劉云亮

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南 ?？?570228)

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，是習(xí)近平總書記“413”講話指明海南未來三十年全面深化改革開放的國家戰(zhàn)略重大決策。①打造自由貿(mào)易港政策和制度體系，關(guān)鍵在于立法先行，制定和出臺(tái)具有中國特色自由貿(mào)易港法律法規(guī)體系。自由貿(mào)易港建設(shè)立法先行，實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)，核心問題在于賦予海南省人大及其常委會(huì)享有與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的立法權(quán)，以此推進(jìn)自由貿(mào)易港法治建設(shè)，已經(jīng)納入到國家的頂層設(shè)計(jì)范疇。中央全面依法治國委員會(huì)表決通過《關(guān)于全面推進(jìn)海南法治建設(shè)、支持海南全面深化改革開放的意見》，②已經(jīng)全面規(guī)劃海南法治建設(shè)的重大事項(xiàng)，尤其是明確立法保障中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，推進(jìn)海南法治建設(shè)。海南自由貿(mào)易港建設(shè)，需要解放思想、大膽創(chuàng)新。敢闖敢試，制度創(chuàng)新。敢為人先，體制創(chuàng)優(yōu)。埋頭苦干，機(jī)制創(chuàng)業(yè)。建設(shè)中國自由貿(mào)易港，探索建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制，這是中央“12號(hào)文件”賦予全面深化改革開放新使命。海南如何充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，打造創(chuàng)新制度，營造體制優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化營商環(huán)境，推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)業(yè)，成為中國特色自由貿(mào)易港創(chuàng)新立法體制的一個(gè)重大問題。

一、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法緣起

回顧海南建省，創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并賦予海南享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，系源自1988年4月七屆全國人大一次會(huì)議授權(quán)立法決議。三十年來，海南利用中央權(quán)力的下放或授權(quán)，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定并形成了獨(dú)具特色的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)體系，實(shí)行與內(nèi)地不同的一些特殊經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)管理體制，創(chuàng)造了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的輝煌成就。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)三十年成功的經(jīng)驗(yàn)之一，就是充分有效運(yùn)用授權(quán)立法，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策和特殊的經(jīng)濟(jì)管理體制的“特”，形成經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法自主性，造就海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)體制新優(yōu)勢(shì)?！?13”講話進(jìn)一步明確“新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)新的歷史使命”，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)給予新的定位，即改革開放的“重要窗口”、“試驗(yàn)平臺(tái)”、“開拓者”和“實(shí)干家”。中央“12號(hào)文件”，明確海南“三區(qū)一心”未來三十年發(fā)展戰(zhàn)略定位。③構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港政策和制度體系，重在解放思想、大膽創(chuàng)新。敢闖敢試，體制創(chuàng)新，以此推動(dòng)和探索建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制。

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法定位

自由貿(mào)易港建設(shè)，立法先行，重在法治保障。海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，立法上仍是存在許多法律困境。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限仍然受限，未經(jīng)授權(quán)，仍無法推進(jìn)有關(guān)自由貿(mào)易港法治創(chuàng)新，難以創(chuàng)設(shè)自由貿(mào)易港新體制新優(yōu)勢(shì)。自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新，將受制于現(xiàn)行一些法律或行政法規(guī)約束，自由貿(mào)易港建設(shè)創(chuàng)新體制，則與上位法相矛盾。事實(shí)上，社會(huì)每次變革和體制創(chuàng)新，都會(huì)涉及突破舊體制束縛問題。自由貿(mào)易港創(chuàng)建和變革的法律依據(jù)缺失，則依附著巨大風(fēng)險(xiǎn)和非法、違法的指責(zé)與質(zhì)疑，甚至背負(fù)“罪責(zé)”。人們?cè)谧非笮聲r(shí)代良法善治，已是市場(chǎng)法治建設(shè)的目標(biāo)，以良好的法治促進(jìn)和保障高質(zhì)量發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成為市場(chǎng)法治建設(shè)的重要內(nèi)容。改革與法治的關(guān)系，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)法治缺失，政府治理與市場(chǎng)失序等，將導(dǎo)致“良性違法”。[1]適時(shí)推出授權(quán)立法，將極大化解這些指責(zé)及“罪責(zé)”的后顧之憂，實(shí)現(xiàn)自始至終合法推進(jìn)。授權(quán)立法制度也因此得到各國強(qiáng)烈關(guān)注和廣為適用，使其較為理想化解體制創(chuàng)新的法律滯后性、推進(jìn)行政效率提升、緩解國家不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面協(xié)調(diào)矛盾等等。[2]在新中國成立之初，就曾經(jīng)實(shí)施過授權(quán)立法，如有兩個(gè)重要決議已表明第一屆、第二屆全國人大就適用授權(quán)立法制度。④1978年改革開放以來，授權(quán)立法已經(jīng)成為全國人大及其常務(wù)委員會(huì)的一項(xiàng)重要的立法活動(dòng)形式，涉及制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法規(guī)規(guī)章、國務(wù)院的行政法規(guī)、香港澳門管理事務(wù)、外交事務(wù)等內(nèi)容。授權(quán)立法已成為解決改革開放與經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新法治保障問題、處理中央與地方關(guān)系、理順立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系等等重大問題的重要路徑。立法權(quán)專屬于全國人大和全國人大常委會(huì)，也只有全國人大和全國人大常委會(huì)才有權(quán)處分或決定立法權(quán)，授權(quán)立法的決議也只能由全國人大及其常委會(huì)依法進(jìn)行。[3]2015年修訂《立法法》，將授權(quán)立法進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，諸如《立法法》第11條規(guī)定：授權(quán)立法事項(xiàng)，當(dāng)立法條件成熟時(shí)，應(yīng)該終止授權(quán)，而授權(quán)主體及時(shí)制定法律。表明有授權(quán)，更要有收權(quán)。然而，此條規(guī)定其實(shí)對(duì)單一事項(xiàng)授權(quán)尚可，即具體單一事項(xiàng)立法授權(quán)可以如此規(guī)制，但對(duì)于綜合事項(xiàng)或區(qū)域性的授權(quán)立法則不然。就經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法而言，其發(fā)展戰(zhàn)略定位決定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)亟需法治創(chuàng)新，推動(dòng)立法創(chuàng)新。授權(quán)立法，恰恰是為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法創(chuàng)新的提供了充分合法性，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)充當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革“試驗(yàn)平臺(tái)”的法治保障。那些主張借此指責(zé)有損“法制統(tǒng)一”、“立法平等”等而否定經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的學(xué)者，[4]沒有從根本上認(rèn)知經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略地位和作用。經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開放和經(jīng)濟(jì)體制中“排頭兵”作用，已經(jīng)充分彰顯授權(quán)立法的實(shí)踐價(jià)值。黨的十八屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指明了改革開放、實(shí)踐發(fā)展、解放思想永無止境，全面深化改革是一場(chǎng)偉大的新時(shí)代新革命，更需創(chuàng)新體制，尤其是通過法治政府、法治市場(chǎng)和法治社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理，促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。如此之下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)仍將充分發(fā)揮全面深化改革的“排頭兵”作用。不僅如此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)“試驗(yàn)平臺(tái)”作用也在實(shí)踐中得到不斷發(fā)揮，許多領(lǐng)域諸如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、行政體制改革、創(chuàng)新社會(huì)管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面，都會(huì)對(duì)立法創(chuàng)新提出新要求?！皩?shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展?！盵5]P45中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，創(chuàng)新我國對(duì)外開放新舉措，推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展升級(jí)，成為我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開放的“試驗(yàn)平臺(tái)”實(shí)踐。

(二)中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法的緊迫性

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，關(guān)鍵在于打造中國特色和充分彰顯自由貿(mào)易港活力，顯現(xiàn)中國對(duì)外開放的決心和實(shí)力。自由貿(mào)易港作為當(dāng)今世界最高水平的開放形態(tài)，不僅僅需要有一流的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)美自然資源等硬件環(huán)境，更重要的還要營造世界一流的優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。建設(shè)自由貿(mào)易港，需要立足海南，凸顯中國特色，發(fā)展定位國際視野，引進(jìn)和借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探尋和創(chuàng)新體制模式，這需要法治保障和立法支持。2013年以來第十二屆全國人大常委會(huì)已經(jīng)進(jìn)行多次“試點(diǎn)授權(quán)”，其目的就是彰顯“重大改革于法有據(jù)”⑤的政治承諾的示范性舉措。“試點(diǎn)授權(quán)”自身也須“于法有據(jù)”，既要求符合形式意義的授權(quán)決議，又要求能夠真正顯現(xiàn)其實(shí)質(zhì)意義的“授權(quán)立法”。[6]有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的規(guī)范也已納入到2015年修訂的立法法范疇，已實(shí)現(xiàn)“于法有據(jù)”。然而，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法仍具有局限性，無法適應(yīng)和滿足中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)需要。海南建省創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法決議，明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限及其適用條件、程序，明確“授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國家有關(guān)法律，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案”，⑥其授權(quán)立法的出發(fā)點(diǎn)，在于海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要。如今三十年前后的具體情況及其實(shí)際需要都發(fā)生相應(yīng)變遷，尤其是三十年后更需要海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制和改革開放政策方面重大更大更多的“大膽試、大膽闖”舉措。建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，更是要求既要突破現(xiàn)行一些與自由貿(mào)易港政策制度不相符的法律、行政法規(guī)束縛，又要強(qiáng)調(diào)依法建設(shè)和依法推進(jìn)，這亟需法治保障和創(chuàng)新。這也可以從另一個(gè)層面表明創(chuàng)建自由貿(mào)易港需要相應(yīng)的法治創(chuàng)新，法治創(chuàng)新更大意義上有顯現(xiàn)為立法創(chuàng)新。大膽充分實(shí)施授權(quán)立法，將更適合和有利于自由貿(mào)易港法治創(chuàng)新。

我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)就一直努力嘗試創(chuàng)新立法，尤其是在金融創(chuàng)新方面引入立法創(chuàng)新，但都遇到種種障礙。如國務(wù)院在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》盡管已明確了上海市要通過地方立法，構(gòu)建與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的管理體制。然而，我國地方金融事權(quán)受限，地方立法權(quán)限無法創(chuàng)新金融發(fā)展新體制，自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新體制成為無源之水。[7]事實(shí)上，上海等省市有關(guān)自貿(mào)區(qū)條例在框架結(jié)構(gòu)基本趨同，其內(nèi)容大同小異，主要涉及管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面內(nèi)容，但都未能真正意義上觸及管理體制上創(chuàng)新，凸顯了各個(gè)自貿(mào)區(qū)立法“零敲碎打”逐項(xiàng)授權(quán)立法模式的局限性， 我國最高立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)推進(jìn)制定《中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法》，提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律位階。[8]自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法更多表現(xiàn)為逐項(xiàng)事權(quán)具體事宜的授權(quán)，引發(fā)逐一授權(quán)立法備案，自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新無法推進(jìn)。我國自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的困境，給中國特色自由貿(mào)易港立法制度構(gòu)建及其創(chuàng)新，帶來了很大的挑戰(zhàn)和壓力，更為自由貿(mào)易港授權(quán)立法制度建立及其完善的必要性和可行性帶來更多借鑒啟示。

(三)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的正當(dāng)性

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，構(gòu)建與其相應(yīng)的立法制度，突破現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)立法困境，充分顯現(xiàn)出必要性?？v觀國外自貿(mào)港制度，打造自貿(mào)港有一個(gè)特殊的“治外法權(quán)”屬性，并以此構(gòu)建該港區(qū)域享有特殊法制，其目的在于，確保港內(nèi)的貨物和船舶可以自由流通、人員自由流動(dòng)、貨幣自由兌換，任何進(jìn)口貨物享有關(guān)稅豁免待遇。[9]這表明自貿(mào)港法制與自貿(mào)區(qū)法制有著根本差異性，自貿(mào)港所亟需構(gòu)建的各種自由貿(mào)易制度，更需要得到相應(yīng)法治保障，尤其是有創(chuàng)新的立法制度保障。自貿(mào)區(qū)一般意義上逐一事項(xiàng)授權(quán)立法的制度模式，無法滿足和保障自貿(mào)港體制創(chuàng)新所需更多更大更充分的立法權(quán)。理解和認(rèn)知自貿(mào)港立法權(quán)，還需要有一個(gè)正確的法治思維和法治方式，意識(shí)到我國全面深化改革，進(jìn)行國家政府、市場(chǎng)和社會(huì)治理過程，其本身就是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的過程，需要法治思維，依法治方式推進(jìn)，形成法治秩序。[10]中國特色自由貿(mào)易港法治建設(shè)，正需要有相應(yīng)的法治思維突破，認(rèn)知?jiǎng)?chuàng)設(shè)自貿(mào)港法治需要一個(gè)新思維，更要有法治方式。如何創(chuàng)設(shè)自貿(mào)港立法制度，思考運(yùn)用授權(quán)立法，創(chuàng)設(shè)中國特色自由貿(mào)易港立法權(quán)，推進(jìn)實(shí)施并形成中國特色自由貿(mào)易港立法制度，正是科學(xué)的法治思維和法治方式的過程。中國特色自由貿(mào)易港立法的正當(dāng)性，不僅源自我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自貿(mào)區(qū)逐一事項(xiàng)授權(quán)立法的困境所思，更多情形表明來自域外知名自由貿(mào)易港成功范例經(jīng)驗(yàn)啟示。法治創(chuàng)新是自由貿(mào)易港體制創(chuàng)新的靈魂和核心，立法創(chuàng)新則是自貿(mào)港制度創(chuàng)新的根本保障。實(shí)施授權(quán)立法，更是打造中國特色自由貿(mào)易港的根本法治路徑。反之，限定經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)或適用逐一單項(xiàng)授權(quán)，或采取更多更繁“備案”式立法審查，甚至呼吁全國人大應(yīng)及時(shí)廢除授權(quán)立法或更多適用特殊事項(xiàng)個(gè)案式單項(xiàng)授權(quán)，不再進(jìn)行一攬子授權(quán)。[11]上述觀點(diǎn)都將極大影響和抑制自貿(mào)港立法創(chuàng)新，嚴(yán)重阻礙中國特色自由貿(mào)易港立法權(quán)的產(chǎn)生和崛起。

賦予自由貿(mào)易港立法權(quán)，并非完全沒有先例，且已被實(shí)踐所證明是可以完全正確和成功的。我國無論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法實(shí)踐，還是改革開放以來許多政策措施出臺(tái)實(shí)施，都已經(jīng)表明經(jīng)濟(jì)法律制度不斷得到成功推進(jìn)，授權(quán)立法得以廣泛適用，滿足改革開放初期對(duì)制度頻繁變動(dòng)和及時(shí)應(yīng)對(duì)的需求，并能彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)立法能力的不足。[12]經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施特殊經(jīng)濟(jì)政策，授權(quán)立法賦予其立法活動(dòng)的合法性及其經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)正當(dāng)性，充分證明了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的實(shí)踐正確性與合理性，更加更多體現(xiàn)了“政策性”或“差異性”的必要性，從而使經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法更加彰顯其重要意義。

二、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法創(chuàng)新

我國現(xiàn)行立法體制框架確立于1982年憲法，2000年《立法法》又進(jìn)一步完善具體立法事項(xiàng)規(guī)則，涉及最高權(quán)力機(jī)關(guān)的專屬立法事項(xiàng)、具體授權(quán)立法、擴(kuò)大地方立法權(quán)限范圍及部門規(guī)章制定權(quán)限等等。2015年再次修訂《立法法》，主要就立法體制、稅收法定、授權(quán)立法、適當(dāng)擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)等內(nèi)容，再進(jìn)行修改完善。在授權(quán)立法時(shí)限、授權(quán)事項(xiàng)范圍、授權(quán)適用原則、授權(quán)實(shí)施情況報(bào)告等方面，也做了更具體規(guī)定。直接規(guī)制和限定此前包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在內(nèi)的所有授權(quán)立法活動(dòng)，形成我國較具有特色且相對(duì)完善的授權(quán)立法制度。此次修訂還強(qiáng)化全國人大實(shí)施包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在內(nèi)的行政法規(guī)地方性法規(guī)備案制度，積極處理有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議。[13]表明經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法活動(dòng)也納入到修訂后的立法法規(guī)范范疇，逐一事項(xiàng)授權(quán)立法、逐一事項(xiàng)備案、逐一事項(xiàng)報(bào)告的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法制度，讓海南省人大及其常委會(huì)形式上，雖然仍充分享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和省級(jí)地方立法權(quán)“雙重立法”屬性，但是嚴(yán)格的備案審查制和三個(gè)“逐一”制，足以制衡海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法“任性”、“自主性”和“創(chuàng)新性”。面對(duì)此情形，中國特色自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新性又如何凸顯，成為自貿(mào)港體制創(chuàng)新和法治創(chuàng)新的重要突破口。

(一)自由貿(mào)易港授權(quán)立法形式創(chuàng)新

值得肯定的是新修訂的《立法法》，有助于促進(jìn)我國全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國新發(fā)展，更加全面完善和規(guī)范我國授權(quán)立法制度和實(shí)踐。全國人大及其常委會(huì)授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法決定，許可被授權(quán)機(jī)關(guān)制定有關(guān)變通國家法律、行政法規(guī)的地方性法規(guī)，該變通即“有權(quán)依據(jù)具體情況，對(duì)法律、法規(guī)等上位階法作非原則性的變動(dòng)和突破”[14]。如此表明授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法“初心”，就是“變通”、“創(chuàng)新”，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)基于政策內(nèi)容先行先試的改革策略，率先嘗試試驗(yàn)性立法創(chuàng)新，探尋體制改革的立法依據(jù)，為體制創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)立法，保障突破性改革具有內(nèi)容和形式的合法性。授權(quán)立法具有變通底線要求，其目的在于把控授權(quán)立法，確保授權(quán)立法對(duì)法律穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和權(quán)威性等不構(gòu)成威脅。[15]如此構(gòu)成我國立法制度的中央立法與地方立法關(guān)系的秩序性、持續(xù)性與和諧性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)持續(xù)穩(wěn)定有序推進(jìn)法治創(chuàng)新和制度體制創(chuàng)新發(fā)展與完善。

設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，嘗試打造一種新的體制，推行投資負(fù)面清單制度，強(qiáng)化簡政放權(quán)，實(shí)施創(chuàng)新法律制度。然而，我國已經(jīng)設(shè)立的11個(gè)自由貿(mào)易區(qū)并不是具有法律意義上的行政區(qū)劃，往往分屬于不同選擇區(qū)域的“飛地”，其行政管理、司法事物管轄等諸多方面都具有非行政區(qū)域性，如此狀態(tài)亟需通過自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)法治創(chuàng)新和推進(jìn)創(chuàng)新管理體制，消除立法體制的阻礙。[16]自貿(mào)區(qū)法律定位具有特殊性，其與經(jīng)濟(jì)特區(qū)一道嘗試立法創(chuàng)新，“摸著石頭過河”成為制度創(chuàng)新的心理支撐。防止改革亂象，避免改革風(fēng)險(xiǎn)，降低改革成本，亟需強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，并鼓勵(lì)大膽探索、先行先試創(chuàng)新法治。[17]新修訂《立法法》越是將多元化的立法制度進(jìn)行完善，各層次的立法創(chuàng)新就越加艱難，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的完善與規(guī)范，也增加了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新的難度和程序障礙與限制。如今建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，將“逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策體系?！盵18]這“兩步兩分”(即逐步探索穩(wěn)步推進(jìn)與分步驟分階段)的構(gòu)建模式，更加需要能夠充分彰顯立法創(chuàng)新能力和法治保障力的自由貿(mào)易港立法制度。也預(yù)示自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新與監(jiān)管制度，將會(huì)受到來自現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的強(qiáng)烈約束，通過政策和立法創(chuàng)新將產(chǎn)生與上位法矛盾，并引發(fā)法律沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

在強(qiáng)化“依法治國”戰(zhàn)略背景之下，立法創(chuàng)新需要有特殊的政策創(chuàng)新，獲得現(xiàn)行法律框架下逾越“法律紅線”的合法性。[19]建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，研究和探尋政策創(chuàng)新空間拓展的合法性問題，“兩步兩分”是一種強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)性的創(chuàng)新和突破，是亟需獲得全國人大授權(quán)，創(chuàng)制一種不同于經(jīng)濟(jì)特區(qū)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的授權(quán)立法、且專門針對(duì)和適用于中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的特殊授權(quán)立法體制，即中國特色自由貿(mào)易港立法權(quán)制度。該制度核心在于立法形式上獲得全國人大授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，享有制定專門適用海南自由貿(mào)易港建設(shè)所需的自由貿(mào)易港法規(guī)，使海南形成具有包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法、省級(jí)地方立法和自由貿(mào)易港立法的“三權(quán)立法”機(jī)制。自由貿(mào)易港立法，將成為現(xiàn)行立法體制之外創(chuàng)新。其形式創(chuàng)新渴望來自全國人大創(chuàng)新授權(quán)立法，以此助推和創(chuàng)新發(fā)展我國多元化的立法體制，適應(yīng)我國全面深化改革開放新需要新發(fā)展，滿足自由貿(mào)易港建設(shè)所亟需的來自頂層設(shè)計(jì)意義的自下而上的改革試驗(yàn)所需。

(二)自由貿(mào)易港立法權(quán)限創(chuàng)新

創(chuàng)制中國特色自由貿(mào)易港立法新體制，不僅僅需要全國人大出臺(tái)有關(guān)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的決議，而且更重要的是明確自由貿(mào)易港立法權(quán)限、范疇、情形等內(nèi)容。2015年修訂《立法法》完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法制度，更加明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限事項(xiàng)及其適用程序，也劃定中央與地方立法事權(quán)情形。自由貿(mào)易港創(chuàng)新立法，更多關(guān)注和聚焦的問題在于，海南自由貿(mào)易港建設(shè)，究竟能夠獲得來自中央許可原本屬于中央事權(quán)的授權(quán)范圍。這涉及中央與海南自由貿(mào)易港建設(shè)所涉及的地方事權(quán)厘定與授權(quán)關(guān)系問題，突破地方事權(quán)一般意義上的界定，不僅需要有法理依據(jù)和實(shí)踐所需，而且更需要?jiǎng)?chuàng)新的勇氣和正當(dāng)路徑。

世界各國有關(guān)事權(quán)認(rèn)知與劃定，中央與地方事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，都與各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)慣、民族、宗教及其法治文明等因素緊密相關(guān)，國體與政體、國家結(jié)構(gòu)形式與地理區(qū)域位置等也影響和決定中央與地方事權(quán)關(guān)系。基于不同的標(biāo)準(zhǔn)，我國事權(quán)劃分的方法也是不同的，如依歸屬主體不同，分為中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共享事權(quán)。依內(nèi)容屬性不同，分為立法監(jiān)管與事權(quán)實(shí)施。[20]9在明確中央與地方事權(quán)后，地方立法權(quán)則不能越權(quán)越位，在未獲得中央授權(quán)或未經(jīng)合法途徑，則不可擅權(quán)。立法事權(quán)在中央與地方之間劃分標(biāo)準(zhǔn)，更多考慮地方立法權(quán)本質(zhì)屬性與屬地現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合。我國國體與政體國情，中央集權(quán)與單一制結(jié)構(gòu)中央權(quán)威，決定了立法事權(quán)更加集中于中央。立法明確地方立法權(quán)的范圍，可以賦權(quán)與控權(quán)的功用，也可防控地方政府間的立法競爭。主張將立法事權(quán)進(jìn)行縱向劃分呈現(xiàn) “倒金字塔”結(jié)構(gòu)，向中央立法傾斜，全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)享有《立法法》第8條所規(guī)定的十一項(xiàng)專屬事權(quán)。[21]中央立法專屬權(quán)，充分確保和維護(hù)中央立法權(quán)統(tǒng)一性和權(quán)威性。在規(guī)制事權(quán)配置路徑上，主張?jiān)瓌t上與事權(quán)實(shí)施的配置相適應(yīng)，但也不一定強(qiáng)求立法權(quán)與事權(quán)實(shí)施完全對(duì)應(yīng)，中央可依實(shí)際情況采取相應(yīng)授權(quán)等路徑進(jìn)行配置。諸如，財(cái)政基本法“三類三級(jí)”配置路徑，即中央政府事權(quán)、地方政府事權(quán)和中央與地方政府共享事權(quán)，分別對(duì)于三種配置路徑。劃分地方性事務(wù)與中央性事務(wù)，是厘定地方立法權(quán)限的重要前提。新《立法法》已經(jīng)極大調(diào)動(dòng)和強(qiáng)化了地方立法創(chuàng)新的積極性，同時(shí)又將其嚴(yán)格限定于城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，厘清了中央立法與地方立法的事項(xiàng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央和地方在立法實(shí)踐與法治理念協(xié)調(diào)一致。[22]建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，賦予自由貿(mào)易港授權(quán)立法，創(chuàng)制自由貿(mào)易港立法權(quán)，將直接構(gòu)成對(duì)十一項(xiàng)中央專屬事權(quán)的挑戰(zhàn)。自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新，將再次考驗(yàn)我國立法體制的統(tǒng)一性和多樣性。多年來，中央立法與地方立法，一直在兩者間尋找一個(gè)黃金分割點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)必要的張力平衡。[23]創(chuàng)建自由貿(mào)易港新體制，探尋自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新路徑。中央授權(quán)或決定放權(quán)也許是一直創(chuàng)新法治思維，助推法治方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港充分得到授權(quán)或放權(quán)，推進(jìn)實(shí)施良法善治的法治保障。習(xí)近平總書記“413”講話指出，海南要“以制度創(chuàng)新為核心，賦予更大改革自主權(quán)，支持海南大膽試、大膽闖、自主改，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平開放統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境”。[24]解放思想，敢試敢闖，制度創(chuàng)新，成為海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的精神體現(xiàn)。授權(quán)試行，激發(fā)主體，放膽創(chuàng)新，釋放活力，成為建設(shè)海南自由貿(mào)易港的基本路徑。

自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將促進(jìn)自由貿(mào)易港的立法創(chuàng)新，也將再次考驗(yàn)和檢驗(yàn)中央與地方立法權(quán)的黃金分割點(diǎn)。事實(shí)上，兩者平衡并不是絕對(duì)的，在中央與地方權(quán)限分割中，尋求創(chuàng)新發(fā)展的新平衡機(jī)制，不僅可以彰顯權(quán)力合理的縱向配置，提高公共部門履行職責(zé)的質(zhì)量和效率，從而最大限度地促進(jìn)社會(huì)福利的增長，[25]而且無論是聯(lián)邦制國家的地方權(quán)力范圍由地方憲法所保障，或是單一制國家的地方立法權(quán)卻由中央政府通過修改憲法來實(shí)現(xiàn)。[26]其理論依據(jù)在于，源自顯現(xiàn)信息優(yōu)勢(shì)和簡化管制結(jié)構(gòu)的“事務(wù)管轄權(quán)”配置原則?？扑乖裕鸭畔?、制定法規(guī)與政策和執(zhí)行活動(dòng)花費(fèi)等因素決定了政府管制成本，“信息優(yōu)勢(shì)”是政府降低管制成本的核心要素和基本關(guān)注點(diǎn)。[27]適當(dāng)授權(quán)或放權(quán)，調(diào)動(dòng)地方事權(quán)管轄的積極性，激活地方的創(chuàng)造力，釋放海南建設(shè)自由貿(mào)易港的立法活力，另一個(gè)層面上展示我國多元化的立法體制，從完善再到更高一級(jí)完善，進(jìn)而又實(shí)現(xiàn)新完善的螺旋式上升發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(三)自由貿(mào)易港立法程序創(chuàng)新

法治保障，程序優(yōu)先。授權(quán)立法，創(chuàng)新程序。海南建設(shè)自由貿(mào)易港，尋求體制新優(yōu)勢(shì)。2015年修訂《立法法》更多賦予地方立法權(quán)，但其立法程序上更加強(qiáng)合法性，突出實(shí)施地方立法備案制度。就經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)而言，其立法空間主要顯現(xiàn)為四個(gè)方面內(nèi)容，[28]但是在具體立法程序?qū)彶榉矫?，卻是有了更多明確規(guī)定，《立法法》第96、97條和第9條規(guī)定了合法性審查的情形、審查機(jī)關(guān)及其審查權(quán)限，體現(xiàn)授權(quán)或放權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化和加大對(duì)地方立法的監(jiān)督。立法程序的正當(dāng)性與合法性，規(guī)定集中表現(xiàn)為立法權(quán)限依據(jù)的充分性和程序規(guī)則的具體性。十三屆全國人大一次會(huì)議通過憲法修正案，決定設(shè)置憲法和法律委員會(huì)，負(fù)責(zé)合憲性審查以及有關(guān)地方法規(guī)合法性審查等方面工作。地方立法，無論是職權(quán)立法，還是授權(quán)立法，受各種主客觀因素影響和制約，如認(rèn)知規(guī)制內(nèi)容不充分、立法能力有限、地方當(dāng)局或部門意志等等，都影響地方立法或經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法質(zhì)量?！读⒎ǚā返?8條、《監(jiān)督法》第31條規(guī)定，備案審查適用對(duì)象除全國人大及其常委會(huì)所制定法律之外的所有行政法規(guī)、地方法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等等。這表明備案審查是合憲性審查與合法性審查的銜接與協(xié)調(diào)，有平行原則、合法性審查優(yōu)先原則等兩項(xiàng)原則，而且還主張吸納合憲審查的精神，拓展備案審查的范圍和層次，實(shí)現(xiàn)兩者融合。[29]立法程序上設(shè)定合法性審查、合憲性審查制度，是依據(jù)正當(dāng)程序理論和更多地方立法或授權(quán)立法的實(shí)踐所需而確定的。全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷地方性法規(guī)，其依據(jù)在于下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)須就地方法規(guī)，向上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)備案或?qū)彶橹贫?，重點(diǎn)審查“超越權(quán)限”、“下位法違反上位法規(guī)定”及“違背法定程序”等三種情形，以便審查和鑒定該立法程序的合法性。判斷立法程序合法性，一般要求對(duì)某一具體法規(guī)立法程序是否合乎規(guī)范程序規(guī)則進(jìn)行判定，突出判斷其立法規(guī)范的正當(dāng)法律程序存在與否。[30]因此，中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法具有特殊性，其特殊性不僅表現(xiàn)在自由貿(mào)易港立法權(quán)來自于全國人大或全國人大常委會(huì)授權(quán)決議，而且授權(quán)的立法權(quán)限遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。自由貿(mào)易港立法在程序上可主張依據(jù)授權(quán)決議，豁免其合法性審查程序，待自由貿(mào)易港法規(guī)試行一段時(shí)間，創(chuàng)新機(jī)制穩(wěn)定和完善后，方啟動(dòng)和適用相應(yīng)的合法性審查程序。如此，更加便于促進(jìn)創(chuàng)新自由貿(mào)易港體制形成。

嘗試自由貿(mào)易港立法程序創(chuàng)新，旨在促進(jìn)制定中國特色自由貿(mào)易港所需特色法規(guī)。如果依然啟動(dòng)合法性或合憲性審查，邏輯上就會(huì)導(dǎo)致否定海南自由貿(mào)易港法律地位及其法規(guī)創(chuàng)制的法律意義。因此，主張自由貿(mào)易港法規(guī)，在適當(dāng)合理試行期限之內(nèi)，不受《立法法》第96、97、98條和第9條以及監(jiān)督法第31條等有關(guān)法律條款所規(guī)定的合法性審查制度約束，不僅具有其法理依據(jù)和實(shí)踐價(jià)值意義，而且更需要實(shí)現(xiàn)立法先行與創(chuàng)新同步，推進(jìn)制度創(chuàng)新、治理體系創(chuàng)新、治理模式創(chuàng)新等協(xié)同并進(jìn)。[31]允許創(chuàng)新主體在創(chuàng)新中存在一定犯錯(cuò)、試錯(cuò)和容錯(cuò)，但絕對(duì)不允許不創(chuàng)新、不嘗試。自由貿(mào)易港立法先行，就是立法保障和鼓勵(lì)創(chuàng)新，鼓勵(lì)通過自由貿(mào)易港立法，適用特殊、快速、有效的立法程序，將中央賦予海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的特殊政策，轉(zhuǎn)化為先立、先行、先闖的自由貿(mào)易港法規(guī)。

三、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法權(quán)限

全國人大及其常務(wù)委員會(huì)通過授權(quán)立法決議，賦予自由貿(mào)易港享有立法權(quán)。這將是海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)的基本路徑，是自由貿(mào)易港建設(shè)立法先行的基本要求和趨勢(shì)所向。自由貿(mào)易港立法權(quán)限事項(xiàng)、內(nèi)容、范圍、情形及其條件等方面問題，更需聚焦研究。賦予海南自由貿(mào)易港立法權(quán)，不僅是展示國家改革開放政策的頂層設(shè)計(jì)方向，而且還要充分發(fā)揚(yáng)特區(qū)敢闖、敢試、敢干的精神，如此融合促進(jìn)創(chuàng)新自由貿(mào)易港新體制和法治保障。

(一)自由貿(mào)易港立法事權(quán)

建設(shè)自由貿(mào)易港，關(guān)鍵是如何將授權(quán)立法的政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少Q(mào)易港的體制新優(yōu)勢(shì)。中央給予海南自由貿(mào)易港怎樣的政策和如何創(chuàng)新機(jī)制，需要海南充分運(yùn)用自由貿(mào)易港立法權(quán)，將中央的立法政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤搅⒎?quán)，這就為新一輪發(fā)展提供了契機(jī)。[32]海南自由貿(mào)易港立法權(quán)，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)相比，盡管兩者屬性上同屬全國人大授權(quán)立法，然而前者更加凸顯自由貿(mào)易港特色內(nèi)容，尤其在立法內(nèi)容上涉及貿(mào)易投資自由、金融貨幣自由、出入境自由等方面創(chuàng)新體制，嘗試下放或授權(quán)一定權(quán)限，歸屬海南建設(shè)自由貿(mào)易港行使創(chuàng)新“實(shí)驗(yàn)”、“試驗(yàn)”功能，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港新體制的立法積極性和主動(dòng)性。

有關(guān)地方立法權(quán)限范圍，焦點(diǎn)更多落在《立法法》第8條規(guī)定十一項(xiàng)內(nèi)容事項(xiàng)。⑦一般地方立法活動(dòng)也只能在這十一項(xiàng)內(nèi)容范圍之外開展，即使是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法或自貿(mào)區(qū)立法也未能憑借授權(quán)立法，涉足這些事項(xiàng)。事實(shí)上，除這十一項(xiàng)外，第9條就第8條又做出了一點(diǎn)例外規(guī)定，即有關(guān)十一項(xiàng)事項(xiàng)的立法條件不成熟時(shí)，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國務(wù)院，先行制定有關(guān)部分事項(xiàng)的行政法規(guī)，但不涉及有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)。如此表明，這十一項(xiàng)事權(quán)可以有一定例外，可以例外之外再有條件地依法授權(quán)。依第9條例外規(guī)定之精神實(shí)質(zhì)，建設(shè)自由貿(mào)易港將亟需創(chuàng)新體制，創(chuàng)建新關(guān)境監(jiān)管制度，將涉及重構(gòu)財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)等基本經(jīng)濟(jì)制度，調(diào)整有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)犯罪和刑罰制度，甚至在訴訟和仲裁制度方面也亟需進(jìn)行便利化改革相關(guān)制度等。雖然2015年修訂的立法法已基本明確了中央與地方的事權(quán)，中央政府可以將其職權(quán)授權(quán)地方政府署理本屬中央的事務(wù)，地方政府依法管理本屬地方的事務(wù)，除非地方各級(jí)人民代表大會(huì)作出的決議被全國人民代表大會(huì)或其常委會(huì)廢止或糾正。[33]有關(guān)這些事權(quán)的授權(quán)立法形式，體現(xiàn)為“以法條形式的授權(quán)”，但并非否定還有“以決定形式的授權(quán)”，國內(nèi)學(xué)者將授權(quán)立法形式分為上述兩種，并將前者列為最普遍最基本方式。[34]10后者在授權(quán)立法形式上雖不常見且難度較大，但卻是授權(quán)形式最靈活，授權(quán)權(quán)限內(nèi)容也可能最大。有關(guān)海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法，形式上不適宜適用前者，適宜后者可能性和必要性更充分些。因?yàn)樽杂少Q(mào)易港亟需授權(quán)立法，并不是一般意義的地方立法所求，而是特定區(qū)域創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體制、創(chuàng)制新法所需，這與現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定也是相吻合的。全國人大及其常委會(huì)給國務(wù)院的授權(quán)、省級(jí)人大及其常委會(huì)等給省級(jí)人民政府的授權(quán)應(yīng)主要屬于創(chuàng)制新法的權(quán)力，全國人大給經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)則應(yīng)屬于局部中止現(xiàn)行法和創(chuàng)制新法的權(quán)力。[35]正是因?yàn)槭跈?quán)創(chuàng)制新法，也才顯示出其立法授權(quán)的時(shí)限性和適用內(nèi)容的試驗(yàn)性，授權(quán)立法將為正式立法積累經(jīng)驗(yàn)。

基于上述所論，全國人大及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，在遵守憲法和法律所規(guī)定的立法程序下，結(jié)合自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際情況，制定有關(guān)自由貿(mào)易港法規(guī)，并報(bào)全國人大常務(wù)委員會(huì)備案。在授權(quán)決議中，可以明確具體授權(quán)事項(xiàng)內(nèi)容，諸如明確“本次授權(quán)決議適用《立法法》第8條有關(guān)(四)、(六)、(九)、(十)事項(xiàng)范圍”。如此內(nèi)容授權(quán)，與此前采取“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”授權(quán)形式和內(nèi)容都是完全不同的，有關(guān)自由貿(mào)易港立法授權(quán)，無論形式還是內(nèi)容都是綜合的和深層次的授權(quán)，后者授權(quán)往往是單一改革事項(xiàng)涉及具體措施的授權(quán)。自由貿(mào)易港授權(quán)立法倘若仍適用后者授權(quán)，仍采取“摸著石頭過河”在改革試點(diǎn)決定的形式嘗試授權(quán)立法，則難以適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)所需。

事實(shí)上，隨著我國全面深化改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期”和“深水區(qū)”，“摸著石頭過河”的改革方式已顯現(xiàn)其效果并不理想，值得反思。認(rèn)為授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定指導(dǎo)下的改革，往往體現(xiàn)出了較高的明確性與系統(tǒng)性，使地方嘗試性改革失去了創(chuàng)新性和積極性。因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯?huì)所授權(quán)的“暫時(shí)調(diào)整”或“暫時(shí)停止”的法律條文內(nèi)容已明確具體，地方很難具有改革試點(diǎn)的積極性。[36]顯現(xiàn)出“上面要我動(dòng)，下面我無法動(dòng)”的改革現(xiàn)狀，這與此前地方改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造性完全不一樣，所激發(fā)的活力效能更不一樣。海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法在理念和路徑上，更加渴望在“深水區(qū)”自由自在地游泳，而不是保持“摸著石頭過河”下探索式游泳。自由貿(mào)易港需要更多、更大的創(chuàng)新發(fā)展空間，需要更深層次、更加全面系統(tǒng)的改革開放，亟需得到更加充分、更能展示建設(shè)自由貿(mào)易港的主動(dòng)性和創(chuàng)造性的授權(quán)立法。

(二)啟動(dòng)自由貿(mào)易港立法的動(dòng)議程序

中央立法十一項(xiàng)事項(xiàng)涉及內(nèi)容之重要性，不僅體現(xiàn)在《立法法》在第9、10、11、12、13條專門就授權(quán)立法做出專門條款內(nèi)容規(guī)制，而且還單列第五章“適用與備案審查”專門規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的適用效力和備案制度問題。第95條還規(guī)定了依授權(quán)立法的法規(guī)，報(bào)授權(quán)決定機(jī)關(guān)備案，事實(shí)上要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)仍需報(bào)送備案，而且還需就有關(guān)變通情況進(jìn)行說明。以此強(qiáng)化非法律的法規(guī)、規(guī)章適用效力的嚴(yán)肅性和效力審查程序性的法律意義，增強(qiáng)立法活動(dòng)嚴(yán)肅性和法規(guī)規(guī)章權(quán)威性。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，因其更需要賦予立法創(chuàng)造性、主動(dòng)性和試驗(yàn)性，尤其強(qiáng)化注重其立法及時(shí)性和先行性，在認(rèn)定其立法效力、適用其法規(guī)備案程序等方面，更需要慎之又慎。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，不僅其立法權(quán)要?jiǎng)?chuàng)新范圍，擴(kuò)其權(quán)限，其法規(guī)備案程序也需要簡化便利易行。倘若仍依現(xiàn)行備案制度行事，仍實(shí)施“一事項(xiàng)、一授權(quán)、一備案”制，將會(huì)極大挫傷建設(shè)自由貿(mào)易港的積極性和創(chuàng)新性，自由貿(mào)易港法規(guī)很難及時(shí)充分發(fā)揮其試驗(yàn)性法規(guī)效能。適用授權(quán)立法，目的就是推進(jìn)試驗(yàn)性立法，若依繁苛程序和條件前置其效力適用，則會(huì)影響或抑制授權(quán)立法的適用意義。試驗(yàn)立法之“試驗(yàn)”流于形式的深層根源在于，在試驗(yàn)名義下，立法者對(duì)其立法的正當(dāng)性與科學(xué)性的論證義務(wù)被弱化。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面深化改革決定》)就“先行先試”又提出“重大改革于法有據(jù)”的要求，海南自由貿(mào)易港建設(shè)“先行先試”，其立法當(dāng)然歸屬試驗(yàn)性立法，且屬于下位法，其最大特色和優(yōu)勢(shì)就是突破現(xiàn)行法秩序，創(chuàng)新體制，其最大風(fēng)險(xiǎn)就是很有可能與現(xiàn)行上位法律規(guī)范相抵觸，根本上違背“下位法不得與上位法相抵觸”立法原則，導(dǎo)致其合法性受到質(zhì)疑。全國人大常委會(huì)對(duì)下位法進(jìn)行合憲性或合法性審查，其途徑主要有主動(dòng)備案審查或被動(dòng)審查，審查客體主要聚焦主體是否適格、內(nèi)容是否違憲違法等等。[37]合法性審查與立法法所明確的地方立法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法備案制，有著極其密切關(guān)聯(lián)性。改革開放的立法先行，于法有據(jù)與立法備案，實(shí)施合憲性和合法性審查都是相互依存、相互促進(jìn)的。在改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用。堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法基本原則，拓展科學(xué)立法、民主立法、依法立法的途徑，更加注重立法優(yōu)先、立改廢釋并舉，實(shí)現(xiàn)從粗放立法向精細(xì)立法轉(zhuǎn)變。[38]這是實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，保障重大改革于法有據(jù)的重要路徑和程序要求。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，其創(chuàng)新體制和促進(jìn)改革的試驗(yàn)性和保障性功能，需要?jiǎng)澏ê痛_認(rèn)與現(xiàn)行《立法法》第五章“適用與備案審查”內(nèi)容要求相比，更加簡便易行的程序規(guī)則。如何設(shè)置或簡化自由貿(mào)易港立法的備案程序，也由此成為自由貿(mào)易港授權(quán)立法的基本制度和內(nèi)容要求。

十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)指出，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的修改程序進(jìn)行憲法修改，法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。如此不僅體現(xiàn)了加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，且體現(xiàn)了立法權(quán)利能力的特點(diǎn)，又反映了提升立法行為能力的要求。[39]事實(shí)上，將立法主體的立法權(quán)利能力與立法行為能力結(jié)合考慮，并將兩者的提升進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合在一起，也正是《依法治國決定》所謀劃的內(nèi)容，體現(xiàn)出堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性等基本要求。海南自由貿(mào)易港立法已不是單一事項(xiàng)立法問題，而是涉及重大體制和政策調(diào)整的重大事項(xiàng)，須經(jīng)過黨中央重要會(huì)議作出文件決議，即中央12號(hào)文件所明確規(guī)定的建設(shè)“中國特色自由貿(mào)易港”。海南建設(shè)自由貿(mào)易港急需推進(jìn)有關(guān)自由貿(mào)易港立法活動(dòng)，啟動(dòng)海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法，屬于中國特色自由貿(mào)易港法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)范疇內(nèi)的重大事項(xiàng)，其推進(jìn)步驟可否考慮如下思路：即由推進(jìn)海南全面深化改革開放領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際情況，決定向中央全面依法治國委員會(huì)提出授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，享有自由貿(mào)易港立法權(quán)決議的建議。中央全面依法治國委員會(huì)將根據(jù)海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的立法體制創(chuàng)新要求，提請(qǐng)全國人大及其常委會(huì)，建議授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定有關(guān)自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的法規(guī)，并明確自由貿(mào)易港授權(quán)立法事項(xiàng)、權(quán)限、適用程序及其風(fēng)險(xiǎn)防控等有關(guān)內(nèi)容，全國人大及其常委會(huì)由此啟動(dòng)海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的動(dòng)議。

四、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)防控

授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，制定與自由貿(mào)易港建設(shè)相關(guān)的法規(guī)。海南適用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將創(chuàng)制由一系列有關(guān)自由貿(mào)易港建設(shè)的政策法規(guī)體系，并形成具有中國特色自由貿(mào)易港法律制度。這一授權(quán)立法及其實(shí)施，海南自由貿(mào)易港將獲得充分的“先行先試”立法授權(quán)，將創(chuàng)新創(chuàng)制自由貿(mào)易港一系列新法規(guī)新秩序，出臺(tái)自由貿(mào)易港建設(shè)一系列新政策新措施，將形成中國特色自由貿(mào)易港新制度新體制。適用授權(quán)立法，核心在于確保自由貿(mào)易港建設(shè)要“體現(xiàn)中國特色，符合中國國情，符合海南發(fā)展定位，學(xué)習(xí)借鑒國際自由貿(mào)易港的先進(jìn)經(jīng)營方式、管理方法”。[18]這是海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的基本方向和目標(biāo)所在，也是防控自由貿(mào)易港授權(quán)立法的實(shí)踐運(yùn)用出現(xiàn)偏差的風(fēng)險(xiǎn)。“不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，更加強(qiáng)調(diào)通過人的全面發(fā)展，充分激發(fā)發(fā)展活力和創(chuàng)造力，打造更高層次、更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)”。[18]如此彰顯了中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的基本路徑趨勢(shì)，指明了海南全面深化改革開放的正確方向，這也是運(yùn)用自由貿(mào)易港授權(quán)立法的基本原則要求?！霸趦?nèi)外貿(mào)、投融資、財(cái)政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境等方面探索更加靈活的政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的開放新高地”。[18]這是海南充分適用自由貿(mào)易港立法權(quán)，創(chuàng)制中國特色自由貿(mào)易港法律制度的核心領(lǐng)域和主戰(zhàn)場(chǎng)，也隱喻了自由貿(mào)易港授權(quán)立法適用存在的防范風(fēng)險(xiǎn)重要領(lǐng)域和具體規(guī)則禁忌所限所控。

(一)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)防控模式

運(yùn)用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，要防控建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港過程中出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)刻牢記中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的基本方向和目標(biāo)要求，準(zhǔn)確認(rèn)知和把握將海南自由貿(mào)易港建設(shè)成為新時(shí)代全面深化改革開放的新標(biāo)桿，彰顯其 “試驗(yàn)性、窗口性、先導(dǎo)性、人民性”的本質(zhì)屬性。[40]“中國特色”是海南建設(shè)自由貿(mào)易港的核心和本質(zhì)所在，更是自由貿(mào)易港授權(quán)立法的指導(dǎo)思想和總的要求。這四個(gè)本質(zhì)屬性又是充分彰顯海南建設(shè)自由貿(mào)易港的“中國特色”內(nèi)容的具體體現(xiàn)，也是海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的適用前提和底線要求。脫離“中國特色”的自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將失去中國國情“土壤”和實(shí)際，導(dǎo)致自由貿(mào)易港建設(shè)喪失中國根基，形成“水土不服”的怪體制，這將引發(fā)自由貿(mào)易港授權(quán)立法適用的政治風(fēng)險(xiǎn)問題。中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，立足海南，不僅符合中國國情，更重要還要緊扣海南實(shí)際，符合海南發(fā)展定位，形成具有海南熱帶濃郁風(fēng)情特色的自由貿(mào)易港。

縱觀世界各國家或地區(qū)自由貿(mào)易港建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，往往采用“先立法、后設(shè)區(qū)”做法，并結(jié)合各自由貿(mào)易港實(shí)際情況，通過制定自由貿(mào)易港專門法律，選擇和確定各具特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確規(guī)定自由貿(mào)易港區(qū)域性質(zhì)、法律地位和監(jiān)管模式。[41]海南自由貿(mào)易港適用授權(quán)立法，制定一系列有關(guān)自由貿(mào)易港法規(guī)，不僅要明確其發(fā)展定位，即遵循中央12號(hào)文件規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向定位，即“不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)，以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，打造更高層次、更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)”[18]，作為海南自由貿(mào)易港產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位法治化的基本內(nèi)容。如果脫離這樣的發(fā)展戰(zhàn)略的立法定位，將會(huì)導(dǎo)致海南自由貿(mào)易港建設(shè)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的偏離、錯(cuò)誤和迷失，引發(fā)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的運(yùn)用內(nèi)容規(guī)制產(chǎn)生偏差的風(fēng)險(xiǎn)。

海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的優(yōu)勢(shì)，重在于鼓勵(lì)“先行先試”、“敢想敢闖”，創(chuàng)新體制新優(yōu)勢(shì)，形成自由貿(mào)易港法律新制度新秩序。事實(shí)上，上海自貿(mào)區(qū)已通過授權(quán)立法，已經(jīng)創(chuàng)制一系列諸如負(fù)面清單制度、單一窗口制度、證照分離制度、投資備案管理制度、一口受理制度等方面的制度。如此極大推動(dòng)了貿(mào)易便利化和投資自由化，已被實(shí)踐所證明的自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)中央12號(hào)文件，海南可以充分運(yùn)用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，在內(nèi)外貿(mào)、投融資、財(cái)政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境等方面，大膽積極嘗試一些試驗(yàn)性立法，創(chuàng)新構(gòu)建或規(guī)制一些更加靈活的自由貿(mào)易港政策、制度、措施或監(jiān)管模式，形成自由貿(mào)易港法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港體制和機(jī)制的創(chuàng)新。諸如大膽設(shè)置“境內(nèi)關(guān)外”特殊監(jiān)管區(qū)、設(shè)立離岸金融貿(mào)易制度、優(yōu)化出入境制度，尤其是在服務(wù)業(yè)開放、貿(mào)易和投資便利化等方面創(chuàng)新。[42]這些內(nèi)容的立法創(chuàng)新，將是海南自由貿(mào)易港實(shí)施具體法律制度的關(guān)鍵內(nèi)容，將直接涉及和影響到貿(mào)易投資自由、金融自由、出入境自由及其發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)法律制度和體制等，將直接決定了海南自由貿(mào)易港具體制度實(shí)施的成功與否。同時(shí)，這些內(nèi)容規(guī)制也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，其關(guān)鍵性的制度設(shè)置、可行性分析、風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策、境內(nèi)關(guān)外技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)等問題，也是授權(quán)立法的較大法律風(fēng)險(xiǎn)性情形，不容忽視。

(二)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)防控路徑

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，需要借鑒世界各地自由貿(mào)易港先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，吸納域外自由貿(mào)易港成功的法治經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)“洋為中用”。諸如新加坡、迪拜和我國香港，都有成功的經(jīng)驗(yàn)，即聚焦于貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國際化、優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境以及健全的法治保障等方面。海南建設(shè)自由貿(mào)易港，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)不能簡單進(jìn)行立法復(fù)制，關(guān)鍵是因地制宜，有選擇性的、重點(diǎn)的逐步借鑒，制定實(shí)施符合中國國情的自由貿(mào)易港政策法律制度創(chuàng)新。[18]在防控自由貿(mào)易港市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面的立法，尤其借鑒構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制，設(shè)置高效權(quán)威的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，運(yùn)用授權(quán)立法，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管模式及其透明的監(jiān)管平臺(tái)機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控的法律制度實(shí)施。事實(shí)上，法治實(shí)踐的目標(biāo)指向，就是解決我國法治建設(shè)的突出問題，其研究方法更應(yīng)該是實(shí)證主義與實(shí)驗(yàn)主義的結(jié)合，追求良法善治、控制公權(quán)、保障私權(quán)的法治價(jià)值，其實(shí)施路徑是大膽探索法治建設(shè)的中國思路、中國理念、中國思維、中國設(shè)計(jì)與中國方案。[43]這期間肯定會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，思考構(gòu)建與其相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控的法律制度也理所當(dāng)然。海南制定自由貿(mào)易港法規(guī)，關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)防控在于如何論證和鑒別域外成功經(jīng)驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)及其方法的科學(xué)性。由于法域制度、國體政體、市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)展定位等方面差異，導(dǎo)致立法借鑒域外法治經(jīng)驗(yàn)也存在適用風(fēng)險(xiǎn)的問題，評(píng)估和防范借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的立法風(fēng)險(xiǎn)，也是海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法所應(yīng)考慮的“水土不服”的風(fēng)險(xiǎn)情形。

認(rèn)知和防范自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)，既要認(rèn)知自由貿(mào)易港授權(quán)立法的特殊性，又要強(qiáng)化授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制?！读⒎ǚā芬延芯托姓ㄒ?guī)、地方法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等法規(guī)規(guī)章，制定有關(guān)法規(guī)規(guī)章備案制度，其具有立法監(jiān)督之功效。設(shè)定立法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，尤其是對(duì)下位法監(jiān)督更是具有必要性。目前，全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室的職能主要是負(fù)責(zé)審查依法報(bào)送備案的行政法規(guī)和司法解釋，并依有關(guān)要求作出明確的審查意見。至于地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，也往往進(jìn)行有選擇、有重點(diǎn)地開展主動(dòng)審查。[44]就自由貿(mào)易港授權(quán)立法，設(shè)置相應(yīng)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制也是必要的，例如強(qiáng)化黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是有關(guān)自由貿(mào)易港重大問題立法決策作出制度安排，并在制度設(shè)計(jì)上，從立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、評(píng)估等環(huán)節(jié)入手，提出相應(yīng)措施。[45]實(shí)現(xiàn)對(duì)自由貿(mào)易港立法進(jìn)行可控的有效監(jiān)督，防范和化解立法風(fēng)險(xiǎn)，如探究設(shè)置既簡化又能發(fā)揮監(jiān)督功能的自由貿(mào)易港法規(guī)的批準(zhǔn)、備案程序制度，完善自由貿(mào)易港立法的可行性研究、調(diào)研報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要、專家論證等程序信息資料等等。

(三)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)

用足、用好、用活自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將積極推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港法律制度體系形成和機(jī)制良性運(yùn)行，加快海南自由貿(mào)易港建設(shè)步伐。運(yùn)用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，也將對(duì)我國2015年修訂《立法法》所形成穩(wěn)定的立法體制構(gòu)成一定的新挑戰(zhàn)，將產(chǎn)生一定程度的立法體制風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法、自由貿(mào)易區(qū)有關(guān)立法等，形成一種立法權(quán)“爭奪”的競爭態(tài)勢(shì)。較早設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的上海，2013年以來就一直努力爭取獲得有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)的立法授權(quán)，仍至今仍未有效突破。“413”講話之前，國內(nèi)設(shè)立的自貿(mào)區(qū)都未能實(shí)現(xiàn)有關(guān)在設(shè)置“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管制度、離岸金融貿(mào)易制度、優(yōu)化出入境制度等方面，享有授權(quán)立法。如今海南自由貿(mào)易港卻極力主張享有授權(quán)立法，這與自由貿(mào)易區(qū)無形之中就產(chǎn)生了“立法競爭”的風(fēng)險(xiǎn)問題。倘若海南自由貿(mào)易港建設(shè)獲得了立法授權(quán)，是否其他自由貿(mào)易區(qū)也將因此要獲得立法授權(quán)，這意味著我國立法體制將面臨著更加多層次發(fā)展的新挑戰(zhàn)。

海南建設(shè)自由貿(mào)易港，其從開始就涉及一個(gè)政治風(fēng)險(xiǎn)問題。海南列為全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，其政治站位就是“中國特色”，其最重要的問題就是要彰顯“中國特色”。正因如此，“12號(hào)文件”將“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為海南全面深化改革開放的保障措施，這也是海南自由貿(mào)易港彰顯“中國特色”的根本保障。在政治風(fēng)險(xiǎn)問題認(rèn)識(shí)上，習(xí)近平總書記指出“我們國家要出問題主要出在共產(chǎn)黨內(nèi)”。這表明了自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)，在于確保自由貿(mào)易港授權(quán)立法的運(yùn)用牢牢掌握在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，防控授權(quán)立法的政治風(fēng)險(xiǎn)問題產(chǎn)生。因?yàn)椤罢物L(fēng)險(xiǎn)是我們黨在風(fēng)險(xiǎn)防范方面所要考慮的關(guān)鍵問題，這是與黨的執(zhí)政安全密切相關(guān)的問題，要防止犯顛覆性錯(cuò)誤等問題”。[46]根據(jù)“12號(hào)文件”有關(guān)規(guī)定，海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的運(yùn)用，將聚焦“內(nèi)外貿(mào)、投融資、財(cái)政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境”等方面，這與《立法法》第8條規(guī)定十一項(xiàng)中央專屬事權(quán)立法，形成“針鋒相對(duì)”，如何進(jìn)行“協(xié)調(diào)”和規(guī)制其權(quán)限，將產(chǎn)生相應(yīng)的授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)調(diào)平衡兩者權(quán)限，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾握驹诟?、更長遠(yuǎn)的發(fā)展角度，理解和認(rèn)知海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的偉大意義和歷史使命，這也成為自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)。

結(jié) 語

自由貿(mào)易港授權(quán)立法，是創(chuàng)制中國特色自由貿(mào)易港法治秩序的核心和全面推進(jìn)海南法治建設(shè)，支持海南全面改革開放的政策和制度體系。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，是構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港的政策和制度體系的根本保障，明確自由貿(mào)易港立法權(quán)限，是準(zhǔn)確認(rèn)知和把握自由貿(mào)易港立法權(quán)的核心環(huán)節(jié)，評(píng)估和防控自由貿(mào)易港立法風(fēng)險(xiǎn)，是正確運(yùn)用自由貿(mào)易港授權(quán)立法的基本保障和根本要求。敢為人先，體制創(chuàng)優(yōu)，是海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的中心內(nèi)容和著力點(diǎn)的。創(chuàng)新法制，法治創(chuàng)新，將是自由貿(mào)易港授權(quán)立法最鮮明、最具特色的優(yōu)勢(shì)。大膽嘗試自由貿(mào)易港授權(quán)立法，是自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)現(xiàn)“于法有據(jù)”的根本路徑。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將順利實(shí)現(xiàn)立法先行，推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)法治化。創(chuàng)新自由貿(mào)易港立法權(quán)限，更是新時(shí)代發(fā)展和完善我國多元化多層次立法體制的又一偉大實(shí)踐。圍繞《立法法》有關(guān)中央事權(quán)內(nèi)容，結(jié)合中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際情況，敢想敢創(chuàng)，充分利用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，促進(jìn)和創(chuàng)建自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)新體制、新優(yōu)勢(shì)和新政策等法治機(jī)制。防范和化解自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)，也是確保充分有效運(yùn)用自由貿(mào)易港立法權(quán)的基本內(nèi)容要求，思考構(gòu)建自由貿(mào)易港立法監(jiān)督機(jī)制，也因此成為自由貿(mào)易港授權(quán)立法的附件內(nèi)容之一。

注釋：

① 習(xí)近平：“在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話”，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月14日第1版，以下簡稱“413”講話。習(xí)近平總書記在講話中，指明了海南未來三十年的發(fā)展定位和目標(biāo)。2018年4月14日發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月14日第1版，以下簡稱“12號(hào)文件”，表明該發(fā)展定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國家戰(zhàn)略。

② 習(xí)近平：“完善法治建設(shè)規(guī)劃提高立法工作質(zhì)量效率，為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境”，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月26日第1版，即習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議上的講話。此次會(huì)議通過了《關(guān)于全面推進(jìn)海南法治建設(shè)、支持海南全面深化改革開放的意見》，指出法治是最好的營商環(huán)境。要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。

③ “三區(qū)一心”，即全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。

④ 兩個(gè)重要決議，即1955年7月30日第一屆全國人大第二次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》和1959年4月28日第二屆全國人大第一次會(huì)議通過的《關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議》。

⑤ 黨的十八屆四中全會(huì)提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)

⑥ 1988年4月13日第七屆全國人大第一次會(huì)議《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》。

⑦ 下列事項(xiàng)只能制定法律：(一)國家主權(quán)的事項(xiàng)；(二)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；(七)對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；(十)訴訟和仲裁制度；(十一)必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。