李顯冬，王子晗

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100088）

在市場在資源配置中起決定性作用的大環(huán)境下，目前我國的礦業(yè)權(quán)交易僅僅處于初步建立和發(fā)展階段，有待進(jìn)一步完善；不只是缺乏明確配套的法律制度支撐起礦業(yè)權(quán)交易市場，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也不健全，特別是現(xiàn)行的交易規(guī)則不夠規(guī)范。這些制度的缺陷使得礦業(yè)權(quán)交易市場機(jī)制無法充分發(fā)揮作用，有待不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使其進(jìn)一步發(fā)展。

1 礦業(yè)權(quán)為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的法律抽象

1.1 礦產(chǎn)資源屬于自然資源的范疇

《辭?！分袑ψ匀毁Y源的定義為: 指天然存在的并有利用價值的自然物，不包括人類加工制造的原材料，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所。[1]

一般而言，自然資源可以理解為，存在于一個國家或地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)之內(nèi),具有使用價值,能夠提高居民生活水平和未來生存質(zhì)量的各種森林、礦產(chǎn)、土地資源等資源的集合體。作為環(huán)境因素的集合，其既具生態(tài)屬性，又有經(jīng)濟(jì)價值。生態(tài)效益體現(xiàn)的是其生態(tài)價值，而對它的開發(fā)利用則體現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)價值。有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的礦業(yè)權(quán)實(shí)為各種自然資源準(zhǔn)物權(quán)的濫觴，其最完善、最系統(tǒng)、最具歷史傳統(tǒng)。

1.2 自然資源產(chǎn)權(quán)的法律內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示：“財產(chǎn)的意義從物質(zhì)的東西擴(kuò)大為了交易和預(yù)期的交易的重復(fù)，從使用價值擴(kuò)大到了以價格表示的稀缺性價值，”[2]法律制度也認(rèn)可了這一觀點(diǎn)，而此種財產(chǎn)意義內(nèi)涵外延的擴(kuò)展恰“是無形資產(chǎn)的基礎(chǔ)，而無形資產(chǎn)又是運(yùn)行中的機(jī)構(gòu)的觀念的基礎(chǔ)。”

經(jīng)濟(jì)學(xué)家原來是把交換當(dāng)成物之實(shí)際交付，而如今的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派已將其當(dāng)成是所有權(quán)的法律移轉(zhuǎn)。在我國已有明文法律規(guī)定將權(quán)利作為物權(quán)法律關(guān)系的客體的情況下，礦業(yè)權(quán)在民法上的物的概念不斷擴(kuò)大化，自然在突破了“物必有體說”觀念的限制后，即成為體現(xiàn)礦產(chǎn)資源未來合法權(quán)益的法律制度。

全國人大法學(xué)界代表也提出議案：就類似于采礦權(quán)可以準(zhǔn)用物權(quán)保護(hù)規(guī)則的權(quán)利作出規(guī)定。這些權(quán)利大體上有采礦權(quán)、海域使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)、采伐權(quán)、取水權(quán)等。它們依據(jù)行政批準(zhǔn)或者行政許可取得，直接占有使用特定物，有些還可以取得收益，雖然并非根據(jù)民事行為取得，但是在權(quán)利的享有和保護(hù)上可以準(zhǔn)用物權(quán)規(guī)則，因此民法上統(tǒng)一將這一類權(quán)利稱為“準(zhǔn)物權(quán)”?？紤]到這些權(quán)利都是在所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)置的權(quán)利，將它們規(guī)定在“用益物權(quán)”的體系之下，強(qiáng)調(diào)其外觀上的占有、使用和收益的特點(diǎn)，這種體例既符合法理也符合國情。[3]

2 準(zhǔn)物權(quán)制度的法理淵源

2.1 以礦業(yè)權(quán)為典型代表的傳統(tǒng)準(zhǔn)物權(quán)理論再次勃興

物權(quán)法作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)中“定紛止?fàn)帲锉M其用”的重要法律規(guī)范系統(tǒng),是實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)的確權(quán)歸屬和處分利用關(guān)系的基礎(chǔ)性法律?！度毡镜V業(yè)法》第十二條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)應(yīng)視為物權(quán)。除了本法律有關(guān)條文已做的規(guī)定外，有關(guān)不動產(chǎn)的，均可適用于礦業(yè)權(quán)”。由此可以看做準(zhǔn)物權(quán)制度在世界范圍內(nèi)的初現(xiàn)端倪。[4]國內(nèi)崔建遠(yuǎn)的力作《準(zhǔn)物權(quán)研究》，填補(bǔ)了國內(nèi)準(zhǔn)物權(quán)理論研究的空白，其專著稱：“準(zhǔn)物權(quán)的概念強(qiáng)烈地宣示著漁業(yè)權(quán)、水權(quán) 、礦業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等與典型物權(quán)的類比關(guān)系 ,暗示出這些權(quán)利的性質(zhì)”，可見理解礦業(yè)權(quán)等自然資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，作為其重要的前提就需要了解準(zhǔn)物權(quán)法律制度。

2.2 社會發(fā)展需突破“物必有體”[5]的束縛使新的財產(chǎn)利益得以保障

傳統(tǒng)物權(quán)理論承繼德國民法中“物必有體”的理念，將物權(quán)的客體定義為：“法律上的物是在人體外部存在的、能夠滿足人類生活需要并能夠被實(shí)際控制或控制的物質(zhì)實(shí)體和自然力量?！盵6]而我國《物權(quán)法》第二條在對物權(quán)客體的概念定義中進(jìn)行正面列舉時，又采用負(fù)面界定的方式含蓄暗示了權(quán)利可以作為物權(quán)的客體：“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定。”

隨著科技的發(fā)展，物權(quán)客體的外延正在不斷擴(kuò)充，虛擬財產(chǎn)、郵箱、股權(quán)等客體已經(jīng)突破了物質(zhì)實(shí)體和自然力的限制。傳統(tǒng)民法的主流觀點(diǎn)并不區(qū)分權(quán)利客體和權(quán)利對象，不但背離了邏輯統(tǒng)一的規(guī)律,而且沒有把物上的財產(chǎn)利益從物權(quán)所保護(hù)的客體中剝離出來，以至于每有新的事物出現(xiàn)，都要爭議論證。

3 傳統(tǒng)民法物權(quán)制度在自然資源領(lǐng)域需要與時俱進(jìn)

3.1 民法上物的概念一直呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢

隨著工業(yè)革命的完成,物權(quán)理論更多地受到人文思想、商品活動和科學(xué)技術(shù)等因素的綜合影響。我國物權(quán)法的物權(quán)客體擴(kuò)充至權(quán)利以后，具有了立法構(gòu)建性,使客體范圍更加周延。[7]此即在定限物權(quán)理論中，如何逐漸把以權(quán)利為客體的民事權(quán)利發(fā)展成為一種具有制度性規(guī)制的社會生活基礎(chǔ)的立法理由。

傳統(tǒng)物權(quán)法就是以所有權(quán)為核心來解決物的權(quán)屬糾紛的理論體系。當(dāng)代國家科技飛速發(fā)展，市場是資源配置的航向標(biāo)，流轉(zhuǎn)周期極大縮減，對物已由從所有為中心發(fā)展為利用為中心，[8]因此使用權(quán)、開發(fā)權(quán)等權(quán)利作為物權(quán)研究對象的客體因此而進(jìn)入了物權(quán)法的研究領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)上產(chǎn)權(quán)制度的功能就在于：要激勵產(chǎn)權(quán)主體以最有效的方式來利用資源，以實(shí)現(xiàn)資源的價值最大化，同時又要給產(chǎn)權(quán)主體一定的責(zé)任約束。而實(shí)現(xiàn)這一功能的關(guān)鍵就在于產(chǎn)權(quán)界定必須賦予產(chǎn)權(quán)主體明確而對稱的權(quán)利與責(zé)任。[9]制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，明確的產(chǎn)權(quán)是保證每一經(jīng)濟(jì)主體追求自利最大化并為此強(qiáng)化自身管理、提高生產(chǎn)技術(shù)、參與市場競爭的全部經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)，也是自然資源發(fā)揮其最佳效用的關(guān)鍵。就礦產(chǎn)資源而言，同樣如此。

3.2 礦業(yè)權(quán)等自然資源準(zhǔn)物權(quán)蘊(yùn)涵多重法律關(guān)系

3.2.1 自然資源準(zhǔn)物權(quán)具有濃郁的公法元素

雖然各種自然資源準(zhǔn)物權(quán)的內(nèi)涵及外延的構(gòu)成依然是以民法物權(quán)的思維模式為基礎(chǔ)，根本上還是一種物權(quán)基本概念，但其產(chǎn)生于行政許可行為。各種準(zhǔn)物權(quán)許可制度均以申請人的申請為基礎(chǔ)，以合法的部門行政處分為重點(diǎn)，其核心在于要給予行政相對人其原本不享有的開展自然資源開發(fā)利用以及取得相關(guān)利益的資格。[10]由此觀之，自然是行政處分才賦予了資源申請人一種合法權(quán)利的法律效力，使其能夠占有、使用等實(shí)際權(quán)能名符其實(shí)，即享有了準(zhǔn)物權(quán)。因此，其認(rèn)為行政有關(guān)行政處分的存在就是為了使對自然資源的占有使用權(quán)具有合法的權(quán)利外觀。[11]

毋庸置疑，礦產(chǎn)資源作為一種公共資源，出于對一個國家或全人類最大多數(shù)人最長遠(yuǎn)的最大利益的考慮，礦產(chǎn)資源自須適當(dāng)?shù)赜枰孕姓苤疲雌毡榈赜枰越闺S意對其開發(fā)利用，只有以行政手段合理規(guī)制礦業(yè)權(quán)的申請與流轉(zhuǎn)，將其合理解除時，方可對于特定的礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理開發(fā)利用，如此自然對于整個礦業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制秩序作用重大；所以，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，才以礦產(chǎn)資源準(zhǔn)物權(quán)性作為其內(nèi)因動力，只有與行政許可的外部條件相輔相成，才可能共同促進(jìn)自然資源的正常開發(fā)利用。

3.2.2 自然資源準(zhǔn)物權(quán)的權(quán)利構(gòu)成具有法律屬性的多重性

（1）權(quán)利客體具有復(fù)合性。

所謂準(zhǔn)物權(quán)的客體具有復(fù)合型，它往往不是單指某一個或某一類物，通常包含兩個或兩類以上的物；某些準(zhǔn)物權(quán)的客體還具有不確定性，例如，水權(quán)客體的水就不具有固定的形態(tài)。[12]比如不同的權(quán)利主體也會對同一種自然資源分別擁有性質(zhì)不同的權(quán)利；礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系的客體不僅是指向地殼中蘊(yùn)藏的礦物，也不可能不涉及礦區(qū)的土地。

（2）權(quán)利義務(wù)內(nèi)容具有綜合性。

盡管我國《物權(quán)法》對山地、水域、森林、農(nóng)田、湖泊、草場等自然資源未做詳盡規(guī)定，但憲法明確規(guī)定自然資源屬于社會公共資源，自不用說其中的礦產(chǎn)資源均由國家為其所有者。這意味著其他民事主體都不享有所有權(quán)，只能取得他物權(quán)即定限物權(quán)。

（3）法律事實(shí)構(gòu)成具有多重性，因而被稱之為“權(quán)利（義務(wù)）束”。[13]

“法律事實(shí)構(gòu)成”亦稱“復(fù)雜法律事實(shí)”，其是指一個民事法律事實(shí)的產(chǎn)生、變更或消滅，必須因兩個以上的法律事實(shí)的出現(xiàn)才能發(fā)生。其作為不同法律事實(shí)的結(jié)合，相互間具有法律上的關(guān)聯(lián)性，又可以分為“基礎(chǔ)性法律事實(shí)”和“后續(xù)法律事實(shí)。”[14]而所謂后續(xù)法律實(shí)施，既能引起自身法律實(shí)施的產(chǎn)生，又在基礎(chǔ)事實(shí)之上，作為事實(shí)構(gòu)成的組成部分，與業(yè)已形成的基礎(chǔ)事實(shí)，共同引起了新的法律關(guān)系的變動。譬如在礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動過程中，買賣合同的簽訂就被認(rèn)為是基礎(chǔ)法律關(guān)系；而不動產(chǎn)登記則被認(rèn)為是新的法律事實(shí)，其將產(chǎn)生新的法律關(guān)系，亦即產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動的結(jié)果。[15]

因此不能用傳統(tǒng)的分析方法，簡單地將準(zhǔn)物權(quán)的客體歸于單一或某一特定的物，學(xué)界早已形象地將其稱之為“權(quán)利束”。[16]

4 從礦業(yè)權(quán)的法律屬性看準(zhǔn)物權(quán)屬性之理論紛爭

從以下幾種對礦業(yè)權(quán)法律性質(zhì)的學(xué)說中管窺準(zhǔn)物權(quán)的法律屬性之爭。

4.1 用益物權(quán)說即特殊物權(quán)說

江平最早主張礦業(yè)權(quán)為用益物權(quán)。王利明也曾認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，但由于此種權(quán)利系基于行政特別許可授予的用益物權(quán)，故屬于用益物權(quán)中的特許物權(quán)，現(xiàn)在他也同意其為準(zhǔn)物權(quán)。不過原地質(zhì)礦產(chǎn)部副部長張文駒始終認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)的法律性質(zhì)和地位屬于典型的用益物權(quán)。

4.2 行政許可說

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，探礦權(quán)、采礦權(quán)須依法向相關(guān)國家機(jī)關(guān)申請，再經(jīng)許可、批準(zhǔn)、登記等才能獲得。這些行政程序體現(xiàn)出探礦權(quán)和采礦權(quán)是由行政權(quán)利賦予的行政特許權(quán)利。不過，這種觀點(diǎn)只意識到探礦權(quán)和采礦權(quán)在取得途徑時國家權(quán)力的滲透，以及意識到這種情形出現(xiàn)是由礦產(chǎn)資源的重要性和特殊性兩個特點(diǎn)所導(dǎo)致的，但是，其顯然忽視了探礦權(quán)和采礦權(quán)的權(quán)利取得者取得之權(quán)利是其自愿積極追求利潤的必然結(jié)果，而其本質(zhì)無非是在市場交易過程中處分民事財產(chǎn)的行為。至于這其中的“行政許可”行為，僅是權(quán)利者為取得探礦權(quán)和采礦權(quán)而使用的一種手段而已，其依然不能改變權(quán)利人在取得礦業(yè)權(quán)過程中的市場交易屬性，也改變不了探礦權(quán)和采礦權(quán)作為民事財產(chǎn)權(quán)利的法律屬性。[17]

4.3 礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)權(quán)說

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)所具有的財產(chǎn)權(quán)法律屬性完全符合財產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)。

取得礦業(yè)權(quán)的目的是通過用益礦產(chǎn)資源和變賣礦產(chǎn)品予以收益，如果其沒有經(jīng)濟(jì)價值，或者獲得的利益低于勘探和開采的成本，人們就不會耗費(fèi)人力、物力、財力去開采它。由此可見，礦業(yè)權(quán)從根本上說還是基于其經(jīng)濟(jì)價值，才會被認(rèn)為是一種財產(chǎn)權(quán)利，而礦業(yè)權(quán)的可依法流轉(zhuǎn)性，也使人們強(qiáng)化了其為財產(chǎn)權(quán)的觀念。故我國的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第三條明文規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)是財產(chǎn)權(quán)。”

但是，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界把礦業(yè)權(quán)的法律屬性界定為財產(chǎn)權(quán)，由傳統(tǒng)法律部門來看其內(nèi)涵就太過寬泛了。財產(chǎn)權(quán)的客體可以是有形財產(chǎn)，也可以是無形財產(chǎn)，而法律規(guī)范對有形財產(chǎn)的保護(hù)和對無形財產(chǎn)的保護(hù)并非完全一致。因此，僅將礦業(yè)權(quán)界定為財產(chǎn)權(quán)，無法精準(zhǔn)地對礦業(yè)權(quán)的法律地位進(jìn)行定位，并且無法為其權(quán)利人在行使權(quán)利時提供明確清晰的法律保護(hù)。

所以，礦產(chǎn)資源作為一種有形的物體，將對其的占有、使用和收益的權(quán)利界劃定到物權(quán)范疇之中，才更符合我國已經(jīng)初步建立起來的物權(quán)法律體系的要求，在法律性質(zhì)上更容易與其他的財產(chǎn)權(quán)利加以區(qū)分，從而更容易為享有這些權(quán)利的人提供更好的法律保護(hù)。[18]

4.4 準(zhǔn)物權(quán)說

晚近相當(dāng)多的學(xué)者較為普遍地均已認(rèn)為礦業(yè)權(quán)是準(zhǔn)物權(quán)。

4.4.1 礦業(yè)權(quán)是基于礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)派生出來的一種物權(quán)

準(zhǔn)物權(quán)的取得均需國家批準(zhǔn)，且國家對礦業(yè)權(quán)主體規(guī)定了一系列的條件和資質(zhì)要求，只有符合相關(guān)條件才有機(jī)會成為礦業(yè)權(quán)的主體。由此可見，礦業(yè)權(quán)帶有明顯的行政色彩，只能準(zhǔn)用有關(guān)物權(quán)的規(guī)定，而不能完全適用物權(quán)。

4.4.2 礦業(yè)權(quán)的基本性質(zhì)和要件類似于物權(quán)

其準(zhǔn)用物權(quán)法規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)。準(zhǔn)物權(quán)實(shí)際上并不是物權(quán)，只是這些財產(chǎn)權(quán)與物權(quán)、債權(quán)相比較，與物權(quán)在性質(zhì)和要件上有相似之處，因此法律上把這些權(quán)利當(dāng)作物權(quán)，準(zhǔn)用民法中物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定。“準(zhǔn)物權(quán)說”揭示了礦業(yè)權(quán)行政管理法律關(guān)系與礦業(yè)權(quán)民事法律關(guān)系的區(qū)別。對于礦業(yè)權(quán)屬于準(zhǔn)物權(quán)的說法，學(xué)界雖尚未達(dá)成共識，[19]但主流專家業(yè)已逐步予以認(rèn)可。

準(zhǔn)物權(quán)研究的代表學(xué)者之一張俊浩認(rèn)為，“準(zhǔn)物權(quán)指某些性質(zhì)和要件相似于物權(quán)、準(zhǔn)用物權(quán)法規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)。準(zhǔn)物權(quán)實(shí)際上不是物權(quán)。由于這些財產(chǎn)權(quán)與物權(quán)、債權(quán)相比較，性質(zhì)和成立要件上相似于物權(quán)，因而法律上把這些權(quán)利當(dāng)作物權(quán)來看待，準(zhǔn)用民法、物權(quán)法的規(guī)定?！盵20]與之相反，崔建遠(yuǎn)認(rèn)為，“與準(zhǔn)合同并非合同不同，準(zhǔn)物權(quán)仍屬于物權(quán)，猶如準(zhǔn)侵權(quán)行為仍屬于侵權(quán)行為，羅馬法、法國民法上的準(zhǔn)侵權(quán)行為概念到了德國民法典就不再適用，侵權(quán)行為的概念涵蓋所有的侵權(quán)行為，就是明證?！盵12]

4.4.3 崔建遠(yuǎn)教授是認(rèn)為礦業(yè)權(quán)屬于物權(quán)范圍內(nèi)的準(zhǔn)物權(quán)的代表

“物權(quán)的標(biāo)的范圍廣泛，它們在法律上有一個共同的特點(diǎn)，即必須是特定物。”[21]但是，礦產(chǎn)資源具有隱蔽性.其一,在探礦權(quán)階段，礦產(chǎn)資源在登記的礦區(qū)或者工作區(qū)可能并不存在，正如試掘權(quán)不像采掘權(quán)那樣以礦物的存在為前提，因此礦物的存在通常是預(yù)想的。其二，在勘探工作進(jìn)行到后期，礦區(qū)或者工作區(qū)的面積也隨著縮減，最后未勘探完的礦產(chǎn)資源的權(quán)利將歸還給國家，使有勘探能力者獲得這些歸還部分的勘探權(quán)。

由此可見，礦業(yè)權(quán)的客體是特定礦區(qū)或者工作區(qū)的地下部分及賦存其中的未特定的礦產(chǎn)資源，因而在礦業(yè)權(quán)的標(biāo)的物是存在于礦區(qū)內(nèi)的未具特定的礦物這點(diǎn)上，與普通的物權(quán)不同。

5 準(zhǔn)物權(quán)本質(zhì)上無非是自然資源產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)制度的法律定型化

我國針對各類自然資源開發(fā)利用已經(jīng)制定的一些基本的單項(xiàng)立法分別對不同的資源進(jìn)行規(guī)制，呈現(xiàn)出一種自然資源法群的分布狀態(tài)。但礦業(yè)權(quán)應(yīng)為準(zhǔn)物權(quán)制度之濫觴。

5.1 自然資源基本上為國家和集體的專有物

《憲法》規(guī)定了自然資源國家所有制原則。1954年《憲法》第六條、1982年《憲法》第九條都有此類規(guī)定。

我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國家,國務(wù)院行使礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)。只是在實(shí)踐過程中，由于過分強(qiáng)調(diào)自然資源的“公有產(chǎn)權(quán)”性，以致使國有產(chǎn)權(quán)比重過大，導(dǎo)致私有產(chǎn)權(quán)、集體所有產(chǎn)權(quán)經(jīng)常為國家所有產(chǎn)權(quán)染指。[22]又如“三權(quán)分置”后的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，礙于沒有法定，只能用債權(quán)合同予以調(diào)整和保護(hù)，至于債權(quán)保護(hù)與物權(quán)保護(hù)的差別，不言而喻。[23]二次林權(quán)改革之前，林改主要走債權(quán)承包的路子；在遭遇“滑鐵盧”的情況下，最后轉(zhuǎn)向物權(quán)改革的路徑，也是一個明證。[24]

5.2 傳統(tǒng)自然資源開發(fā)利用模式重經(jīng)濟(jì)價值而輕生態(tài)價值

以礦產(chǎn)為例，其作為公共資源，如果行政主管部門將其賦予不同的使用者類別相同或不同的使用權(quán)，權(quán)利主體之間如果完全沒有排他使用限制，最終必然造成每個使用人為了私人的經(jīng)濟(jì)利益，竭澤而漁，不考慮資源和環(huán)境承載力，對該礦產(chǎn)資源以至于環(huán)境資源過度開發(fā)，產(chǎn)生一系列環(huán)境問題。

追根溯源，就是對經(jīng)濟(jì)學(xué)上的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)管理中的各種臨時應(yīng)急措施定型為準(zhǔn)物權(quán)制度，極其不系統(tǒng)亦不明晰，未能充分發(fā)揮自然資源準(zhǔn)物權(quán)對自然資源可持續(xù)開發(fā)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)的功能。

5.3 以往自然資源開發(fā)管理無序混亂的局面必須改變

5.3.1 受制于行政管理體制的部門委托立法交叉重疊

我國目前對自然資源的管理呈現(xiàn)部門化，而部門利益化現(xiàn)象導(dǎo)致不同部門來起草和修改法律，這不可避免的會產(chǎn)生部門立法的沖突。如礦泉水引起的水資源與礦產(chǎn)資源管理的沖突，最為典型。

5.3.2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)登記管理不能再“九龍治水”、各自為政

物權(quán)登記的性質(zhì)是民事登記，其內(nèi)容以物權(quán)的取得、變更、消滅為主。但是，現(xiàn)階段我國法律只是規(guī)定了國有建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)等的物權(quán)登記性質(zhì)，其他種類自然資源使用權(quán)的登記行為僅為主管部門便于行政管理而作的管理登記，是一種行政登記，并非物權(quán)登記。統(tǒng)一登記實(shí)施以前，不同種類的資源權(quán)屬登記部門不一致，如取水權(quán)登記部門水利部門、礦業(yè)權(quán)登記部門為國土資源部門的部門分割體制下，[25]如何予以整合，亦須理論與實(shí)踐的整合。

5.3.3 自然資源開發(fā)利用的統(tǒng)一規(guī)劃再也不能付之厥如

2013年11月,習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中提出,山、河、林、田、湖是生活共同體,田為人的根源,水為田的根源,山為水的根源,地為山的根源。因此，開發(fā)利用和生態(tài)恢復(fù)必須遵循自然規(guī)律。如果取水方只顧取水、采伐方只顧采伐、養(yǎng)殖方只管養(yǎng)殖，彼此之間沒有資源利用的協(xié)調(diào)，最終會導(dǎo)致對生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)破壞。正是在這個大背景下，自然資源部應(yīng)運(yùn)而生。

2018年9月11日，自然資源部“三定”方案出爐。根據(jù)最新的方案，自然資源部承擔(dān)土地制度改革、規(guī)劃體系改革、生態(tài)空間用途管制機(jī)制建設(shè)和自然資源開發(fā)管理制度改革等多項(xiàng)改革重任，其“三定”方案也被認(rèn)為相比之前的國土資源部“大擴(kuò)容”。[26]這一改革旨在由一個部門負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。為統(tǒng)一行使所有國土空間的“多規(guī)合一”，我國需要將資源分散立法向集中立法轉(zhuǎn)變，構(gòu)建自然資源綜合體綜合管理體系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、綜合性、重構(gòu)性立法。

6 明晰準(zhǔn)物權(quán)制度的法律價值

6.1 力圖實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)約束與行政管制的平衡

實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)約束與行政管制的平衡有利于解決“綠地悲劇”等諸多現(xiàn)實(shí)問題。自然資源具有公共性，不同權(quán)利主體的共同開采行為會超過環(huán)境承載力，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響；自然資源具有稀缺性，不合理的開發(fā)會使得本就儲量有限的自然資源捉襟見肘，影響國家實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，所以針對產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利行使進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)利限制，即自然資源產(chǎn)權(quán)主體在自然資源權(quán)的申請、變更和注銷后都賦予生態(tài)保護(hù)等層面的公法責(zé)任，此類義務(wù)是相對于私法義務(wù)而言的，權(quán)利主體不可放棄、轉(zhuǎn)移公法義務(wù)。

從權(quán)利屬性角度看，雖然準(zhǔn)物權(quán)是一種民法意義上的權(quán)利，但自然資源使用者主體又負(fù)有可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等方面的公法義務(wù)，這些私法和公法權(quán)利義務(wù)的合理配置都是準(zhǔn)物權(quán)制度不可或缺的成分。

6.2 明晰準(zhǔn)物權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)自然資源市場配置的重要路徑

在市場經(jīng)濟(jì)活動中，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的功效就在于賦予產(chǎn)權(quán)主體占有的合法性，[27]礦產(chǎn)資源作為社會生產(chǎn)資料的不可或缺的部分，唯有在市場經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行自由交易才能使本就分布不均勻的資源得到合理配置，而自然資源準(zhǔn)物權(quán)制度則是礦產(chǎn)資源作為生產(chǎn)資源進(jìn)行流動和配置的制度保障，在規(guī)范合理的準(zhǔn)物權(quán)制度指引下，是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資源要素快速流動和合理配置的重要手段。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理下，只有把自然資源產(chǎn)權(quán)制度各個方面進(jìn)行合理規(guī)范的規(guī)定和有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價值增長并最大程度發(fā)揮其價值。

結(jié) 語

黨中央以習(xí)近平同志為核心,發(fā)起了新中國七十年和改革開放四十年來未曾觸及的產(chǎn)權(quán)制度改革，重點(diǎn)一是確權(quán)，二是管理體制。在公有制基礎(chǔ)下，研究自然資源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)很有必要。為了實(shí)現(xiàn)山、水、林、田、湖、海、草、礦產(chǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃，我們無疑需要系統(tǒng)性的、綜合性的物權(quán)立法，以物權(quán)法為核心，明晰準(zhǔn)物權(quán)制度，建立科學(xué)合理的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。雖然全面建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度需要一個過程,但可以說,它已經(jīng)有了一個歷史性的開端。

但需要注意的是，管制有成本，既有制度的成本，還有犧牲效率及其他（如貪污腐化）的成本。因此，私法自治與公法監(jiān)管應(yīng)取得平衡，應(yīng)將合同自由即市場配置公共資源仍用合同法也就是民法來調(diào)整，而對公共資源行政管制則以必要為限，受法律限制,首先是受憲法限制,只有在監(jiān)管的利益大于監(jiān)管成本的情況下,才能強(qiáng)制執(zhí)行。[28]