胡德勝,楊 焱
(重慶大學(xué)法學(xué)院,重慶 400044)
黑惡勢力是社會的毒瘤,在自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理領(lǐng)域也有一定程度的滲入。落實中共中央國務(wù)院2018年1月《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》,開展掃黑除惡活動,是自然資源管理部門的應(yīng)盡職責(zé)。然而,黑惡勢力的不法行為,有時不僅構(gòu)成行政違法行為,而且還構(gòu)成刑事違法行為。因此,自然資源管理部門在掃黑除惡活動中,需要注意行政刑事的銜接問題,與其他有關(guān)機(jī)關(guān)和部門密切合作,讓黑惡分子得到應(yīng)有的法律制裁,從而維護(hù)自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的正常秩序。
對于黑惡勢力的法律規(guī)制,主要體現(xiàn)在我國《刑法》第二百九十四條黑社會性質(zhì)組織犯罪的規(guī)定之中。根據(jù)2011年《刑法修正案(八)》實施前的該條第一款,可以將黑社會性質(zhì)組織定義為:以暴力、威脅或者其他手段,有組織地進(jìn)行違法犯罪活動,稱霸一方,為非作惡,欺壓、殘害群眾,嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會生活秩序的組織;第五款從組織特征、經(jīng)濟(jì)特征、行為特征、危害性特征四個方面對構(gòu)成黑社會性質(zhì)組織罪的黑勢力進(jìn)行了界定。其組織特征表現(xiàn)為形成了較穩(wěn)定的犯罪組織,人數(shù)較多,有明確的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者,骨干成員基本固定。其經(jīng)濟(jì)特征表現(xiàn)為有組織地通過違法犯罪活動或者其他手段獲取經(jīng)濟(jì)利益,具有一定的經(jīng)濟(jì)實力,以支持該組織的活動。其行為特征表現(xiàn)為以暴力、威脅或者其他手段,有組織地多次進(jìn)行違法犯罪活動,為非作惡,欺壓、殘害群眾。其危害性特征表現(xiàn)為通過實施違法犯罪活動,或者利用國家工作人員的包庇或者縱容,稱霸一方,在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi),形成非法控制或者重大影響,嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會生活秩序。但是《刑法》僅對構(gòu)成犯罪的黑勢力進(jìn)行了界定,對于尚未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的惡勢力的內(nèi)涵卻沒有作出規(guī)定。
為了貫徹落實掃黑除惡專項斗爭工作,2018年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),進(jìn)一步明確了黑惡勢力的定義。《指導(dǎo)意見》在刑法規(guī)定的基礎(chǔ)上,對刑法未涉及的惡勢力進(jìn)行了定義。根據(jù)《指導(dǎo)意見》第十四條的規(guī)定,具有下列情形的組織,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為惡勢力:經(jīng)常糾集在一起,以暴力、威脅或者其他手段,在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實施違法犯罪活動,為非作惡,欺壓百姓,擾亂經(jīng)濟(jì)、社會生活秩序,造成較為惡劣的社會影響,但尚未形成黑社會性質(zhì)組織的違法犯罪組織?!吨笇?dǎo)意見》還對黑社會性質(zhì)組織的四個特征進(jìn)行了細(xì)化、詳解,增強(qiáng)了在執(zhí)法和司法實踐中的可操作性,為掃黑除惡專項斗爭工作提供了有效的指導(dǎo)。
隨著掃黑除惡專項斗爭工作的不斷推進(jìn),在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上,2019年4月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》,從組織形式、作案特征等方面對惡勢力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳解,進(jìn)一步為司法人員正確理解和適用《指導(dǎo)意見》提供了指引。
自然資源領(lǐng)域是黑惡勢力涉足的主要領(lǐng)域,也是掃黑除惡行動的重要戰(zhàn)場。面對黑惡勢力在自然資源領(lǐng)域的不斷滲入,在自然資源部的統(tǒng)一安排下,各省級自然資源行政主管部門紛紛召開掃黑除惡專題會議,布置專項斗爭工作。梳理各省市自然資源廳門戶網(wǎng)站公布的掃黑除惡會議紀(jì)要可見,黑惡勢力在自然資源領(lǐng)域的不法行為主要有以下五種情況:
第一,在土地資源領(lǐng)域,存在著黑惡勢力壟斷集體土地資源,非法買賣、轉(zhuǎn)讓集體土地,破壞農(nóng)用地等行為。黑惡勢力在農(nóng)村等偏遠(yuǎn)之地,以牟利為目的,違反相關(guān)土地管理法規(guī),倒賣、轉(zhuǎn)讓基本農(nóng)田、耕地等土地達(dá)到一定數(shù)量,或者未達(dá)一定數(shù)量但情節(jié)嚴(yán)重的將被追訴非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪;黑惡勢力憑著其在當(dāng)?shù)氐谋┝刂频匚?,違反森林法、草原法等土地管理法規(guī),占用林地、耕地等農(nóng)用地,在其上非法建筑房屋、建造地窯、堆放廢物等,造成農(nóng)田、耕地毀壞或污染的,將會被追訴非法占用農(nóng)用地罪。
第二,在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域,存在著黑惡勢力非法勘查、開采、濫采、破壞礦產(chǎn)資源等行為。黑惡勢力的不法行為主要存在于農(nóng)村等較為偏遠(yuǎn)之地,這也是黑惡勢力的主要集結(jié)地。礦產(chǎn)資源所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使著黑惡勢力違反礦產(chǎn)資源法規(guī),在沒有取得采礦許可證的情況下,進(jìn)行非法采礦。對情節(jié)嚴(yán)重的這類行為,將會追訴非法采礦罪。
第三,在林木草原領(lǐng)域,黑惡勢力的不法行為主要表現(xiàn)為強(qiáng)占林地、林木、草原,非法買賣、轉(zhuǎn)讓林地、草原使用權(quán),破壞林地、林木、草原等。可能觸犯的《刑法》條文為第三百四十四條的非法采伐、毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪與非法收購、運(yùn)輸、加工、出售國家重點(diǎn)保護(hù)植物、國家重點(diǎn)保護(hù)植物制品罪,以及三百四十五條的盜伐林木罪、濫伐林木罪和非法收購、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木罪。
第四,在野生動物資源領(lǐng)域,黑惡勢力違反狩獵法規(guī),使用爆炸、投毒、拉設(shè)電網(wǎng)等國家禁止的方式、工具或者在禁止狩獵的區(qū)域、禁止狩獵的時間進(jìn)行狩獵,情節(jié)嚴(yán)重的,將構(gòu)成非法狩獵罪。當(dāng)黑惡勢力對國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物實施上述行為時,將會被追訴更為嚴(yán)厲的最高刑期為十五年有期徒刑的非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪。
第五,在海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域,黑惡勢力霸占控制海水養(yǎng)殖,在禁漁期、禁漁區(qū)或者使用國家禁止的工具、方式進(jìn)行水產(chǎn)品的捕撈。情節(jié)嚴(yán)重的這類行為,構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。
自2018年《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》發(fā)布以來,掃黑除惡活動取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展。但是,在實踐過程中也暴露出了不少問題。這些問題在自然資源領(lǐng)域主要表現(xiàn)為以下四個方面:
首先,行政刑事責(zé)任之間的銜接方面,存在著“行政處罰案件多、移送立案偵查少”的突出問題,這是由多種原因造成的。從立法層面上來看,缺少有關(guān)自然資源保護(hù)的行政法與刑法銜接工作的相關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致了在掃黑除惡活動中,自然資源管理部門向公安機(jī)關(guān)移送相關(guān)案件的程序復(fù)雜繁瑣,證據(jù)銜接不暢,從而出現(xiàn)“有案難移”的現(xiàn)象。自然資源犯罪一般以行為違反相關(guān)行政法規(guī)為前提,這就使得行政執(zhí)法和刑事司法表現(xiàn)出不合理的先行政后刑事的特點(diǎn)。[1]在自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動的實踐中,對于一般的破壞自然資源的行為通常是由自然資源執(zhí)法部門首先介入,對違法行為作出行政處罰;對于涉嫌犯罪的,則由執(zhí)法部門移送到司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。在實踐過程中,自然資源部門主要依據(jù)行政法規(guī)性文件(2001年《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,2011年《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》)以及司法解釋(2008年國土資源部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》)等的規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送相關(guān)涉嫌構(gòu)成犯罪的案件。但是,前兩份行政法規(guī)性文件是關(guān)于所有類型案件的移送作出的一般性規(guī)定,缺乏對自然資源案件的有效針對性;后一份司法解釋文件雖然針對國土資源犯罪規(guī)定了較為詳細(xì)的移送程序,但它是在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前針對國土資源部的管理職責(zé)制定的,將移送案件的范圍限定在涉嫌有關(guān)礦產(chǎn)、土地資源犯罪的案件上,對于機(jī)構(gòu)改革后的自然資源部管理職責(zé)范圍內(nèi),涉嫌有關(guān)森林、草原等自然資源犯罪案件的移送程序是否可參照該文件,尚不可知。除此之外,上述文件均未對“兩法”銜接過程中的證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則作出詳細(xì)規(guī)定。2017年1月環(huán)保部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》解決了環(huán)境污染領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)銜接問題,但在自然資源領(lǐng)域的證據(jù)銜接制度仍然是一片空白。案件移送后,公安機(jī)關(guān)重新搜集證據(jù)不僅可能因為時過境遷,錯過了最佳的取證時期,從而使得證據(jù)搜集變得不可能,而且還可能會因為一些案件需要運(yùn)用自然資源部門的專業(yè)知識,僅憑公安機(jī)關(guān)搜集相關(guān)證據(jù)十分困難,從而在一定程度上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)“有案不立”的情況。[2]
除了法律制度上的空缺,在實踐過程中由于黑惡勢力對自然資源行政執(zhí)法主體的刻意腐化以及執(zhí)法主體缺乏相應(yīng)的刑事司法專業(yè)知識,對于成立犯罪的要件不夠清晰,從而導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)“有案不移”的現(xiàn)象。
其次,自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動中的群眾監(jiān)督效果較差。群眾監(jiān)督可以全面包圍黑惡勢力,對相關(guān)犯罪作出迅速的反應(yīng),從心理上對犯罪人形成壓制,讓潛在的犯罪人回到守法群體之中。[3]群眾監(jiān)督對其他領(lǐng)域內(nèi)黑惡勢力犯罪的治理有著不可替代的作用,但在自然資源領(lǐng)域卻非常有限。我們認(rèn)為導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是針對自然資源的不法行為,通常沒有具體的被害人,人民群眾對于不涉及自身利益的違法犯罪行為往往“事不關(guān)己、己不勞心”,缺乏監(jiān)督舉報的積極性,從而導(dǎo)致了群眾監(jiān)督治理效果差強(qiáng)人意,在一定程度上放任了黑惡勢力在自然資源領(lǐng)域的違法犯罪活動。
再次,對黑惡勢力進(jìn)行治理時缺少對其“利益輸送”行為與背后“保護(hù)傘”的深度思考。在自然資源犯罪頻發(fā)的農(nóng)村地區(qū),一些基層執(zhí)法人員和司法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,總體力量相對薄弱,抵擋不住黑惡勢力通過“利益輸送”的方式刻意俘獲,最終成為黑惡勢力破壞自然資源行為的“保護(hù)傘”,使得黑惡勢力在農(nóng)村或者偏遠(yuǎn)地區(qū)有恃無恐。司法機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件時,僅對黑惡勢力進(jìn)行了處理,沒有進(jìn)一步查處其背后的保護(hù)勢力,從而使黑惡勢力掃而不絕、掃而復(fù)生,沒有從根本上消除黑惡勢力滋生的環(huán)境。
最后,對黑惡勢力的治理缺乏有效的延續(xù)性。運(yùn)動式的掃黑除惡重在對黑惡勢力違法犯罪行為的懲治,缺乏對黑惡勢力本身的長期有效治理。這種運(yùn)動式的掃黑可以在短時間內(nèi)取得較好的效果,但是在嚴(yán)打之后的平靜期內(nèi),黑惡勢力往往死灰復(fù)燃。針對運(yùn)動式掃黑的特點(diǎn),有些黑社會組織的首要分子在嚴(yán)打期間要求手下減少或者停止犯罪活動,以降低被司法機(jī)關(guān)打擊的可能性,但是在嚴(yán)打后又繼續(xù)從事相關(guān)違法犯罪行為。由此可見,尚缺乏對黑惡勢力長期有效的治理機(jī)制,常常是治標(biāo)不治本。
聯(lián)合國全球治理委員會提出,治理具有四項特征:治理并不是一整套的規(guī)則或者一種活動,而是一個動態(tài)的過程;治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而不是控制;治理不光涉及公共部門還涉及私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)不斷的互動。[4]在自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動中實現(xiàn)善治,就需要將掃黑除惡活動視為一個動態(tài)過程,加強(qiáng)合作協(xié)調(diào),注重公眾參與,強(qiáng)化制度機(jī)制。結(jié)合自然資源領(lǐng)域黑惡勢力違法犯罪行為的特點(diǎn)以及針對該領(lǐng)域掃黑除惡活動中存在的問題,建議從以下四個方面做好自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動中行政刑事銜接工作,促進(jìn)實現(xiàn)自然資源部門掃黑除惡活動的善治。
第一,完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)則。行為的行政違法性與刑事犯罪性的內(nèi)在同一性和社會危害性等方面的相互銜接性,決定了行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的切實可行性。[5]行政與刑事法律之間的銜接程序不完善,嚴(yán)重地影響著自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動的效果,致使不少犯罪分子逃脫了刑事制裁。因此,需要規(guī)范、簡化和完善“兩法”之間的銜接程序和規(guī)則。應(yīng)建立合理的證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則,減少移送涉嫌自然資源犯罪案件的阻力,從而解決“有案難移”的司法困境。針對實踐過程中“有案不移”的情況,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對于自然資源行政執(zhí)法部門移送涉嫌犯罪案件情況的監(jiān)督,并且將監(jiān)督擴(kuò)大到自然資源行政執(zhí)法的全過程,從而杜絕行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”的現(xiàn)象。
第二,堅持“掃黑打傘”,消除自然資源領(lǐng)域黑惡勢力犯罪的滋生土壤。掃黑除惡活動需要與反腐敗斗爭相結(jié)合,對黑惡勢力及其背后“保護(hù)傘”的懲治要雙管齊下,徹底切斷以黑蝕權(quán)、權(quán)黑勾結(jié)的利益鏈條。[6]自然資源管理部門和公安機(jī)關(guān)在辦理自然資源領(lǐng)域涉黑涉惡違法行政案件和犯罪案件時,需要深挖黑惡勢力背后自然資源管理部門的腐敗問題,同時加強(qiáng)與監(jiān)察(紀(jì)檢)、法院、檢察等司法機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò),及時向司法機(jī)關(guān)依法反饋和移交其所發(fā)現(xiàn)的“保護(hù)傘”線索。
第三,將自然資源領(lǐng)域掃黑除惡專項斗爭工作常態(tài)化、制度化和法治化。一方面,應(yīng)該將專項治理、系統(tǒng)治理、源頭治理以及依法治理結(jié)合起來,把掃黑除惡與反腐、“拍蠅”結(jié)合起來,確保掃黑與打擊“保護(hù)傘”同步,做到除惡務(wù)盡。另一方面,需要加速構(gòu)建自然資源部門與司法機(jī)關(guān)的信息共享機(jī)制,加快形成掃黑除惡長效工作機(jī)制,不斷鞏固掃黑除惡活動的成果。
第四,建立健全公眾參與機(jī)制,讓黑惡勢力無處藏身。這就需要賦予公眾有權(quán)獲得自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動的有關(guān)信息、確保公眾享有參與機(jī)會并實施參與以及建立法律救濟(jì)程序。[7]通過科普等方式,讓人民群眾充分認(rèn)識自然資源事關(guān)個人利益和國家未來發(fā)展,激勵各個階層的社會群眾參加到自然資源領(lǐng)域的掃黑除惡活動中,從而充分發(fā)揮社會群眾對黑惡勢力破壞自然資源犯罪防控的作用。不斷完善基層社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò),及時懲治各種苗頭性的黑惡勢力違法犯罪行為,將其扼殺在萌芽之中。暢通群眾監(jiān)督舉報渠道,建立并不斷完善自然資源領(lǐng)域黑惡勢力違法犯罪監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布與交流平臺。