鹿愛莉

（中國自然資源經濟研究院, 北京 101149）

從新中國成立至今，我國礦業(yè)政策走過了70個年頭，對此作一番回顧和反思，能夠使我們循著礦業(yè)政策的印跡看清其自身的改革進程和變革趨勢。

我國的礦業(yè)政策變化與社會經濟發(fā)展、國家經濟體制改革、礦產資源管理體制改革和立法變革密不可分，也反映了我國礦業(yè)活動的規(guī)律和特性。

1 改革開放前的礦業(yè)政策

改革開放前我國礦業(yè)政策相對較少，但對礦業(yè)的重視和鼓勵程度很高，礦業(yè)政策體系處于構建和完善穩(wěn)定之中。國家對礦業(yè)經濟的宏觀調控和礦業(yè)活動微觀行為的規(guī)制主要由兩部法規(guī)確定。一部是1951年政務院頒布的《礦業(yè)暫行條例》，該條例規(guī)定在公營或國家保留區(qū)外，準許并獎勵私人經營，鼓勵和調動私有經濟經營礦業(yè)的積極性；鼓勵公私合營、政府參股。1952年，地質部的成立實現(xiàn)了礦產資源勘查工作的相對集中統(tǒng)一管理。之后，勘查和開采一直分離，

礦產資源開采出現(xiàn)多頭管理，按照礦種的不同分別屬于各工業(yè)部門條塊分割管理，各工業(yè)部門也有自己的地質勘查隊伍和管理機構，由此一個礦區(qū)可能由幾個工業(yè)部門同時勘查和開采，忽視了綜合勘查、綜合開發(fā)和綜合利用。因此，1965年12月17日出臺了另一部法規(guī)《礦產資源保護試行條例》，提出了“綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用”的方針和“貧富、大小、厚薄、難易兼采”的原則，要求“重要非金屬礦產的加工和使用單位，合理利用不同品級的礦產，防止優(yōu)質劣用、大材小用、小材不用或少用”“礦山企業(yè)對于已經采出而目前尚難回收或利用以及暫無銷路的礦產，應當集中存放，妥善保管”“嚴禁亂挖亂采，防止礦產資源的破壞和損失”等。此外，這期間還頒布了有關地質資料使用、地質勘查工作登記、儲量統(tǒng)計、普查工作、礦山生產地質和測量工作等規(guī)范[1]。

2 改革開放后的礦業(yè)政策

1982年地質部更名地質礦產部，主要負責地質勘查行業(yè)和礦產資源開發(fā)監(jiān)督的管理。1986年3月《礦產資源法》誕生，發(fā)展礦業(yè)、保障社會主義現(xiàn)代化建設當前和長遠的需要是其立法的根本宗旨，并規(guī)定勘查礦產資源須依法登記，開采礦產資源須依法申請取得采礦權，國家對礦產資源實行有償開采等。國營礦山作為開采礦產資源的主體，國家保障國營礦山的鞏固和發(fā)展，鼓勵、指導和幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)的發(fā)展，通過行政管理、指導幫助和監(jiān)督個人依法采礦。1996年1月，為了加強中央政府對礦產資源的統(tǒng)一管理，維護礦產資源國家所有者權益，成立了全國礦產資源委員會。1996年8月對《礦產資源法》進行了修改，明確了探礦權、采礦權的有償取得和依法轉讓制度，規(guī)定了探礦權人可以優(yōu)先取得勘查區(qū)內采礦權以及礦業(yè)權在范圍上的排他性，重新劃分了勘查、開采的審批權限等。1998年，成立國土資源部，統(tǒng)一收歸了各工業(yè)部門的礦產資源管理職能[2]。1998年2月，礦產資源勘查區(qū)塊登記、礦產資源開采登記和探礦權采礦權轉讓三個管理辦法出臺，細化了礦業(yè)權政策。2018年，成立了自然資源部，承擔了統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，礦產資源的調查監(jiān)測評價、統(tǒng)一確權登記、有償使用、合理開發(fā)利用等也是其主要管理職能。

《礦產資源法》的頒布和修改使礦產資源勘查開采有法可依，隨之多種礦業(yè)政策逐漸出臺，并不斷做出調整，通過法律、經濟和行政手段對礦業(yè)實行干預，保障了礦業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。本文根據(jù)我國礦業(yè)政策的變化情況，以改革開放為時間節(jié)點，重點對礦業(yè)投資、礦業(yè)稅費、礦山環(huán)境保護、勘查開采等礦業(yè)政策變化進行回顧與反思。

2.1 礦業(yè)投資政策

2.1.1 國家撥款與“撥改貸”

改革開放之前，我國礦業(yè)投資是國家統(tǒng)包，即地質勘查和國有礦山企業(yè)由國家撥款來維持開發(fā)和生產。改革開放之后，開始實行礦產資源勘查開采項目由國家財政預算撥款改為建設銀行貸款（簡稱“撥改貸”）?！皳芨馁J”政策在新的經濟形勢下逐漸暴露出很多弊端，礦山的風險性和微利性致使金融機構不愿意投資礦業(yè)，于是礦山企業(yè)融資渠道狹窄不暢、資金緊張、利息負擔加重。即使是一些資源條件較好的礦山，也因資金問題而得不到及時開發(fā)。隨著市場經濟體制的建立和競爭加劇，礦山虧損面迅速擴大，生存和發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，反映出當時國家礦業(yè)政策在制定和實施過程中存在著不足，制約了礦業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 礦業(yè)投資主體多元化

改革開放后，礦業(yè)投資由過去計劃經濟體制下國家為主的單一投資主體逐步轉變?yōu)槭袌鼋洕w制下的中央和地方政府、相關部門、企事業(yè)單位（探礦權人和采礦權人）、集體、個體、外商等多元化投資主體，同時貫徹誰投資誰收益、風險自擔、決策自主的原則，并由單一的行政手段調節(jié)礦業(yè)活動轉變?yōu)橐允袌鍪侄魏徒洕侄握{節(jié)礦業(yè)活動，實現(xiàn)了礦業(yè)投資的法制化、多元化和市場化[3]。

我國對能源開發(fā)領域的投資改革較為滯后。2008年，我國構建了鈾礦地質勘查工作多元投入機制。有計劃地放開鈾礦地質勘查市場，鼓勵地方政府參與和開展所轄區(qū)域的鈾礦地質勘查工作，增加鈾礦地質勘查資金的投入，允許社會資本投入鈾礦勘查、開發(fā)領域，享受勘查、開采權益[4]。2012年，鼓勵社會各類投資主體依法進入頁巖氣勘查開采領域，鼓勵符合條件的民營企業(yè)投資勘查、開采頁巖氣。2015年，打破了一直以來國內只有中石油、中石化、中海油和延長石油四家才能具有探礦權和采礦權資質的規(guī)定，首次向民資和社會資本開放油氣勘探開發(fā)市場[5]。

2.1.3 西部礦業(yè)投資成為區(qū)域投資重點

隨著2000年國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，礦業(yè)投資的重點也放在了西部，對東、中、西部的礦業(yè)發(fā)展采取了不同的投資政策。國家鼓勵以西部地區(qū)礦產資源集中區(qū)為重點，開展油氣、優(yōu)質煤、銅、金、優(yōu)質錳、鉀鹽等礦產資源的商業(yè)性勘查，并鼓勵合理開發(fā)和深度加工。對西部大開發(fā)實施了礦業(yè)優(yōu)惠政策，對符合條件的勘查、開采者，可以減免礦業(yè)權使用費。探礦后依法開采的，允許將勘查費用計入遞延資產，在開采階段分期攤銷等。在中、東部地區(qū)，鼓勵開展鎢、錫、銻、鉛、鋅、稀土等礦產資源的勘查，非金屬礦產的深加工和集約化利用及老礦山接替資源的找礦。

2.1.4 緊缺性、戰(zhàn)略性礦產成為礦業(yè)投資重點

2010年后，國家加大了鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鉀鹽等緊缺性礦產資源的勘查力度。中央和省級地質勘查基金重點支持找礦潛力大且社會資金不愿獨立承擔找礦風險的緊缺性礦產資源勘查區(qū)和勘查項目，并鼓勵符合條件的民間資本參與緊缺性礦產資源勘查開采，在緊缺性礦產資源礦業(yè)權審批、礦山環(huán)境恢復治理方案和土地復墾方案審查上開辟了綠色通道。允許除沉積變質型和沉積型鐵礦外，其他成因類型的鐵礦勘查可以采取申請在先的方式取得礦業(yè)權。鼓勵礦山企業(yè)勘查開采礦區(qū)范圍深部及其毗鄰區(qū)域緊缺性礦產資源，屬于第二類礦產的，可以采用協(xié)議方式取得礦業(yè)權。

為保障國家安全和戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展需求，《全國礦產資源規(guī)劃（2016～2020年）》將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質石墨等24種礦產列入戰(zhàn)略性礦產目錄，在資源配置、財政投入、重大項目、礦業(yè)用地等方面加強引導和差別化管理。

2.1.5 外商投資礦業(yè)逐步實現(xiàn)國民待遇

引進國外資本和技術開發(fā)我國礦產資源是我國一項重要的礦業(yè)政策。改革開放后，我國實行鼓勵外商來華投資礦產資源勘查開發(fā)的政策，隨著國家對外開放方針的實施，礦業(yè)領域對外開放的范圍不斷擴大[6]。

早在1982年我國就對石油工業(yè)實行對外開放，鼓勵以合作的方式進行油氣開發(fā)，對參加合作開采陸上、海洋石油資源的外國企業(yè)的投資和收益不實行征收。1998年2月，從法規(guī)上確定在一般情況下對外商投資者或者中外合資、合作企業(yè)可以直接申請勘查許可證和開采許可證，對外商和內資同等對待。允許涉外非法人可以直接向國務院礦產資源主管部門申請礦業(yè)權，從而解決了外國公司在中國投資探礦必須尋找中方有礦業(yè)權的單位合作的單一途徑，從根本上保護了出資人的利益。2012年10月26日起，又鼓勵擁有頁巖氣勘查、開采技術的外國企業(yè)以合資、合作形式參與我國頁巖氣的勘查開采。

1995年，國家計委、經貿委、外經貿委聯(lián)合發(fā)布《指導外商投資方向暫行規(guī)定》及《外商投資產業(yè)指導目錄》，規(guī)定了鼓勵、允許、限制和禁止外商投資的項目，并允許合營企業(yè)生產的金銀產品，其外方的利潤及合法收入可依法匯往境外。該目錄經過八次修訂，逐步取消了油氣勘探開發(fā)限于合資、合作的要求，取消了禁止外商投資鉬、錫、銻、螢石勘查開采，特殊煤種開采、石墨開采、稀土冶煉分離、鎢冶煉的外資限制，以及禁止外商投資放射性礦產冶煉加工與核燃料生產的規(guī)定。2000年，進一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源。允許外商在中國境內以獨資或者與中方合作的方式進行風險勘探；在探轉采、礦業(yè)權轉讓、以先進技術或設備參股、享受礦業(yè)稅費優(yōu)惠、勘查費用攤銷等方面實行國民待遇。在勘查設備、器材的進出口方面，外商可以與外商獨資、中外合資、中外合作法人企業(yè)享受同等待遇。此外，外商到西部地區(qū)從事非油氣礦產資源勘查開采和開采《外商投資產業(yè)指導目錄》中鼓勵類非油氣礦產資源的，還可享受特殊的稅費減免。

2000年6月發(fā)布的《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產業(yè)目錄》，經過多次修訂，不斷擴大外商投資的范圍。該目錄列出了中西部地區(qū)20余個?。▍^(qū)、市）的優(yōu)勢產業(yè)，其中，鼓勵外商投資開發(fā)礦產資源領域是重點之一。為了貫徹《外商投資法》精神，優(yōu)化提升我國外商投資促進政策，2019年6月，發(fā)展改革委、商務部將《外商投資產業(yè)指導目錄》鼓勵類和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產業(yè)目錄》合并為《鼓勵外商投資產業(yè)目錄（2019年版）》，統(tǒng)一列出了鼓勵和引導外商投資的具體行業(yè)、領域和地區(qū)，其中包括：油氣的勘探開發(fā)和礦井瓦斯利用，提高原油采收率及相關新技術、石油勘探開發(fā)新技術、提高礦山尾礦利用率的新技術的開發(fā)與應用及礦山生態(tài)恢復技術的綜合應用，緊缺礦種的勘探開采和選礦。

從我國礦業(yè)投資政策變化來看，我國在外商投資礦業(yè)領域，通過多項鼓勵政策的出臺和不斷修訂，逐步減少了外商投資的限制性措施，采礦業(yè)開放水平大幅提高，其中一般制造業(yè)已基本放開。在全國范圍內實施外商投資準入負面清單，在負面清單之外的領域實施備案管理，不再限制外資準入。但在其他礦業(yè)領域，我國礦業(yè)投資的鼓勵性政策并不多，范圍也不廣。與其他投資領域相比，礦業(yè)投資領域尤其是礦產勘查投資領域具有較高的投資風險和較長的投資回收期，過去我國對此沒有給予足夠的重視，多比照其他產業(yè)領域的投資政策，而且有些政策還帶有計劃經濟色彩。應逐漸完善我國礦業(yè)投資政策，克服礦業(yè)投資政策目標的短期化和趨同化，根據(jù)礦業(yè)投資領域的投資特點，出臺更多區(qū)別于其他產業(yè)的特殊性鼓勵政策。

2.2 礦業(yè)稅費政策

2.2.1 中外合作開采陸上、海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費，其他礦產開采繳納礦產資源補償費和資源稅

1982之前，國家對礦業(yè)采取了與其他各業(yè)無差別的稅費政策。礦業(yè)經濟的特殊內容和運行規(guī)律，決定了礦業(yè)稅費政策應區(qū)別于其他產業(yè)。參與合作開采海洋、陸上石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)分別從1982年1月30日起和1990年1月1日起開始依法繳納礦區(qū)使用費。從1984年10月1日起，從事原油、天然氣、煤炭、金屬礦產品和其他非金屬礦產品資源開發(fā)的單位和個人開始繳納資源稅，需要鼓勵和照顧的小煤礦由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在應納稅額50%的范圍內適當減免。自1994年1月1日起，擴大了資源稅的征收范圍，開采《資源稅暫行條例》中規(guī)定的礦產品或者生產鹽的單位和個人均需繳納資源稅。1994年4月1日起，對開采礦產資源要求繳納礦產資源補償費，對從廢石（矸石）中回收礦產品的以及按照國家有關規(guī)定經批準開采已關閉礦山的非保安殘留礦體的情形可以免繳礦產資源補償費；對從尾礦中回收礦產品的，開采未達到工業(yè)品位或者未計算儲量的低品位礦產資源的，依法開采水體下、建筑物下、交通要道下的礦產資源的，以及由于執(zhí)行國家定價而形成政策性虧損的情形，可以減繳礦產資源補償費。此外，為鼓勵煤層氣和頁巖氣產業(yè)發(fā)展，煤層氣和頁巖氣礦業(yè)權人可申請減免礦產資源補償費。對中外合作開采陸上、海洋石油資源的僅繳納礦區(qū)使用費，不繳納礦產資源補償費和資源稅[7]。

2.2.2 對原油獲得的超額收入征收石油特別收益金

從2006年3月26日起，開采并銷售原油的企業(yè)，以及以合資、合作等方式開采并銷售原油的其他企業(yè)，對因原油價格超過40美元/桶所獲得的超額收入，按5級超額累進從價定率的方式，開始繳納石油特別收益金。此后，分別在2011年、2014年將石油特別收益金起征點調整為55美元/桶和65美元/桶。

2.2.3 取消礦區(qū)使用費，所有礦產資源開采均繳納資源稅和礦產資源補償費

2011年11月1日起，中外合作開采陸上、海洋石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)依法繳納礦產資源補償費和資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費，并對開采原油過程中用于加熱、修井的原油免交資源稅。

2.2.4 停止繳納礦產資源補償費，開采階段僅繳納資源稅

從2014年12月1日起，全國的煤炭、原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，停止煤炭、原油、天然氣價格調節(jié)基金。2016年后，礦業(yè)稅費政策連續(xù)發(fā)生重大變化。在對原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅實施從價計征改革的基礎上，2016年7月1日起，對金屬礦產品和鹽全面實行從價計征，對非金屬礦產品遵循從價計征為主、從量計征為輔，對經營分散、多為現(xiàn)金交易且難以控管的粘土、砂石等少數(shù)礦產品仍實行從量定額計征。同時將全部礦產補償費費率降為零，意味著停止繳納所有礦產資源補償費，同時停止所有價格調節(jié)基金。2017年1月24日起，對符合條件的充填開采和衰竭期礦山分別減征50%和30%的資源稅。

自2020年9月1日起，將免征在開采原油以及在油田范圍內運輸原油過程中用于加熱的原油和天然氣、煤炭開采企業(yè)因安全生產需要抽采的煤成（層）氣的資源稅；對低豐度油氣田開采以及三次采油和從深水油氣田開采的原油和天然氣、高含硫天然氣、稠油、高凝油減征資源稅；對于納稅人開采或者生產應稅產品過程中，因意外事故或者自然災害等原因遭受重大損失，以及納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦的情形減免資源稅。

2.2.5 實行礦業(yè)權有償取得制度，繳納礦業(yè)權使用費和礦業(yè)權價款

從1998年2月12日起，對探礦權人收取探礦權使用費，對申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區(qū)塊的探礦權，要繳納探礦權價款。對國家鼓勵勘查的礦種和區(qū)域可以減免探礦權使用費和探礦權價款。對采礦權人收取采礦權使用費，對申請國家出資勘查并已經探明礦產地的采礦權，要繳納采礦權價款。對開采邊遠貧困地區(qū)的礦產資源、國家緊缺的礦種或因自然災害等不可抗力的原因造成礦山企業(yè)嚴重虧損或者停產的，可以減免采礦權使用費和采礦權價款。從2000年6月6日起，對在我國西部地區(qū)、國務院確定的邊遠貧困地區(qū)和海域從事符合下列四種條件的礦產資源勘查開采活動，可以申請減免礦業(yè)權使用費：一是國家緊缺礦種的；二是大中型礦山為尋找接替資源申請的；三是運用新技術、新方法提高綜合利用水平的（包括低品位、難選冶的礦產資源開發(fā)及老礦區(qū)尾礦利用）；四是勘查開采礦產資源在遇有自然災害等不可抗力期間。此外，為鼓勵煤層氣和頁巖氣產業(yè)的發(fā)展，煤層氣和頁巖氣礦業(yè)權人可按國家有關規(guī)定申請減免探礦權使用費、采礦權使用費。

2.2.6 取消礦業(yè)權價款，繳納礦業(yè)權出讓收益，調整礦業(yè)權使用費為礦業(yè)權占用費

自2017年7月1日起，礦業(yè)權人申請新立礦業(yè)權的，應繳納探礦權出讓收益和采礦權出讓收益，取消探礦權價款、采礦權價款。將繳納礦業(yè)權使用費調整為繳納礦業(yè)權占用費。

從我國礦業(yè)稅費政策變化情況來看，自資源稅和礦產資源補償費（中外合作開采海洋、陸上石油和天然氣資源的采礦權人征收礦區(qū)使用費）開征以來，以及礦業(yè)權使用費收取以來，結束了礦業(yè)權無償取得和礦產資源無償開采的歷史，建立了促進礦產資源保護和合理開發(fā)利用的經濟激勵機制，實現(xiàn)了國家礦產資源所有者權益。礦業(yè)稅費的減免政策也給企業(yè)減輕了負擔[8]。礦產資源權益金制度的改革，完善了礦業(yè)稅費制度，解決了由于礦產資源補償費費率低而使國家所有者權益不能充分體現(xiàn)[9]，資源稅從量征收不能合理地調節(jié)級差收入，征收稅種較多、重復征收和不合理的收費基金不利于企業(yè)發(fā)展，礦山生態(tài)環(huán)境長期得不到保護等問題。同時，資源稅改革、礦業(yè)權出讓收益制度改革等使我國的礦業(yè)稅費政策更趨完善，也提升了我國礦業(yè)競爭能力，改善了我國礦業(yè)投資環(huán)境。但對礦業(yè)權出讓收益的征收政策仍然存在問題，缺乏政策連續(xù)性、新舊政策的銜接性以及出讓收益征收標準不合理等，應盡快完善[10]。

2.3 礦山環(huán)境保護政策

2.3.1 繳存礦山環(huán)境恢復治理保證金，編寫礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案

我國法律法規(guī)對礦山環(huán)境保護方面的規(guī)定較少，政策多由各部委以規(guī)章和規(guī)范性文件提出。針對礦業(yè)發(fā)展累積的大量地質環(huán)境問題，2006年，要求由企業(yè)在地方財政部門指定的銀行開設保證賬戶，存入環(huán)境治理恢復保證金，并按規(guī)定使用資金進行礦山環(huán)境恢復治理。2009年，進一步規(guī)范礦山地質環(huán)境保護，采礦權申請人要編制礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案并經過批準后方可取得采礦許可證，并繳存礦山地質環(huán)境治理恢復保證金。鼓勵在礦山地質環(huán)境治理恢復后，對具有觀賞價值、科學研究價值的礦業(yè)遺址開發(fā)為礦山公園。

2.3.2 整合政策與資金，落實礦山地質環(huán)境治理的主體責任

2016年，《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號）要求整合政策與資金，將礦山地質環(huán)境恢復治理與地質災害治理、土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等有機結合，與地產開發(fā)、旅游、養(yǎng)殖、種植等產業(yè)融合發(fā)展。根據(jù)不同礦種和開發(fā)方式，建立差別化、針對性強的礦業(yè)用地政策。對采石取土成區(qū)連片、問題集中的地方，落實礦山地質環(huán)境問題治理的主體責任。鼓勵社會參與第三方治理礦山地質環(huán)境。

2.3.3 提取礦山地質環(huán)境治理恢復基金，編制礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案

2017年11月1日起，將礦山環(huán)境治理恢復保證金調整為礦山地質環(huán)境治理恢復基金，由采礦權人單設會計科目，按照銷售收入一定比例計提礦山環(huán)境治理恢復基金，計入企業(yè)成本，提取的資金由企業(yè)自主使用。2019年，為減輕企業(yè)負擔，將礦山環(huán)境恢復治理方案和土地復墾方案合并為礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案。

2.3.4 在生態(tài)環(huán)境區(qū)域簽訂勘查開采礦產資源的合同無效

自2017年7月27日起，對當事人約定在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院依法認定合同無效。

2.3.5 造成工礦用地土壤和地下水污染的企業(yè)是治理與修復的主體

自2018年8月1日起，工礦企業(yè)對造成工礦用地土壤和地下水污染的要承擔治理與修復的責任。對于污染防控，重點單位應當按照相關技術規(guī)范要求，自行或者委托第三方定期重點對存在污染隱患的區(qū)域和設施周邊的土壤、地下水開展監(jiān)測，并按照規(guī)定公開相關信息。

2.3.6 規(guī)范和激勵綠色礦山建設和綠色勘查

隨著各項環(huán)保政策的頻繁出臺，綠色礦山建設被提上國家日程。2017年5月印發(fā)的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》要求新建礦山全部實現(xiàn)綠色礦山建設，加大綠色礦山用地、財稅、金融等政策支持力度，如礦產開采指標優(yōu)先安排給綠色礦山等；對于采礦用地，可以采取協(xié)議出讓、租賃等方式；對持續(xù)進行綠色礦山建設技術的研究開發(fā)及成果轉化的高新技術企業(yè)，可依法減征企業(yè)所得稅，并推動符合條件的綠色礦山企業(yè)在境內中小板、創(chuàng)業(yè)板和主板上市以及到“新三板”和區(qū)域股權市場掛牌融資的礦山依法減征企業(yè)所得稅等。對于達到綠色礦山標準的，享受相應激勵政策，并將綠色礦山建設進展與土地年度計劃指標相掛鉤。2018年，非金屬、化工、黃金、煤炭、砂石、石油、水泥灰?guī)r、冶金、有色等行業(yè)有了綠色礦山建設規(guī)范。2018年9月29日，《綠色勘查指南》的函（自然資辦函〔2018〕1259號）也轉發(fā)了我國第一個綠色勘查團體標準《綠色勘查指南》（T/CMAS 0001—2018）。

2.3.7 清退自然保護區(qū)內的礦業(yè)權

2017年7月14日，國土資源部印發(fā)了《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》，啟動各類保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作，以國家級自然保護區(qū)為重點，對行政區(qū)域內各類保護區(qū)禁止礦產資源勘查開采范圍內的礦業(yè)權（不含放射性礦種）進行全面調查摸底和分類，隨后，各?。▍^(qū)、市）對自然保護區(qū)內的礦業(yè)權清退進行分類處置。

由上可以看出，過去由于各地礦山環(huán)境恢復治理保證金收取標準不一致，繳存方式不一樣，退還渠道不暢，支出需層層審核，導致資金沉淀嚴重，盡管實施多年，但對礦山地質環(huán)境造成的影響仍然嚴重，環(huán)境恢復和治理效果仍然不好。調整為礦山環(huán)境治理恢復基金后，推進了環(huán)境治理成本內部化，解決了保證金制度的不足，使礦山企業(yè)能夠真正履行礦山環(huán)境與生態(tài)修復的責任。此外，將分別編制礦山地質環(huán)境保護和治理恢復方案與土地復墾方案合二為一，減輕了企業(yè)的編制和審查成本，也減少了相關重復內容的編寫。綠色礦山建設、自然保護區(qū)礦業(yè)權的清退等都體現(xiàn)了國家越來越重視生態(tài)環(huán)境的保護。

2.4 勘查開采政策

2.4.1 對優(yōu)勢和保護性礦產資源合理開發(fā)利用和保護實施特殊的政策

1991年，我國開始對保護性開采的特定礦產金、鎢、錫、銻、離子型稀土等，從開采、選冶、加工到市場銷售各環(huán)節(jié)進行有計劃的統(tǒng)一管理。從2008年開始逐年下達年度鎢礦、銻礦和稀土礦開采總量控制指標。2010年1月1日起，對保護性開采的特定礦種全面實行開采總量控制；對綜合開采、綜合利用保護性開采的特定礦種的，也納入開采總量控制；對耐火粘土和螢石實行開采和生產雙重總量控制；暫停受理新的稀土礦勘查、稀土礦和鎢礦開采登記（含擴大礦區(qū)范圍）申請至今。從2015年起，要求稀土礦采礦權申請人應具有國家確定的大型稀土企業(yè)集團主體資格。

為了防止煤炭資源勘查投資過多而出現(xiàn)產能過剩問題，國家曾在2007年、2009年、2011年三次暫停煤炭探礦權受理。直到2014年，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行和持續(xù)健康發(fā)展，才決定在全國范圍內不再暫停受理新設煤炭探礦權申請。2016年，國務院要求鋼鐵行業(yè)和煤炭行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展，嚴格了礦業(yè)權審批，決定從2016年起，3年內停止審批煤炭劃定礦區(qū)范圍，未經項目核準機關批準的煤礦建設項目，其采礦權新立和變更擴大生產規(guī)模申請不予受理審批。對煤炭規(guī)劃5年內開始建井開采的區(qū)域，采取合作或調整煤層氣礦業(yè)權范圍等方式，優(yōu)先保證煤炭資源開發(fā)需要。鼓勵企業(yè)對煤炭和煤層氣礦業(yè)權重疊區(qū)域采用兼并、重組以及合作等方式進行開發(fā)。2018年5月，自然資源部調整了政策，重新開始煤炭劃定礦區(qū)范圍的審批，為煤炭行業(yè)釋放優(yōu)質產能、促進供需動態(tài)平衡提供了政策支持。

2.4.2 鈾礦、頁巖氣以及緊缺礦產勘查開采的鼓勵政策

2008年，支持各類地質勘查隊伍積極開展鈾礦地質勘查工作，建立找礦成果激勵機制，設立財政獎勵基金。對取得鈾礦找礦重大突破以及取得重要鈾礦地質勘查科研成果的單位和個人，給予獎勵。鼓勵鈾礦開發(fā)企業(yè)開展生產探礦，擴大后備資源量，延長礦山服務年限；鼓勵其他地質勘查工作，綜合勘查伴生、共生鈾礦。

2010年起，加大鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鉀鹽等國家緊缺礦產資源勘查力度。中國地質調查局會同中央地質勘查基金管理中心，對緊缺礦產資源整裝勘查的業(yè)務進行統(tǒng)籌部署和技術支撐。

2012年10月起，鼓勵油氣（含煤層氣）礦業(yè)權人在其礦業(yè)權范圍內勘查、開采頁巖氣。對具備頁巖氣資源潛力的油氣勘查區(qū)塊，其探礦權人不進行頁巖氣勘查的，或者油氣勘查投入不足、勘查前景不明朗的，油氣探礦權人應退出油氣區(qū)塊，由國務院礦產資源主管部門另行設置頁巖氣探礦權；如果頁巖氣勘查取得突破的，礦業(yè)權人可以申請擴大勘查面積，并依法進行變更登記，頁巖氣勘查過程中可以申請試采或部分區(qū)塊轉入開采。地方礦產資源主管部門可以通過土地租賃試點等方式支持頁巖氣勘查、開采用地需求。

2.4.3 鼓勵對礦產資源進行綜合勘查、綜合利用

1996年，我國發(fā)布了《資源綜合利用目錄》，體現(xiàn)了國家鼓勵綜合利用發(fā)展的政策導向。生產該目錄所列產品的企業(yè)，符合國家的產業(yè)政策，產品達到相關的標準時，可以享受國家的企業(yè)所得稅、增值稅等方面資源綜合利用的優(yōu)惠政策。該目錄還列出了在礦產資源開采加工過程中綜合利用共生、伴生資源生產的產品。該目錄通過多次修訂，鼓勵礦山企業(yè)依靠科技進步和創(chuàng)新，提高資源綜合利用水平。2011年，國家確定了40個礦產資源綜合利用示范基地，連續(xù)3年安排礦產資源節(jié)約與綜合利用專項資金支持礦山開展礦產資源綜合利用，對礦產資源節(jié)約與綜合利用專項資金的使用出臺了相關政策，對全國礦產資源綜合利用情況開展調查與評價，建立了礦產資源節(jié)約與綜合利用評價指標體系。2016年12月，國家進一步推進礦產資源全面節(jié)約和高效利用，鼓勵和支持礦山企業(yè)開發(fā)利用低品位難選冶資源、替代資源和二次資源，鼓勵礦山企業(yè)開展“三廢”綜合利用的科技攻關和技術改造，鼓勵對廢舊金屬及二次資源的回收利用等。

從我國勘查開采政策的變化來看，這些政策十分關注實行保護性開采的特定礦產、緊缺礦產資源和清潔能源，但對保護性開采特定礦產的總量控制，行政手段執(zhí)行的效果并不好，應對保護性開采特定礦產的勘查開采實施更多的經濟政策。緊缺礦產資源的勘查更多的是依賴國家投資，應出臺更多政策吸引社會力量參與勘查。此外，礦產資源綜合勘查和綜合利用的鼓勵性政策也不多，政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性不強。礦產資源綜合利用更多的是經濟問題，應更多從經濟手段考慮，給予更多優(yōu)惠政策并擴大鼓勵范圍。

3 礦業(yè)政策展望

我國礦業(yè)發(fā)展面臨著人口增長、資源短缺、生態(tài)破壞、環(huán)境惡化的嚴峻形勢，走礦業(yè)經濟可持續(xù)發(fā)展的道路成為必然選擇，今后礦業(yè)政策的取向和調整應滿足兩個方面：一是要為經濟社會發(fā)展提供可靠的資源保障，確保國家資源安全；二是要滿足人民對生態(tài)環(huán)境保護的訴求，實現(xiàn)礦業(yè)的綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

目前，礦業(yè)領域實施簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，《礦產資源法》正在修改當中，礦業(yè)政策也應隨之進行調整，政策取向和調整方向主要有三個方面。

3.1 礦產資源開發(fā)的重點領域和重點區(qū)域應出臺更多鼓勵性政策

考慮到國家資源安全、精準扶貧和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對國家緊缺礦產和戰(zhàn)略性新興礦產資源開發(fā)、新能源和新材料技術研發(fā)、礦產資源的綜合利用、西部和扶貧地區(qū)的礦產資源開發(fā)、走出去開發(fā)國外礦產資源等出臺更多的鼓勵性政策。

3.2 政策上更重視保護礦業(yè)權人的權益，減少對礦業(yè)權人的行政干預

減少對礦產資源開發(fā)利用的行政審批環(huán)節(jié)，制定國家因公共利益收回礦業(yè)權的補償政策，調整因行政管理過多干預礦業(yè)權人尤其是對采礦權人生產過程中過多干預的有關政策，弱化行政管理，更多地出臺保護礦業(yè)權人權益的政策。

3.3 更加強調保護礦山生態(tài)環(huán)境，鼓勵發(fā)展綠色礦業(yè)

鼓勵開展綠色礦山建設、清潔能源發(fā)展、礦業(yè)結構調整和轉型升級、礦產資源開發(fā)利用方式轉變、礦產資源開發(fā)利用以及礦山環(huán)境修復和污染防治的技術創(chuàng)新等，更多的是采用限制性和禁止性政策保護礦山生態(tài)環(huán)境[11]。