吳建端

近年來，非軍用的無人機(jī)發(fā)展迅速，其獨(dú)特優(yōu)勢日益顯現(xiàn)，無人機(jī)除了具備有人機(jī)一些特點(diǎn)之外，還能夠完成一些有人機(jī)難以完成的任務(wù)，例如核電站的現(xiàn)場檢測、建筑物的近距離巡查和石油管道的定期巡檢等。隨著科學(xué)的進(jìn)步和技術(shù)手段的快速發(fā)展，無人機(jī)將展現(xiàn)出更加廣闊的應(yīng)用前景。〔1〕Chris Paukert,Audi and Airbus Team up for a Flying Taxi and City Car Combo，CNET，8 March 2018， https://www.cnet.com/roadshow/news/audi-airbus-flying-taxi-drone-city-car geneva-auto-show/,visited on 30 March 2019.無人機(jī)這種新型的航空器為人們帶來各種便利和休閑娛樂的新途徑的同時(shí)，也給世界各國帶來規(guī)制性挑戰(zhàn)，特別是缺乏必要的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)來保障和疏導(dǎo)。即使有，由于尚處在建設(shè)階段，加之一些舊的想當(dāng)然的觀念問題，遵守起來也有一定的難度,對傳統(tǒng)的航空器法規(guī)體系、管理模式提出挑戰(zhàn)?！?〕Ryan V.Petty,Drone Use in Aerial Pesticide Application Faces Outdated Regulatory Hurdles,16 January 2018,https://jolt.law.harvard.edu/digest/drone-use-pesticide -application，visited on 20 January 2019.

如何對民用領(lǐng)域和其他非軍用領(lǐng)域的各種類型的無人機(jī)進(jìn)行疏導(dǎo)和監(jiān)管是各國政府和有關(guān)管理部門面臨的難題。國際民航組織認(rèn)為，讓無人機(jī)融入現(xiàn)有民用航空體系將是一個(gè)長期任務(wù)，需要利益相關(guān)方共同努力，協(xié)同處理無人機(jī)的執(zhí)照、檢測和回避系統(tǒng)、頻道使用、與其他飛機(jī)的隔離系統(tǒng)以及自動(dòng)管理框架等等?！?〕ICAO Cir 328,Unmanned Aircraft Systems （UAS）,Order Number: CIR328,ISBN 978-92-9231-751-5.

無人機(jī)屬于航空器，同傳統(tǒng)的航空器存在異同，既有共性，也有自身特殊的地方。國際民航組織認(rèn)為無人機(jī)管理應(yīng)實(shí)行以運(yùn)行為中心、以風(fēng)險(xiǎn)為基準(zhǔn)的方法，分類分級管理。

如何在保證廣泛的航空安全的前提下，讓無人機(jī)融入現(xiàn)有的航空管理體系是國際民航組織和各國民航主管部門面臨的現(xiàn)實(shí)問題。各國政府都在努力構(gòu)建無人機(jī)的飛行空域，并逐步達(dá)到無人機(jī)與有人航空器共享空域資源的目標(biāo)。天空是無限的，天空又是有限的，有必要通過立法，確定無人機(jī)的飛行區(qū)域，走法規(guī)化、制度化、規(guī)范化的民用無人機(jī)發(fā)展之路，有必要加強(qiáng)國際間合作共享無人機(jī)管理的法治經(jīng)驗(yàn)與做法。

在傳統(tǒng)的科技行業(yè)發(fā)展中，我國通常是跟隨者、模仿者，相關(guān)的規(guī)制也是亦步亦趨。經(jīng)過40年的改革開放，我國在5G、民用無人機(jī)等少數(shù)技術(shù)領(lǐng)域走在世界前列，有必要對無人機(jī)的規(guī)制問題提出新要求，在規(guī)則制定方面爭取處于領(lǐng)先地位。本文將簡要探討各國新近在無人機(jī)發(fā)展和應(yīng)用過程中面臨的一些法律問題，既有概念性的問題也有實(shí)踐中需要解決的問題，進(jìn)而對我國無人機(jī)的規(guī)制建設(shè)提出建議。

一、無人機(jī)的法律地位

（一）概念

一般人通常會(huì)認(rèn)為航空器就是飛機(jī)，飛機(jī)也就是航空器，其實(shí)不然。航空器包括人造的各種能在空氣中飛翔的飛行物體。飛機(jī)僅僅是航空器中的一種。目前我們能見到的航空器除了飛機(jī)之外還有氣球、飛艇、直升機(jī)、滑翔機(jī)等?！?〕航空器介紹：《什么是航空器》，中國民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/website/old/MHBK/FJXH/200706/t20070621_5525.html，2019年10月7日訪問。

無人機(jī)也面臨同樣的認(rèn)知問題。在一般人眼里，無人機(jī)就是無人駕駛的飛機(jī)，其實(shí)也不然。人們現(xiàn)在普遍把固定翼、多旋翼和其他類型的無人駕駛的航空器都稱為無人機(jī)。而實(shí)際上規(guī)范地講，應(yīng)當(dāng)稱為“無人駕駛航空器”，無人機(jī)只是一種俗稱。無人駕駛航空器既是一種普通航空器也是一種特殊航空器。說它普通，是因?yàn)槠鋵儆趥鹘y(tǒng)航空器的范疇；說其特殊，是因?yàn)樗袆e于傳統(tǒng)航空器的有人駕駛，屬于無人駕駛，但不是簡單的無人駕駛，而是系統(tǒng)性的無人駕駛。

傳統(tǒng)航空器主要是通過航空器駕駛員來操作，而無人駕駛航空器顯然與傳統(tǒng)的駕駛模式大相徑庭，由航空器外的人員通過一定的系統(tǒng)進(jìn)行操作。另外，傳統(tǒng)航空器大都通過航空煤油的燃燒來獲得動(dòng)力，而獲得清潔能源的有人航空器如太陽能航空器，也大多處于試驗(yàn)階段并未進(jìn)入商業(yè)批量生產(chǎn)階段；〔5〕2015年，美國精神病學(xué)家貝特朗·皮卡爾和工程師安德烈·博爾奇伯格，駕駛著自己公司制造的飛機(jī)，從日本出發(fā)飛往美國夏威夷，全程23天，僅靠太陽能飛行，沒有耗一滴燃料，他們創(chuàng)造了人類第一次太陽能驅(qū)動(dòng)環(huán)球飛行。而無人駕駛航空器的動(dòng)力則相對較多，有燃燒航空煤油的、有太陽能的、有電池的，也有混合動(dòng)力的等等。目前，小型無人駕駛航空器則大多以電池作為動(dòng)力。

航空器的定義是指依靠空氣的反作用力而不是空氣對地面的反作用力在大氣中獲得支撐的任何機(jī)械。在這一點(diǎn)上，無人駕駛航空器的工作原理與一般的航空器是一致的。普通航空器和無人駕駛航空器都包括固定翼機(jī)、旋翼機(jī)、直升機(jī)、氣球、飛艇、滑翔機(jī)、撲翼機(jī)、傾轉(zhuǎn)旋翼機(jī)等。

在現(xiàn)有的法律體系中，英文對上述各類飛行器統(tǒng)稱的正式表述為“aircraft”,國際條約中文版本的稱謂為“航空器”?！?〕參見1944年《國際民用航空公約》第3條之英文與中文表述。在國外眾多國家的正式無人機(jī)法律文件中，英文表述多為“unmanned aircraft”（簡稱“UA”）。由此看來，無人機(jī)實(shí)際上對應(yīng)的中文表述應(yīng)當(dāng)為“無人駕駛航空器”，但在目前我國一些正式法律文件中有時(shí)候表述為“無人機(jī)”，稍顯不足。無人駕駛航空器加上操作的設(shè)施或者設(shè)備則叫“unmanned aircraft system”（簡稱“UAS ”），中文對應(yīng)為“無人駕駛航空器系統(tǒng)”。

無人機(jī)的英文表述還有很多，如英文 “unmanned aerial vehicle”（UAV），“unpiloted aerial vehicle” （UAV），“remotely piloted vehicle” （RPV），“remotely piloted aircraft ”（RPA） 或者叫“drone”。在各國英文媒體上，人們更多地使用“drone”。

國際民航組織2003年在其第11次空中航行會(huì)議（ANConf/11）確定：“根據(jù)《國際民用航空公約》第8條，無人飛行器（UAV）是無駕駛員的航空器，機(jī)上沒有機(jī)長駕駛而能飛行，從另一個(gè)地方（地面、另一航空器、空間）進(jìn)行遙控和完全控制，或者設(shè)定程序并完全自主飛行?！?〕對無人飛行器（UAV）的這種理解得到了2004年國際民航組織大會(huì)第35屆會(huì)議的認(rèn)可（A35-14）。

國際民航組織下屬的無人航空器系統(tǒng)研究組（UASSG）于2009年6月開始使用遙控駕駛航空器系統(tǒng)（RPAS）這一術(shù)語來識(shí)別無人航空器系統(tǒng)下的一個(gè)分類，可以說國際民航組織也已經(jīng)用UA一詞來取代UAV。國際民航組織研究組認(rèn)為，只有遙控駕駛的無人航空器得以融入非隔離空域和機(jī)場，與有人駕駛航空器齊飛。無人航空器系統(tǒng)研究組決定將其焦點(diǎn)從所有類別廣泛的無人航空器系統(tǒng)縮小集中至遙控駕駛航空器。遙控駕駛航空器系統(tǒng)僅是無人航空器的一種 ，而所有無人駕駛航空器均應(yīng)遵守《國際民用航空公約》第8條的規(guī)定。

雖然國際民用航空組織也采用UA這個(gè)詞來正式表述，其中文翻譯為“無人航空器”?！?〕國際民航組織新聞：《國際民航組織理事會(huì)主席敦促開展合作，對無人航空器進(jìn)行協(xié)調(diào)一致的空域管理》，2018年7月18日，https://www.icao.int/Newsroom/Pages/ZH/ICAO-Council-Presidenturges-cooperation-towards-harmonized-airspace-management-for-unmanned-aircraft.aspx，2018年 7月30日訪問。如果UA作為無人駕駛航空器統(tǒng)稱，筆者以為國際民航組織的這個(gè)中文翻譯欠妥，中文應(yīng)表述為“無人駕駛航空器”，〔9〕國際民航組織關(guān)于無人機(jī)駕駛航空器的英文表述：Unmanned aircraft （UA）.Any aircraft intended to be flown without a pilot on board is an unmanned aircraft.They can be remotely and fully controlled from another place （ground,another aircraft,space） or pre-programmed to conduct its flight without intervention.必須考慮未來的無人駕駛航空器有可能是可以載客的。

關(guān)于大型無人機(jī)，國際民航組織認(rèn)為，由于機(jī)型大、載荷高、操作復(fù)雜，基本上是通過遠(yuǎn)程控制來進(jìn)行，則用遙控駕駛航空器系統(tǒng)（RPAS）來表述。國際民航組織傾向于采用管理傳統(tǒng)有人航空器的方法來管理此類無人機(jī)，具體做法與傳統(tǒng)的有人機(jī)盡可能保持一致。國際民航組織對小型無人機(jī)，采取了開放的管理理念。

實(shí)踐中，越來越多的國家傾向于將無人機(jī)正式法律用語稱為“無人駕駛航空器”（Unmanned Aircraft），其外延很大，既包含類似于有著復(fù)雜系統(tǒng)的大型載客無人駕駛航空器，又包含較小的休閑娛樂無人駕駛航空器，還包括科研所用的微型無人駕駛航空器。

無人駕駛航空器既包含人們常見的固定翼飛機(jī)，也包括旋翼等諸多其他類型的航空器。大眾、媒體甚至政府官員在中文上還是習(xí)慣將“無人駕駛航空器”稱為“無人機(jī)”，而在英文中更多地將“Unmanned Aircraft （UA）”表述為“Drone”?！?0〕前引〔9〕。本文在表述中也多次使用“無人機(jī)”，主要是便于讀者理解，而在正式法律論述中采用“無人駕駛航空器”一詞。

在上述各類英文稱謂中，歐盟專家認(rèn)為，就管理或者法規(guī)而言，適用UA比較準(zhǔn)確，UA已經(jīng)取代UAV，用法更為廣泛?！?1〕EASA News,“EASA’s perspective on Drones”， On Air,Issue 11 - EASA and the world of Drones，29 November 2016,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/easas-perspectivedrones，visited on 7 December 2017.這種用詞表明“UA”是一架航空器，而“UAS”則是一個(gè)系統(tǒng)：無人駕駛航空器上的控制站?！?2〕前引〔11〕。

（二）“Drone”與“無人機(jī)”

上世紀(jì)30年代，英國皇家海軍的無人靶機(jī)是用“蜂”（bee）系列來命名的，又有類似蜂的聲音，所以英語語境的人們就習(xí)慣稱無人機(jī)為“drone”（中文意為“工蜂”）?！?3〕Elizabeth Howell,What is drone? 3 October 2018,https://www.space.com/29544-what-is-a-drone.html,visited on 30 October 2019.

盡管這一說法目前已被媒體及大眾廣泛傳播和認(rèn)知，在眾多的新聞報(bào)道甚至專業(yè)文章中使用，歐盟也表示“drone”一詞將在對一般大眾的交流中使用。也就是說，UA等同類詞組俗稱“drone”。〔14〕EASA,Proposal to create common rules for operating drones in Europe,September 2015,https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/205933-01-EASA_Summary%20of%20the%20ANPA.pdf,visited on 6 September 2019.盡管從專業(yè)角度而言，“drone”并非航空和法律方面的正確用語方式,但人們在新聞和日常生活中還是使用“drone”,因?yàn)槠渫ㄋ滓锥！?5〕Jay Stanley,"Drones" vs "UAVs"-- What's Behind A Name?,MAY 20,2013 | 9:00 AM，https://www.aclu.org/blog/national-security/drones-vs-uavs-whats-behind-name，visited on 13 June 2019.中文的“無人機(jī)”在日常的表述中，有時(shí)特指某一個(gè)特定無人駕駛航空器，有時(shí)泛指這類無人駕駛航空器。無人駕駛航空器中文俗稱或簡稱為“無人機(jī)”，在一般報(bào)道甚至專業(yè)文章中也被大量使用，〔16〕張漲：《從自律到法律 無人機(jī)不再“無人管”》，中國法院網(wǎng)， https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1784684.shtml，2019年6月13日訪問。但正式的法規(guī)性文件應(yīng)表述為“無人駕駛航空器”和“無人駕駛航空器系統(tǒng) ”為好。

（三）法律定義

目前世界各國和地區(qū)對民用無人機(jī)的立法和規(guī)范性文件還沒有達(dá)成明確和統(tǒng)一的定義。美國聯(lián)邦航空法將無人駕駛航空器的法定含義規(guī)定為無人類直接干預(yù)或者人類從航空器內(nèi)或航空器上進(jìn)行直接操作的航空器。無人駕駛航空器系統(tǒng)定義為：無人駕駛航空器系統(tǒng)由無人駕駛航空器和無人駕駛航空器的安全和有效運(yùn)行所需要的設(shè)施組成。無人駕駛航空器是無人駕駛航空器系統(tǒng)的組成部分?！?7〕Public Law 112-95,Section 331（8）,https://www.faa.gov/uas/faqs/，2017年 11月 7日訪問。

在美國州一級的立法中，也有類似的規(guī)定，如美國田納西州立法，將無人駕駛航空器定義為“一個(gè)高性能、空中飛行器：（1）不載操作人，無人類直接干預(yù)或者人類從航空器內(nèi)或航空器上進(jìn)行直接操作；（2）利用氣動(dòng)力提供飛行器的升力；（3）可以自主飛行，或是遠(yuǎn)程遙控；（4）可以一次性使用或可回收?！?8〕英文：A high powered,aerial vehicle that : （A） Does not carry a human operator and is operated without the possibility of direct human intervention from within or on the aircraft; （B） Uses aerodynamic forces to provide vehicle lift; （C） Can fly autonomously or be piloted remotely; （D） Can be expendable or recoverable.

日本法律認(rèn)為 “UA或者Drone”指的是機(jī)上不可載有人員，遙控飛行或者自動(dòng)飛行的飛機(jī)、旋翼飛機(jī)、滑翔機(jī)或者飛船（不包括重量輕于200克）。UA或者Drone包括電池重量?！?9〕英文：Any airplane,rotorcraft,glider or airship which cannot accommodate any person on board and can be remotely or automatically piloted（ Excluding those lighter than 200g）.The weight of a UA/Drone includes that of its battery.http://www.mlit.go.jp/en/koku/uas.html,2017年11月7日訪問。日本的定義采取的是狹義解釋，排除了無人機(jī)載人的可能。

我國2018年1月26日公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（征求意見稿）〔20〕《關(guān)于征求〈無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）〉意見的通知》，中國民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn，2019年6月30日訪問。第5條規(guī)定，“本條例所稱無人駕駛航空器，是指機(jī)上沒有駕駛員進(jìn)行操作的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器、模型航空器等。遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機(jī)。”該條規(guī)定僅僅是概述式的表述，并不完整。將遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱為無人機(jī)并不妥當(dāng)，無人機(jī)是通俗稱謂，法規(guī)性文件還是以無人駕駛航空器的名稱為好。

我國民航局頒布的《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》定義的無人駕駛航空器，是由控制站管理（包括遠(yuǎn)程操控或自主飛行）的航空器，也稱遠(yuǎn)程駕駛航空器（RPA:Remotely Piloted Aircraft）?！?1〕新華網(wǎng)無人機(jī): 《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定 （試行）》，新華網(wǎng)無人機(jī)，http://uav.news.cn/laws/20160622/3222866_c.html， 2019年7月21日訪問。同 時(shí) 規(guī) 定， 無 人 機(jī) 系 統(tǒng)（UAS：Unmanned Aircraft System），也稱遠(yuǎn)程駕駛航空器系統(tǒng)（RPAS：Remotely Piloted Aircraft Systems），是指由無人機(jī)、相關(guān)的控制站、所需的指令與控制數(shù)據(jù)鏈路以及批準(zhǔn)的型號(hào)設(shè)計(jì)規(guī)定的任何其他部件組成的系統(tǒng)?！?2〕參見《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》（2018）第3條。文號(hào)：AC-61-FS-2018-20R2，發(fā)文日期：2018年8月31日。這里的“遠(yuǎn)程駕駛航空器”與國際民航組織的“遙控駕駛航空器”的英文都是“Remotely Piloted Aircraft”，但二者確定的范圍并不完全相同。

如前所述，國際民航組織將Remotely Piloted Aircraft Systems （RPA）翻譯為“遙控駕駛航空器”，〔23〕常用術(shù)語，國際民用航空組織網(wǎng)，https://www.icao.int/safety/UA/UASToolkit/Pages/FAQ.aspx，2019年10月7日訪問。并認(rèn)為是無人駕駛航空器（UA）之下的一種類別。我國將無人駕駛航空器和遙控駕駛航空器并列，且可以替換，顯然與國際民航組織的定義有所不同。無人駕駛航空器系統(tǒng)的外延應(yīng)當(dāng)大于遙控駕駛航空器，后者為前者的一種子集或者說類別。

民航局適航審定司發(fā)布《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》〔24〕規(guī)定適用于在中華人民共和國境內(nèi)最大起飛重量為250克以上（含250克）的民用無人機(jī)，要求自2017年6月1日起，購買民用無人機(jī)的擁有者必須按照本管理規(guī)定的要求進(jìn)行實(shí)名登記。對于在2017年6月1日前購買的民用無人機(jī)，其擁有者必須在2017年8月31日前完成實(shí)名登記。沒有給無人機(jī)下定義，卻直接下了一個(gè)“民用無人機(jī)”的定義。 所謂的民用無人機(jī)是指沒有機(jī)載駕駛員操縱，并從事非軍事、警察和海關(guān)飛行任務(wù)的航空器?！?5〕中國民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/HDJL/GDYM/CJWTWRJ/， 2019年10月7日訪問。我國各相關(guān)部門對無人機(jī)定義的表述類似，但用詞不同，需要統(tǒng)一規(guī)范。

從技術(shù)角度而言，無人駕駛航空器或無人駕駛航空器系統(tǒng)是利用無線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人航空器，機(jī)上無駕駛艙，但安裝有自動(dòng)駕駛儀、程序控制裝置等設(shè)備。根據(jù)其操作方式，2011年國際民航組織（ICAO）將無人駕駛航空器分為“自主飛行”（Autonomous）和“遙控駕駛”（Remotely piloted）兩種?！?6〕國 際 民 用 航 空 組 織 網(wǎng)，https://www.icao.int/Meetings/UAS/Documents/Circular%20328_en.pdf，2019年10月7日訪問?！斑b控駕駛航空器系統(tǒng)”這一術(shù)語強(qiáng)調(diào)的是除了飛行器本身之外，其他元素的重要性，包括地面控制點(diǎn)、數(shù)據(jù)鏈路以及其他支持設(shè)備的要素。

簡言之，無人駕駛航空器包括固定翼機(jī)、旋翼機(jī)、直升機(jī)、氣球、飛艇、滑翔機(jī)、撲翼機(jī)、傾轉(zhuǎn)旋翼機(jī)等。廣義地看也包括臨近空間無人駕駛航空器（20—100公里空域），如平流層飛艇、高空氣球和高空無人機(jī)等?！?7〕Flavio Araripe d’Oliveira1etc.,High-Altitude Platforms — Present Situation and Technology Trends,Journal of Aerospace Technology nd Management,Print version ISSN 1984-9648On-line version ISSN 2175-9146,2016.考慮到無人駕駛航空器可以在無人駕駛的條件下完成復(fù)雜空中飛行任務(wù)和各種負(fù)載任務(wù)，也有人將無人機(jī)看作是“空中機(jī)器人”?！?8〕Margaret Rouse,Definition of Drone,Internet of Thingsagenda,July 2019,https://internetofthingsagenda.techtarget.com/definition/drone,visited on 30 October 2019.

（四）屬性分析

從法律角度出發(fā)，目前普通民用無人駕駛航空器屬性存在幾個(gè)方面的問題：

一是對無人駕駛航空器的性質(zhì)確定。近年來民用無人駕駛航空器在民用領(lǐng)域發(fā)展非常迅速，而各國對于無人駕駛航空器屬性的法律認(rèn)定仍然處在起步階段，對民用無人駕駛航空器的法律地位的相關(guān)規(guī)定和制度要么缺失要么在建設(shè)當(dāng)中。與傳統(tǒng)的民航法律不同的是，涉及無人駕駛航空器的民航法規(guī)對非軍用的政府部門使用的無人駕駛航空器實(shí)施一定程度的管轄。如美國對所謂“公共無人機(jī)”的規(guī)制。〔29〕2012年《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化和改革法案》（H.R.658 - FAA Modernization and Reform Act of 2012）第 334條，原文載 https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/658/text，2019年3月14日訪問。軍用和海關(guān)、邊檢、警察和其他政府部門用來執(zhí)行公務(wù)的無人駕駛航空器納入國家航空器的范疇，但除了軍用無人駕駛航空器之外，其他執(zhí)行政府公務(wù)的無人駕駛航空器被定義為無人駕駛航空器，由特定民航法規(guī)〔30〕例如，證照由使用單位自行確定。予以有限度的規(guī)范。

二是對無人駕駛航空器進(jìn)行登記。我國《民用航空法》規(guī)定了民用航空器的國籍、所有權(quán)、占有權(quán)、抵押權(quán)的登記問題?！?1〕《民用航空法》（根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國勞動(dòng)法〉等七部法律的決定》第五次修正）第11條。我國《物權(quán)法》第24條規(guī)定，船舶、航空器和機(jī)動(dòng)車等物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。當(dāng)下各國已經(jīng)開始建立無人機(jī)的登記制度，但這些制度的著眼點(diǎn)多是從管理的角度出發(fā)。

2017年5月16日，中國民用航空局下發(fā)了《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求從6月1日起，民用無人駕駛航空器制造商和民用無人機(jī)擁有者必須按照該管理規(guī)定的要求，在“無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)”上進(jìn)行實(shí)名登記?！?2〕參見《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，中國民用航空局網(wǎng)，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201705/t20170517_44079.html，2019年10月7日訪問。在美國，經(jīng)過近幾年的努力，涉及商業(yè)運(yùn)行的無人機(jī)和一定重量以上的無人駕駛航空器登記制度已經(jīng)日趨完善?！?3〕FAA,https://www.faa.gov/uas/getting_started/model_aircraft/media/UAS_Weights_Registration.pdf，visited on 7 October 2019.

在全球?qū)用妫瑖H民航組織呼吁建立一個(gè)全球統(tǒng)一的無人駕駛航空器登記系統(tǒng)，敦促各國制定無人駕駛航空器統(tǒng)一規(guī)則，目的是更方便地獲得實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，一旦無人駕駛航空器出現(xiàn)問題，便可以很快確定其出處，有利于全球?qū)用孢M(jìn)一步規(guī)范無人駕駛航空器的管理?！?4〕Will NICHOLLS,UN Calls for Global Drone Registration Database,Petapixel,11 September 2017,https://petapixel.com/2017/09/11/un-calls-global-drone-registration-database/,visited on 7 October 2019.

二、無人駕駛航空器的分類

無人駕駛航空器之間差別巨大，大型無人駕駛航空器如美國全球鷹。美國RQ-4A全球鷹無人駕駛航空器據(jù)稱是世界上飛行時(shí)間最長、距離最遠(yuǎn)、高度最高的無人機(jī)，重達(dá)11.6噸，其改進(jìn)型價(jià)格超過2.2億美元?！?5〕Air Force Technology,RQ-4A/B Global Hawk HALE Reconnaissance UAV,https://www.airforcetechnology.com/projects/rq4-global-hawk-uav/,visited on 15 October 2019.有些用來休閑娛樂等消費(fèi)型的無人駕駛航空器，售價(jià)10美元不到。〔36〕Dhgate,Newly Cheap Colorful Mini Drone Shinning LED RC Flying Ball Helicopter Sense Light Crystal Ball Induction Toys for Children Kids （5 Model）,https://www.dhgate.com/product/cheapcolorful-mini-drone-shinning-led-rc/414835854.html,visited on 3 August 2019.關(guān)于無人駕駛航空器分類，常見的有以下區(qū)分法：

一是按結(jié)構(gòu)來區(qū)分。從技術(shù)角度定義可以分為：無人駕駛直升機(jī)、無人駕駛固定翼機(jī)、無人駕駛多旋翼飛行器、無人駕駛飛艇、無人傘翼機(jī)和無人撲翼機(jī)等幾大類。例如，無人駕駛直升機(jī)由無線電地面遙控飛行或自主控制飛行的可垂直起降（VTOL）不載人航空器，在構(gòu)造形式上屬于旋翼飛行器。與固定翼飛機(jī)相比較，無人直升機(jī)具有垂直起降能力、空中懸停能力和靈活飛行三大優(yōu)勢。無人直升機(jī)已成為各航空大國的發(fā)展目標(biāo)?！?7〕Stephen Shankland,Why our drone future is for real - someday,16 December 2014,，visited on 30 October 2019.無人駕駛固定翼機(jī)（簡稱固定翼無人機(jī)）是機(jī)翼外端后掠角可隨速度自動(dòng)或手動(dòng)調(diào)整的機(jī)翼固定的一類無人機(jī)。民用機(jī)的代表機(jī)型有Son GBIRD500，〔38〕SonGBIRD500是一款高效、高回報(bào)率的無人機(jī)。根據(jù)需要的精度，飛行覆蓋面積2—15平方千米。美國 Martin UAV 公司 V-Bat等。〔39〕美國馬丁無人機(jī)公司網(wǎng)，https://martinuav.com/，2019年10月7日訪問。此外，還有多旋翼無人駕駛航空器（簡稱多旋翼無人機(jī)）、無人飛艇、無人傘翼機(jī)、無人撲翼機(jī)（又稱撲翼無人機(jī)）等。

二是按不同使用領(lǐng)域來劃分。國內(nèi)外分類比較多元。有的分為軍用和民用無人駕駛航空器，〔40〕Stewart Smith,The Future of Unmanned Aerial Vehicles,the Balancecareersw，25June 2019,https://www.thebalancecareers.com/military-and-civilian-drone-use-4121099，visited on 25 August 2019.也有人將無人駕駛航空器分為軍用、娛樂和商用無人駕駛航空器。〔41〕Shirley Salzman,The Evolution of Drones: From Military to Hobby & Commercial,Percepto,15 January 2019,https://percepto.co/the-evolution-of-drones-from-military-to-hobby-commercial/，visited on 30 August 2019.1944年《國際民用航空公約》和我國《民用航空法》將航空器進(jìn)行粗線條式的劃分，即公約和民用航空法僅適用于民用航空器，不適用于用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器?！?2〕《國際民用航空公約》第3條。2003年我國國務(wù)院、中央軍委頒布的《通用航空飛行管制條例》用詞上稍有不同，〔43〕《國務(wù)院、中央軍委令》第371號(hào)，發(fā)文日期：2013年1月10日。使用“軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私”之詞來區(qū)分國家與民用航空器。〔44〕《通用航空飛行管制條例》第3條規(guī)定，本條例所稱通用航空，是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、遙感測繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)。

三是按動(dòng)力劃分。綜合來看，無人駕駛航空器主要依靠七大動(dòng)力來源來執(zhí)行飛行任務(wù)：普通電池?zé)o人機(jī)、太陽能無人機(jī)、氫燃料電池、燃料發(fā)動(dòng)機(jī)無人機(jī)、有線電纜無人機(jī)、激光發(fā)射器無人機(jī)和混合動(dòng)力無人機(jī)。

四是按質(zhì)量來劃分。世界上各國的分類有所區(qū)別，美國將小型（small）無人機(jī)劃定在55磅之下，介于0.5至55磅。澳大利亞將無人機(jī)分為五種類型，分別是微型無人機(jī)、非常小的無人機(jī)、小型無人機(jī)、中型無人機(jī)和大型無人機(jī)。超過150公斤以上的無人機(jī)就稱為大型無人機(jī)。

三、無人機(jī)的管理

（一）適航管理

適航是適航性的簡稱，其英文是“Airworthiness”。英國劍橋字典對適航的解釋是指“航空器處于安全狀況并可以安全飛行”?！?5〕Cambridge Dictionary,http://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/english/airworthy，visit on 7 November 2017.

適航管理是指各國民航當(dāng)局、歐盟，依據(jù)適航法規(guī)、適航標(biāo)準(zhǔn)，對航空器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用和維修頒發(fā)適航證及實(shí)施檢查、監(jiān)督。民用航空器適航管理的主要內(nèi)容有：

一是對民用航空器進(jìn)行型號(hào)合格審定、頒發(fā)型號(hào)合格證。

二是對民用航空器（包括主要部件、零件）進(jìn)行生產(chǎn)許可審定，頒發(fā)生產(chǎn)許可證。

三是頒發(fā)適航證?！?6〕已取得國籍登記證的航空器進(jìn)行檢查鑒定并頒發(fā)。

四是掌握民用航空器的持續(xù)適航狀況、頒發(fā)適航指令。

五是對安全問題或事故進(jìn)行調(diào)查。對不符合適航標(biāo)準(zhǔn)，違反規(guī)章的采取吊銷證書、執(zhí)照或勒令停飛、罰款等措施等。

目前世界各國無人駕駛航空器的適航管理正處在建立階段，還不完善。有些國家建立了相應(yīng)的適航制度，也有些國家正在起步當(dāng)中。

美國聯(lián)邦航空局的認(rèn)證要求適用于民用無人駕駛航空器系統(tǒng)（UAS）認(rèn)證和可選的無人駕駛航空器（OPA）的適航認(rèn)證。除非有適當(dāng)?shù)?、有效的適航證書，美國民用無人駕駛航空器不能在國家空域系統(tǒng)中從事航空商業(yè)運(yùn)營。無人駕駛航空器的注冊是頒發(fā)適航證書的前提條件?！?7〕FAA,Special Airworthiness CertificationCertification for Civil Operated Unmanned Aircraft Systems（UAS） and Optionally Piloted Aircraft （OPA）,https://www.faa.gov/aircraft/air_cert/airworthiness_certification/sp_awcert/experiment/sac/,11 February 2019,visited on 30 March 2019.

我國尚未頒布針對無人駕駛航空器的適航規(guī)章，無人駕駛航空器審定工作還只能以有人航空器的適航規(guī)章為基礎(chǔ)進(jìn)行。有人航空器適航規(guī)章難以全面反映無人駕駛航空器的構(gòu)造特點(diǎn)。這些規(guī)章對于地面站、數(shù)據(jù)鏈等無人駕駛航空器特有部分缺乏統(tǒng)一的規(guī)章要求，難以保證無人駕駛航空器的安全性和設(shè)計(jì)完整性。

（二）監(jiān)管問題

無人駕駛航空器管理有許多新的問題需要解決，如無人駕駛航空器飛入違禁區(qū)域、攜帶危險(xiǎn)物品、干擾民航正常飛行、產(chǎn)品故障和質(zhì)量等，可能給社會(huì)帶來管理壓力和安全隱患，世界各國普遍面臨立法和監(jiān)管相對滯后的情況，但正在加速建立相關(guān)制度。

近年來，各國政府探索無人駕駛航空器合理的監(jiān)管方式，著手建立并完善對無人駕駛航空器的監(jiān)管。美國、澳大利亞等國的民用無人駕駛航空器發(fā)展較早，對商業(yè)無人駕駛航空器的監(jiān)管制度比較嚴(yán)，而對小型無人駕駛航空器的管理制度的建立也是最近的事情。歐盟、加拿大、澳大利亞和俄羅斯等地區(qū)和國家也開始重視無人駕駛航空器的管控。

實(shí)施實(shí)名注冊登記、商業(yè)運(yùn)營無人駕駛航空器的證照、無人駕駛航空器駕駛員的資質(zhì)要求等，是各國管控?zé)o人駕駛航空器的基本措施。

針對近年來關(guān)注度特別高的小型無人駕駛航空器，美國政府于2016年推出了相應(yīng)的管理?xiàng)l例，也就是107部的系列規(guī)定。美國聯(lián)邦航空局還推出Know Before You Fly（飛行須知）活動(dòng)，〔48〕Federal Drone Registration,Know Before You Fly,11 January 2019,https://federaldroneregistration.com/know-before-you-fly，visited on 8 October 2019.幫助無人駕駛航空器駕駛員或操作者尋找準(zhǔn)許飛行區(qū)域，提供空域地圖，并開放可航行區(qū)域。通過授權(quán)或者豁免，允許商用無人駕駛航空器飛行。

2019年6月11日，經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，歐盟航空安全局（EASA）終于發(fā)布了歐盟通用的無人機(jī)規(guī)則，包含命名為《歐盟委員會(huì)授權(quán)條例2019/945》和《歐盟委員會(huì)實(shí)施條例2019/947》兩項(xiàng)條例（簡稱“條例”），旨在確保歐洲無人機(jī)的安全運(yùn)行。這些規(guī)則將有助于保護(hù)歐盟公民的安全和隱私，同時(shí)也使無人機(jī)在歐盟境內(nèi)自由流通，并在歐盟內(nèi)部形成一個(gè)公平規(guī)范的競爭環(huán)境。條例在20天內(nèi)生效，一年內(nèi)全面實(shí)施。〔49〕距離其在歐盟全境正式啟用還有一年的緩沖期，以便在 2020 年做好充分的準(zhǔn)備。從 2020年6月開始，大多數(shù)無人機(jī)駕駛員（操作者）需要預(yù)先在其居住地或主要運(yùn)營地主動(dòng)登記。

條例設(shè)立了無人機(jī)三級框架模式：一是門檻最低的是重量不超 25 公斤、風(fēng)險(xiǎn)也較低的“開放級”（open）；二是需要授權(quán)才能飛行的“特定級”（specific）；三是需要認(rèn)證后才能運(yùn)營的最高風(fēng)險(xiǎn)級別（certified），如送貨 、載人無人機(jī)或飛越人員密集場所等應(yīng)用。

條例將為無人機(jī)運(yùn)營商在歐洲境內(nèi)的合規(guī)運(yùn)營掃清監(jiān)管障礙，減少了在前往另一個(gè)歐盟成員國時(shí)，必須將無人機(jī)裝箱并接受大量盡職調(diào)查的麻煩。新規(guī)對每種操作類型給出了詳細(xì)的說明，并且對無人機(jī)操作者的培訓(xùn)提出了嚴(yán)格的要求。條例將統(tǒng)一歐盟成員國的規(guī)則，確保無人機(jī)在商業(yè)和休閑活動(dòng)中的安全、可靠以及可持續(xù)運(yùn)營?！?0〕EASA,EU Wide Rules on Drones Published: Safe,Secure and Sustainable Operation of Drones,11 June,2019,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/eu-wide-rules-drones-published，visited on 31 July,2019.

澳大利亞的《民用航空安全條例》第101部〔51〕英文：The Civil Aviation Safety Regulations Part 101.所定義的無人駕駛航空器，用于從事商業(yè)運(yùn)行與休閑娛樂的規(guī)定是不同的。如果從事商業(yè)飛行，需要有遙控航空器操作員證書（REOC），而如果遙控航空器的重量小于2公斤，雖然須通知澳大利亞航空安全局，但需要遵守的安全規(guī)定就比較簡明，也不需要經(jīng)過認(rèn)證操作遙控航空器。澳大利亞民用航空安全局（CASA）通過網(wǎng)站和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，為無人駕駛航空器所有人和其他人提供相關(guān)的法律咨詢服務(wù)，并為無人駕駛航空器商業(yè)運(yùn)營提供涉及監(jiān)管和審批方面的指導(dǎo)。

俄羅斯聯(lián)邦航空運(yùn)輸署針對無人駕駛航空器制定規(guī)則，并致力于打造全方位的監(jiān)管系統(tǒng)。有人認(rèn)為，俄羅斯的規(guī)則在很多方面與美國的規(guī)定類似?！?2〕Kelsey D.Atherton,Russia's New Drone Rules Look A Lot Like America's Imitation is the Sincerest form of Global Leadership,January 5,2016,https://www.popsci.com/russias-new-drone-rules-looklot-like-americas,visited on 7 Octorber 2019.根據(jù)法規(guī)注釋，俄羅斯立法的目的旨在為無人駕駛航空器滿足各行各業(yè)的需求提供法律基礎(chǔ)，并不對國家安保和國防的不同任務(wù)造成負(fù)面影響。〔53〕前引〔52〕。

日本法律允許使用無人機(jī)，但在日本飛行時(shí)需要遵守一些無人機(jī)規(guī)定。在日本，無人機(jī)必須確保做到不要在人群或大型集會(huì)上方飛行、尊重他人隱私、不在機(jī)場或飛機(jī)運(yùn)行區(qū)域飛行、只能在白天和良好的天氣條件下飛行、不在敏感區(qū)域（包括政府或軍事設(shè)施）飛行或攝影攝像。如果違反上述規(guī)定，無人機(jī)運(yùn)營者將面臨最高50萬日元的罰款。酒后駕駛無人駕駛飛機(jī)可能會(huì)被處以最高30萬日元的罰款，直至1年監(jiān)禁。

為了規(guī)范空中交通活動(dòng)，保證各類民用航空活動(dòng)的安全，保障無人機(jī)的健康發(fā)展，2003年以來，我國民航主管部門頒布了一系列規(guī)范管理文件，初步建立了我國民用無人機(jī)生產(chǎn)、安全、運(yùn)行和經(jīng)營管理框架，但我國《立法法》所指稱的法律法規(guī)層面的體系正在搭建初級階段，可說是起草中。

（三）注冊登記制度

各國非常注重?zé)o人駕駛航空器的注冊登記制度。美國政府較早開展了無人駕駛航空器注冊登記管理。從2015年開始，更是要求重量在0.55磅至55磅（約合0.25—25千克）之間的無人機(jī)都必須注冊。雖然2017年5月，美國一家聯(lián)邦法院裁定，聯(lián)邦航空局自2015年生效的無人機(jī)注冊規(guī)定違反了2012年美國國會(huì)通過的一項(xiàng)法律。〔54〕即《聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化和改革法案》，該法案被解釋為美國聯(lián)邦航空局無權(quán)頒布一切限制非商用娛樂性無人機(jī)飛行方式的規(guī)則。2017年12月，美國總統(tǒng)簽署了2018年《國防授權(quán)法案》（National Defense Authorization Act），重新確定了小型無人機(jī)必須注冊登記的要求。該法案中的相關(guān)條款要求所有小型無人機(jī)必須向聯(lián)邦航空局注冊登記。如果不注冊將可能會(huì)面臨最高27500美元的刑事和民事處罰，且最高可判處3年監(jiān)禁。

俄羅斯法規(guī)引進(jìn)了無人機(jī)的證照和注冊的標(biāo)準(zhǔn)和要求以及無人機(jī)飛行的安全要求。所有起飛重量超過0.55 磅的無人機(jī)必須登記注冊。

為加強(qiáng)民用無人駕駛航空器的管理，我國民航局于2017年5月16日下發(fā)《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》（以下簡稱《登記規(guī)定》）?！?5〕中國民用航空局航空器適航審定司： 《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/GFXWJ/201705/P020170517409761154678.pdf，2019年10月7日訪問?！兜怯浺?guī)定》要求自2017年6月1日起， 民用無人機(jī)的擁有者必須按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行實(shí)名登記。2017年8月31日后，民用無人機(jī)擁有者如果未按照《登記規(guī)定》實(shí)施實(shí)名登記和粘貼登記標(biāo)志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為，其無人機(jī)的使用將受影響，監(jiān)管主管部門將按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。另外，民用無人機(jī)制造商和民用無人機(jī)擁有者須在“中國民用航空局民用無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)”（以下簡稱登記系統(tǒng)）上申請賬戶，填報(bào)產(chǎn)品信息、個(gè)人及其擁有產(chǎn)品的信息，并將系統(tǒng)給定的登記標(biāo)志粘貼在無人機(jī)上。外籍人士如在中國境內(nèi)使用無人機(jī)，也必須登記。〔56〕中國民用航空局：《無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)》，https://uas.caac.gov.cn，2019年10月7日訪問。

隨著技術(shù)的進(jìn)步，還可以通過標(biāo)識(shí)碼來確定無人機(jī)所有者。每一架無人機(jī)配備唯一不可篡改的SN標(biāo)識(shí)碼，〔57〕SN碼是Serial Number的縮寫，有時(shí)也叫Serial No，也就是產(chǎn)品序列號(hào)。產(chǎn)品序列是為了驗(yàn)證“產(chǎn)品的合法身份”而引入的一個(gè)概念，它是用來保障用戶的正版權(quán)益，享受合法服務(wù)的。一套正版的產(chǎn)品只對應(yīng)一組產(chǎn)品序列號(hào)。以及與之對應(yīng)的每個(gè)部件的標(biāo)識(shí)碼，該標(biāo)識(shí)碼也是唯一無法篡改的。通過追溯無人機(jī)或其部件的標(biāo)識(shí)碼，就可查明該無人機(jī)的生產(chǎn)廠家。通過銷售記錄查詢該無人機(jī)的購買情況，獲取無人機(jī)所有人的信息。同時(shí)，在特定管制區(qū)域內(nèi)，可以查獲任何時(shí)段中涉及無人機(jī)的飛行安全記錄?！?8〕王瀟雨：《無人機(jī)使用或遭更多管制，大疆試行新技術(shù)預(yù)警“危險(xiǎn)飛行”》 ，華夏時(shí)報(bào)網(wǎng)，http://www.chinatimes.net.cn/article/64941.html，2019年10月13日訪問。

如果無人機(jī)沒有連接互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，也將以特殊方式向外廣播自身的標(biāo)識(shí)碼、位置信息等。當(dāng)無人機(jī)飛臨特殊空域，人機(jī)飛行信息將實(shí)時(shí)接入管理系統(tǒng)，無人機(jī)監(jiān)管部門可通過專業(yè)設(shè)備來讀取無人機(jī)的相關(guān)信息?！?9〕大疆：《對國內(nèi)無人機(jī)飛行的若干思考》，安防展網(wǎng)，http://www.afzhan.com/news/detail/52431.html，2019年10月13日訪問。還可以對誤闖入或者非法飛入限制或者禁飛空域的無人機(jī)進(jìn)行查詢、記錄。這樣的運(yùn)作方式，可以通過標(biāo)準(zhǔn)或者法規(guī)予以固化下來，作為對廠商的法定義務(wù)。

全球無人機(jī)登記注冊一直是國際民航組織近年來重點(diǎn)關(guān)注的工作。國際民航組織認(rèn)為，全球單一的注冊，將比每個(gè)國家的獨(dú)自分類更有利于無人機(jī)的管理。

（四）安全與保安

目前國內(nèi)外對于無人機(jī)安全飛行監(jiān)管主要從三方面入手，一是采用實(shí)名登記制，掌握運(yùn)營人或者無人機(jī)所有人的信息；二是劃定限制區(qū)域，實(shí)施飛行必須事先獲得批準(zhǔn)；三是技術(shù)上限制或者自動(dòng)阻止無人機(jī)的違規(guī)飛行?！?0〕張斯： 《無人機(jī)近九成飛手屬無證上崗 ，公共安全存隱患》，搜狐新聞網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/83139827_162548，2019年10月7日訪問。

1.安全風(fēng)險(xiǎn)

無人機(jī)是航空系統(tǒng)的一個(gè)新組成部分,各國正處在對其進(jìn)行認(rèn)識(shí)、定義和使之統(tǒng)一完善并最終融入現(xiàn)有的空域管理系統(tǒng)的過程中。無人機(jī)的安全風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)方面值得特別關(guān)注：

一是無人機(jī)自身的問題。無人機(jī)必須能達(dá)到很高的穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)，才能用于商業(yè)和休閑娛樂用途而不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。2004年,由美國國防部組織的一次對三個(gè)無人機(jī)系統(tǒng)的可靠性測試結(jié)果表明：目前無人機(jī)的事故率比有人飛機(jī)高出許多。〔61〕林清：《無人機(jī)事故統(tǒng)計(jì)》，全球無人機(jī)網(wǎng)，http://www.81uav.cn/tech/201608/01/142_1.html，2019年8月17日訪問。例如,目前美國無人機(jī)系統(tǒng)中最好的捕食者無人機(jī)仍比有人機(jī)的穩(wěn)定性差。多數(shù)民用固定翼和多旋翼無人機(jī)的續(xù)航時(shí)間較短，只能飛行半小時(shí)左右，存在安全風(fēng)險(xiǎn)?！?2〕騰訊科技：《無人機(jī)行業(yè)避不開的三大問題：安全、隱私和續(xù)航》，創(chuàng)業(yè)邦，http://www.cyzone.cn/a/20150311/270671.html， 2019年3月30日訪問。

幾年前，無人機(jī)難以利用視覺識(shí)別技術(shù)智能地避開障礙物，視頻追蹤技術(shù)不夠完善，無人機(jī)難以按無人機(jī)駕駛員或者操作員的意愿飛行。近年來，無人機(jī)制造廠商都在竭力地攻克這些技術(shù)難題，以便在激烈的市場競爭中占據(jù)主導(dǎo)地位。例如，英特爾2016年與 Yuneec 聯(lián)合推出的 Typhoon H，其最大的亮點(diǎn)就在于令人驚嘆的障礙躲避能力，采用最新傳感技術(shù)，能自動(dòng)避讓障礙物，減輕了無人機(jī)操作者的操作難度，但廣泛應(yīng)用還需要時(shí)間?！?3〕Yuneec,Award-winning Innovation,https://www.yuneec.com/en_GB/camera-drones/typhoon-h/o5verview.html，visited on 7 Octorber 2019.如果無人機(jī)操作不當(dāng)或者由于技術(shù)原因墜落有可能造成地面人員的生命財(cái)產(chǎn)損失，存在很大安全隱患。

二是無人機(jī)使用的問題。今天大多數(shù)的小型民用無人機(jī)操作相對容易，法律法規(guī)對飛行的限制也很明確，但監(jiān)管難度還是很大。主要原因是無人機(jī)體積不大，飛行靈活，易于操控，執(zhí)法人員難以察覺，也難以阻止。目前有效的監(jiān)管方法之一，是借助無人機(jī)的智能技術(shù)，透過衛(wèi)星定位，在空中設(shè)立地理圍欄 （Geo Fencing）。無人機(jī)安全的有效監(jiān)管是無人機(jī)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。但要有效監(jiān)管，還需要借助技術(shù)的發(fā)展，因?yàn)榧词拐⒎ò褍艨諈^(qū)擴(kuò)大至全國，也要靠無人機(jī)的智能技術(shù)幫助，才能確實(shí)地執(zhí)行。

無人機(jī)的違法違規(guī)飛行對飛行安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全、公共安全甚至對空防安全都構(gòu)成了威脅?！秶H民用航空公約》附件13《航空器事故和事故癥候調(diào)查》明確要求必須對涉及無人航空器的事故和事故癥候進(jìn)行調(diào)查。由于無人駕駛航空器發(fā)展迅速，各國的安全管理制度有些脫節(jié)，還沒有形成完善的、適用無人機(jī)快速發(fā)展所需要的安全管理。例如，美國聯(lián)邦航空航天局對無人機(jī)安全政策到2016年才逐步成形，出臺(tái)較為完備的規(guī)定。

三是產(chǎn)品的差距問題。無人機(jī)市場魚龍混雜，高級無人機(jī)與普通無人機(jī)的功能和安全系數(shù)方面差距很大，而今業(yè)余無人機(jī)愛好者隊(duì)伍的發(fā)展速度遠(yuǎn)比專業(yè)無人機(jī)隊(duì)伍來得快。有必要對無人機(jī)實(shí)行分類管理，劃定基本的安全門檻，對制造安裝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與適航性給予必要的規(guī)定。

另外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同種類的無人機(jī)，對駕駛員提出相應(yīng)的要求，掌握安全飛行的基本技能。截至2017年12月31日，中國民航駕駛員有效執(zhí)照總數(shù)為55765本，比2016年增長10.4%，民用無人機(jī)駕駛員合格證總數(shù)24407個(gè)，比2016年增長138%，未來我國無人機(jī)駕駛員執(zhí)照將繼續(xù)保持快速發(fā)展?！?4〕《2017年中國民航駕駛員發(fā)展年度報(bào)告》,中國民航網(wǎng)，http://www.caacnews.com.cn/1/1/201802/t20180213_1241285_wap.html,2019年10月30日訪問。但仍然有相當(dāng)數(shù)量的無人機(jī)駕駛員或者操作員不持有相關(guān)證照而直接駕駛或操作無人機(jī)，給社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)帶來風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，讓合格的駕駛員或者操作人員持證上崗或者進(jìn)行必要的技能培訓(xùn)，是對公眾的安全負(fù)責(zé)，也可以在一定程度上防范于未然。

2.技術(shù)安全

無人機(jī)飛行會(huì)面臨很多技術(shù)安全問題。2016年12月的亞馬遜無人機(jī)用無人機(jī)投遞物品，曾引發(fā)廣泛關(guān)注。〔65〕2016年 12 月 7 日亞馬遜用無人機(jī)給一位顧客送上了一包咸甜口味的爆米花和 Fire TV，整個(gè)飛行從完成下單到送達(dá)總耗時(shí) 13 分鐘，全程無須控制員操控，借助 GPS 完成定位，送完貨自己回家。據(jù)介紹，本次首飛位于英國劍橋外，離倫敦市約為 60 英里。但這次飛行是在倫敦郊外，而人們期待的是無人機(jī)像蜜蜂一樣隨時(shí)飛行在都市空間而將技術(shù)故障降低至最低限度。要達(dá)到上述目標(biāo)，無人機(jī)不僅要按照現(xiàn)有的地理圖形飛行，還必須探測出路上的各種突發(fā)狀況，飛越地圖上未曾標(biāo)示的區(qū)域，解決GPS 信號(hào)被屏蔽或者部分屏蔽后的飛行問題。特別是要維持地面操作與無人機(jī)的通訊，以及通訊斷掉后的方案，不至于因此而墜毀到地面。從理論上講，借助人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等，無人機(jī)可以做到自動(dòng)起飛，自動(dòng)降落補(bǔ)充電量，然后繼續(xù)飛行，但實(shí)際應(yīng)用尚需要一定時(shí)限。

由于空中飛行的安全風(fēng)險(xiǎn)高，商業(yè)無人機(jī)要真正全方位投入運(yùn)營，必須有很高的安全標(biāo)準(zhǔn)，維持很低的故障率，依然有很長的路要走。

3.事故處理

近年來，無人機(jī)事故時(shí)有發(fā)生。例如，飛行過程中操作失誤、無人機(jī)發(fā)生故障突然無法控制、無人機(jī)產(chǎn)品本身的質(zhì)量問題（如電機(jī)歪斜、攝影故障、圖傳無效、不聽使喚等）以及受到惡劣天氣和第三方干擾。〔66〕Conner Forres,17 Drone Disasters That Show Why the FAA Hates Drones,13 June 2018,https://www.techrepublic.com/article/12-drone-disasters-that-show-why-the-faa-hates-drones/,visited on 1 August 2019.在惡劣的天氣下飛行，例如五級以上大風(fēng)、下雨、下雪等，周邊高大建筑的場地，會(huì)影響無人機(jī)傳感器工作，遮蔽衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)信號(hào)，導(dǎo)致無人機(jī)定位效果變差甚至失效。為此，無人機(jī)制造商大疆的免責(zé)條款規(guī)定“惡劣天氣下請勿飛行，如大風(fēng)（風(fēng)速五級及以上）、下雪、下雨、有霧天氣等”。〔67〕參見郭滿與沈陽市和平區(qū)奕涵嘉業(yè)電子經(jīng)營部、深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司買賣合同糾紛一審民事判決書。

四、無人機(jī)飛行空域

無人機(jī)作為有巨大潛力的新興產(chǎn)業(yè)，最基本的問題之一是如何融入現(xiàn)有空域。從現(xiàn)有的發(fā)展態(tài)勢來看，中大型無人機(jī)將參照有人機(jī)的空域飛行規(guī)則來飛行，目前大多數(shù)是按個(gè)案處理，要大規(guī)模地融入現(xiàn)有的航行空域需要時(shí)間換空間，一系列制度需要建立。

針對大批量的小型無人機(jī)，世界各國和地區(qū)特別是有些無人機(jī)大國，目前正試圖建立相應(yīng)的符合這些無人機(jī)特點(diǎn)的空域管理制度或者方法。這些小型無人機(jī)飛行具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是飛行高度低。通常也就是在百米左右的高度，在視距范圍內(nèi)飛行，即使是超視距飛行，其高度也不會(huì)太高。

二是飛行時(shí)間短。有人機(jī)飛行時(shí)間通常在一小時(shí)以上，而小型無人機(jī)飛行時(shí)間通常也就是一小時(shí)以下。

三是飛行距離短。這些無人機(jī)通常也就是在人們的視距內(nèi)飛行，超出視距范圍的飛行受到嚴(yán)格限定。

四是區(qū)域性飛行多。這些無人機(jī)的飛行大多在某一地區(qū)或者城鎮(zhèn)內(nèi)的地點(diǎn)間飛行，很少跨城、跨省飛行，更不用說跨國飛行。

針對上述特點(diǎn)，各國小型無人機(jī)的空域管理制度傾向于由空域主管部門根據(jù)空域管理的特點(diǎn)實(shí)施管理。我國地域廣袤，可以由我國空域管理部門、我國民航主管部門出臺(tái)原則性的規(guī)定，再由各地根據(jù)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和水平，授權(quán)地方或民航地區(qū)主管部門在劃定的無人機(jī)區(qū)域制定具體實(shí)施辦法或者制度。

這些辦法和制度需要無人機(jī)廠商的密切配合。有些廠商的無人機(jī)內(nèi)置核心固件中，收納了全球眾多機(jī)場的禁飛區(qū)、敏感區(qū)域數(shù)據(jù)，采用通用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行禁飛區(qū)設(shè)計(jì)，在實(shí)際運(yùn)行中不斷提高限飛區(qū)技術(shù)，并根據(jù)一些重要機(jī)場的遠(yuǎn)近分別設(shè)置了禁飛區(qū)和限制高度為30米、60米、120米的限飛區(qū)。當(dāng)無人機(jī)接近限飛區(qū)域時(shí)，無人機(jī)系統(tǒng)將發(fā)出警告，提示飛行風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于無人駕駛航空器及其低空運(yùn)行的許多新建議和創(chuàng)新方案與日俱增。國際民航組織正在匯集政府和業(yè)界出類拔萃方案的機(jī)構(gòu)，以確定如何將此類航空器安全融入現(xiàn)代空域，并確定對其效益實(shí)行全球優(yōu)化的方式，使公共及私營行業(yè)運(yùn)營人廣泛受益。

國際民航組織致力于為無人機(jī)發(fā)展制定標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）、空中航行服務(wù)程序和指導(dǎo)材料的任務(wù)。這些標(biāo)準(zhǔn)和建議措施未來幾年將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)，有利于各國參照，用來完善各國的規(guī)定。

（一）美國無人機(jī)交通管理

美國聯(lián)邦航空局、美國國家航空航天局（又稱美國宇航局、美國太空總署，以下簡稱NASA）、其他政府部門和無人機(jī)業(yè)界目前正在通力合作，探討無人機(jī)運(yùn)行理念、數(shù)據(jù)交換要求和飛行框架，建立所謂的“無人機(jī)交通管理”（UTM）?！?8〕英文全稱：Unmanned Aircraft System Traffic Management.目的是讓超視距飛行高度低于400英尺的無人機(jī)在聯(lián)邦航空局未提供空中交通服務(wù)的低空空域能夠飛起來。

無人機(jī)交通管理最終將確定服務(wù)性質(zhì)、角色、責(zé)任、信息架構(gòu)、資料交換議定書和軟件功能和運(yùn)行要求，從而對目前不受控制的低空無人機(jī)運(yùn)營進(jìn)行管理。無人機(jī)交通管理相對獨(dú)立，是對現(xiàn)有美國聯(lián)邦航空局空中交通管理（the FAA's Air Traffic Management）的補(bǔ)充，服務(wù)不受限于民航控制的空域運(yùn)營管制的生態(tài)系統(tǒng)。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，〔69〕Section 2208 of the FAA Extension,Safety,and Security Act of 2016.美國聯(lián)邦航空局、NASA和無人機(jī)行業(yè)建立了研究轉(zhuǎn)換團(tuán)隊(duì)（RTT），〔70〕英文全稱：Research Transition Team.對上述問題進(jìn)行專題研究，最終將確定無人機(jī)在視距和超視距的低空空域的運(yùn)行要求。

UTM通過管理不提供現(xiàn)有空中交通服務(wù)的空域，使得無人機(jī)能夠在超視距外的運(yùn)營得以實(shí)施。美國聯(lián)邦航空局、NASA和無人機(jī)業(yè)界通力合作來建設(shè)UTM，支持對低空（地平線之上400英尺以下）無人機(jī)運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)或接近實(shí)時(shí)的組織、協(xié)調(diào)和管理。

通過UTM，無人機(jī)運(yùn)營人與美國聯(lián)邦航空局進(jìn)行合作互動(dòng)來確認(rèn)和交流實(shí)時(shí)空域狀況。美國聯(lián)邦航空局向通常無法知曉民航空中交通信息的無人機(jī)運(yùn)營人發(fā)送實(shí)時(shí)限制情況。聯(lián)邦航空局和運(yùn)營人或者其他利益相關(guān)者之間的互動(dòng)方法是利用應(yīng)用程序接口（API） ，〔71〕英文全稱：Application Programming Interfaces.通過高度自動(dòng)的系統(tǒng)分布式網(wǎng)絡(luò)來實(shí)施，不同于有人機(jī)駕駛員與空中交通管制員之間的語音對話。

目前，美國聯(lián)邦航空局UTM系統(tǒng)的第一步是建設(shè)低空授權(quán)和通知能力〔72〕英文全稱：The Low Altitude Authorization and Notification Capability.來支持模型飛機(jī)（101部e）和小型無人機(jī)（107部）的空中管制授權(quán)要求。美國目前只向小型無人機(jī)提供機(jī)場通報(bào)和空域授權(quán)程序。低空授權(quán)和通知能力將向模型飛機(jī)（101部e）和小型無人機(jī)（107部）的運(yùn)營人提供實(shí)時(shí)自動(dòng)通報(bào)和授權(quán)的無縫解決辦法。

美國聯(lián)邦航空局開始推進(jìn)低空授權(quán)和通知能力系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)的beta測試，該測試將逐步在覆蓋約500個(gè)機(jī)場的近300個(gè)空管設(shè)施部署低空授權(quán)和通知能力。美國聯(lián)邦航空局最初批準(zhǔn)了5家低空授權(quán)和通知能力服務(wù)供應(yīng)商參與部署。2018年10月1日，美國聯(lián)邦航空局宣布再批準(zhǔn)增加9家低空授權(quán)和通知能力服務(wù)供應(yīng)商。

美國聯(lián)邦航空局與NASA制訂了UTM聯(lián)合研究計(jì)劃，開展研究課題，由NASA設(shè)立試驗(yàn)無人機(jī)場所來進(jìn)一步實(shí)證UTM的功能，〔73〕NASA，Unmanned Aircraft System （UAS） Traffic Management （UTM） Enabling Civilian Lowaltitude Airspace and Unmanned Aircraft System Operations， https://utm.arc.nasa.gov/，visited on 10 October 2019.以便將來作為制定規(guī)則的依據(jù)，進(jìn)一步加快無人機(jī)融入國家空域。聯(lián)邦航空局期望在未來幾年內(nèi)UTM的功能能夠?qū)嵸|(zhì)性地完成。〔74〕前引〔73〕。

（二）歐盟的無人機(jī)空域

為了確保無人機(jī)在空域的安全運(yùn)行，歐盟委員會(huì)提出了無人機(jī)空域（以下簡稱U-Space）藍(lán)圖。U-Space是確保無人機(jī)安全、高效地進(jìn)入空域所設(shè)計(jì)的一套新的服務(wù)和特定程序。無論無人機(jī)在空中或者在地面環(huán)境中，這些程序和服務(wù)依賴于高度的功能數(shù)字化和自動(dòng)化。

歐盟Horizon 2020預(yù)算中專項(xiàng)撥款，由“歐洲單一天空空管研究計(jì)劃”（SESAR）聯(lián)合執(zhí)行體（JU）啟動(dòng)系列項(xiàng)目研究，作為U-Space空域藍(lán)圖的實(shí)施步驟，致力于解決影響低空空域無人駕駛航空器或無人駕駛航空器系統(tǒng)（UAS）及遙控?zé)o人航空器系統(tǒng)（RPAS）運(yùn)行的重要問題，包括超視距（B-VLOS）運(yùn)行，以及目視飛行規(guī)則（VFR）環(huán)境等。

歐盟航空安全局聯(lián)合航空業(yè)的利益相關(guān)方、學(xué)術(shù)界，集思廣益，取長補(bǔ)短，廣泛聽取不同意見，有效開展無人機(jī)空中交通問題的研究。

U-space 將便利休閑娛樂和專業(yè)性的無人機(jī)的各種飛行活動(dòng)，從貨物投遞、空中作業(yè)、科研、救援到未來更加復(fù)雜的應(yīng)用，例如都市空中機(jī)動(dòng)性（urban air mobility），并且符合有關(guān)當(dāng)局的安全要求。

U-space 框架包括依據(jù)歐盟成員國同意的標(biāo)準(zhǔn)來提供廣泛和靈活的服務(wù)。這些服務(wù)并不是復(fù)制現(xiàn)在空中交通管制（ATC），亦即空中交通管理（ATM），而是提供重要服務(wù)來組織無人機(jī)安全有效地運(yùn)行，保證恰當(dāng)?shù)嘏c有人機(jī)、空管和相關(guān)當(dāng)局的互動(dòng)。這些互動(dòng)包括提供數(shù)據(jù)，為無人機(jī)運(yùn)營人提供無人機(jī)運(yùn)行服務(wù)，如飛行計(jì)劃協(xié)助和更多結(jié)構(gòu)性的服務(wù)，例如跟蹤或者無人機(jī)運(yùn)力管理。

目前，有三項(xiàng)服務(wù)已經(jīng)確認(rèn)為是“基礎(chǔ)性服務(wù)”：電子注冊（e-registration）、電子識(shí)別（e-identification）和地理圍欄（geo-fencing）。

除非無人機(jī)重量低于250克，其他無人機(jī)電子注冊是強(qiáng)制性的，這也是目前世界各國普遍采用的做法。電子識(shí)別能夠使得主管當(dāng)局識(shí)別飛行中的無人機(jī)身份并與注冊簿進(jìn)行比對。U-space 將確保無人機(jī)不進(jìn)入限制區(qū)。U-space 從2019年開始逐步布局，提供上述三項(xiàng)服務(wù)，預(yù)計(jì)其他功能將逐步建設(shè)，2025年U-space將投入運(yùn)營，也就是全自動(dòng)運(yùn)營?！?5〕歐洲航空安全局網(wǎng)，https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/217603_EASA_DRONES__LEAFLET%20%28002%29final.pdf，2019年10月7日訪問。

（三）我國空域使用

我國目前暫時(shí)沒有全面劃出無人機(jī)空域使用范疇，多是試點(diǎn)性的較小的空域。例如，江西省贛州市南康區(qū)開展的“無人機(jī)物流配送應(yīng)用試點(diǎn)”。〔76〕民航局：《關(guān)于在江西省贛州市南康區(qū)開展無人機(jī)物流配送應(yīng)用試點(diǎn)的通知》（民航函〔2017〕914號(hào)）。我國2016年出臺(tái)了《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定》（試行）（以下簡稱《運(yùn)行規(guī)定》）。2019年，民航局發(fā)出“關(guān)于對《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定》咨詢通告征求意見的通知”。新的規(guī)定尚未正式實(shí)施，本文依然分析2016年的《運(yùn)行規(guī)定》。

《運(yùn)行規(guī)定》的制定部門，既不是民航主管部門交通運(yùn)輸部或者其下屬單位民用航空局，也不是我國負(fù)責(zé)空域管理的國家空管委，而是民航局的下屬部門，也未提及無人機(jī)飛行空域的問題。

《運(yùn)行規(guī)定》共18條，規(guī)定了民用無人機(jī)的定義和分類，就涉及無人機(jī)運(yùn)行方面的無人機(jī)駕駛員、機(jī)長資質(zhì)與職責(zé)、空域與無人機(jī)運(yùn)作區(qū)域等方面做了規(guī)定并引入云管理的理念。

《運(yùn)行規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，無論在視距內(nèi)運(yùn)行，還是在視距外運(yùn)行，各類民用無人機(jī)必須將航路優(yōu)先權(quán)讓與其他民用航空器，不能危害到空域的其他使用者、地面上人身財(cái)產(chǎn)安全?！?7〕民航局，《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》，中國民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/GFXWJ/201601/t20160113_26519.html，2019年3月15日訪問。

《運(yùn)行規(guī)定》要求，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類無人機(jī)應(yīng)安裝并使用電子圍欄、接入無人機(jī)云，定時(shí)反饋行為信息給無人機(jī)云；而Ⅱ類和Ⅴ類無人機(jī)僅在重點(diǎn)地區(qū)和機(jī)場凈空區(qū)以下運(yùn)行安裝并使用電子圍欄、接入無人機(jī)云，定時(shí)反饋行為信息給無人機(jī)云?！?8〕《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》第14條。關(guān)于Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類的民用無人機(jī)的報(bào)告頻率，要求在人口稠密區(qū)和非人口稠密區(qū)的報(bào)告頻率分別為最多每秒一次、最少每30秒一次;在重點(diǎn)地區(qū)和機(jī)場凈空區(qū)以下使用的Ⅱ類和Ⅴ類的民用無人機(jī)，報(bào)告頻率為最少每分鐘一次。

無人機(jī)云提供商每6個(gè)月應(yīng)當(dāng)向民航行政管理部門提交無人機(jī)發(fā)展與安全情況報(bào)告。此外，《運(yùn)行規(guī)定》還專門對植保無人機(jī)和無人飛艇的運(yùn)行問題提出要求。

細(xì)讀《運(yùn)行規(guī)定》，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)性條款、操作性內(nèi)容占據(jù)了主要篇幅，而規(guī)范性、法規(guī)性的內(nèi)容有所欠缺。

2018年1月26日，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室委托中國民用航空局、〔79〕中國民用航空局：《關(guān)于征求〈無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）〉意見的通知》，中國民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/201801/t20180126_48853.html，2018年8月30日訪問。工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布通知，面向社會(huì)公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（簡稱《條例稿》）的意見?！稐l例稿》管理對象全面覆蓋各類250克以上無人機(jī)，包含民用、警用、軍用等不同類別。《條例稿》考慮國家無人機(jī)和微型、輕型、植保等民用無人機(jī)的特殊使用需求，以飛行安全高度為重要標(biāo)準(zhǔn)，明確了微型無人機(jī)禁止飛行空域和輕型、植保無人機(jī)適飛空域的劃設(shè)原則，規(guī)定了無人機(jī)隔離空域的申請條件，以及具備混合飛行的相關(guān)要求，試圖做到基本滿足各類無人機(jī)飛行空域需求。

五、違法與訴訟

（一）空中飛行禁區(qū)

2019年9月， 美國得克薩斯州奧斯汀市的攝影記者起訴州政府，對得克薩斯州法律中懲罰記者和攝影記者使用無人駕駛飛機(jī)或無人機(jī)拍照和錄像的條款的合憲性提出了質(zhì)疑。美國聯(lián)邦航空局規(guī)定，聯(lián)邦航空管理局要求無人機(jī)飛行高度必須低于400英尺，但得克薩斯州的規(guī)定近乎絕對禁止在體育場館、監(jiān)獄、石油和天然氣鉆探場以及煉油廠上空飛行，并將此類飛行定為犯罪。原告還認(rèn)為得克薩斯州還規(guī)定使用無人機(jī)拍攝或公布“意圖進(jìn)行監(jiān)視”的個(gè)人和私人財(cái)產(chǎn)的圖像，將受到民事和刑事處罰，這一用語在法規(guī)中沒有明確定義，含混不清和過分?！?0〕DANIEL CONRAD,Journalists Sue Texas Over Ban on Drone Photography,26 September 2019,https://www.courthousenews.com/journalists-sue-texas-over-ban-on-drone-photography/,visited on 30 October 2019.

根據(jù)得克薩斯州的法律規(guī)定，違反這項(xiàng)法律拍攝圖像可能意味著5000美元的民事罰款，而擁有這樣的圖像屬于C級輕罪,若展示或分發(fā)這些照片屬于B級輕罪——可以再被罰款1萬美元。

得州法律規(guī)定，學(xué)術(shù)界可以使用無人機(jī)進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，軍事人員、電信供應(yīng)商和執(zhí)法人員也可以為自己的目的使用無人機(jī)。這項(xiàng)法律規(guī)定了21項(xiàng)免除處罰的條款——但記者和新聞采集不在其中。

原告要求法院宣布，這項(xiàng)法律侵犯了記者的第一修正案和第十四修正案權(quán)利，并禁止執(zhí)行無人機(jī)禁令。目前該案正在審理之中?！?1〕前引〔80〕，DANIEL CONRAD 文。

（二）侵犯隱私

民用無人機(jī)的飛速發(fā)展和普及，在給人們生活和工作帶來便利的同時(shí)，也必定帶來一系列新的問題和困擾。例如，攜帶貨物的無人機(jī)可能會(huì)因貨物掉落而傷害人，或者可能產(chǎn)生貨物本身的損壞責(zé)任；在人口稠密地區(qū)飛行的帶攝像頭的無人機(jī)可能會(huì)引起侵犯隱私權(quán)的索賠；網(wǎng)絡(luò)安全問題；或用于非法監(jiān)視或運(yùn)輸毒品或其他違禁品；低空無人機(jī)可能會(huì)干擾民航飛機(jī)的導(dǎo)航系統(tǒng)。〔82〕Hillary Arrow Booth etc.,Autonomous Vehicles,Drones and Torts: What Transportation Lawyers Need to Know,paper 2018,https://www.cwm-law.com/practice-areas/autonomous-and-unmanned-systems/,visited on 12 August 2019.

2011年之前，美國法律似乎都未禁止警察或媒體在城市和其他環(huán)境中操作監(jiān)視用的無人機(jī)，但規(guī)則可能會(huì)發(fā)生變化。2014年9月，美國最高法院法官索尼婭·索托馬約爾（Sonia Sotomayor）表示，對于美國公民來說有必要嚴(yán)肅討論無人機(jī)涉及的公民隱私問題。索托馬約爾表示“無人機(jī)肆意地在空中飛行，隨意記錄著個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的一切”。索托馬約爾希望引起廣泛積極的辯論，使得國會(huì)將這些問題提到要?jiǎng)?wù)上處理?！?3〕Joshua Roberts,Supreme Court Justice Warns of Drones Creating "Orwellian" Future,15 September 2014,https://www.rt.com/usa/187956-scotus-sotomayor-drone-orwellian/,visited on 7 Octorber 2019.

隨著大數(shù)據(jù)與分析領(lǐng)域更加廣泛的應(yīng)用，無人機(jī)廠商和運(yùn)營商也需要及時(shí)地應(yīng)對這個(gè)問題，并適時(shí)地作出調(diào)整，使企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)更加合規(guī)，同時(shí)關(guān)注并遵守快速變化的無人機(jī)相關(guān)法律法規(guī)。另外，無人機(jī)利益相關(guān)者需要確定數(shù)據(jù)傳輸對網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)帶寬提出的要求，同時(shí)制定戰(zhàn)略以將無人機(jī)捕捉到的數(shù)據(jù)傳輸至企業(yè)數(shù)據(jù)倉庫當(dāng)中保存和合法使用。

無人機(jī)可以從不同的角度從空中實(shí)施觀察，能拍到與傳統(tǒng)攝影攝像不同的畫面。例如，通過智能手機(jī)下載GPS系統(tǒng)來操縱整臺(tái)無人機(jī)的運(yùn)行情況，搭載攝像頭后飛行拍攝，必須在法律許可的范圍內(nèi)運(yùn)行。

2017年7月初，西安有一男子在某直播平臺(tái)借助無人機(jī)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)直播，并將拍攝到一女子在家裸居的畫面截圖發(fā)在直播群里進(jìn)行炫耀，造成嚴(yán)重的侵犯隱私權(quán)事件。當(dāng)?shù)鼐礁鶕?jù)市民舉報(bào)和網(wǎng)友提供線索，經(jīng)過大量走訪調(diào)查工作，在未央?yún)^(qū)某城中村內(nèi)成功將利用無人機(jī)涉嫌侵犯他人隱私的違法行為人金某抓獲。經(jīng)查，金某未曾向空管部門或民航管理部門申報(bào)飛行計(jì)劃，擅自在夜間駕駛無人機(jī)飛行，偷拍夏日居家女性并將拍攝到的圖像實(shí)時(shí)傳輸至手機(jī)，利用手機(jī)軟件進(jìn)行實(shí)時(shí)直播，以獲取平臺(tái)粉絲送禮。金某對其侵犯他人隱私的違法事實(shí)供認(rèn)不諱。7月5日，警方依法對違法行為人金某做出了行政拘留10日的處罰決定?！?4〕創(chuàng)意無限：《男子用無人機(jī)直播女子裸居，被拘留十天冤不冤》,東方網(wǎng)，http://mini.eastday.com/mobile/170707104656428.html，2019年10月9日訪問。

（三）地面?zhèn)?/h3>

2017年1月23日，美國人保羅·斯金納（Paul Skinner）贏得了在航空史上他自己并不想要的地位：美國第一位因?yàn)椴僮鳠o人機(jī)被指控的無人機(jī)駕駛員。別人操作無人機(jī)入獄是因?yàn)槔脽o人機(jī)犯罪，例如將毒品和其他違禁品運(yùn)入監(jiān)獄，而保羅·斯金納是因?yàn)榕d趣操作無人機(jī)而致他人受傷?！?5〕Tim Wright,If You Crash a Drone,You Might Land Yourself in Jail,13 January 2017,https://www.airspacemag.com/flight-today/36_aug2017-uav-criminal-180963942/,visited on 11 Octorber 2019.西雅圖市政府指控保羅·斯金納以可能使人們受到傷害的方式使用無人機(jī)。保羅·斯金納在2015年6月駕駛無人機(jī)在同性戀大游行期間撞擊一棟建筑并墜毀，造成兩個(gè)人受傷，其中一位女性頭部受傷，發(fā)生腦震蕩。他最終被陪審團(tuán)認(rèn)定有罪，最高將面臨1年刑期和5000美元罰款。經(jīng)過多次審理，2017年2月，保羅·斯金納被西雅圖城市法庭判處入獄30天，罰款500美元。

（四）過失犯罪

2014年，北京某公司3名員工，擅自使用無人機(jī)進(jìn)行非法勘測，導(dǎo)致多架民航客機(jī)避讓，造成航班延誤，后被原北京軍區(qū)出動(dòng)直升機(jī)迫降，后3人被拘留?！?6〕李浩琦：《無人機(jī)飛行：發(fā)揮作用與強(qiáng)化監(jiān)管如何并行》，人民網(wǎng)，http://military.people.com.cn/n1/2017/0220/c1011-29094121.html，2019年2月20日訪問。2015年4月13日，北京市平谷區(qū)人民法院一審給予3名被告人分別判處有期徒刑1年零6個(gè)月，緩刑2年。該案成為我國首例以“過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”起訴的無人機(jī)“黑飛”案件。此案中，犯罪情節(jié)較輕，民航航班損失未認(rèn)定，也未按檢方對3人的量刑建議的實(shí)刑予以判決。此案中，“嚴(yán)重后果”與“過于自信的過失”這個(gè)問題值得思考。

法院一審認(rèn)定，3人違反民用航空管理法規(guī)，在未經(jīng)有關(guān)部門許可且未取得無人機(jī)駕駛員資質(zhì)的情況下，擅自操縱無人機(jī)進(jìn)入首都空中管制區(qū)，造成嚴(yán)重后果，已構(gòu)成“過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”，但情節(jié)較輕。

“嚴(yán)重后果”在《刑法》中主要是指對社會(huì)秩序有嚴(yán)重危害，在具體罪名中，通常會(huì)用司法解釋對嚴(yán)重后果作出明確限定，但具體適用起來要看是什么罪，不同罪不同情況。該案中，非法航拍致多架次民航飛機(jī)避讓、延誤，還迫使軍方動(dòng)用大量的戰(zhàn)備資源。除造成中國國際航空股份有限公司直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)18148元外，北京軍區(qū)空軍還組織各級指揮機(jī)構(gòu)和部隊(duì)共1226人參與處置，兩架殲擊機(jī)待命升空，兩架直升機(jī)升空，雷達(dá)開機(jī)26部，動(dòng)用車輛123臺(tái)，真可謂是“嚴(yán)重后果”。

法院指出，3人作為長期從事無人機(jī)航拍測繪人員，應(yīng)當(dāng)知道國家對民用航空的相關(guān)管理規(guī)定，3人已經(jīng)預(yù)見到自己的行為可能發(fā)生危害公共安全的后果，卻輕信能避免這種結(jié)果發(fā)生，主觀上屬于“過于自信的過失”。

3人所屬的公司受委托從事航拍測繪業(yè)務(wù)，為確保飛行安全，有義務(wù)確認(rèn)本次航拍是否申請了空域以及相關(guān)手續(xù)，但無論本案空域的申請責(zé)任是在該公司，還是委托該公司從事航拍的委托單位，均不影響對3人主觀過失的認(rèn)定。

法院認(rèn)為，檢方指控本案無人機(jī)是被軍機(jī)迫降以及3個(gè)被告人造成國航損失18148元，但缺乏證據(jù)不予認(rèn)定。在我國，因涉及違法造成民航損失的案件中，基本上對民航的損失很少給予實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償。例如，旅客導(dǎo)致緊急滑梯放出造成的損失以及無人機(jī)造成的航班延誤和取消等。

法院結(jié)合各項(xiàng)因素考量，分別判處郝某、喬某、李某有期徒刑1年6個(gè)月，緩刑2年。

本案的爭議點(diǎn)是被告認(rèn)為，航拍空域一般由航拍委托方申請，航拍公司只負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持。涉案拍攝前，他們并不知道委托方?jīng)]有申請相關(guān)空域，也就不存在對于空域使用申請報(bào)批與否的預(yù)見和過失，無法預(yù)見危害結(jié)果發(fā)生的可能性。此種說法欠妥。從國內(nèi)外的法規(guī)和實(shí)踐來看，從事通用航空飛行活動(dòng)，必須按照《民用航空法》的規(guī)定取得從事通用航空活動(dòng)的資格，并遵守國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。民用無人機(jī)的測繪等低空作業(yè)活動(dòng)也屬于通用航空的范疇，航拍公司是專業(yè)公司，理應(yīng)遵守通用航空作業(yè)的有關(guān)條件。根據(jù)我國中央軍委2010年公布的《低空意見》，擬將我國低空空域分為報(bào)告、監(jiān)視以及管制區(qū)域三種?！?7〕按照管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實(shí)行分類管理試點(diǎn)。管制空域，航空用戶申請飛行計(jì)劃，空管部門掌握飛行動(dòng)態(tài)，實(shí)施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，空管部門監(jiān)視飛行動(dòng)態(tài)，提供飛行情報(bào)和告警服務(wù)；報(bào)告空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，向空管部門通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情報(bào)服務(wù)。其中，管制空域，需要提前申請并接受航管部門管制指揮；監(jiān)視空域，僅需備案，確保雷達(dá)看得見、能聯(lián)系上；報(bào)告空域，則類似于自由飛行，但需要報(bào)告起降時(shí)間。8年來，關(guān)于低空空域劃分的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展并不大。目前在我國空域飛行，依然得遵守我國法律規(guī)定，未經(jīng)飛行管制部門許可的航空器，不得飛入空中限制區(qū)或者臨時(shí)空中限制區(qū)。〔88〕參見經(jīng)2007年修訂的《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》第14條、18條之規(guī)定。

在全國各地也曾多次出現(xiàn)因無人機(jī)“黑飛”引發(fā)的案例，但基本上都是被處以行政處罰，而該案件是國內(nèi)首例以“過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”起訴的案件，值得無人機(jī)從業(yè)者的關(guān)注。

（五）犯罪手段

2018年8月4日，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)在國民警衛(wèi)隊(duì)的儀式上致辭時(shí)，突然現(xiàn)場遭無人機(jī)炸彈襲擊。此次爆炸事件是一場針對馬杜羅的“政治暗殺行動(dòng)”，炸彈由一架裝滿C-4炸藥的無人機(jī)投放，此次事件震驚了世界?！?9〕Bernard Hudson,First Assassination Attempt of a President Using Drones Just Happened - Here's Why It Won't Be The Last Terrifying,Sciencealart,6 August 2018,https://www.sciencealert.com/terroristsnow-using-drones-in-assassination-attempts-and-airport-attacks,visited on 6 August 2019.襲擊事件表明，犯罪分子利用無人機(jī)作為犯罪手段，已經(jīng)到了無孔不入的地步，除了直接發(fā)動(dòng)襲擊之外，還利用無人機(jī)進(jìn)行走私、運(yùn)送毒品等等?！?0〕Michael Hicks,Criminal Intent: FBI Details How Drones Are Being Used for Crime，4 May 2018,https://www.techradar.com/news/criminal-intent-fbi-details-how-drones-are-being-used-forcrime,visited on 18 July 2019.顯然，無人機(jī)對社會(huì)安全和保障日益構(gòu)成威脅，無人機(jī)的監(jiān)測和管控局勢正在變得日益復(fù)雜和迫在眉睫。

2019年7月25日，美國佐治亞州立德尼亞市35歲的埃里克·李·布朗（Eric Lee Brown）在美國地方法院認(rèn)罪，承認(rèn)了一項(xiàng)指控。他利用無人機(jī)運(yùn)送違禁物質(zhì)。

布朗在簽署的認(rèn)罪協(xié)議中承認(rèn)，他試圖用無人駕駛飛機(jī)將大麻扔進(jìn)佐治亞州佩勒姆的奧特里州立監(jiān)獄。2018年3月29日州警察接報(bào)，一輛汽車阻塞了監(jiān)獄附近的道路交通。警員聞?dòng)嵹s往現(xiàn)場，聞到大麻味，發(fā)現(xiàn)了無人機(jī)及兩個(gè)裝有294克大麻的透明塑料袋，布朗因此被拘留。

2019年10月30日，根據(jù)當(dāng)?shù)胤梢?guī)定，埃里克·李·布朗被判處監(jiān)禁2年4個(gè)月，釋放后還要接受3年監(jiān)督?！?1〕Staff Reports,Drone Operator Sentenced,31 October 2019，https://www.moultrieobserver.com/news/local_news/drone-operator-sentenced/article_988317c4-fc43-11e9-bb04-bffff9cf9192.html，visited on 1 November 2019.

結(jié)語

無人機(jī)的發(fā)展?jié)摿薮?，但無人機(jī)的安全性、隱私性和妨害性也讓人擔(dān)憂，加快我國無人機(jī)立法，建立完善的法律制度，有利于進(jìn)一步保障我國無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展與應(yīng)用。一是盡快制定關(guān)于無人駕駛航空器的行政法規(guī)。2018年底，人大修改的《民用航空法》規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對無人駕駛航空器的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?2〕2018年12月25日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議對產(chǎn)品質(zhì)量法等17部法律的修正案草案進(jìn)行分組審議。此次修正案草案新增了民用航空法第214條，授權(quán)國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對無人駕駛航空器作出特別規(guī)定。現(xiàn)階段我國關(guān)于無人駕駛航空器的行政法規(guī)尚處于空白階段，大多數(shù)是行業(yè)業(yè)務(wù)部門規(guī)范性文件規(guī)定，有必要盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，制定基本原則，成為我國無人駕駛航空器的頂層規(guī)定。二是密切與國際民航組織合作。國際民航組織很早就關(guān)注無人駕駛航空器融入現(xiàn)有航空體系問題。早在2007年就成立無人機(jī)系統(tǒng)研究小組并與世界各國法律部門有密切的聯(lián)系與合作，擁有豐富立法人力資源與經(jīng)驗(yàn)。三是建立國務(wù)院、中央軍委為領(lǐng)導(dǎo)，民航主管部門具體負(fù)責(zé)的無人駕駛航空器規(guī)制工作機(jī)制，吸納業(yè)界內(nèi)外的技術(shù)、政策和法律專家參與，集思廣益，使我國無人機(jī)的規(guī)制工作與我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)一樣，走在世界的前列。