渠瀅

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 長寧 200042）

行政審批制度改革作為我國政府簡政放權(quán)的突破口，一直在持續(xù)推進(jìn)之中。習(xí)近平總書記指出，要不斷提高改革精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平，堅(jiān)定不移把全面深化改革推向前進(jìn)。而我國的審批改革長期呈現(xiàn)粗放型發(fā)展，雖在數(shù)量上聲勢浩大，公眾卻未能明顯感受到改革所釋放的紅利。因此，下一階段的審批改革應(yīng)以精準(zhǔn)化為目標(biāo)，從現(xiàn)有紛繁復(fù)雜的審批事項(xiàng)中定位出最關(guān)鍵的制度問題，對改革的每個步驟精當(dāng)布局，使改革不再停留于政策層面，而是從根本上改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的指令模式，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、粗放式改革的具體表現(xiàn)

我國的行政審批制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在資源分配權(quán)力高度集中的時代對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要的推動作用。改革開放以后，政府、社會和市場的關(guān)系不斷調(diào)整，行政審批制度改革逐漸成為創(chuàng)新政府管理方式、規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的一個重要著力點(diǎn)［1］。但是，在改革推進(jìn)過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的粗放式思維仍如影隨形，阻礙改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種“粗放式”主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）重?cái)?shù)量輕質(zhì)量

第一，部分干預(yù)市場正常運(yùn)行的審批仍被保留，并繼續(xù)為政府部門謀利。審批改革是對政府部門傳統(tǒng)權(quán)力格局的重新分配，在推進(jìn)中必然遭遇既得利益群體的巨大阻力。目前，改革在發(fā)起階段主要靠各審批部門自糾自查，審批效果非常有限。

第二，部分違法的審批事項(xiàng)仍被保留，甚至被列入權(quán)力清單而固化。權(quán)力清單的目的在于以清單明確政府職權(quán)，使政府權(quán)力透明化、確定化。但在各地的權(quán)力清單中卻出現(xiàn)了一些違反《行政許可法》規(guī)定的許可設(shè)定權(quán)的審批事項(xiàng)，如浙江省印章刻制必須申領(lǐng)的特種行業(yè)許可證，其依據(jù)是浙江省政府發(fā)布的《浙江省印章刻制治安管理辦法》，而這種特種行業(yè)許可證并不屬于臨時性行政許可［2］。

（二）重決策輕落實(shí)

第一，部分已取消的審批事項(xiàng)“名亡實(shí)存”。一些行政機(jī)關(guān)在審批事項(xiàng)被取消后，仍以備案、登記等名目來行審批之實(shí)，對審批制度的改革僅僅停留在決策作出階段，缺少后續(xù)跟進(jìn)措施。

第二，部分行政機(jī)關(guān)在審批權(quán)下放的過程中“事”放“權(quán)”不放。在審批事項(xiàng)被下放后，一些行政機(jī)關(guān)僅下放受理權(quán)，將實(shí)質(zhì)性的審批權(quán)仍緊握在手，未做到“事權(quán)與審批權(quán)同步下放、同一審批事項(xiàng)在不同系統(tǒng)間同一時間內(nèi)下放審批權(quán)”［3］。

（三）重形式輕效果

第一，部分已改革的審批事項(xiàng)“明松暗緊”。對于一些仍保留的審批事項(xiàng)，立法雖對市場準(zhǔn)入條件有所降低，但部分行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，甚至暗暗抬高門檻，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)市場競爭機(jī)制長期無法建立。以航空業(yè)為例，盡管民航總局在2005年就放寬了民營資本投資的準(zhǔn)入條件，但行業(yè)開放至今，僅有吉祥、春秋等少數(shù)民營航空公司獲批，與國有航空公司相比，民營航空公司是絕對的弱勢群體［4］。

第二，部分已改革的審批事項(xiàng)“明減實(shí)增”。部分行政機(jī)關(guān)一方面對原有行政審批事項(xiàng)進(jìn)行一拆多的分解，僅對拆分后的部分子項(xiàng)進(jìn)行改革，將核心審批權(quán)予以保留，另一方面在申報(bào)新的審批時只報(bào)母項(xiàng)，不報(bào)子項(xiàng)，在一個母項(xiàng)下列出多個子項(xiàng)。如此一來，權(quán)力清單上的審批事項(xiàng)看似減少，但實(shí)施準(zhǔn)入限制的事項(xiàng)卻可能不減反增。

二、精準(zhǔn)化改革的問題導(dǎo)向

精準(zhǔn)化改革與粗放式改革最本質(zhì)的區(qū)別在于：其以問題為導(dǎo)向，通過改革事項(xiàng)的精確選擇和手段的準(zhǔn)確設(shè)置來解決當(dāng)前行政審批中存在的核心問題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”。過去的審批改革過于關(guān)注宏觀發(fā)展方向，缺少具體的問題意識和目標(biāo)指引，這也是造成改革呈現(xiàn)粗放式的主要原因。因此，在深化改革的過程中，應(yīng)綜合考量以下四個亟待解決的關(guān)鍵問題，有針對性地規(guī)劃改革路線，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革的精準(zhǔn)化。

（一）改革如何順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

行政審批實(shí)質(zhì)上是對市場自由競爭的遏制，直接影響資源配置的效率。因此，特定行業(yè)是否必須由政府通過事前監(jiān)管來進(jìn)行調(diào)控是選擇具體審批改革事項(xiàng)時應(yīng)考量的首要問題。在改革中被保留的審批事項(xiàng)應(yīng)作為市場經(jīng)濟(jì)下的例外狀態(tài)，主要存在于市場機(jī)制無法良好實(shí)現(xiàn)資源配置功能的領(lǐng)域：

一是市場存在負(fù)外部性的領(lǐng)域。由于市場機(jī)制本身難以解決外部性問題，因此，這些領(lǐng)域的審批不能輕易放松，有的甚至還應(yīng)強(qiáng)化。比如對重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價，不僅不能取消，還應(yīng)使評價制度落到實(shí)處。

二是自然壟斷的領(lǐng)域。如果一家公司可以比兩家以上公司以更低的成本供應(yīng)市場需求，這種特定產(chǎn)品技術(shù)就被稱為具有自然壟斷特征［5］。從理論上看，在一定區(qū)域內(nèi)由一家或幾家企業(yè)提供這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)，有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，但規(guī)模經(jīng)濟(jì)和自由競爭間的不兼容性又導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)易產(chǎn)生壟斷高價，因此政府有必要通過進(jìn)入管制等手段加以調(diào)控[6]。但是，我國目前對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)施的進(jìn)入管制范圍過寬，力度過嚴(yán)，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)長期處于低效運(yùn)轉(zhuǎn)。從近30年西方國家的實(shí)踐看，隨著市場需求變化和技術(shù)進(jìn)步，放松管制已是自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的大勢所趨。因此，在下一步改革中，對自然壟斷行業(yè)中的壟斷性業(yè)務(wù)，政府仍需實(shí)施必要限度內(nèi)的進(jìn)入管制，而對于其中的競爭性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)逐步放松進(jìn)入管制。

三是信息高度不對稱的領(lǐng)域。信息不對稱會使逆向選擇和道德風(fēng)險發(fā)生的幾率上升，導(dǎo)致市場難以有效配置資源。大部分因信息不對稱引發(fā)的市場失靈可以通過事中事后監(jiān)管手段彌補(bǔ)，比如信息強(qiáng)制披露制度等。但在一些信息高度不對稱的領(lǐng)域，特別是專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，事前監(jiān)管能夠確保執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，從而將低質(zhì)低價的市場均衡轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)高價優(yōu)的市場結(jié)果。

（二）改革如何回應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)需求

這種需求主要表現(xiàn)為利害關(guān)系人、行業(yè)內(nèi)原有企業(yè)及公眾對改革事項(xiàng)的看法。如欲改變當(dāng)前審批改革重形式輕效果的現(xiàn)狀，改革的推進(jìn)必須貫徹社會需求導(dǎo)向，徹底改革那些對市場主體正常經(jīng)營行為造成明顯負(fù)擔(dān)的審批事項(xiàng)。

我國目前的審批改革完全由政府自我推動，具體改革事項(xiàng)的啟動通常由原審批機(jī)關(guān)發(fā)起，再經(jīng)相關(guān)主管部門研究論證。在國務(wù)院層面，協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)國務(wù)院行政審批改革，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體執(zhí)行相關(guān)工作[7]。在上海，以浦東新區(qū)的“證照分離”改革為例，具體審批改革事項(xiàng)首先由各職能部門報(bào)送浦東區(qū)審改辦，再由審改辦對所上報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行分析，從中篩選部分事項(xiàng)列入具體改革方案并逐級上報(bào)批準(zhǔn)。這一過程中，審改辦會就改革方案征求法制辦和相關(guān)職能部門的意見，但很少會聽取行業(yè)內(nèi)企業(yè)和公眾的意見。從總體上看，目前的審批改革是由政府“自己革自己的命”，改革程序的社會參與度低，難以反映社會整體需求。國務(wù)院審改辦近日設(shè)置了意見反饋渠道，公眾可通過在線提交、郵件等方式就改革相關(guān)問題提出建議。這無疑是一種進(jìn)步，但參與度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在下一步的改革中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置聽證會、座談會、網(wǎng)上意見征集等公眾參與程序，一方面使利害關(guān)系人，特別是相關(guān)行業(yè)內(nèi)的市場主體充分發(fā)表意見，另一方面也需廣泛聽取公眾意見，并使這些意見真正影響決策的作出。比如規(guī)定在網(wǎng)上意見征集中設(shè)置系統(tǒng)，對達(dá)到一定票數(shù)的審批事項(xiàng)列入當(dāng)年研究計(jì)劃。同時，還應(yīng)充分發(fā)揮專家的作用，效仿英國規(guī)制政策委員會和日本綜合規(guī)制改革會議，建立常態(tài)化的專家咨詢機(jī)制。

（三）改革如何與監(jiān)管能力相適應(yīng)

在過往的審批改革中，監(jiān)管能力這一因素很少被考量。事實(shí)上，各項(xiàng)改革政策最終能否落實(shí)，很大程度上取決于政府監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管能力。

1.政府監(jiān)管能力

事前監(jiān)管的弱化必然使事中事后監(jiān)管壓力增大，若主管部門未及時調(diào)整原有監(jiān)管體制、手段和理念，在人力和財(cái)力上未加大投入，則監(jiān)管機(jī)關(guān)有限的監(jiān)管能力與不斷增長的監(jiān)管任務(wù)之間勢必產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空。因此，在審批事項(xiàng)改革前，應(yīng)對主管部門的監(jiān)管能力、執(zhí)法資源等做出評估，判斷其能否應(yīng)對改革后的監(jiān)管實(shí)踐變化，并優(yōu)先在主管部門監(jiān)管能力適合的行業(yè)推進(jìn)改革。

2.行業(yè)自律監(jiān)管能力

行業(yè)自律監(jiān)管具有高效、專業(yè)性強(qiáng)和信息對稱等優(yōu)勢。目前，各行業(yè)的自律能力發(fā)展并不平衡，對于那些行業(yè)協(xié)會發(fā)育較成熟且擁有足夠影響力和權(quán)威性的行業(yè)，審批改革的力度可以更大，放權(quán)的步子可以更快，政府可以將更多管理職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會等組織。

（四）改革如何防范社會風(fēng)險

在事前監(jiān)管弱化、事中事后監(jiān)管體系尚不完善的情況下，監(jiān)管真空和規(guī)則漏洞很可能被投機(jī)分子利用，造成市場秩序混亂和利益分配不公，形成不穩(wěn)定因素。因此，在制定具體的審批改革方案時，相關(guān)部門應(yīng)同時制定風(fēng)險評估報(bào)告，對每項(xiàng)審批改革后監(jiān)管中可能出現(xiàn)的困難、相關(guān)企業(yè)的損失和需求等進(jìn)行評估，識別各類風(fēng)險，明確風(fēng)險等級，提出防范措施并擬定應(yīng)急預(yù)案。對評估后認(rèn)為改革風(fēng)險等級較高的審批事項(xiàng)，應(yīng)暫緩改革進(jìn)程。同時，必須審慎對待危害控制類審批，在涉及公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的領(lǐng)域，僅靠事后監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)不足以防止危害發(fā)生。因此，對這些領(lǐng)域的監(jiān)管重在事前控制，審批須發(fā)揮應(yīng)有作用[8]。

三、精準(zhǔn)化改革的路徑構(gòu)建

在反思粗放式改革弊病的基礎(chǔ)之上，政府應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對現(xiàn)有審批事項(xiàng)進(jìn)行分析和鑒別，通過改革對象、改革試點(diǎn)和改革手段的精準(zhǔn)化使改革再進(jìn)一步。

（一）改革對象的精準(zhǔn)化

改革對象的精準(zhǔn)選擇是實(shí)現(xiàn)改革由重量向重質(zhì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵?！缎姓S可法》第13條規(guī)定過于原則，實(shí)踐中難以據(jù)此作出準(zhǔn)確判斷。因此，對于應(yīng)優(yōu)先取消和調(diào)整哪些審批事項(xiàng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)立足于改革所面臨的具體問題。在對市場需求、社會需求、監(jiān)管能力、社會風(fēng)險等因素綜合考量的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，下一階段應(yīng)率先改革以下幾類審批事項(xiàng)：

第一，影響公平競爭、帶有歧視性的審批，包括企業(yè)經(jīng)濟(jì)成分歧視、地域歧視等。許可制度的最大風(fēng)險在于，對市場準(zhǔn)入的限制將阻礙競爭[9]。因此，應(yīng)率先改革那些阻礙公平競爭的審批事項(xiàng)。目前，企業(yè)經(jīng)濟(jì)成分歧視已成為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一只“攔路虎”。在我國的監(jiān)管體制中，幾乎所有經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管機(jī)構(gòu)都與其監(jiān)管下的壟斷企業(yè)結(jié)成利益共同體[10]。相較于民營企業(yè)，國有企業(yè)在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域享有眾多特權(quán)，在自然壟斷、公用事業(yè)等領(lǐng)域，市場的資源配置作用仍難以得到有效發(fā)揮。雖然國務(wù)院及相關(guān)部門一再發(fā)文要求各地方政府、各部委應(yīng)鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但過高的準(zhǔn)入門檻與林立的審批猶如一道道藩籬，將民間資本堵在了門外[11]。因此，改革的當(dāng)務(wù)之急是要取消和放寬這些阻擋民營資本進(jìn)入市場的審批事項(xiàng)，在相關(guān)領(lǐng)域形成市場競爭機(jī)制。和經(jīng)濟(jì)成分歧視一樣，審批中的地域歧視也是破壞市場公平的一大毒瘤?！缎姓S可法》第15條規(guī)定地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。該規(guī)定的目的正是為避免地方政府將行政許可作為地方的“保護(hù)傘”。在《行政許可法》實(shí)施后，各地對帶有明顯地方保護(hù)主義色彩的審批事項(xiàng)進(jìn)行了清理，但未能將地域歧視一網(wǎng)打盡。部分地方政府為了政績，仍設(shè)法對本地企業(yè)采取保護(hù)措施。比如，對按照資質(zhì)管理辦法本可以在全國范圍內(nèi)承接業(yè)務(wù)的外地企業(yè)，一些地方要求其要先獲得當(dāng)?shù)販?zhǔn)入審批，方可在當(dāng)?shù)貐⑴c招投標(biāo)。為應(yīng)付各地所設(shè)置的門檻，企業(yè)不得不采取種種應(yīng)對措施，某建筑企業(yè)內(nèi)部有實(shí)體性公司約30家，但因各地準(zhǔn)入要求而設(shè)置的非實(shí)體性公司達(dá)60多家[12]。因此，下一步的改革應(yīng)重拳打破人為設(shè)置的地方保護(hù)藩籬。

第二，隱形審批。自2014年以來，國務(wù)院各部門和各地方政府相繼向社會公開目前保留的審批事項(xiàng)清單，接受社會監(jiān)督。但是，權(quán)利清單的發(fā)布并未使審批完全透明化，仍有大量審批事項(xiàng)以“子項(xiàng)”等形式隱秘地存在于清單之外。比如，“企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)”在發(fā)展和改革委員會權(quán)力清單中只占1項(xiàng)，但《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）的通知》規(guī)定該許可含有28個子項(xiàng)[13]。此類子項(xiàng)式審批事項(xiàng)一方面往往存在大量相似度較高的審批內(nèi)容，另一方面可能包含與《行政許可法》相違背的內(nèi)容，隱藏著巨大的部門利益，且往往游離于各類監(jiān)督方式之外，成為權(quán)力尋租的溫床。因此，下一步的改革應(yīng)對各類以子項(xiàng)形式存在的審批事項(xiàng)進(jìn)行全面清理。

第三，功能相近的審批。實(shí)踐中仍存在部分針對同一管理事項(xiàng)的功能相近的審批，由于審批權(quán)分別掌握在不同機(jī)關(guān)手中，因此遲遲無法合并。以近年來蓬勃發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)為例，一款網(wǎng)絡(luò)游戲的上市需取得文化部門頒發(fā)的網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證、出版行政主管部門頒發(fā)的網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證、工信部頒發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)（ICP）經(jīng)營許可證，之后還要到相關(guān)部門進(jìn)行審批備案。對這些重復(fù)性審批，應(yīng)盡快予以合并或去多留一，實(shí)現(xiàn)審批精簡化和科學(xué)化。

第四，權(quán)力尋租空間大、糾紛發(fā)生率高的審批。目前，審批權(quán)被濫用的現(xiàn)象仍普遍存在，大量高官的“落馬”均與濫用審批權(quán)直接相關(guān)。在那些制度設(shè)計(jì)存在缺陷、審批程序不透明、審批結(jié)果嚴(yán)重不公的領(lǐng)域，相對人的合法權(quán)益頻遭侵害，因而貪腐案件、官民糾紛的發(fā)生率也偏高。行政機(jī)關(guān)和相對人之間圍繞審批的糾紛發(fā)生率可以通過復(fù)議率、訴訟率來體現(xiàn)，復(fù)議率、訴訟率的高低能夠在很大程度上反映行政機(jī)關(guān)行使審批權(quán)的社會滿意度。筆者在北大法寶進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫收錄的2016年1月1日至12月31日發(fā)生的行政許可訴訟案例共計(jì)662件，其中規(guī)劃行政許可案例309件，占比46.7%，交通行政許可案例50 件，占比7.6%。而行政規(guī)劃領(lǐng)域和交通管理領(lǐng)域同時也是公認(rèn)的腐敗“重災(zāi)區(qū)”。因此，下一步的改革應(yīng)當(dāng)在這些領(lǐng)域?qū)で笸黄?，破除既得利益。對?fù)議訴訟率高、收費(fèi)高、頻率高的“三高”項(xiàng)目應(yīng)率先進(jìn)行改革，能取消則取消，不能取消的，也必須從程序上對審批權(quán)的行使進(jìn)行更嚴(yán)格的規(guī)范，盡可能消滅權(quán)力尋租空間。

第五，實(shí)施成本畸高的審批。審批會對行政機(jī)關(guān)和申請審批的相對人產(chǎn)生雙向成本。對行政機(jī)關(guān)而言，審批成本主要取決于申請數(shù)量、審批條件的數(shù)量及復(fù)雜程度、執(zhí)行審批條件的嚴(yán)格程度及程序設(shè)計(jì)等因素[14]。對于相對人而言，申請審批的成本主要取決于審批條件的難易程度、審批程序的復(fù)雜程度、審批的公平性及獲得審批的概率等因素。制度設(shè)計(jì)的難易程度應(yīng)當(dāng)與制度所需實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相匹配。因此，對于申請數(shù)量過高、通過率過低、成本耗費(fèi)大的事項(xiàng)，應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行改革，以監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變和規(guī)則的簡化實(shí)現(xiàn)制度的成本效益最大化。

第六，阻礙科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的審批。黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。但是，審批制度卻成為橫亙在科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化面前的一座大山。比如在醫(yī)藥創(chuàng)新方面，一些自主研發(fā)的創(chuàng)新藥臨床審批期限往往要10個月以上，很可能在此期間就過了專利保護(hù)期。審批制度的繁瑣和審批人員觀念的滯后已嚴(yán)重阻礙科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化效率，挫傷科技人員的創(chuàng)新積極性。因此，應(yīng)降低科技創(chuàng)新成果的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以更加開放的態(tài)度對待不斷出現(xiàn)的新技術(shù)、新材料，對確需保留的審批事項(xiàng)進(jìn)行程序簡化和周期縮短，盡可能減少政府對企業(yè)創(chuàng)新的干預(yù)。

（二）改革試點(diǎn)的精準(zhǔn)化

目前，審批改革的推進(jìn)存在明顯的地區(qū)差異，這種差異由各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理能力、社會自治能力、領(lǐng)導(dǎo)管理理念等領(lǐng)域的不同所造成。當(dāng)中央立法對審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定后，有著成熟市場、社會機(jī)制或者政府事后管理能力提高較快的地方，在廢止審批事項(xiàng)方面就會遭遇中央立法的障礙[15]。為解決這一矛盾，中央開始嘗試在部分地區(qū)先行先試的改革舉措。

先行先試的改革通過試點(diǎn)形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為改革在全國范圍內(nèi)的推廣創(chuàng)造了條件。但是，隨著改革范圍的擴(kuò)大，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)特殊性與區(qū)域發(fā)展不平衡性間的矛盾日益凸顯，導(dǎo)致改革決策落實(shí)難度大。因此，應(yīng)通過試點(diǎn)地區(qū)選擇和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化的精準(zhǔn)化對該矛盾予以妥善處理：首先，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，地方立法擁有一定范圍內(nèi)的許可設(shè)定權(quán)，這就導(dǎo)致不同地區(qū)的審批在數(shù)量和種類上存在差異，所面對的改革對象也有所不同，因而不能在改革事項(xiàng)的范圍上拘泥于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；其次，由于各地在市場化程度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面呈現(xiàn)不同的發(fā)展態(tài)勢，因此對改革的需求也有所不同，具體改革事項(xiàng)的選擇應(yīng)因地制宜，有所側(cè)重；再次，由于改革要求在弱化事前監(jiān)管的同時強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，這就對地方監(jiān)管能力提出了更高要求，因此，改革應(yīng)優(yōu)先在政府監(jiān)管能力適應(yīng)的地區(qū)推進(jìn)，避免因“監(jiān)管脫節(jié)”而造成市場秩序混亂。

（三）改革手段的精準(zhǔn)化

近年來，審批改革的手段逐漸多元化。從最初的取消審批事項(xiàng)與下放審批權(quán)相結(jié)合，到2013年提出“先照后證”，再到2015年的“證照分離”，改革方式越來越具有靈活性。特別是在“證照分離”改革中，對116項(xiàng)改革試點(diǎn)事項(xiàng)根據(jù)其自身的行業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)營現(xiàn)狀分為五類，分別適用取消審批、審批改備案、實(shí)行告知承諾、提高透明度和可預(yù)期性以及加強(qiáng)市場準(zhǔn)入管理等改革方式。

手段的精準(zhǔn)化能夠與復(fù)雜多變的社會需求和社會風(fēng)險相適應(yīng)，進(jìn)而提升改革效果。因此，應(yīng)對現(xiàn)有審批事項(xiàng)進(jìn)行分類，分別適用不同的改革手段：（1）對已在一定程度上損害公民權(quán)益甚至與民爭利的審批事項(xiàng)，應(yīng)盡快取消審批，徹底放權(quán)，充分尊重市場規(guī)律；（2）對可以通過市場進(jìn)行調(diào)節(jié)、但市場形勢較復(fù)雜的審批事項(xiàng)，一步到位的改革可能會帶來一些無法預(yù)見的市場風(fēng)險，因此可采取審批改備案、告知承諾制等漸進(jìn)式改革手段，一方面使政府在監(jiān)管轉(zhuǎn)型過程中逐步積累經(jīng)驗(yàn)，另一方面給予市場主體適應(yīng)新競爭環(huán)境的過渡期；（3）對需要通過政府和市場共同調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，可以通過降低準(zhǔn)入門檻、簡化審批程序等方式適度還權(quán)于市場，實(shí)現(xiàn)政府與市場的分權(quán)共治；（4）對存在重大安全隱患、市場調(diào)節(jié)機(jī)制尚不完善的事項(xiàng)，應(yīng)通過強(qiáng)化審批來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性。同時，應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)審批程序改革，盡可能簡化程序，確保全程高效透明，為相對人提供最大化的便捷。