優(yōu)勢(shì)和作用并未充分發(fā)揮，主要受制于以下因素：一是行業(yè)調(diào)解組織缺乏獨(dú)立性，影響了行業(yè)調(diào)解的公信力。一些行業(yè)協(xié)會(huì)與政府或者行業(yè)主管部門聯(lián)系緊密，管理上的行政色彩導(dǎo)致其中立性受到質(zhì)疑。二是行業(yè)調(diào)解法律效力層級(jí)較低。許多行業(yè)調(diào)解組織為了獲得人民調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力，不得已掛上“人民調(diào)解”牌子，或者兩個(gè)牌子一套人馬，實(shí)踐中這些做法不利于行業(yè)調(diào)解組織獨(dú)立發(fā)展。三是行業(yè)調(diào)解的程序規(guī)范化不足，限制了行業(yè)調(diào)解專業(yè)性優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮?，F(xiàn)階段，我國(guó)行業(yè)調(diào)解的程序性規(guī)范主要參照《人民調(diào)解法》及其司法解釋等，“關(guān)于調(diào)解的方式、秘密信息的披露、調(diào)解的時(shí)限以及證據(jù)規(guī)則等核心問題尚未涉及，相較于發(fā)達(dá)國(guó)家的調(diào)解立法，我國(guó)無論是在條文數(shù)量還是在內(nèi)容的精細(xì)化程度上均存在重大差距?！薄?〕熊躍敏、周揚(yáng)：《我國(guó)行業(yè)調(diào)解的困境及其突破》，載《政法論叢》2016年第3期。

第二，商事調(diào)解組織還未得到廣大商事主體的認(rèn)同，其吸附和化解商事糾紛的功能還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。國(guó)內(nèi)商事調(diào)解組織存在發(fā)展緩慢、發(fā)展不平衡、調(diào)解組織不規(guī)范，經(jīng)費(fèi)保障不到位、專業(yè)化商事調(diào)解人才缺乏、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題。具體來說：一是商事調(diào)解組織注冊(cè)登記難。實(shí)踐中，由于沒有明確的行業(yè)監(jiān)管部門，商事調(diào)解組織作為社會(huì)組織的地位、職責(zé)以及權(quán)利義務(wù)都難以確定。二是各地商事調(diào)解組織發(fā)展不平衡，大多由當(dāng)?shù)貙?shí)際情況決定，當(dāng)?shù)卣С值?，發(fā)展就快些，不支持的基本就無法生存。目前，國(guó)內(nèi)也僅在北京、上海、深圳、廈門等地成立了幾家商事糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。三是商事調(diào)解組織的保障機(jī)制不到位，沒有統(tǒng)一的制度規(guī)范和收費(fèi)許可，商事調(diào)解組織還遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)化運(yùn)行要求，直接影響商事調(diào)解組織發(fā)展。四是商事調(diào)解立法嚴(yán)重滯后。目前我國(guó)僅有《人民調(diào)解法》，無法規(guī)制所有調(diào)解類型，也不存在專門商事調(diào)解法。2019年8月7日，中國(guó)簽署了《新加坡調(diào)解公約》，國(guó)內(nèi)加快商事調(diào)解立法的緊迫性越來越強(qiáng)。

4.律師調(diào)解試點(diǎn)中的突出問題未解決

我國(guó)律師調(diào)解還處在起步試點(diǎn)階段，面臨著很多難題。第一，在認(rèn)識(shí)層面，大多數(shù)律師習(xí)慣于作為代理人或者辯護(hù)人參加訴訟。律師群體對(duì)律師調(diào)解制度還未形成普遍認(rèn)同，沒有認(rèn)識(shí)到律師提供的是一種公共法律服務(wù)。第二，在具體操作層面，律師調(diào)解的案源問題，律師調(diào)解員的職業(yè)道德規(guī)范和回避制度缺位，律師調(diào)解的公益性和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制之間難以平衡，以及律師調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序如何操作等問題，都較大程度阻礙了律師調(diào)解制度的發(fā)展。第三，律師代理人身份與調(diào)解員身份的沖突問題，從律師與調(diào)解員的角色地位、思維方式、行為規(guī)范、行為模式等方面，律師“代理人角色”與“調(diào)解員角色”存在角色沖突。〔9〕趙毅宇、廖永安：《我國(guó)律師調(diào)解制度中的角色沖突及其化解路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期。有學(xué)者指出“律師們對(duì)本方當(dāng)事人利益的維護(hù)常常成為調(diào)解過程中不和諧的聲音，于是律師在調(diào)解程序中就往往會(huì)被邊緣化。”〔10〕季衛(wèi)東：《中國(guó)的司法改革》，法律出版社2016年版，第319頁。第四，在律師調(diào)解組織的設(shè)立和管理機(jī)制層面，因管理部門的規(guī)定不明確也存在程序性問題難以落地的困難。部分試點(diǎn)地區(qū)沒有建立律師調(diào)解組織的統(tǒng)一管理機(jī)制，律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所欲成立律師調(diào)解組織，因沒有明確設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、主管部門、審核程序等可操作性規(guī)定，導(dǎo)致一些擬進(jìn)行律師調(diào)解工作的律師協(xié)會(huì)或律師事務(wù)所難以開展工作。〔11〕龍飛：《律師調(diào)解制度的探索創(chuàng)新與完善路徑》，載《中國(guó)律師》2018年第5期。

5.商事仲裁面臨國(guó)內(nèi)與國(guó)際上的雙重挑戰(zhàn)

中國(guó)商事仲裁制度在經(jīng)歷《仲裁法》頒行之后的高速發(fā)展后，在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩方面均迎來了新挑戰(zhàn)。第一，仲裁的市場(chǎng)化發(fā)展受限。在國(guó)內(nèi)仲裁領(lǐng)域，基于中國(guó)仲裁法確立的機(jī)構(gòu)仲裁制度，國(guó)內(nèi)仲裁市場(chǎng)及仲裁行業(yè)的發(fā)展極大程度上依賴于當(dāng)?shù)刂俨脵C(jī)構(gòu)的發(fā)展，可以說在國(guó)內(nèi)仲裁領(lǐng)域選擇仲裁就是選擇機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)仲裁主導(dǎo)的現(xiàn)狀下，仲裁發(fā)展的市場(chǎng)化程度較低，能夠動(dòng)員的社會(huì)資源有限，缺乏仲裁服務(wù)需求方和提供方相對(duì)應(yīng)的社會(huì)自生發(fā)展動(dòng)力。第二，仲裁機(jī)構(gòu)行政化色彩較濃。除了傳統(tǒng)涉外商事仲裁機(jī)構(gòu)和少數(shù)國(guó)內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)能夠與國(guó)際接軌之外，多數(shù)地方商事仲裁機(jī)構(gòu)在不同區(qū)域之間發(fā)展很不平衡，大部分仲裁機(jī)構(gòu)還沒有完全擺脫行政化色彩，缺乏專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)特色。第三，面臨巨大的國(guó)際化挑戰(zhàn)。在涉外仲裁領(lǐng)域，國(guó)外當(dāng)事人選擇中國(guó)涉外商事仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的案件很少，具有中國(guó)因素的國(guó)際仲裁案件也多數(shù)選擇境外國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。隨著境外仲裁機(jī)構(gòu)跟隨自貿(mào)區(qū)發(fā)展逐步入駐國(guó)內(nèi)，中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)將面臨更多境外仲裁機(jī)構(gòu)在內(nèi)地開展仲裁業(yè)務(wù)方面的挑戰(zhàn)。在“一帶一路”建設(shè)中，中國(guó)會(huì)逐步放寬境外仲裁機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)開展仲裁業(yè)務(wù)的限制。2019年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，〔12〕國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，中國(guó)政府網(wǎng)，www.chinanews.com/gn/2019/08-06/8918402.shtml，2019年10月14日訪問。明確規(guī)定了“允許境外知名仲裁及爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)經(jīng)上海市人民政府司法行政部門登記并報(bào)國(guó)務(wù)院司法行政部門備案，在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，就國(guó)際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭(zhēng)議開展仲裁業(yè)務(wù)”，這顯現(xiàn)出我國(guó)逐步放開境外仲裁機(jī)構(gòu)在中國(guó)開展業(yè)務(wù)的趨勢(shì)。

（二）銜接中具體環(huán)節(jié)的運(yùn)行障礙

1.先行調(diào)解制度依據(jù)和理論基礎(chǔ)的困擾

2011年10月24日全國(guó)人大常委會(huì)提交“民訴法修正案（草案）”時(shí)，首次提到“先行調(diào)解”概念。2012年《民事訴訟法》將先行調(diào)解寫入法律。特別是在立案登記制實(shí)施以后，先行調(diào)解可以起到預(yù)先化解矛盾、對(duì)起訴到法院的案件發(fā)揮繁簡(jiǎn)分流作用，減輕了實(shí)行員額制后法院“案多人少”的矛盾。在我國(guó)，“先行調(diào)解”主要是“調(diào)解先于立案”以及“調(diào)解先于訴訟”的程序性安排——也就是說，調(diào)解程序中調(diào)解的啟動(dòng)并不以當(dāng)事人雙方自愿為前提，而是法院依職權(quán)而啟動(dòng)的具有強(qiáng)制性、前置性的工作程序?！?3〕《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第142條規(guī)定，人民法院受理案件后，經(jīng)審查，認(rèn)為法律關(guān)系明確、事實(shí)清楚，在征得當(dāng)事人雙方同意后，可以徑行調(diào)解。徑行調(diào)解的案件強(qiáng)調(diào)可以不經(jīng)法庭調(diào)查辯論環(huán)節(jié)就可以進(jìn)行調(diào)解，與此相對(duì)，還有些案件需要經(jīng)過法庭調(diào)查辯論環(huán)節(jié)方可進(jìn)行調(diào)解。在實(shí)踐中如何“甄別”案件調(diào)解的必要性和可能性，按照司法解釋規(guī)定的三個(gè)條件：法律關(guān)系明確、事實(shí)清楚、雙方當(dāng)事人同意，似乎還是比較籠統(tǒng)，在實(shí)務(wù)中缺乏操作的統(tǒng)一性。在理論界，對(duì)此大體可以歸納為三種觀點(diǎn)：一是訴前（立案前）調(diào)解先行。有學(xué)者認(rèn)為，“調(diào)解前置是指專門調(diào)解機(jī)構(gòu)與法院在糾紛解決上，側(cè)重區(qū)分先后順序的訴前強(qiáng)制調(diào)解?！薄?4〕王福華：《論訴前強(qiáng)制調(diào)解》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第2期；范愉：《委托調(diào)解比較研究—兼論先行調(diào)解》，載《清華法學(xué)》2013年第3期；趙鋼：《關(guān)于“先行調(diào)解”的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為，“調(diào)解前置與任意調(diào)解相對(duì)，是法律意義上的訴訟前置程序，是針對(duì)特定糾紛在訴訟前必經(jīng)的處理程序?！薄?5〕李德恩：《先行調(diào)解制度重述：時(shí)間限定與適用擴(kuò)張》，載《法學(xué)論壇》2015年第2 期。二是立案后開庭審理前的調(diào)解先行。有學(xué)者則認(rèn)為，“調(diào)解前置是指在調(diào)審分離的前提下，立案后開庭審理前由法院專門的調(diào)解人員主持的審前調(diào)解?！薄?6〕張艷麗：《法院調(diào)解前置模式選擇：民事審前調(diào)解》，載《法學(xué)雜志》2011年第10期；張艷麗《如何落實(shí)“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”——對(duì)新民事訴訟法有關(guān)“審前調(diào)解”的理解與適用》，載《民事程序法研究》2013年第6期；閆慶霞：《法院調(diào)解制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2008年版，第116頁。三是既包括訴前（立案前）的調(diào)解前置，也包括審理前和判決前的調(diào)解前置。有學(xué)者認(rèn)為，“調(diào)解前置是指將調(diào)解作為審判程序開始前的必經(jīng)程序，糾紛未經(jīng)調(diào)解不得裁判，包括起訴前先行調(diào)解、開庭前先行調(diào)解和判決前的先行調(diào)解三類?！薄?7〕郭曉光：《民事訴訟調(diào)解新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第98頁。上述關(guān)于調(diào)解前置概念的界定均側(cè)重于調(diào)解與審理的時(shí)間先后問題，凸顯了調(diào)解的“前置”性特點(diǎn)。因?qū)W理概念糾纏不清，改革措施難免招致限制當(dāng)事人訴權(quán)的詰難，從而使一些法院在調(diào)解前置程序改革上畏手畏腳，裹足不前。

《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！焙沃^“起訴到法院”？立法部門認(rèn)為“第122條規(guī)定的先行調(diào)解是立案登記前以及立案登記后不久的調(diào)解?！薄?8〕中國(guó)法制出版社編：《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，法制出版社2015年版，第71頁。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《中華人民共和國(guó)民事訴訟法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2012年版，第203頁。但是司法實(shí)務(wù)部門將其解讀為從立案登記前起涵蓋整個(gè)訴訟過程的調(diào)解。先行調(diào)解的目的是建立起“柔性強(qiáng)制”的調(diào)解程序，因?yàn)檫@種帶有一定強(qiáng)制性的調(diào)解并沒有違反“調(diào)解的靈魂”——“自愿”原則，只是對(duì)于某些類型的案件進(jìn)行的調(diào)解前置程序。前置程序更多表現(xiàn)是法官應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解程序，而非強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。“澳大利亞的一些判例也再次印證，傳統(tǒng)的自愿與強(qiáng)制二分法不再是對(duì)當(dāng)事人參與調(diào)解的類型進(jìn)行描述的恰當(dāng)工具?！薄?9〕[澳]娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢(shì)》，王福華等譯，中國(guó)法制出版社2011年版，第25頁。

在多元化糾紛解決機(jī)制改革中為什么把“先行調(diào)解原則”轉(zhuǎn)換為“調(diào)解前置程序改革”，〔20〕2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》（中發(fā)201560號(hào)）要求有條件的基層法院對(duì)勞務(wù)糾紛等六類糾紛進(jìn)行調(diào)解前置程序探索。2016年6月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》第27條規(guī)定，“探索調(diào)解前置程序改革。有條件的基層人民法院對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)糾紛等適宜調(diào)解的糾紛，在征求當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解?！逼鋭?dòng)機(jī)和目的何在，其制度依據(jù)和理論基礎(chǔ)是否契合當(dāng)前司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要？為何該項(xiàng)改革在推進(jìn)過程中困難重重？

首先，從制度依據(jù)方面，“先行調(diào)解”的概念界定不清晰。2003年最高人民法院《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第14條明確規(guī)定，人民法院對(duì)特定類型的案件應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解?！?1〕最高人民法院《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第14條規(guī)定：“下列民事案件，人民法院在開庭審理時(shí)應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解：（一）婚姻家庭糾紛和繼承糾紛；（二）勞務(wù)合同糾紛；（三）道路交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛；（四）宅基地和相鄰關(guān)系糾紛；（五）合伙協(xié)議糾紛；（六）訴訟標(biāo)的額較小的糾紛。但是根據(jù)案件的性質(zhì)和當(dāng)事人的實(shí)際情況不能調(diào)解或者沒有調(diào)解必要的除外?！薄睹袷略V訟法》第122條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。” 2015年兩辦《意見》，要求有條件的基層法院對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、交通事故糾紛等六類糾紛進(jìn)行調(diào)解前置程序探索。2016年最高人民法院《深化多元改革意見》第27條規(guī)定：“探索調(diào)解前置程序改革?！睆纳鲜龇梢?guī)范、司法解釋和政策文件看，“先行調(diào)解”的概念模糊不清。

其次，從理論基礎(chǔ)方面，先行調(diào)解的學(xué)理概念不清，其正當(dāng)性尚無相應(yīng)理論支撐。近年來，調(diào)解在我國(guó)糾紛解決實(shí)踐中方興未艾，但是“調(diào)解實(shí)踐與調(diào)解理論之間的顯著差異，被認(rèn)為是未來調(diào)解在程序質(zhì)量方面將要面臨的重大挑戰(zhàn)?！薄?2〕前引〔19〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第1頁。從基層法院開始的“自下而上”的調(diào)解前置程序改革對(duì)于當(dāng)事人妥善解決糾紛，減輕法院訴訟壓力，在實(shí)踐中發(fā)揮了一定作用，也被中央以及最高人民法院的司法改革所關(guān)注。但是，“學(xué)術(shù)界對(duì)此的研究成果僅注重于先行調(diào)解的時(shí)間和前后程序的設(shè)計(jì)，而缺乏一套對(duì)先行調(diào)解理論的深入挖掘。這不僅可能導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐之間產(chǎn)生矛盾，而且可能造成相應(yīng)制度的正當(dāng)性與合法性價(jià)值的喪失?！薄?3〕龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考——以四個(gè)地方條例的比較為視角》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。

第三，在司法實(shí)踐中，因缺乏調(diào)解前置程序的法律制度，訴前調(diào)解沒有強(qiáng)制力，已經(jīng)成為阻礙多元化糾紛解決機(jī)制改革發(fā)展的瓶頸問題。以北京法院為例，受理案件數(shù)量連年大幅增長(zhǎng)，從2014年的46萬件增長(zhǎng)至2017年的76萬件。2017年全市新收民商事一審案件420497件，導(dǎo)入多元化解程序并調(diào)解成功的案件占新收民商事一審案件的16.9%。2018年1月到2019年6月，北京法院多元調(diào)解成功案件與速裁結(jié)案共402707件。2019年1—9月，全市法院在訴訟前端用21.6%的民事員額法官化解了63.1%的民商事糾紛?？傮w來看，矛盾糾紛分層、分流化解體系正在初步形成。但是，從全國(guó)法院情況看，各級(jí)法院訴前調(diào)解工作發(fā)展不平衡，有的法院導(dǎo)出案件數(shù)量少，訴前調(diào)解成功率低，有的法院訴前調(diào)解率不到1%。雖然中央有關(guān)文件和最高人民法院制定的工作意見中均提出要積極探索調(diào)解前置程序，但實(shí)際上并沒有突破以當(dāng)事人自愿為適用前提的規(guī)定，同時(shí)也沒有配套設(shè)置當(dāng)事人拒絕調(diào)解可能產(chǎn)生的責(zé)任。由于缺乏法律層面支持，盡管很多法院為分流糾紛建立了專門引導(dǎo)機(jī)制，開展了大量案件分流引導(dǎo)工作，但訴前調(diào)解成功率總體不高，多數(shù)分流出去的糾紛又返流到法院，不僅沒有達(dá)到盡快化解糾紛的作用，還增加了當(dāng)事人訴累。

2.司法確認(rèn)制度的適用范圍及管轄法院?jiǎn)栴}

從各地法院處理司法確認(rèn)案件的實(shí)踐看，當(dāng)前司法確認(rèn)制度還存在一些法律障礙和制度瓶頸，主要集中在司法確認(rèn)適用范圍、管轄法院等兩個(gè)問題，遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)初立法的初衷和目的。

其一，司法確認(rèn)范圍僅限定在人民調(diào)解協(xié)議，制約了其他調(diào)解組織的發(fā)展。《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議可以申請(qǐng)司法確認(rèn)?！睹袷略V訟法》規(guī)定，雙方當(dāng)事人依照《人民調(diào)解法》等法律向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議。基層豐富的多元解紛改革實(shí)踐早已經(jīng)突破了法律規(guī)定的字面理解。2009年《訴非銜接意見》和2016年《深化多元改革意見》均對(duì)此作出了規(guī)定。也有學(xué)者擔(dān)憂司法機(jī)關(guān)對(duì)司法確認(rèn)制度的滿腔熱情在現(xiàn)實(shí)中并沒有換來期望的積極響應(yīng)。對(duì)司法確認(rèn)程序適用范圍是全面放開還是有限控制，在2012年修改《民事訴訟法》時(shí)就存在不小爭(zhēng)議。近年來，理論界與司法實(shí)務(wù)界一直存在不同聲音。目前的法律規(guī)定在強(qiáng)化人民調(diào)解協(xié)議法律效力的同時(shí)，卻不恰當(dāng)制約了其他類別調(diào)解組織的發(fā)展。

其二，司法確認(rèn)適用范圍導(dǎo)致人民調(diào)解泛化，反而不利于人民調(diào)解的發(fā)展。其他行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解也遵循當(dāng)事人自愿、有權(quán)處分和保密等規(guī)則，其在與司法確認(rèn)的銜接理論上，與人民調(diào)解并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。如果仍將司法確認(rèn)范圍限定在人民調(diào)解協(xié)議，勢(shì)必影響當(dāng)事人對(duì)多元化調(diào)解方式的自主選擇，限縮立案登記與多元解紛的銜接渠道，制約多元調(diào)解功能，削弱糾紛分流實(shí)效。再加上人民調(diào)解免費(fèi)服務(wù)性質(zhì)，也制約了其他調(diào)解組織通過市場(chǎng)化方式開展工作。另一方面，人民調(diào)解的范圍不斷擴(kuò)張到各行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域，而逐步喪失其扎根基層、化解人民群眾矛盾糾紛的本質(zhì)。

其三，按照《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》明確規(guī)定，司法確認(rèn)程序只適用于調(diào)解組織所在地的基層人民法院或人民法庭。為此，中級(jí)以上人民法院或者與調(diào)解組織不在一地的委派法院就不能對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。但是，按照最高人民法院2009年《訴非銜接意見》和2011年《司法確認(rèn)規(guī)定》，委派法院可以受理委派調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)案件。這就導(dǎo)致中級(jí)人民法院委派調(diào)解的糾紛在辦理司法確認(rèn)時(shí)存在爭(zhēng)議：如果達(dá)成調(diào)解協(xié)議需要進(jìn)行司法確認(rèn)時(shí)，中級(jí)人民法院是否可以直接辦理司法確認(rèn)案件？委派調(diào)解的法院所在地與調(diào)解組織所在地不在同一地，應(yīng)由哪個(gè)法院受理司法確認(rèn)案件？

三、多元化糾紛解決銜接機(jī)制的完善路徑

“在深化多元化糾紛解決機(jī)制改革過程中，需要注重統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性?！薄?4〕胡仕浩：《中國(guó)特色多元共治解紛機(jī)制及其在商事調(diào)解中應(yīng)用》，載《法律適用》2019年第19期。這一要求凸顯了多元化解決銜接機(jī)制是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。銜接機(jī)制既包括主體上的銜接、法律程序上的先后承接，也包括效力上的銜接。具體可以從以下幾方面理解：一是主體上的銜接。主要是指在糾紛化解過程中，兩種途徑或者兩個(gè)化解主體之間存在一種順承關(guān)系，需要相關(guān)主體加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。例如，調(diào)解組織化解糾紛過程中，可以邀請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織共同參與調(diào)解。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在化解糾紛過程中，也可以邀請(qǐng)調(diào)解組織共同參與化解社會(huì)矛盾。二是途徑上的銜接。主要是指從一種途徑到另一種途徑的銜接，包括非訴訟途徑之間的銜接，也包括訴訟與非訴訟途徑之間的銜接。從當(dāng)事人的角度，在法律層面上為當(dāng)事人提供途徑指引。〔25〕《人民調(diào)解法》第32條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，一方當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟?！薄度嗣裾{(diào)解法》第18條規(guī)定：“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解?！睆募m紛化解義務(wù)主體的角度，賦予糾紛化解主體一定的告知、指引義務(wù)，促進(jìn)糾紛與訴訟更好地對(duì)接。三是效力上的銜接。調(diào)解協(xié)議是否具有法律效力，是調(diào)解組織發(fā)展的關(guān)鍵問題?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，就從法律上賦予了調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。此外，有給付內(nèi)容的民事和解協(xié)議和調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向公證機(jī)關(guān)辦理債權(quán)文書公證，這也是調(diào)解協(xié)議效力上的銜接。

（一）糾紛解決機(jī)制的告知程序和優(yōu)先選擇程序

關(guān)于多元化糾紛解決銜接機(jī)制的改革舉措，在“糾紛分層遞進(jìn)化解”理念的指導(dǎo)下，非訴糾紛機(jī)制追求的“理想狀態(tài)是糾紛由多到少，由簡(jiǎn)單到復(fù)雜逐級(jí)遞進(jìn)，形成‘漏斗形’層級(jí)遞減的化解結(jié)構(gòu)，使各類糾紛都能找到最佳解決途徑”。〔26〕吳學(xué)安：《把化解矛盾糾紛納入法治化軌道》，載《人民法院報(bào)》2019年10月11日第2版。銜接機(jī)制需要各種非訴糾紛方式充分發(fā)揮優(yōu)點(diǎn)，構(gòu)建“人民調(diào)解是第一道防線，仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等方式是第二道防線，司法是最后一道防線”的三道防線，利用各自優(yōu)勢(shì)對(duì)糾紛進(jìn)行疏導(dǎo)、流轉(zhuǎn)、處斷、化解。同時(shí)，各種方式的優(yōu)點(diǎn)也需要建立流暢的銜接機(jī)制以發(fā)揮功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)、彼此支持的功效?！鞍讣至骱统绦蚨嘣殉蔀楸臼兰o(jì)以來司法改革的總體趨勢(shì)?！薄?7〕傅郁林：《邁向現(xiàn)代化的中國(guó)民事訴訟法》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。為充分發(fā)揮各種糾紛化解途徑作用，幫助當(dāng)事人選擇成本低、效率高，而且適合糾紛特點(diǎn)的糾紛化解途徑，有必要建立糾紛解決機(jī)制的告知程序，告知當(dāng)事人除了訴訟途徑外，還有和解、調(diào)解等其他糾紛解決途徑，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇合適的途徑化解糾紛。

1.告知程序

按照兩辦《意見》要求，探索建立矛盾糾紛多元化解告知制度，要求行政機(jī)關(guān)、法院、調(diào)解組織、律師等法律工作者在參與處理糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人糾紛多元化解渠道，供當(dāng)事人選擇。主要包括以下內(nèi)容：

第一，明確告知當(dāng)事人糾紛多元化解途徑是一項(xiàng)法定義務(wù)。例如《人民調(diào)解法》規(guī)定，基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過調(diào)解解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。國(guó)家機(jī)關(guān)、人民法院、社會(huì)組織及法律工作者應(yīng)當(dāng)將告知和引導(dǎo)作為糾紛化解工作的一項(xiàng)必要內(nèi)容，負(fù)有告知介紹其他糾紛解決途徑的義務(wù)。

第二，明確告知義務(wù)的主體。國(guó)家機(jī)關(guān)、人民法院和社會(huì)組織、法律工作者是參與糾紛化解的主要力量，對(duì)各類糾紛多元化解途徑的特點(diǎn)和工作程序比較了解，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢(shì)，向社會(huì)公眾宣傳和普及。行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律規(guī)定，告知相對(duì)人不服行政行為的救濟(jì)途徑、救濟(jì)方式和渠道，還應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人行政機(jī)關(guān)在哪些領(lǐng)域可以處理民事爭(zhēng)議。人民法院應(yīng)當(dāng)在登記立案前進(jìn)行評(píng)估，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇適當(dāng)?shù)姆绞交饧m紛，為當(dāng)事人提供非訴訟方式解決糾紛的建議、心理咨詢、訴訟風(fēng)險(xiǎn)等方面的釋明和輔導(dǎo)。尤其應(yīng)當(dāng)介紹調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，從當(dāng)事人角度考慮，將糾紛第一時(shí)間引入合適的化解途徑，避免矛盾激化，而不應(yīng)當(dāng)一味鼓勵(lì)當(dāng)事人通過打官司處理糾紛。

第三，明確告知和引導(dǎo)的具體內(nèi)容。糾紛多元化解告知和引導(dǎo)的內(nèi)容沒有限制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)所涉糾紛性質(zhì)和類型，向當(dāng)事人介紹合適的化解方式，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行自主選擇。比如對(duì)于民間糾紛，可以引導(dǎo)當(dāng)事人盡量采用人民調(diào)解方式，充分發(fā)揮基層人民調(diào)解組織的優(yōu)勢(shì)；對(duì)于商事糾紛，可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇商事仲裁和商事調(diào)解方式。

2.優(yōu)先選擇程序

優(yōu)先選擇程序是指糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人往往有許多路徑可供選擇，而且有時(shí)候一種糾紛解決途徑可能無法實(shí)現(xiàn)化解糾紛的目的，需要尋找其他的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、對(duì)抗性較弱、有利于修復(fù)關(guān)系的非訴訟糾紛化解途徑，而不是一開始就選擇訴訟途徑，從而降低化解糾紛的成本和風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，和解、調(diào)解等非訴訟化解途徑往往對(duì)抗性弱、成本低，操作簡(jiǎn)便靈活，比較容易使糾紛得到妥善化解。而訴訟的對(duì)抗性強(qiáng)，非贏即輸，最不利于雙方關(guān)系修復(fù)。因此，不倡導(dǎo)當(dāng)事人一開始就選擇訴訟途徑解決糾紛。

（二）調(diào)解與訴訟的銜接機(jī)制

調(diào)解與訴訟的對(duì)接是整個(gè)銜接程序中最重要的部分，其中包括訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)、特邀調(diào)解制度、先行調(diào)解與調(diào)解前置程序，以及司法確認(rèn)制度等重點(diǎn)內(nèi)容。

1.訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)

訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)是訴訟外糾紛解決機(jī)制依托在法院的工作載體，是整合解決糾紛的各種社會(huì)力量，合理配置糾紛解決資源，引導(dǎo)矛盾糾紛合理分流，支持非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)揮作用，構(gòu)建科學(xué)、合理、系統(tǒng)、完整的多元化糾紛解決體系的核心平臺(tái)?！敖刂?018年底，全國(guó)各級(jí)法院設(shè)置專門的訴調(diào)對(duì)接中心2701個(gè)，配備專門工作人員13793名，全國(guó)各級(jí)法院共建立特邀調(diào)解組織18206個(gè)，特邀調(diào)解員65108人。全國(guó)法院在訴訟服務(wù)中心或訴調(diào)對(duì)接中心配置正式編制專職調(diào)解員7726人（包括法官和司法輔助人員），這些人員負(fù)責(zé)分流、調(diào)解、指導(dǎo)調(diào)解，與司法、行政、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域改革結(jié)合起來，建立健全訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元解紛機(jī)制之間的資源共享與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。”〔28〕前引〔24〕，胡仕浩文。綜合各地實(shí)踐，訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)的功能和職責(zé)包括以下內(nèi)容：

第一，訴前甄別分流糾紛。法院立案部門訴訟服務(wù)中心是負(fù)責(zé)各類糾紛進(jìn)入法院的第一道“關(guān)口”。立案部門訴訟服務(wù)中心或者訴調(diào)對(duì)接中心應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人負(fù)責(zé)甄別分流糾紛，將一些案件事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)易糾紛、倫理性或人身關(guān)系較強(qiáng)的糾紛以及其他有調(diào)解可能或者不適宜直接訴訟的糾紛在立案登記階段篩選出來。

第二，輔導(dǎo)釋明并引導(dǎo)委派調(diào)解。對(duì)篩選出來的適宜調(diào)解的案件，立案部門要在釋明的基礎(chǔ)上引導(dǎo)當(dāng)事人根據(jù)案件類型和案件情況，選擇適宜的調(diào)解組織調(diào)解；或者由訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)將糾紛委派給特邀調(diào)解組織先行調(diào)解，并做到區(qū)別對(duì)待、分流處理，嘗試建立調(diào)解前置程序。除民商事糾紛外，一些案件事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單的刑事自訴案件，也可納入訴調(diào)對(duì)接中心立案前調(diào)解的收案范圍。

第三，指導(dǎo)特邀調(diào)解或者參與專職調(diào)解。訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)將適合調(diào)解的糾紛引導(dǎo)給特邀調(diào)解組織或調(diào)解員調(diào)解后，必須指定專人跟蹤調(diào)解進(jìn)度。此外，訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)工作人員或從事立案調(diào)解的專職調(diào)解員，都可以在立案后即開展專職調(diào)解工作。調(diào)解成功的，可以采取當(dāng)事人撤訴或者出具調(diào)解書的方式結(jié)案。

第四，立案后繁簡(jiǎn)分流速裁機(jī)制。2016年9月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》。2017年5月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于民商事案件繁簡(jiǎn)分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程（試行）》，全面開展“分流+調(diào)解+速裁+快審”機(jī)制改革。對(duì)不適宜調(diào)解的案件，由訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)及時(shí)將案件導(dǎo)入立案程序，實(shí)行繁簡(jiǎn)分流。簡(jiǎn)單案件可以通過立案部門的速裁人員進(jìn)行小額速裁，也可以采取督促程序等方式快速化解；經(jīng)上述程序仍未解決的糾紛，再進(jìn)入審判程序。

第五，調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)。訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)認(rèn)為調(diào)解協(xié)議合法的，出具司法確認(rèn)裁定書，作為準(zhǔn)予執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的法律文書。這是訴調(diào)對(duì)接人員的主要工作任務(wù)，也是為調(diào)解組織提供有力司法保障的重要手段。

上述職能是訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)需要重點(diǎn)完成的工作任務(wù)。這些措施可以最大限度地實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理分配解紛資源，避免司法資源和其他社會(huì)解紛資源浪費(fèi)以及程序拖延，更大程度上滿足當(dāng)事人的多元司法需求。截至2018年底，全國(guó)法院訴前化解案件171萬件，立案后調(diào)解案件120萬件，在訴訟服務(wù)中心通過速裁、快審機(jī)制解決案件175萬件，通過特邀調(diào)解分流案件約占一審民商事案件總數(shù)的15.3%，有效緩解了法院“案多人少”矛盾。2018年，全國(guó)法院受理司法確認(rèn)案件26.7萬件，同步增長(zhǎng)35.1%，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效23.9萬件，同比增長(zhǎng)47%。司法支持和保障調(diào)解組織工作、提升糾紛解決效率、穩(wěn)定法律關(guān)系的制度作用日益凸顯?！?9〕前引〔24〕，胡仕浩文。

2.特邀調(diào)解制度中的委派調(diào)解和委托調(diào)解

委派、委托調(diào)解作為啟動(dòng)調(diào)解的兩種方式，是訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)發(fā)揮聯(lián)合多種解紛力量、多元化解糾紛作用的重要體現(xiàn)。最高人民法院2016年發(fā)布《特邀調(diào)解規(guī)定》，“該司法解釋全面規(guī)定了具有中國(guó)特色的特邀調(diào)解制度。從社會(huì)治理體系以及法治社會(huì)價(jià)值等角度而言，特邀調(diào)解制度對(duì)于社會(huì)力量參與化解社會(huì)矛盾糾紛，完善社會(huì)組織的自我管理與自我治理、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定的理論意義?！薄?0〕賈宇：《特邀調(diào)解——多元解紛機(jī)制的制度性創(chuàng)新》，載《人民法院報(bào)》2016年10月12日第5版。該司法解釋規(guī)定了特邀調(diào)解的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)為訴訟服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)。訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)作為與訴訟服務(wù)中心結(jié)合建設(shè)的機(jī)構(gòu)，具有實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接工作規(guī)模化、系統(tǒng)化和常態(tài)化的功能。對(duì)特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員的名冊(cè)管理是訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)的重要職責(zé)。該司法解釋還明確了行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織以及其他具有調(diào)解職能的組織進(jìn)入特邀調(diào)解組織名冊(cè)的條件，明確人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等人員進(jìn)入特邀調(diào)解員名冊(cè)的條件。明確特邀調(diào)解員工作職責(zé)，規(guī)范特邀調(diào)解工作規(guī)則，充分發(fā)揮特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員化解糾紛的重要作用?！?1〕李少平：《發(fā)揮司法職能作用、提升多元解紛水平，打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法院升級(jí)版》，載《人民法院報(bào)》2018年11月9日第5版。

3.先行調(diào)解原則到調(diào)解前置程序

改革者跳開了先行調(diào)解制度依據(jù)和理論基礎(chǔ)的困擾，另辟蹊徑選擇“調(diào)解前置程序改革”。在遵循先行調(diào)解原則的基礎(chǔ)上，注重司法實(shí)務(wù)的需要和程序安排，將調(diào)解前置程序改革定位于立案前的訴外調(diào)解，選擇適合調(diào)解的類型案件進(jìn)行調(diào)解前置，針對(duì)調(diào)解不成的，建立與訴訟的快速銜接機(jī)制，以防止“調(diào)解前置程序改革”變相成為限制當(dāng)事人訴權(quán)，阻礙立案登記制改革的方式?！敖⒄{(diào)解前置法律制度已經(jīng)成為突破多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵，也是其他國(guó)家和地區(qū)發(fā)展非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）的一種普遍趨勢(shì)。如《法國(guó)新民事訴訟法典》《法國(guó)民法典》和《法國(guó)勞動(dòng)法典》規(guī)定訴前強(qiáng)制調(diào)解，適用于對(duì)勞資糾紛、離婚糾紛和農(nóng)村租約糾紛的解決”?！?2〕周建華：《司法調(diào)解：合同還是判決？——從中法兩國(guó)的比較視野出發(fā)》，中國(guó)法制出版社2012年版，第13—15頁、第31頁、第44頁。《日本民事調(diào)停法》第20條第1款規(guī)定：“受訴法院認(rèn)為合適時(shí)，依職權(quán)將案件交付調(diào)停，可以讓有管轄權(quán)的法院處理或受訴法院自己處理?！薄?3〕[日]高橋宏志：《重點(diǎn)講義民事訴訟法》，張衛(wèi)平、許可譯，法律出版社2007年版，第512—513頁。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”明確規(guī)定了“強(qiáng)制調(diào)解之事件”〔34〕參見我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條。，要求在一些特定糾紛上，當(dāng)事人向法院起訴前，必須先經(jīng)過法院調(diào)解，否則即視當(dāng)事人起訴為調(diào)解的申請(qǐng)。美國(guó)已經(jīng)形成了若干個(gè)在全國(guó)層面實(shí)施的調(diào)解立法，且與調(diào)解有關(guān)的州法規(guī)和聯(lián)邦法規(guī)已超過2000部，〔35〕齊樹潔主編：《美國(guó)民事司法制度》，廈門大學(xué)出版社2011年版，第147頁。在這些法律規(guī)定中，法官將案件強(qiáng)制交付調(diào)解的做法也得到允許和鼓勵(lì)。英國(guó)頒布新《民事訴訟規(guī)則》時(shí)，通過訴訟費(fèi)懲罰機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人使用調(diào)解的強(qiáng)制性要求?！?6〕英國(guó)《民事訴訟規(guī)則》第1.4條規(guī)定，法院在認(rèn)為適當(dāng)時(shí)可以鼓勵(lì)當(dāng)事人使用替代性糾紛解決程序，也可以在爭(zhēng)議事項(xiàng)明顯屬于法院積極管理案件職責(zé)時(shí)使用這些程序?；诖艘?guī)定，當(dāng)事人會(huì)因?yàn)樵诜ㄔ阂缆殭?quán)啟動(dòng)的調(diào)解中不合作，而減少所獲得的訴訟費(fèi)用的補(bǔ)償。

目前，開展調(diào)解前置程序改革的路徑應(yīng)主要從以下幾方面入手：

第一，調(diào)解前置程序改革必須符合法律原理和法律上的原則性規(guī)定。如根據(jù)不同糾紛類型及復(fù)雜程度，找到糾紛最適合出路的程序相稱原理；從當(dāng)事人負(fù)擔(dān)成本考慮到訴前調(diào)解成本是更好方式的成本轉(zhuǎn)嫁原理；給當(dāng)事人提供更多選擇權(quán)的程序選擇權(quán)原理；為糾紛解決當(dāng)事人提供更加高質(zhì)高效、更加優(yōu)化實(shí)用的司法資源合理配制原理。雖然《民事訴訟法》第122條規(guī)定“先行調(diào)解”原則僅是一種態(tài)度上的鼓勵(lì)而非程序上的強(qiáng)制。但該條文為當(dāng)事人提供了一種訴訟外糾紛解決方式的原則性規(guī)定，這個(gè)原則性規(guī)定為日后調(diào)解前置程序的設(shè)定預(yù)留了立法空間。

第二，研究確定納入調(diào)解前置程序的案件類型。我國(guó)雖有部分法律已對(duì)特殊類型糾紛作出了調(diào)解前置程序的規(guī)定。例如《婚姻法》中的離婚糾紛，《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第14 條規(guī)定，對(duì)婚姻家庭糾紛和繼承糾紛、勞務(wù)合同糾紛、宅基地和相鄰關(guān)系糾紛等糾紛，人民法院在開庭審理時(shí)應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解。此外，“適宜調(diào)解的案件則是由人民法院根據(jù)案件的具體情況具體掌握。一般來說，家庭矛盾、鄰里糾紛等民間糾紛適宜調(diào)解，其他案件如果事實(shí)清楚、當(dāng)事人之間爭(zhēng)議不大的可以先行調(diào)解。”〔37〕全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《民事訴訟法修改決定條文解釋》，中國(guó)法制出版社2012年版，第172頁。結(jié)合最高人民法院《深化多元改革意見》和各地相關(guān)調(diào)解組織的發(fā)展情況綜合考量，前置調(diào)解程序可以在家事類糾紛、相鄰關(guān)系類糾紛、小額債務(wù)類糾紛、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類糾紛、交通事故糾紛、勞務(wù)糾紛、物業(yè)管理類糾紛中適用?！?8〕趙蕾：《先行調(diào)解案件的類型化研究》，載《法律適用》2016年第10期；梁蕾：《多元化糾紛解決機(jī)制中的先行調(diào)解制度》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

第三，規(guī)范調(diào)解前置程序和期限，確保改革符合法律精神?！懊袷略V訟制度強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人訴權(quán)的保障，并不意味著對(duì)訴權(quán)的行使不能規(guī)定一定的條件。調(diào)解前置只是對(duì)當(dāng)事人參與調(diào)解程序的強(qiáng)制，調(diào)解結(jié)果完全由當(dāng)事人決定，它不但沒有剝奪當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)，還擴(kuò)大了當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)正義的途徑。”〔39〕前引〔23〕，龍飛文。依據(jù)《民事訴訟法》第122條規(guī)定，適宜調(diào)解的先行調(diào)解，那么誰是“適宜調(diào)解”的決策者？判斷“適宜調(diào)解”的標(biāo)準(zhǔn)為何？我們認(rèn)為人民法院可以作為決策者，同時(shí)只有明確了“適宜調(diào)解”的標(biāo)準(zhǔn)，才能確保不適宜訴前調(diào)解的案件及時(shí)進(jìn)入訴訟程序。

第四，建立緊密銜接的工作機(jī)制。對(duì)于在訴前調(diào)解中當(dāng)事人提交的證據(jù)，雙方確認(rèn)無異議的事實(shí)，以及調(diào)解員歸納的爭(zhēng)議焦點(diǎn)等，可以在調(diào)解程序結(jié)束時(shí)予以固定。如果調(diào)解達(dá)不成協(xié)議，前述內(nèi)容還可以在后續(xù)訴訟程序中繼續(xù)有效使用，以減少當(dāng)事人的訴累。當(dāng)然，需要注意的是，當(dāng)事人在調(diào)解過程中做出的讓步和妥協(xié)，如果在訴訟過程中不愿保留的，可不予認(rèn)可。同時(shí)，在調(diào)解中雙方當(dāng)事人提出保密的內(nèi)容，在訴訟中同樣不能使用。

4.調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度完善

依據(jù)最高人民法院改革政策和實(shí)踐需要，我們看到在《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》和《黑龍江省社會(huì)矛盾糾紛多元化解條例》中，已經(jīng)大膽在司法確認(rèn)適用范圍和管轄法院方面有所突破。〔40〕《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》第45條規(guī)定：“經(jīng)行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，雙方當(dāng)事人可以共同向行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織所在地基層人民法院申請(qǐng)確認(rèn)其效力。人民法院裁定調(diào)解協(xié)議有效后，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。雙方當(dāng)事人可以共同委托調(diào)解組織向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)?！?《黑龍江省社會(huì)矛盾糾紛多元化解條例》 第41條規(guī)定：“經(jīng)過行政機(jī)關(guān)、公證機(jī)構(gòu)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以共同向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)確認(rèn)其效力?！边@也為完善司法確認(rèn)制度提供了地方立法范本。

第一，建立調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的審查程序，避免虛假調(diào)解的發(fā)生。我們探究為什么司法確認(rèn)制度最初只限定在人民調(diào)解協(xié)議上，立法機(jī)關(guān)立法時(shí)的擔(dān)心主要是考慮人民調(diào)解的范圍基本上是公民與公民之間的一般民事糾紛，這些糾紛即便有虛假調(diào)解，糾錯(cuò)的成本和風(fēng)險(xiǎn)也比較小。調(diào)解組織正處在發(fā)展初期、調(diào)解員良莠不齊，且行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解涉及標(biāo)的額較大，如果是虛假調(diào)解，司法確認(rèn)程序無法審查出來，則可能導(dǎo)致法院承擔(dān)司法確認(rèn)錯(cuò)誤的嚴(yán)重后果，此風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)嫁到法院。正如我們不能因?yàn)橛刑摷僭V訟就關(guān)上法院大門一樣，也不能因?yàn)閾?dān)心有虛假調(diào)解而關(guān)上其他調(diào)解組織發(fā)展的大門。在調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度設(shè)計(jì)上，不應(yīng)厚此薄彼，而應(yīng)一視同仁，在將司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的范圍，由人民調(diào)解協(xié)議擴(kuò)展至所有類型的非訴訟調(diào)解協(xié)議基礎(chǔ)上，必須建立統(tǒng)一的司法審查標(biāo)準(zhǔn)和確認(rèn)尺度，制定規(guī)范的調(diào)解程序和信息披露規(guī)則，加大對(duì)虛假調(diào)解懲戒措施，從整體上保障非訴調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)質(zhì)量。同時(shí)，要建立社會(huì)誠(chéng)信體系，確保最大限度杜絕虛假調(diào)解發(fā)生。

第二，擴(kuò)大司法確認(rèn)適用范圍，適應(yīng)多元調(diào)解協(xié)同發(fā)展的迫切需要。近年來，行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織在化解行業(yè)糾紛、商事糾紛方面發(fā)揮了重要作用。在當(dāng)前多元調(diào)解協(xié)同發(fā)展的形勢(shì)下，必須尊重并彰顯不同調(diào)解方式的特有功能和個(gè)性價(jià)值，對(duì)不同類型非訴調(diào)解協(xié)議加以司法確認(rèn)，減少資源浪費(fèi)和程序拖延，形成社會(huì)解紛合力。兩辦《意見》指出，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的法院確認(rèn)其效力。中央文件的規(guī)定，是在總結(jié)司法實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的。擴(kuò)大司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的范圍符合中央改革精神，也反映了全國(guó)非訴調(diào)解組織發(fā)展的迫切需求和內(nèi)心呼聲。

第三，司法確認(rèn)管轄法院的問題。按照《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》明確規(guī)定，司法確認(rèn)程序只適用于調(diào)解組織所在地的基層人民法院或人民法庭，所以中級(jí)以上人民法院或者與調(diào)解組織不在一地的委派法院就不能對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。針對(duì)中級(jí)人民法院是否能夠受理司法確認(rèn)案件的問題，實(shí)踐中，從訴訟管轄角度，一些標(biāo)的額大、情況復(fù)雜的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、海事糾紛、商事糾紛，應(yīng)由中級(jí)以上人民法院審理。中級(jí)人民法院在進(jìn)行訴前委派調(diào)解后，只能由調(diào)解組織所在地基層人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)。這樣不僅造成當(dāng)事人不便和法院訴訟與非訴訟銜接的脫節(jié)，還影響了中級(jí)以上人民法院開展委派調(diào)解的積極性。同樣的道理適用于調(diào)解組織不在一地的委派調(diào)解法院。最終的解決方式是修改《民事訴訟法》，取消司法確認(rèn)案件只能由基層人民法院受理的限制，明確規(guī)定由當(dāng)事人住所地、調(diào)解協(xié)議履行地、調(diào)解協(xié)議簽訂地、標(biāo)的物所在地、委派調(diào)解的人民法院管轄。

（三）仲裁與訴訟的銜接機(jī)制

仲裁與訴訟的對(duì)接原則及機(jī)制主要包括：第一，尊重商事仲裁規(guī)律與仲裁規(guī)則原則。尊重仲裁機(jī)構(gòu)的民間性、仲裁程序的靈活性、仲裁效率的快捷性、仲裁結(jié)果的一裁終局等特征，尊重當(dāng)事人選定不同仲裁規(guī)則的適用，是建立仲裁與訴訟銜接機(jī)制的基本原則。

第二，及時(shí)辦理仲裁機(jī)構(gòu)的保全申請(qǐng)。法院支持仲裁的發(fā)展，其中之一就是要及時(shí)辦理仲裁機(jī)構(gòu)的保全申請(qǐng)，既包括仲裁前保全，也包括仲裁中保全；既包括仲裁證據(jù)保全，也包括仲裁財(cái)產(chǎn)保全以及行為保全。我國(guó)《仲裁法》分別對(duì)財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全以及涉外證據(jù)保全作出規(guī)定。2012年《民事訴訟法》對(duì)仲裁前證據(jù)保全和仲裁前財(cái)產(chǎn)保全等問題作出了比較明確的規(guī)定。

第三，依照法律規(guī)定處理撤銷和不予執(zhí)行仲裁裁決案件，遵循支持仲裁的司法政策。各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)在支持仲裁發(fā)展，依照法律及司法解釋的規(guī)定對(duì)仲裁進(jìn)行監(jiān)督的前提下，依法處理撤銷和不予執(zhí)行仲裁裁決案件。最高人民法院自“二五改革”以來，一直持“支持仲裁”的司法態(tài)度，并不斷出臺(tái)支持仲裁的司法政策。以仲裁撤銷為例進(jìn)行說明，“仲裁裁決部分撤銷制度有利于維護(hù)仲裁裁決未超裁部分的效力，因而減少了法院對(duì)仲裁裁決的監(jiān)督，也體現(xiàn)了對(duì)仲裁的支持”?！?1〕萬鄂湘、于喜富：《我國(guó)仲裁司法監(jiān)督制度的最新發(fā)展——評(píng)最高人民法院關(guān)于適用仲裁法的司法解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2007年第1期。我國(guó)《仲裁法》未規(guī)定仲裁裁決的部分撤銷制度，但是適用《仲裁法》的司法解釋〔42〕最高人民法院《關(guān)于適用中華人民共和國(guó)仲裁法若干問題的解釋》第19條規(guī)定，“當(dāng)事人以仲裁裁決事項(xiàng)超出仲裁協(xié)議范圍為由申請(qǐng)撤銷仲裁裁決，經(jīng)審查屬實(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷仲裁裁決中的超裁部分；但超裁部分與其他裁決事項(xiàng)不可分時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷仲裁裁決。”則彌補(bǔ)了這一缺陷。

第四，創(chuàng)新“報(bào)核”制度，規(guī)范審查標(biāo)準(zhǔn)，保障最高人民法院在貫徹支持仲裁政策中的特殊重要作用。在對(duì)涉外仲裁的司法審查中，我國(guó)最高人民法院形成了富有中國(guó)特色的“報(bào)核”制度，成為長(zhǎng)期以來中國(guó)作為《紐約公約》締約國(guó)，履行承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決公約義務(wù)最好的國(guó)家和地區(qū)之一，這是中國(guó)法院在涉外仲裁與訴訟相銜接機(jī)制方面早期的創(chuàng)新機(jī)制。即在對(duì)涉外及境外仲裁協(xié)議效力、仲裁裁決的司法審查中，自中級(jí)人民法院受理審查起，若持否定性意見，則必須逐級(jí)報(bào)送至最高人民法院核準(zhǔn)才能夠最終確定，保障了仲裁裁決的終局性和穩(wěn)定性。2018年1月1日開始施行的《最高人民法院關(guān)于仲裁司法審查案件報(bào)核問題的有關(guān)規(guī)定》（法釋201721號(hào)），強(qiáng)調(diào)為了正確審理仲裁司法審查案件，“統(tǒng)一裁判尺度”，將對(duì)國(guó)內(nèi)仲裁協(xié)議效力確認(rèn)案件、撤銷或不予執(zhí)行仲裁裁決案件的審查權(quán)提升到高級(jí)人民法院及最高人民法院。同期開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理仲裁司法審查案件若干問題的規(guī)定》（法釋201722號(hào)），則從多方面規(guī)范了在仲裁司法審查方面的做法。兩個(gè)連續(xù)出臺(tái)的司法解釋文件進(jìn)一步體現(xiàn)了司法對(duì)仲裁的支持態(tài)度。

第五，統(tǒng)一國(guó)內(nèi)仲裁及涉外仲裁的司法審查標(biāo)準(zhǔn)問題。仲裁司法審查是對(duì)仲裁活動(dòng)的一種監(jiān)督方式，屬于事后監(jiān)督范疇。又因其審查結(jié)果具有法律效力，對(duì)仲裁裁決影響深遠(yuǎn)，與當(dāng)事人的利益密切相關(guān)，因此司法審查須由法律明文規(guī)定，并應(yīng)遵循當(dāng)事人意思自治原則、適當(dāng)審查原則以及公共秩序保留原則，促進(jìn)仲裁公信力的提升。以此為基礎(chǔ)，2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈民事訴訟法〉的解釋》將原《民事訴訟法》中對(duì)于認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足和法律適用錯(cuò)誤這兩種情形作為不予執(zhí)行仲裁裁決的兩種情形予以刪除，這一規(guī)定符合國(guó)際上對(duì)仲裁裁決從實(shí)體審查到程序?qū)彶檫^渡的趨勢(shì)，尊重當(dāng)事人“或裁或?qū)彙边x擇，保證“一裁終局”的仲裁裁決權(quán)威。

（四）調(diào)解與公證的銜接機(jī)制

公證機(jī)構(gòu)可以在立案前接受法院委派進(jìn)行調(diào)解，或者在立案后接受法院的委托進(jìn)行調(diào)解。

1.“委派”調(diào)解與“委托”調(diào)解啟動(dòng)方式

第一，委派公證調(diào)解。法院立案庭在審查當(dāng)事人起訴材料符合立案條件后，對(duì)于在公證調(diào)解范圍內(nèi)的案件，按照先原告后被告的順序詢問當(dāng)事人調(diào)解意愿，雙方同意調(diào)解的，接收立案材料并將立案材料移交公證調(diào)解員，由公證調(diào)解員安排具體調(diào)解事宜。調(diào)解不成的，公證調(diào)解員將案卷材料移送立案庭，立案并進(jìn)入訴訟程序；調(diào)解成功的，按照當(dāng)事人意愿，以和解、公證調(diào)解協(xié)議、賦強(qiáng)公證或司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力等方式結(jié)案。

第二，委托公證調(diào)解。立案后，如果發(fā)現(xiàn)有調(diào)解可能的，則可以在征詢當(dāng)事人意見后，將案卷材料移送公證調(diào)解。調(diào)解成功的，按照當(dāng)事人意愿進(jìn)行處理，如果當(dāng)事人要求出具調(diào)解書的，則將案卷移送審判人員，出具調(diào)解書；如果當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證或賦強(qiáng)公證的，則可以對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證或賦強(qiáng)公證，然后將案卷移送審判人員，以當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴結(jié)案。

2.公證機(jī)構(gòu)參與調(diào)解的職責(zé)

第一，調(diào)解的范圍。“公證參與調(diào)解的案件范圍應(yīng)根據(jù)糾紛涉及事項(xiàng)或事務(wù)是否屬于可公證的范圍來確定，如果糾紛涉及公證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，則公證機(jī)構(gòu)可以參與調(diào)解，如果糾紛涉及事項(xiàng)本身是不可公證的，就不宜列入公證調(diào)解范圍，公證調(diào)解的糾紛案件均必須含有《公證法》規(guī)定的公證業(yè)務(wù)的因素?！薄?3〕陳梅英：《論公證調(diào)解的模式、類型及其受案范圍》，載《中國(guó)公證》2017年第4期。超出公證業(yè)務(wù)范圍的案件，公證機(jī)構(gòu)參與調(diào)解并沒有優(yōu)勢(shì)，同時(shí)必須注意，盡管在訴調(diào)對(duì)接中公證機(jī)構(gòu)參與調(diào)解與法院有緊密關(guān)系，但公證機(jī)構(gòu)仍是以獨(dú)立身份運(yùn)行，其業(yè)務(wù)必須符合法定職權(quán)范圍。

最高人民法院《深化多元改革意見》以及最高人民法院和司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《公證參與司法輔助通知》）均明確公證在家事、商事等領(lǐng)域開展調(diào)解，該規(guī)定基本涵蓋在《公證法》第11條、第12條的范圍內(nèi)。據(jù)實(shí)踐統(tǒng)計(jì)情況看，公證機(jī)構(gòu)與法院合作調(diào)解的案件類型也主要集中在家事糾紛、簡(jiǎn)易商事與民間借貸案件中。因此，公證參與調(diào)解的案件類型主要集中在家事和商事領(lǐng)域。在具體運(yùn)行中，法院與公證機(jī)構(gòu)就合作范圍可以以類型化和兜底約定相結(jié)合的方式確定公證機(jī)構(gòu)參與調(diào)解的案件范圍，遇到具體案件有疑問的，委派或委托公證機(jī)構(gòu)調(diào)解時(shí)，可先聽取公證機(jī)構(gòu)意見，再?zèng)Q定是否委派或委托。

第二，公證調(diào)解程序的終結(jié)。調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議的，根據(jù)當(dāng)事人的選擇處理。根據(jù)《公證參與司法輔助通知》《訴非銜接意見》《司法確認(rèn)規(guī)定》的規(guī)定，經(jīng)委派調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可以有以下幾種選擇：一是公證調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)事人可以自動(dòng)履行，結(jié)束爭(zhēng)議；二是當(dāng)事人申請(qǐng)公證機(jī)構(gòu)對(duì)具有給付內(nèi)容的和解、調(diào)解協(xié)議辦理公證，并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力；三是公證機(jī)構(gòu)可以將調(diào)解協(xié)議及相關(guān)材料移交人民法院，由人民法院出具民事調(diào)解書；四是可以申請(qǐng)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)。

調(diào)解未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，法院遵循“適當(dāng)承接”原則。在程序上，對(duì)于公證調(diào)解過程已經(jīng)做出的與訴訟程序要求相同的內(nèi)容，法院可以直接順延繼續(xù)進(jìn)行下一訴訟程序?！霸趯?shí)體權(quán)利義務(wù)上，進(jìn)行無爭(zhēng)議事實(shí)記載，公證機(jī)構(gòu)可以在征得各方當(dāng)事人同意后，用書面形式記載調(diào)解過程中雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的事實(shí)，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)，在訴訟程序中，除涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的外，當(dāng)事人無須對(duì)調(diào)解過程中已確認(rèn)的無爭(zhēng)議事實(shí)舉證，提高審理效率，縮短審理周期。對(duì)于記載內(nèi)容應(yīng)慎重，應(yīng)僅限于對(duì)事實(shí)本身的記載，不應(yīng)包含公證人員的意見和爭(zhēng)議焦點(diǎn)等內(nèi)容，爭(zhēng)議焦點(diǎn)的梳理是法官審理案件認(rèn)定事實(shí)的核心內(nèi)容，不宜被先入為主的內(nèi)容干擾，影響?yīng)毩⑴袛唷！薄?4〕黃鳴鶴：《公證在多元化糾紛解決機(jī)制中的功能定位——〈關(guān)于進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見〉解讀》，載《中國(guó)公證》2016年第12期。

結(jié) 語

習(xí)近平總書記站在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，多次強(qiáng)調(diào)要“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。解紛方式的銜接通暢程度直接影響多元化糾紛解決機(jī)制的公正、高效、便捷程度。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的銜接機(jī)制也將有助于讓多元解紛方式之間實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的效果。多種方式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)有助于實(shí)現(xiàn)整體的統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性，可以幫助具體個(gè)案優(yōu)選最佳路徑，實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)化解決，回避單一解紛方式的突出缺點(diǎn)。2019年10月15日，最高人民法院首席大法官周強(qiáng)院長(zhǎng)在全國(guó)審判執(zhí)行工作推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要依托科技硬實(shí)力，解決法院所面對(duì)的“案多人少”難題。要全面推進(jìn)“兩個(gè)一站式”建設(shè)，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，強(qiáng)化訴訟服務(wù)中心實(shí)體解紛功能，加快推進(jìn)網(wǎng)上立案、跨域立案，不斷增強(qiáng)化解糾紛和訴訟服務(wù)能力?！?5〕孫航：《周強(qiáng)在全國(guó)法院審判執(zhí)行工作推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)：深化司法改革、加強(qiáng)審判管理，確保圓滿完成全年審判執(zhí)行任務(wù)》，中國(guó)法院網(wǎng)， https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/10/id/4560319.shtml，2019年10月15日訪問。在多元化糾紛解決機(jī)制的銜接工作中信息化建設(shè)同樣重要，銜接機(jī)制可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)打破信息壁壘，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的電子銜接平臺(tái)，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)調(diào)解、仲裁、公證和訴訟之間的有效信息共享?！白屝畔⒍嗯苈?，讓群眾少跑路”，讓糾紛可以通過最優(yōu)解紛方式組合得以化解。