熊 偉

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

引言

分稅制是我國(guó)1994年開(kāi)始實(shí)施、迄今仍在深化的財(cái)政管理體制，其核心在于處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，通過(guò)規(guī)范化、制度化的方式劃分政府間財(cái)政收支。長(zhǎng)期以來(lái)，分稅制多被理解為一種財(cái)政分權(quán)體制，但從其制度內(nèi)容來(lái)看，相比之前的財(cái)政包干制，財(cái)政集權(quán)反而是難以掩飾的主調(diào)，實(shí)施之后的客觀效果也是如此。隨著現(xiàn)代政府職能的擴(kuò)張，地方在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共事務(wù)管理等方面的財(cái)政壓力越來(lái)越大。作為應(yīng)對(duì)，地方一方面大力發(fā)展土地財(cái)政，賺取土地出讓金和其他與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)收入；另一方面又通過(guò)各種形式舉借債務(wù)，在分稅制之外掙得了充分的財(cái)政自主空間。形式上的財(cái)政分權(quán)，實(shí)質(zhì)上的財(cái)政集權(quán)，體制外的財(cái)政放權(quán)，實(shí)踐中的財(cái)政爭(zhēng)權(quán)，這些鮮明的現(xiàn)實(shí)特征成為目前分稅制運(yùn)行的基本寫(xiě)照。

與財(cái)政包干制相同，分稅制也以承認(rèn)中央與地方分立、實(shí)行多級(jí)政府體制為前提。既然二者都需要?jiǎng)澐质罩?，就意味著在劃定的收支范圍?nèi)，地方擁有財(cái)政自主權(quán)是自然而然的結(jié)果。與財(cái)政包干制不一樣的是，分稅制模式確立之初，地方財(cái)政自主權(quán)在量上受到極大限縮。但另一方面，由于采用了權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范、公開(kāi)的分權(quán)規(guī)則，地方財(cái)政自主權(quán)的穩(wěn)定性、有效性得到了更好的保障。1994年之后分稅制的調(diào)整和演進(jìn)，大體上沿著這兩條主線(xiàn)交錯(cuò)前行。前者主要受制于政策衡量，目的是平衡央地財(cái)力，維持民主集中制的國(guó)家體制；后者受法治國(guó)家原則指引，通過(guò)不斷強(qiáng)化分權(quán)規(guī)則的剛性，消除制度外行為的生存空間，使地方財(cái)政自主權(quán)逐漸法治化。

與以上背景相對(duì)應(yīng)，本文所要研究的問(wèn)題包括，在集權(quán)導(dǎo)向的分稅制模式下，地方如何擁有財(cái)政自主權(quán)？可以擁有哪些財(cái)政自主權(quán)？不同級(jí)次地方政府的財(cái)政自主權(quán)是否有所差異？中央對(duì)地方債是否有救助責(zé)任？在深化分稅制改革的過(guò)程中，推進(jìn)政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)，對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)會(huì)產(chǎn)生何種影響？此外，中央對(duì)地方財(cái)政有效的制約及監(jiān)管機(jī)制，更是地方財(cái)政自主權(quán)的制度前提，需要認(rèn)真總結(jié)和歸納。通過(guò)對(duì)以上問(wèn)題的探索，本文得出的結(jié)論是，在財(cái)政法的意義上，隨著地方財(cái)政自主權(quán)的落實(shí)，地方可以不再是中央的派出機(jī)構(gòu)，而成為具有權(quán)利能力的主體，有獨(dú)立的意思表達(dá)機(jī)制，對(duì)內(nèi)擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。不僅如此，從財(cái)政自主到行政自治，在憲法的指引下，中國(guó)地方政府會(huì)經(jīng)歷蛻變，逐漸發(fā)展成法律上的實(shí)體，擁有不同程度的自治權(quán)。

一、“分稅”與“包干”：央地財(cái)政關(guān)系中的權(quán)力收放

統(tǒng)觀新中國(guó)成立以來(lái)的財(cái)稅實(shí)踐，集權(quán)與分權(quán)是中央與地方財(cái)政關(guān)系中財(cái)稅權(quán)力博弈的主旋律。[1]P30總體來(lái)講，在改革開(kāi)放之前，中央集權(quán)是財(cái)政的主調(diào)，尤其以建國(guó)初期的統(tǒng)收統(tǒng)支為代表。雖然在1958年和1970年也有過(guò)短暫的分權(quán)經(jīng)歷，但最后都因?yàn)樾Чm得其反而不得不重新集權(quán)。改革開(kāi)放之后，以“放權(quán)讓利”為抓手，為配合經(jīng)濟(jì)體制改革、激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，地方獲得了不同程度的自主權(quán)。分稅制之前的財(cái)政體制被稱(chēng)為“包干制”，其特點(diǎn)可被歸納為“分灶吃飯”——央地財(cái)政收支通過(guò)合同形式加以劃分。財(cái)政包干制下，上繳中央的財(cái)政基數(shù)被包死，中央無(wú)法分享地方的增量收入，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不斷下降，甚至出現(xiàn)中央向地方借款彌補(bǔ)財(cái)政缺口的情況。由于收入征管權(quán)掌握在地方，地方通過(guò)各種形式侵蝕中央收入的情況也屢見(jiàn)不鮮。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1984年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為40.5%，到1992年就已經(jīng)下降到了28.1%；1984年，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重為22.8%，到1992年已經(jīng)下降到12.9%。如果將預(yù)算外收入統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)，這兩個(gè)比重都會(huì)發(fā)生變化，但對(duì)于中央而言，其結(jié)果不會(huì)更好，只會(huì)更壞，因?yàn)轭A(yù)算外收入主要?dú)w于地方。

財(cái)政包干制下央地財(cái)力的此消彼長(zhǎng)，引發(fā)了朝野關(guān)于國(guó)家能力和國(guó)家安全的擔(dān)心，[2]P97-118分權(quán)的底線(xiàn)也作為一個(gè)問(wèn)題被提出。[3]P37-56在此背景下，分稅制不是著眼于進(jìn)一步分權(quán)，而是作為過(guò)度分權(quán)的糾偏舉措，也就在情理之中了。相對(duì)于包干制，分稅制在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了集權(quán)。第一，稅權(quán)集中在中央，地方不能開(kāi)征稅收；如果沒(méi)有中央的授權(quán)，通常沒(méi)有稅收減免權(quán)，政府性基金開(kāi)征權(quán)也在中央。第二，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)統(tǒng)一和財(cái)政收入有重要影響的稅收被劃入中央收入，或者通過(guò)高比例的方式由中央享有。第三，2000年之后，所得稅不再根據(jù)企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，而是統(tǒng)一按比例分享，這就進(jìn)一步集中了中央的財(cái)權(quán)。第四，除了國(guó)防、外交等有限的幾項(xiàng)開(kāi)支固定在中央之外，其他開(kāi)支項(xiàng)目都缺乏清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中央推卸支出責(zé)任的機(jī)會(huì)增加，地方缺乏相應(yīng)的抵御能力。第五，財(cái)力從地方向中央傾斜之后，中央向地方轉(zhuǎn)移支付成為常態(tài)，地方對(duì)中央的財(cái)政依存度逐漸增加。即便是標(biāo)準(zhǔn)固定的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)中央而言都是資源和優(yōu)勢(shì)，可以作為制約地方的手段。

在處理中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，基于效率和激勵(lì)方面的考慮，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“財(cái)政聯(lián)邦主義”的理念，①[4]并被用于解釋改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)上的飛躍。[5]盡管財(cái)政聯(lián)邦主義對(duì)于中國(guó)財(cái)政包干后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步確實(shí)有解釋力，但它不并足以解釋為何在1993年中國(guó)選擇放棄包干制，改行更為集權(quán)的財(cái)政分稅制。從大方向上講，財(cái)政包干制與財(cái)政聯(lián)邦主義是一致的，都強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方的積極性，實(shí)行中央向地方分權(quán)。但是，無(wú)論堅(jiān)持何種主義，在分級(jí)財(cái)政體制下，必須使中央與地方保持“平衡”，保證中央足夠的財(cái)政管控能力。[6]p41-48財(cái)政包干制恰恰在這方面有所欠缺，不僅與經(jīng)濟(jì)體制改革統(tǒng)一高效、公開(kāi)透明、規(guī)范穩(wěn)定的要求不符，更與我國(guó)高度集權(quán)的政治體制、政黨制度不太一致。有學(xué)者因此提出，財(cái)政聯(lián)邦制不符合中國(guó)國(guó)情，秉承歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)政郡縣制，在政治集權(quán)的前提下財(cái)政放權(quán)。[7]p30在筆者看來(lái)，財(cái)政聯(lián)邦主義并不代表一種政治主張，只是對(duì)地方財(cái)政分權(quán)的一種理論概括，無(wú)論是政治集權(quán)、財(cái)政放權(quán)，還是政治分權(quán)、財(cái)政分權(quán)，都可以通過(guò)這個(gè)模型進(jìn)行解釋。財(cái)政郡縣制因此也可以被視為一種財(cái)政聯(lián)邦主義。

分稅制和包干制都屬于分權(quán)型財(cái)政體制，只是二者分權(quán)的方式、方法和程度不同而已。分權(quán)方式的不同在于，包干制采用承包合同的方式，中央與每個(gè)省份博弈談判，政策連續(xù)性不足；分稅制則采用制度化的方式，穩(wěn)定可靠，公開(kāi)透明。分權(quán)方法的不同在于，包干制直接包死上解資金的數(shù)額，不分具體的收入形式；分稅制則以劃分稅種為主，中央稅、地方稅、共享稅分列，不涉及具體的金額。分權(quán)程度的不同在于，包干制偏向調(diào)動(dòng)地方的積極性，上解完中央的，剩下是自己的；分稅制側(cè)重于增強(qiáng)中央的調(diào)控能力，留給地方的財(cái)力空間有限。財(cái)政分稅制與財(cái)政包干制的共性則在于，二者都堅(jiān)持分級(jí)財(cái)政體制，承認(rèn)以省為代表的地方具有財(cái)政主體地位，可以通過(guò)某種形式與中央分享財(cái)政利益，承認(rèn)地方的財(cái)政自主權(quán)，可以在方案確定的范圍內(nèi)自主組織財(cái)源，自主安排財(cái)政支出。正因?yàn)槿绱耍M管有所調(diào)整，分稅制仍為地方保留了相當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)。

本文所謂的地方財(cái)政自主權(quán)，是指地方政府在法律政策規(guī)定范圍內(nèi)，自主組織、管理和運(yùn)用財(cái)政資金的資格或能力。無(wú)論分稅制的方案后續(xù)如何調(diào)整，基于《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革的決定》，以下幾個(gè)方面始終如一，成為保障地方財(cái)政自主權(quán)的制度屏障：第一，財(cái)政分級(jí)，地方形式上成為獨(dú)立的財(cái)政主體，擁有獨(dú)立的權(quán)力和利益。第二，在“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理”的前提下，地方擁有獨(dú)立的資源和資產(chǎn)，可以獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。第三，地方有獨(dú)立的財(cái)政收入來(lái)源，地方稅費(fèi)是其中的大頭，土地資產(chǎn)收入后來(lái)居上。第四，“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，地方自主安排財(cái)政收支計(jì)劃，無(wú)需經(jīng)過(guò)中央的審批。第五，只要不違反中央制定的強(qiáng)制性規(guī)定，地方可以自主進(jìn)行財(cái)政支出。第六，地方自主進(jìn)行財(cái)政管理和監(jiān)督，如收入征管、財(cái)政預(yù)算、會(huì)計(jì)檢查、合規(guī)審計(jì)等。至于地方通過(guò)巧立名目、欺上瞞下、違規(guī)操作而事實(shí)上形成的財(cái)政自主空間[8]p43-58。

本身就是需要治理整頓的對(duì)象，雖然也會(huì)給地方政府帶來(lái)財(cái)政收入，或者增加財(cái)政支出的靈活度，但不屬于制度層面的財(cái)政自主權(quán)，因此不在本文的討論范圍內(nèi)。

雖然地方在體現(xiàn)為“量”的財(cái)力上有所減少，但由于分稅制采取了更為規(guī)范、穩(wěn)定、公開(kāi)的制度化分權(quán)方式，地方財(cái)政自主權(quán)反而得到了更好地保障。但是由于分稅制在形式上表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院的行政決定，加之其本身也還有某些尚待完善的地方，特別是財(cái)政支出責(zé)任的劃分不明，地方財(cái)政自主權(quán)總體上顯得脆弱，難以抵御來(lái)自中央的支配和干擾，無(wú)法支撐地方成為真正獨(dú)立的財(cái)政主體。這種自主權(quán)只是中央放權(quán)的結(jié)果，其范圍和程度取決于最高行政機(jī)關(guān)的意志。隨著分稅制改革的深入，當(dāng)央地財(cái)政支出的范圍劃分清楚、地方自主財(cái)源得到夯實(shí)和補(bǔ)充后，中央與地方財(cái)政關(guān)系會(huì)趨于平衡，地方財(cái)政自主空間會(huì)越來(lái)越規(guī)范。若能如此，從財(cái)政放權(quán)走向財(cái)政分權(quán)，從財(cái)政自主走向財(cái)政自治，分稅制改革將推動(dòng)央地關(guān)系進(jìn)入新的發(fā)展歷程。

二、從財(cái)力到財(cái)權(quán)：地方財(cái)政自主權(quán)的兩種指標(biāo)

衡量地方財(cái)政自主權(quán)高低的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)力還是財(cái)權(quán)，這是一個(gè)需要進(jìn)一步探究的問(wèn)題。1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的分稅制方案把“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”作為改革的基本原則，2007年之后，黨的“十七大”和“十八大”報(bào)告卻相繼提出，要“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。財(cái)力與財(cái)權(quán)的差異在哪里？為什么不再提財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，而改用財(cái)力替代財(cái)權(quán)？尤其是，十八屆三中全會(huì)“決定”中還出現(xiàn)了“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的提法，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》即以此為基礎(chǔ)而制定，這僅僅只是表達(dá)方式的調(diào)整，還是意味著財(cái)政改革的轉(zhuǎn)向？從地方財(cái)政自主權(quán)的角度觀察，財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)、支出責(zé)任，這些名詞相互關(guān)聯(lián)而又彼此區(qū)別，在學(xué)術(shù)層面上未必有嚴(yán)格的界定，但在政策性文件中應(yīng)該各有所指。

1993年分稅制改革的對(duì)象是財(cái)政包干制。但從制度經(jīng)濟(jì)分析的角度看，分稅制實(shí)際上也可以歸為廣義包干制，表現(xiàn)為央地之間的財(cái)政分配契約。[9]p10不同的是，首先，分稅制重點(diǎn)解決中央財(cái)政能力不足，而不是繼續(xù)增強(qiáng)地方的財(cái)政自主性。其次，分稅制的核心在于劃分稅種，通過(guò)分稅實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，而不是繼續(xù)直接分利。最后，分稅制在形式上也沒(méi)有采用契約，而是采用統(tǒng)一的強(qiáng)制性制度，不需要再跟地方頻繁談判。盡管同樣著眼于央地利益分配，分稅制所要改變的，恰恰就是包干制的“分利”制；所要建立的，是劃分稅種為核心的“分權(quán)”制。在當(dāng)時(shí)的情勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)全部實(shí)行利改稅，國(guó)有資源和資產(chǎn)未得到充分利用，國(guó)家財(cái)政收入的主體是稅收。②③分稅制之所以被命名為“分稅制”，不能不說(shuō)與當(dāng)時(shí)財(cái)政狀況有重要關(guān)聯(lián)。

1994年分稅制改革并未觸動(dòng)事權(quán)，只是對(duì)央地財(cái)權(quán)進(jìn)行了分割?；诖耍?dāng)時(shí)所謂的“財(cái)權(quán)”，僅僅是指財(cái)政收入權(quán)，并不涉及財(cái)政支出責(zé)任。站在地方政府的立場(chǎng)，財(cái)權(quán)固然重要，但其本身不是目的，其存在的價(jià)值，是為了創(chuàng)造財(cái)政收入。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、資源豐富程度相異，即便征管努力程度相同，地方得到的收入也會(huì)差異很大。因此，1994年劃分財(cái)權(quán)之后，地方之間財(cái)力不平衡的問(wèn)題凸顯。在事權(quán)和財(cái)權(quán)不做調(diào)整的前提下，轉(zhuǎn)移支付制度成為眾望所歸。尤其是2002年所得稅分享改革之后，地方利益進(jìn)一步受限，但轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式增長(zhǎng)，④⑤為實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的平衡發(fā)展、解決中西部財(cái)力不足的問(wèn)題提供了保障。因此可以說(shuō)，黨的十七大報(bào)告和十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，是對(duì)1994年“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”改革的完善，二者之間并不存在方向性沖突。

改革政策的轉(zhuǎn)型似乎提示我們，財(cái)力是連接財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)鍵，財(cái)力問(wèn)題解決好了，可以彌補(bǔ)地方財(cái)權(quán)不足的問(wèn)題，可以支撐地方履行支出責(zé)任。從黨的十七大以來(lái)的改革思路看，所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的要求，并未從擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)的角度入手，而是在財(cái)權(quán)與事權(quán)不變的前提下，通過(guò)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，解決地方行政所需要的財(cái)力短缺。中央與地方之間收支維持一定的缺口，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)中央的調(diào)控意圖，維護(hù)中央的政治權(quán)威。但是，如果過(guò)于偏重中央對(duì)地方的財(cái)力調(diào)配，而不重視基礎(chǔ)性財(cái)權(quán)、事權(quán)安排的平衡，會(huì)形成事實(shí)上的中央財(cái)政專(zhuān)制，擠壓地方的財(cái)政自主權(quán)。

無(wú)論是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，還是財(cái)力與事權(quán)相匹配，其著眼點(diǎn)都在財(cái)政收入端，但如果事權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)合理分割，財(cái)政收入改革必然跛腳。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，事權(quán)確定是財(cái)政分權(quán)的前提。當(dāng)財(cái)權(quán)分配、財(cái)力調(diào)整的改革進(jìn)展20年，中央與地方之間基本形成分權(quán)架構(gòu)之后，如果再不推進(jìn)支出責(zé)任劃分的改革，前期收入劃分所帶來(lái)的正向效應(yīng)會(huì)大幅減損。十八屆三中全會(huì)“決定”提出“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，正是在這種背景下順應(yīng)時(shí)勢(shì)之舉。如果僅從財(cái)力彌補(bǔ)角度調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，只是看到了癥候，而沒(méi)有把握其病因。之所以需要如此大規(guī)模的中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)力不足只是表象，真正原因在于財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方財(cái)政自主權(quán)沒(méi)有得到足夠尊重。即便形式上表現(xiàn)為財(cái)力不足，根子仍在權(quán)責(zé)界定。財(cái)權(quán)分配不均，事權(quán)劃分不明，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，才是造成地方財(cái)力不足的根本原因。

在財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的前提下，地方應(yīng)具備提供公共服務(wù)的財(cái)力，而不是普遍需要中央的大規(guī)模財(cái)政救助。在區(qū)域間財(cái)力嚴(yán)重不均的狀況下，為了促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，首先也應(yīng)該考慮一般性轉(zhuǎn)移支付，用規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的手段，采用公開(kāi)透明的因素法，計(jì)算地方可得的補(bǔ)助數(shù)額。轉(zhuǎn)移支付的指標(biāo)確定之后，雙方根據(jù)公開(kāi)信息都可以得知結(jié)果，中央的責(zé)任無(wú)可推脫，對(duì)地方實(shí)際上構(gòu)成一種財(cái)權(quán)。[10]P279-280如果沒(méi)有這個(gè)特點(diǎn)，2014年修改的《預(yù)算法》也不會(huì)要求中央要將轉(zhuǎn)移支付數(shù)額提前告知地方，以便其編制下一年度的財(cái)政預(yù)算。就此而言，即便是用于彌補(bǔ)財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付，也可以從法治化的角度理解，將其理解為地方權(quán)益，納入到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的分析框架中來(lái)。⑥只有政策性的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，才完全控制在中央政府及其部門(mén)，由其根據(jù)情況相機(jī)決定，無(wú)法從地方角度被理解為財(cái)權(quán)，而只是一種財(cái)力彌補(bǔ)手段。

更進(jìn)一步說(shuō)，將財(cái)權(quán)僅理解為財(cái)政收入也不可取，廣義的財(cái)權(quán)應(yīng)該包括“收錢(qián)”、“管錢(qián)”和“花錢(qián)”，覆蓋財(cái)政收入、財(cái)政管理和財(cái)政支出。對(duì)于地方政府而言，財(cái)政支出不僅僅是一種責(zé)任，也是一種權(quán)力。哪些事情地方負(fù)有支出責(zé)任，哪些事情地方擁有自主安排支出的權(quán)力，這也是央地財(cái)政關(guān)系的核心議題，不可簡(jiǎn)單歸結(jié)為“事權(quán)”，從而將其與“財(cái)權(quán)”相對(duì)立。事實(shí)上，財(cái)權(quán)與事權(quán)是一體兩面的關(guān)系。事權(quán)包括財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)體現(xiàn)事權(quán)。財(cái)政管理、財(cái)政支出也是地方財(cái)權(quán)的應(yīng)有之義。

不能否認(rèn)，地方財(cái)力是否充裕，是衡量財(cái)政自主權(quán)的重要指標(biāo)。財(cái)權(quán)統(tǒng)一分配之后，全國(guó)大致均衡，但財(cái)力卻可能大相徑庭。即便將一般性或均衡性轉(zhuǎn)移支付納入地方財(cái)權(quán)，也不可能完全消除地方之間的財(cái)力差距。因此，在分稅制實(shí)施一段時(shí)期后，不斷有學(xué)者和官員提出，財(cái)力均衡是政府間財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵，財(cái)權(quán)在次。[11]P1但如上文所述，財(cái)力不均是財(cái)權(quán)分配不合理的結(jié)果。要徹底解決地方財(cái)政自主權(quán)的問(wèn)題，還是應(yīng)該夯實(shí)財(cái)權(quán)，而不是僅僅通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充財(cái)力。例如，建設(shè)地方主體性稅種，激發(fā)地方開(kāi)拓財(cái)源的積極性，嚴(yán)格界定地方支出的范圍，增加地方支出的自主權(quán)，等等。政府間轉(zhuǎn)移支付盡管也很重要，但只是調(diào)節(jié)性財(cái)政手段，屬于財(cái)政內(nèi)部的第二次分配，不能解決基礎(chǔ)性的權(quán)益配置問(wèn)題。只有財(cái)權(quán)得到合理配置，轉(zhuǎn)移支付的功能才能歸位，而不是越俎代庖，用調(diào)節(jié)性手段替代基礎(chǔ)性安排。

三、分稅制模式下地方財(cái)政自主權(quán)的向度

抽象談?wù)摲侄愔葡碌牡胤截?cái)政自主權(quán)，很難發(fā)現(xiàn)其與之前包干制下的不同，無(wú)法測(cè)度各財(cái)政節(jié)點(diǎn)的權(quán)限空間，給人籠統(tǒng)模糊的整體印象。例如，地方在預(yù)算方面的自主權(quán)不同于收入方面的，收入方面的也不同于支出方面的。即便在財(cái)政收支體系內(nèi)部，不同的財(cái)政收支形式，地方擁有的權(quán)限空間也不一樣。由于我國(guó)地方政府既不是聯(lián)邦制下的邦，也不同于單一制下的地方自治法人，財(cái)政自主權(quán)受制于政治與法律的多重約束。只有緊密結(jié)合具體的法律法規(guī)和政策文件，才有可能描繪地方財(cái)政自主權(quán)的立體結(jié)構(gòu)。

(一)地方預(yù)算自主權(quán)

一級(jí)政府能否自主行使預(yù)算權(quán)，是衡量其在財(cái)政上是否獨(dú)立的標(biāo)志。[12]P171缺乏預(yù)算自主權(quán)的地方政府，其收入、支出、資金管理等，都不得不依賴(lài)上級(jí)政府，失去了作為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，縣以上地方政府的預(yù)算自主權(quán)形式上都有充分保障，無(wú)論是1982年公布實(shí)施的《憲法》，還是財(cái)政包干制時(shí)期的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，或是財(cái)政分稅制實(shí)施后的《預(yù)算法》，對(duì)此都有明確的規(guī)定。擁有預(yù)算自主權(quán)，意味著地方政府可以編制預(yù)算，根據(jù)施政計(jì)劃安排資金收支；意味著地方立法機(jī)關(guān)可以審查和批準(zhǔn)預(yù)算，自然也可以否決預(yù)算草案，或者要求修改后重新提交審批；意味著地方可以自主執(zhí)行預(yù)算方案，并通過(guò)監(jiān)督機(jī)制保證資金安全，提高資金使用效率；還意味著地方需要自我負(fù)責(zé)，基于財(cái)力自求預(yù)算平衡，而不是將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央。

雖然地方可以自主決定預(yù)算，但通過(guò)法定程序、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及政策性引導(dǎo)，中央對(duì)地方預(yù)算仍有很大話(huà)語(yǔ)權(quán)。例如，預(yù)算法及其實(shí)施條例都是中央立法，是地方預(yù)算必須遵循的程序規(guī)則。中央還會(huì)根據(jù)形勢(shì)對(duì)地方開(kāi)支規(guī)定擴(kuò)張或限縮的比例，作為預(yù)算編制的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，或者通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、政府年度工作計(jì)劃、黨中央重大決策等，引導(dǎo)地方政府的預(yù)算安排。至于通過(guò)人大、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)委等渠道，監(jiān)督地方財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況，預(yù)警地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，督促建立危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，追究違法行為的法律責(zé)任，更是中央常用的手段，也會(huì)對(duì)地方預(yù)算自主權(quán)產(chǎn)生重要影響。

一方面賦予地方預(yù)算自主權(quán)，另一方面強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是我國(guó)單一制體制下財(cái)政分權(quán)的必然要求，也是民主集中制國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的體現(xiàn)。二者之間雖然存在一些沖突，但不至于相互否定，只是內(nèi)部需要做好制度協(xié)調(diào)。事實(shí)上，地方預(yù)算自主必須接受憲法和法律的約束。離開(kāi)這個(gè)前提，僅從抽象理論出發(fā)進(jìn)行推理，缺乏現(xiàn)實(shí)意義。只要承認(rèn)地方是預(yù)算主體，可以編制、審批、執(zhí)行預(yù)算，盡管有來(lái)自中央的干預(yù)，地方的預(yù)算自主空間仍然存在。隨著地方治理體系的完善，地方預(yù)算自主權(quán)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，來(lái)自中央的干預(yù)可以進(jìn)一步優(yōu)化。但無(wú)論如何，在中國(guó)現(xiàn)行政治及憲法體制下，地方預(yù)算不可能完全自主。

(二)地方收入自主權(quán)

對(duì)于地方財(cái)政收入的范圍，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》以及之后的相關(guān)調(diào)整方案已經(jīng)做了清晰的劃分，其中既有稅費(fèi)，也有投資利潤(rùn)或紅利，還有資產(chǎn)資源收入。收入類(lèi)型不一樣，地方自主權(quán)也不相同。地方與其所投資企業(yè)如何進(jìn)行利益分配，地方如何處分、利用其所管理的資產(chǎn)資源，這屬于行使資產(chǎn)或資源所有權(quán)的范圍，通常不會(huì)涉及第三者利益，只要不違反國(guó)家的強(qiáng)制性規(guī)定，地方一般享有充分自主權(quán)。例如，對(duì)建設(shè)用地是采用出租還是出讓的方式，出讓年限的長(zhǎng)短，地方政府有權(quán)決定；投資利潤(rùn)上繳比率的高低，自然資源特許使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府也有權(quán)決定。

然而，稅費(fèi)之類(lèi)的公共征收，事關(guān)地方居民的財(cái)產(chǎn)和自由，也會(huì)涉及資源自由流動(dòng)以及全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一，影響地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，因此，盡管收入最終歸屬于地方政府，但其開(kāi)征卻不宜任由地方?jīng)Q定，有必要受到中央的控制。例如，行政事業(yè)性收費(fèi)是基于特定公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，對(duì)繳費(fèi)人利益影響較小，因此，對(duì)于僅在本地生效的行政事業(yè)性收費(fèi)，可由地方自主決定是否設(shè)立和收取。⑦相對(duì)而言，政府性基金的繳納義務(wù)與基金設(shè)立事由的聯(lián)系并不直接，繳費(fèi)與公共服務(wù)之間的受益關(guān)系體現(xiàn)得并不明顯，因此，全國(guó)或區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的政府性基金由中央設(shè)定，地方性政府性基金的開(kāi)征也必須經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)。⑧

至于稅收，無(wú)論是中央稅、地方稅還是中央與地方共享稅，分稅制改革方案已經(jīng)強(qiáng)調(diào)全國(guó)稅政統(tǒng)一，《立法法》對(duì)此作了進(jìn)一步確認(rèn)，稅收立法成為全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬權(quán)力，地方無(wú)權(quán)開(kāi)征稅收。[13]782-99盡管如此，由于地方稅的稅源具有強(qiáng)烈的地方性，征稅方案通常不適合在全國(guó)范圍內(nèi)整齊劃一，即便中央統(tǒng)一立法，也不得不給地方保留一定的參與的空間。例如，國(guó)內(nèi)各地的環(huán)境容量不一，環(huán)境質(zhì)量各異，《環(huán)境保護(hù)稅法》第六條允許地方參與確定稅率，第九條允許地方參與確定稅基，就是這方面的代表性例證。

對(duì)歸屬于地方的財(cái)政收入，除因?yàn)榕c中央共享而由中央直接征收外，一般由地方政府負(fù)責(zé)征收。不過(guò)，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并之后，稅務(wù)系統(tǒng)以中央領(lǐng)導(dǎo)為主，社保費(fèi)和非稅收入也將轉(zhuǎn)由稅務(wù)系統(tǒng)征收。這意味著地方財(cái)政收入自主權(quán)的限縮。此外，對(duì)于地方自主開(kāi)征的財(cái)政收入，中央雖然不會(huì)直接決定取消或者廢止，但是，基于國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中央可以要求地方做出相應(yīng)處理。例如，財(cái)政部、發(fā)改委《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》(財(cái)稅[2017]20號(hào))就要求各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)本地區(qū)出臺(tái)的行政事業(yè)性收費(fèi)政策進(jìn)行全面清理，這也是對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的限制。

(三)地方支出自主權(quán)

對(duì)屬于地方的財(cái)政收入，地方政府通?？梢宰灾髦С?，根據(jù)施政計(jì)劃安排使用財(cái)政資金。相比收入創(chuàng)設(shè)、征管方面的自主權(quán)，地方在財(cái)政支出方面的自主性更大，只要不違反中央的限制性或禁止性規(guī)定，任何支出均在地方自主權(quán)的范圍內(nèi)。不過(guò)，地方支出自主權(quán)應(yīng)建立在中央與地方支出責(zé)任清晰劃分的基礎(chǔ)上。如果彼此的支出責(zé)任不明，憑借政治和法律優(yōu)勢(shì)，中央很容易將自己的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁地方。分稅制改革方案所設(shè)想的，原本就是央地支出范圍得到清晰劃分的狀態(tài)，但自1994年至今，這一目標(biāo)始終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)所提出的財(cái)政改革方案一再提及“事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)”，十八屆三中全會(huì)甚至將其作為財(cái)政改革的三大任務(wù)之一，但遲至2016年8月，國(guó)務(wù)院才正式啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革，迄今仍在推進(jìn)中。⑨

盡管“自己的錢(qián)自己花”是通理，中央仍可能通過(guò)各種方式制約地方，具體如：(1)確立支出依據(jù)。例如，只有先設(shè)立機(jī)構(gòu)、安排編制，才能安排財(cái)政資金，用于辦公設(shè)施、公務(wù)活動(dòng)、人員工資等，而地方機(jī)構(gòu)和編制的決定權(quán)掌握在中央。(2)設(shè)定支出標(biāo)準(zhǔn)。例如，地方公務(wù)人員的基本工資標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)議、差旅等經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)，樓堂館所的建筑和裝修標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)范圍內(nèi)具有共通性，中央可以規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也可以設(shè)定一定的幅度。(3)強(qiáng)制性支出。盡管爭(zhēng)議很大，但現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》、《科技進(jìn)步法》、《教育法》等確實(shí)為地方政府在相關(guān)項(xiàng)目上設(shè)定了財(cái)政支出的增長(zhǎng)比例，⑩國(guó)務(wù)院近十年來(lái)也持續(xù)要求地方提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，這些都屬于強(qiáng)制性支出。[14]p70-79(4)禁止性支出。在特定時(shí)期，基于節(jié)約資金、提高清廉度等考慮，中央會(huì)對(duì)地方設(shè)定一些禁止性支出項(xiàng)目，如“三公經(jīng)費(fèi)”每年遞減，禁止新建或改擴(kuò)建辦公場(chǎng)所，禁止投資于淘汰落后產(chǎn)業(yè)等。

中央強(qiáng)制或限制地方的財(cái)政支出，有時(shí)通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)的最高立法權(quán)，有時(shí)借助國(guó)務(wù)院的最高行政權(quán)，也有時(shí)是利用中共中央的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行政治和憲法體制下，這三個(gè)方面都具備合法性基礎(chǔ)，體現(xiàn)了中央對(duì)地方政治集權(quán)的一面。中央之所以干涉地方的財(cái)政支出，除了形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或定額、有利于提高財(cái)政管理效率外，通常會(huì)伴隨特定的政策目標(biāo)。以事實(shí)上構(gòu)成財(cái)政支出的稅收及土地出讓金減免為例，中央禁止地方減免地方稅，一方面是因?yàn)榈胤蕉惲⒎ǔ鲎灾醒耄胤椒艞壷醒朐O(shè)定的稅收，觸及中央的法律權(quán)威；另一方面，無(wú)論是直接的稅收減免，還是變相的稅收返還或財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，都可能成為地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的工具，干預(yù)資源的自由流動(dòng)、影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

地方財(cái)政自主權(quán)并不限于以上三個(gè)方面。除了預(yù)算、收入和支出，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，地方對(duì)所屬財(cái)政事務(wù)還擁有較為廣泛的管理權(quán)，如地方國(guó)庫(kù)管理、會(huì)計(jì)監(jiān)督、公款審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)管理、財(cái)政違法行為處罰處分等。既然賦予地方施政的空間，財(cái)政自主權(quán)就必不可少。盡管分稅制的整體思路是集權(quán)，但仍未突破財(cái)政分權(quán)的框架，只是分權(quán)的程度和方式發(fā)生了變化。現(xiàn)有的財(cái)政自主權(quán)是否足以支撐地方在法律上成為獨(dú)立的財(cái)政主體，特別是可否因此獲得對(duì)外獨(dú)立舉債和償還的資格，這是下文需要繼續(xù)探索的問(wèn)題。

四、不同級(jí)次地方財(cái)政自主權(quán)的差序配置

地方政府的級(jí)次不同，其財(cái)政自主權(quán)也會(huì)有不同。我國(guó)《憲法》確立了省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府，省和縣之間設(shè)地區(qū)行政公署，是省政府的派出機(jī)構(gòu)。但自1983 年起，“撤地設(shè)市”逐漸成為潮流，縣級(jí)政府普遍改由地級(jí)市管轄。改革初衷是以市帶縣，促進(jìn)中心城市的發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。但市為了自身發(fā)展的需要，對(duì)縣多有擠壓和剝削。2005年，“省直管縣財(cái)政改革”開(kāi)始試點(diǎn)，2009年之后全面推進(jìn)。而以浙江為代表的一些省份，經(jīng)由“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等階段，[15]p5按照中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的安排，已經(jīng)全面或部分建立“省全面直管縣”體制，財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政、人事等方面，縣政府和地級(jí)市平起平坐，直接向省級(jí)政府負(fù)責(zé)。

可見(jiàn)，經(jīng)由十余年的漸進(jìn)改革，目前我國(guó)省、市、縣的關(guān)系并不統(tǒng)一，同時(shí)存在“地區(qū)管縣”、“市州管縣”、“省直管縣財(cái)政”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省全面直管縣”五種形態(tài)，加上2006年之后的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，地方政府內(nèi)部的管理體制錯(cuò)綜復(fù)雜，為觀察地方財(cái)政自主權(quán)帶來(lái)了困難?？傮w而言，地方財(cái)政自主權(quán)呈現(xiàn)從上到下層層遞減的狀態(tài)。相比中央和省市，縣鄉(xiāng)政府不僅財(cái)權(quán)有限，財(cái)力更是捉襟見(jiàn)肘，但財(cái)政支出的范圍卻十分寬泛，導(dǎo)致公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足。這是否應(yīng)該是分稅制之下的常態(tài)，值得從財(cái)政自主權(quán)的角度反思。

(一)省以下政府間收支劃分的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

1994年分稅制改革只涉及中央與地方的財(cái)政關(guān)系，對(duì)于省以下地方政府相互之間的財(cái)政關(guān)系，國(guó)務(wù)院要求各省級(jí)政府自行制定執(zhí)行。事實(shí)上，基于“下管一級(jí)”的原則，各省遵循的邏輯與中央方案一致，只是規(guī)定其與地級(jí)市的財(cái)政收支如何劃分。至于市與所轄縣如何劃分收支，縣與所轄鄉(xiāng)如何劃分收支，分別由市、縣政府決定。在“省直管縣”財(cái)政改革后的地方，省直接與縣市劃分財(cái)政收支，不再經(jīng)過(guò)地級(jí)市這一層級(jí)，財(cái)政管理的扁平化得到加強(qiáng)。不過(guò)，由于收支劃分的決定權(quán)掌握在上級(jí)政府的手中，在財(cái)力相對(duì)失衡的情況下，省級(jí)政府在財(cái)權(quán)和財(cái)力分配上往往向自己傾斜，支出責(zé)任則盡量向下級(jí)推卸。市政府面對(duì)縣政府、縣政府面對(duì)鄉(xiāng)政府時(shí)，也會(huì)如此遵循同樣的邏輯。

由于中央并未勾畫(huà)地方分稅制的統(tǒng)一模式，而是授權(quán)地方自主決定，在分稅制改革初期，省以下政府收支劃分可謂五花八門(mén)，除了參照央地分權(quán)模式外，有的維持財(cái)政包干體制，有的嚴(yán)格與企業(yè)隸屬關(guān)系掛鉤，不同級(jí)次政府間的劃分方案也不一致，給規(guī)范地方財(cái)政關(guān)系帶來(lái)很大的障礙，不利于分稅制理念和制度在全國(guó)推廣。2002年所得稅收入分享改革之后，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的意見(jiàn)，要求完善省以下財(cái)政管理體制，讓財(cái)政收入劃分與企業(yè)隸屬關(guān)系脫鉤，科學(xué)厘清地方政府之間的支出責(zé)任，實(shí)施規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

和央地財(cái)政分權(quán)方案一樣，劃分收入歸屬并不是難事，不管是將稅種按其性質(zhì)分配給不同層級(jí)的地方，還是實(shí)行資產(chǎn)資源收入按比例共享，或是分出部分重點(diǎn)企業(yè)歸特定層級(jí)管轄，這些在規(guī)則設(shè)計(jì)上都可以做到。難的是，在決策權(quán)集中在上級(jí)的模式下，如何保障基層政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力。由于上級(jí)政府的自利心理以及地方之間支出責(zé)任劃分不明，加之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不完善，收入層層集中、支出層層下降成為必然，縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境也就不會(huì)讓人感到意外了。2001年開(kāi)始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，2005年開(kāi)始的“省直管縣”財(cái)政改革，2006年開(kāi)始的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，2010年開(kāi)始的“省全面直管縣”試點(diǎn)，都在圍繞夯實(shí)基層地方財(cái)政做文章。不過(guò)，由于政府間職能未能得到清晰劃分，財(cái)政支出責(zé)任不明，轉(zhuǎn)移支付的隨意性難以抑制，縣鄉(xiāng)財(cái)政權(quán)輕責(zé)重的結(jié)構(gòu)一直無(wú)法改變，分稅制改革的效應(yīng)難免受到影響。

(二)省級(jí)財(cái)政管理權(quán)與財(cái)政自主權(quán)

省(包括直轄市、自治區(qū))在中國(guó)政治版圖中地位十分重要，不管是財(cái)政還是行政，在中央與基層之間都起著承上啟下的作用。由于我國(guó)疆域遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異明顯，中央很難對(duì)各地采取整齊劃一的政策，往往需要省在本區(qū)域內(nèi)靈活調(diào)整。因此，除了組織本級(jí)財(cái)政收支，省還承擔(dān)著重要的對(duì)下管理職責(zé)。

從自主權(quán)的角度看，財(cái)政收支劃定之后，相比市、縣、鄉(xiāng)，省無(wú)疑擁有最大的空間。首先，與中央分稅制的集權(quán)原則保持一致，各省分稅制方案也都強(qiáng)調(diào)財(cái)力適當(dāng)集中，省級(jí)政府在財(cái)權(quán)和財(cái)力方面有天然優(yōu)勢(shì)。其次，省以下職責(zé)劃分比央地之間更加原則，職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象嚴(yán)重，給省向下推卸支出責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。第三，省級(jí)政府集中的財(cái)力較多，但如何將其用于轉(zhuǎn)移支付，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，政府自主空間很大。第四，出于安全和效率的考慮，中央在向地方授權(quán)時(shí)，往往止于省級(jí)，或者只允許省實(shí)施特定行為，剝奪了省以下政府的資格。例如，地方收費(fèi)的批準(zhǔn)權(quán)、地方政府性基金的申請(qǐng)權(quán)、較大規(guī)模財(cái)政投資的審核權(quán)、遲延納稅的批準(zhǔn)權(quán)，等等。第五，最為重要的是，不管是通過(guò)行政決策還是立法程序，省對(duì)基層政府的財(cái)政事務(wù)有管理權(quán)，涉及國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政預(yù)算、支出標(biāo)準(zhǔn)、收入征收、資金入庫(kù)等各個(gè)方面，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定即可?？梢?jiàn)，在財(cái)政自主權(quán)方面，現(xiàn)行體制下省所擁有的空間僅次于中央。造成這個(gè)結(jié)果的原因，根植于中國(guó)地大人多發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，源于省級(jí)政府承上啟下的重要地位，也是中央為發(fā)揮地方積極性的有意安排。

以稅收為例，我國(guó)實(shí)施分稅制以來(lái)，盡管一直強(qiáng)調(diào)稅權(quán)集中于中央，但實(shí)際上地方仍通過(guò)各種方式分享稅權(quán)。例如，《車(chē)船稅法》和《環(huán)境保護(hù)稅法》都確認(rèn)，省可以在法定幅度內(nèi)確定適用稅額，不同的是，前者授權(quán)給省級(jí)政府，后者受稅收法定原則的影響，授權(quán)給省人民代表大會(huì)。1994年稅制改革時(shí)，國(guó)務(wù)院甚至將屠宰稅和筵席稅下放地方管理，由省級(jí)政府自行決定是否征收，直至2006年相關(guān)條例被廢止?？梢灶A(yù)料，隨著中央與地方財(cái)政關(guān)系的發(fā)展，省級(jí)財(cái)政自主權(quán)還會(huì)擴(kuò)張——只要地方有足夠的治理能力，對(duì)于不具有外溢性的地方稅源，由省級(jí)立法機(jī)關(guān)開(kāi)征稅收，與納稅人同意原則并無(wú)沖突。

(三)“省直管縣”模式下市縣的財(cái)政關(guān)系

“省管縣”改革是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，大體呈現(xiàn)三個(gè)不同的階段。在每一個(gè)階段中，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配方式不一，縣市財(cái)政關(guān)系也呈現(xiàn)不同樣態(tài)?！笆」芸h”改革的第一階段是“省管縣財(cái)政”，縣的財(cái)政事務(wù)直接跟省對(duì)接，在收入實(shí)現(xiàn)、資金管理、預(yù)算編制、轉(zhuǎn)移支付等方面，不再與地級(jí)市發(fā)生聯(lián)系。不過(guò)，由于人事行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等方面維持舊體制，地級(jí)市對(duì)所屬縣仍然擁有很大的支配權(quán)。財(cái)政直管之后，不少省份開(kāi)始選擇有代表性的縣，將一些原本屬于市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，下放給縣級(jí)政府行使。由于放權(quán)的范圍有限，縣在建制上仍然是市的下屬單位，只是經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的權(quán)力有所增強(qiáng)，因此被稱(chēng)之為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”階段。在這一階段中，縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)力有所增強(qiáng)，地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)力相應(yīng)減弱，縣級(jí)財(cái)政的自主空間隨之增加。第三階段是“省全面管縣”的階段，市和縣在人事、行政、經(jīng)濟(jì)等各方面徹底分開(kāi)，財(cái)政上更是成為平等的主體，享有相同的財(cái)政權(quán)力，履行相同的財(cái)政義務(wù)，并直接向省級(jí)政府負(fù)責(zé)。只有到了這個(gè)階段，才恢復(fù)到《憲法》三級(jí)地方政府體制。

郡縣治，天下安。自秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，我國(guó)就開(kāi)始實(shí)行郡縣制，其對(duì)維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。相比歐洲的封建制，我國(guó)歷史上的郡縣不是獨(dú)立主體，無(wú)論是在行政還是財(cái)政，都只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立前期的統(tǒng)收統(tǒng)支實(shí)際上延續(xù)了郡縣制，縣一級(jí)雖然積淀了不少事實(shí)上的自主權(quán)，但在法律上仍依附于中央財(cái)政。改革開(kāi)放之后，財(cái)政分權(quán)成為大勢(shì)所趨，發(fā)揮地方政府的積極性備受重視。特別是在包干制體制下，市縣所享有的自主性尤其開(kāi)闊，縣域的創(chuàng)新和發(fā)展奠定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的基礎(chǔ)，也帶來(lái)了中央與地方財(cái)力失衡的弊端。分稅制改革后，財(cái)權(quán)和財(cái)力的反向調(diào)節(jié)讓縣級(jí)財(cái)政重新陷入被動(dòng)。特別是在“市管縣”體制下，基層政府的境遇更加困難，有時(shí)連最基本的公共服務(wù)都難以提供。

在我國(guó)分稅制改革中，基于財(cái)力平衡的需要而適度集權(quán)固然必要，但保障地方、尤其是縣級(jí)政府的財(cái)政自主權(quán)也很重要。財(cái)權(quán)劃分是基礎(chǔ)，財(cái)力調(diào)劑只是補(bǔ)充。先設(shè)置一種嚴(yán)重失衡的財(cái)政結(jié)構(gòu)，再通過(guò)中央、省、市轉(zhuǎn)移支付的方式，試圖解決縣級(jí)政府財(cái)力匱乏的難題，雖然上級(jí)的權(quán)威得到了保證，但這并不是富有效率的好方法。更為可取的是，承認(rèn)縣級(jí)政府的財(cái)政自主權(quán)，清晰劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力，允許其自主安排財(cái)政支出，減少上級(jí)政府的干預(yù)和審批?；谶@個(gè)目標(biāo)，在行政效率進(jìn)一步提高、科技運(yùn)用越來(lái)越普遍、信息管理不斷優(yōu)化的背景下，改革“市管縣”模式，恢復(fù)“省管縣”體制，是一個(gè)值得肯定的舉措。

(四)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”中的財(cái)政問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然原則上也被確認(rèn)為一級(jí)預(yù)算主體，但按照1991 年《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》和1994年《預(yù)算法》，經(jīng)省級(jí)政府確定，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以暫不設(shè)立預(yù)算。2014年《預(yù)算法》修訂后，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算仍允許上一級(jí)政府代編，但強(qiáng)調(diào)需報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批，形式上維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算權(quán)的完整性。不過(guò)在實(shí)踐中，受財(cái)政現(xiàn)實(shí)和管理體制所致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算權(quán)仍受到較大限制。2006年，鑒于農(nóng)村稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)財(cái)政日益空心化，財(cái)政部正式提出“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的概念，要求除財(cái)政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，原則上推行鄉(xiāng)財(cái)縣管。

鄉(xiāng)財(cái)縣管的前提，是承認(rèn)“鄉(xiāng)財(cái)”的存在，即確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的法律主體地位，確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)，確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出權(quán)。不過(guò)另一方面，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模大幅下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍明顯縮小，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在財(cái)政供養(yǎng)人員較多、債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重、管理水平低下等問(wèn)題。為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央才決定改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管。鄉(xiāng)財(cái)縣管的一般要求是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理財(cái)政的法律主體地位不變，財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變?？h級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制、賬戶(hù)設(shè)置、集中收付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理等方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級(jí)財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)下，編制本級(jí)預(yù)算、決算草案和本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。

由于缺乏良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政治理機(jī)制，強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政控制成為首選，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)等方面，也的確取得了立竿見(jiàn)影的成效，與我國(guó)重視政府間縱向控制、輕視政府內(nèi)部治理的習(xí)慣保持一致，與《預(yù)算法》確立的“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”也沒(méi)有沖突。不過(guò)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了在預(yù)算編制、賬戶(hù)設(shè)置、集中收付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理等方面的權(quán)力，僅在形式上保留本級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政法律地位徒有其表。就其實(shí)質(zhì)而言，財(cái)政縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于縣級(jí)政府的職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算也就只是相當(dāng)于縣級(jí)政府的部門(mén)預(yù)算了。

與鄉(xiāng)財(cái)縣管相對(duì)的做法是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，二者要解決的問(wèn)題正好相反，前者旨在限縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政自主權(quán)，后者則是為了擴(kuò)大鎮(zhèn)的財(cái)政自主權(quán)。在江蘇、浙江、廣東等沿海地區(qū)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收支等方面，與中西部地區(qū)的縣級(jí)市甚至地級(jí)市相當(dāng)。不過(guò)，受制于行政級(jí)別過(guò)低，在人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、投資審核、行政執(zhí)法等方面，鎮(zhèn)政府的權(quán)限空間都非常有限，財(cái)政自主權(quán)自然受到很大限制，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極不相稱(chēng)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，2000年之后，各地先后開(kāi)展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，嘗試將部分縣級(jí)管理職權(quán)下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)。國(guó)家發(fā)改委2014年甚至選擇浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)，探索將鎮(zhèn)改為市。

無(wú)論是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)還是撤鎮(zhèn)設(shè)市，其結(jié)果都有助于擴(kuò)大鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)，方便鎮(zhèn)在本區(qū)域范圍內(nèi)組織建設(shè)和提供服務(wù)。不過(guò)，在地方體制整體未動(dòng)時(shí)，局部改革總是會(huì)碰到各種羈絆。例如，現(xiàn)有的財(cái)政法和稅法未必將財(cái)政征收權(quán)和資金管理權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)也無(wú)法突破。一旦需要縣級(jí)財(cái)稅部門(mén)中轉(zhuǎn)，下放到鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)就容易陷入空轉(zhuǎn)。即便撤鎮(zhèn)改市，無(wú)論是維持鎮(zhèn)級(jí)還是升格為副縣級(jí)，其法律地位都難免尷尬，與現(xiàn)行法律體系中享有執(zhí)法及管理權(quán)的“縣級(jí)人民政府”仍有很大差距。

由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然在憲法和地方組織法的角度維持統(tǒng)一法律地位，但無(wú)論是財(cái)政分配還是綜合管理，經(jīng)過(guò)持續(xù)的改革探索，不同地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上享有不同權(quán)限，鄉(xiāng)財(cái)縣管、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)分別是其兩極，代表著財(cái)政自治權(quán)的收縮和擴(kuò)張。就其內(nèi)容而言，在地方財(cái)政體系中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)身處最基層，相對(duì)于省、市、縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)最小，大部分情況下財(cái)力也最弱。作為最直接面對(duì)居民的政權(quán)單位，這種狀況并不理想，與財(cái)政分權(quán)的要求也不吻合。未來(lái)如果繼續(xù)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在，在厘清政府間財(cái)政支出責(zé)任的前提下，有必要賦予其充分的財(cái)權(quán)和財(cái)力，使其有能力為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟卜?wù)。即便無(wú)需繼續(xù)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，按照目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的人口、面積，縣級(jí)政府仍需設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，為當(dāng)?shù)鼐用窠嚯x提供公共服務(wù)。

五、地方債之問(wèn)：為何中央可以不負(fù)責(zé)任？

中央與地方權(quán)力責(zé)任關(guān)系的定位，不僅關(guān)系到地方政府的法律地位，而且會(huì)影響到地方的對(duì)外償債能力。地方政府作為行政主體，對(duì)外從事行政管理、行政處罰、行政強(qiáng)制等活動(dòng)，這取決于法律本身的創(chuàng)造，不需要考慮其財(cái)產(chǎn)能力和責(zé)任能力。即便由此而引發(fā)侵權(quán)賠償，也是通過(guò)國(guó)家賠償?shù)耐緩浇鉀Q。然而，當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)外舉借債務(wù)后，如果因?yàn)樨?cái)力有限無(wú)法償還，中央是否負(fù)有償還責(zé)任？地方政府相互之間是否也是如此？按照中國(guó)《憲法》，地方政府究竟是不是獨(dú)立的法律主體？按照中國(guó)財(cái)政法，地方政府究竟能不能自負(fù)其責(zé)？對(duì)這些問(wèn)題的回答，不宜單純?cè)V諸憲法、法律的條文，也不宜僅憑國(guó)務(wù)院的表態(tài)，而應(yīng)該結(jié)合地方財(cái)政自主權(quán)，從意思自主、權(quán)力分立、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立的角度觀察。如果地方政府沒(méi)有獨(dú)立收入來(lái)源，不能形成地方資產(chǎn)，無(wú)法自主決定財(cái)政支出事項(xiàng)，而是完全聽(tīng)命于中央的安排，就不應(yīng)該自我負(fù)責(zé)。反之，則應(yīng)該自負(fù)其責(zé)。

2014年《預(yù)算法》修改之前，我國(guó)一直不允許地方舉債，制度層面從未要求中央對(duì)地方債務(wù)負(fù)責(zé)。在特殊情況下，如果采用特定的法律安排，情況另當(dāng)別論。例如，在中央轉(zhuǎn)貸地方的情形下，中央直接面向債權(quán)人，地方只對(duì)中央負(fù)責(zé)。再如，2014年之前，財(cái)政部試點(diǎn)過(guò)兩種地方債券發(fā)行模式——“中央代發(fā)代還”與“地方自發(fā)、中央代還”。[16]P105-106這兩種模式明顯借用了中央信用，需要財(cái)政部統(tǒng)一對(duì)外償還債務(wù)，之后再通過(guò)內(nèi)部程序結(jié)算。不過(guò)，2014年《預(yù)算法》修改后，在還未生效之前，國(guó)務(wù)院秉持法律修正案的精神，先后幾次就地方政府性債務(wù)表態(tài)，明確表示要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。由于國(guó)務(wù)院本身就是利害關(guān)系人，其對(duì)外撇清責(zé)任的行為并不當(dāng)然具有法律效力。要確定地方債的責(zé)任歸屬，還是應(yīng)該回到央地財(cái)政關(guān)系，從地方財(cái)政地位的角度尋找結(jié)論。

從形式上看，中央與地方政府的機(jī)構(gòu)分立、以及“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算”的體制，應(yīng)該可以確定地方政府的財(cái)政主體地位，使其能夠自主決策，擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。然而，從財(cái)政實(shí)際運(yùn)行的情況看，僅憑地方人大審批本級(jí)預(yù)算，就認(rèn)定地方是獨(dú)立財(cái)政主體，需對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，并不足以令人信服。形式上的預(yù)算權(quán)還應(yīng)該跟收入、支出方面的權(quán)力相結(jié)合，才能判斷地方政府的財(cái)政法律地位如何。

改革開(kāi)放之前，我國(guó)財(cái)政體制總體上“統(tǒng)收統(tǒng)支”，“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方財(cái)政只是作為中央財(cái)政計(jì)劃的執(zhí)行單位加以考慮和設(shè)置的，其自身的利益主體地位未受到重視，也不具備對(duì)自身行為負(fù)責(zé)的基本條件?！盵17]P4在這種情形下，即便地方形式上編制預(yù)算，并報(bào)送本級(jí)人大審批，地方實(shí)質(zhì)上也不是獨(dú)立的主體。如果地方政府對(duì)外發(fā)生債務(wù)，中央免不了需要承擔(dān)責(zé)任，即便第一責(zé)任人仍可能是地方。中央與地方類(lèi)似于總機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系。只不過(guò)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方?jīng)]有獨(dú)立的利益，也就不存在舉債的動(dòng)機(jī)?！胺衷畛燥垺钡呢?cái)政包干制時(shí)期，地方成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，但由于地方有較大的制度空間，可以通過(guò)跟中央博弈的方式爭(zhēng)取更多利益，地方也無(wú)必要通過(guò)舉債解決資金需求。

1994年分稅制實(shí)施后，地方的收入彈性空間被壓縮，且收入分配明顯處于劣勢(shì)，加之央地支出責(zé)任劃分不明，地方財(cái)力趨緊，對(duì)債務(wù)資金的渴求開(kāi)始變得強(qiáng)烈起來(lái)。尤其是在應(yīng)對(duì)“亞洲金融危機(jī)”和“次貸危機(jī)”的過(guò)程中，鼓勵(lì)地方舉債建設(shè)、擴(kuò)大政府投資規(guī)模，成為中央宏觀政策的一部分。礙于《預(yù)算法》的限制，地方融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，為地方大規(guī)模變相舉債提供了途徑，因此導(dǎo)致不少地方債臺(tái)高筑，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)陡增。在這種背景下，下級(jí)地方政府與上級(jí)的關(guān)系、地方與中央的財(cái)政關(guān)系，才會(huì)被社會(huì)所關(guān)注，因?yàn)檫@關(guān)系到誰(shuí)該為地方債最終負(fù)責(zé)。從政治責(zé)任的角度看，既然要求下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央，中央在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，任何一級(jí)地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，上級(jí)地方和中央政府都難逃干系,如果處理不好的話(huà)，會(huì)影響執(zhí)政黨的形象和中央權(quán)威。但是否因此就可以得出所有債務(wù)最終需要中央來(lái)償還的結(jié)論？筆者以為，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答必須謹(jǐn)慎，需要從多角度縝密考察后才能得出結(jié)論。

從民法的角度看，分稅制實(shí)施后，地方政府仍“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)來(lái)源”，可以成為機(jī)關(guān)法人。相對(duì)于財(cái)政包干制，在分稅制下，中央與地方收入劃分更具有剛性，地方缺乏自主創(chuàng)造收入的彈性空間，財(cái)權(quán)和財(cái)力都向中央傾斜，地方的財(cái)政自主權(quán)總體上縮小。但在既定的時(shí)間段內(nèi)，央地之間的財(cái)政收支劃分可以大致辨明，各級(jí)地方財(cái)政收入的規(guī)模和財(cái)政支出的去向也相對(duì)穩(wěn)定。特別是土地財(cái)政興起之后，地方政府爭(zhēng)取到了一塊非常重要的財(cái)源，用于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)建設(shè)。地方的財(cái)政自主權(quán)又因此獲得提升，足以支撐“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)來(lái)源”的要求。即便經(jīng)過(guò)歷次調(diào)整，如所得稅分享改革，地方政府的財(cái)權(quán)削弱，但通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的彌補(bǔ)，地方財(cái)力總體并未減少，只是在不同地方重新分配而已。所以，在分稅制下，除了經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)不設(shè)預(yù)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他地方政府應(yīng)該都可以滿(mǎn)足機(jī)關(guān)法人的要求，獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)債務(wù)。

在分稅制下，中央與地方的收入劃分非常清楚，但在財(cái)政承擔(dān)、預(yù)算安排、支出標(biāo)準(zhǔn)等方面，地方確實(shí)受到中央很多干預(yù)，影響地方財(cái)政自主權(quán)的穩(wěn)定性。不過(guò)，只要這種干預(yù)建立在法律基礎(chǔ)上，具有公開(kāi)透明和可預(yù)見(jiàn)性的特點(diǎn)，對(duì)地方的財(cái)政主體地位不至于構(gòu)成太大威脅。中央即便要在支出方面施加影響，通常也會(huì)是事出有因，基于某些重大改革的需要，如農(nóng)村義務(wù)教育改革、成品油消費(fèi)稅改革等，且事先明確規(guī)則，事后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方損失。鑒于地方財(cái)政保持了相對(duì)獨(dú)立性，不管是形式還是實(shí)質(zhì)上，都存在自主決策、自我負(fù)責(zé)的空間，要認(rèn)定其為中央的派出機(jī)構(gòu)，要求中央對(duì)地方債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，確實(shí)會(huì)存在比較大的法律障礙。

盡管我國(guó)地方政府既不是聯(lián)邦制的邦，也不是單一制下的自治法人，而是堅(jiān)持民主集中制，但這并不妨礙地方在行政上、財(cái)政上成為獨(dú)立的法律主體?！稇椃ā匪_認(rèn)的“堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性”，為這種政治上一體、法律上區(qū)分的體制提供了依據(jù)。就中央與地方財(cái)政關(guān)系而言，這兩方面都需要把握好度。過(guò)分強(qiáng)調(diào)前者而忽視后者，最終的結(jié)果就是地方融入中央，全國(guó)只有一個(gè)財(cái)政主體，地方都是附屬機(jī)構(gòu)。過(guò)分強(qiáng)調(diào)后者而忽視前者，又容易導(dǎo)致地方與中央的斷裂，挑戰(zhàn)國(guó)家統(tǒng)一和中央權(quán)威。在承認(rèn)地方財(cái)政責(zé)任能力的前提下，允許中央基于穩(wěn)定、規(guī)范、公開(kāi)的原則干預(yù)地方，這是目前央地財(cái)政關(guān)系的必然選擇。

在治理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題上，自從2010年以來(lái)，中央采取了一系列措施，干預(yù)地方政府性債務(wù)的治理。例如，在《預(yù)算法》修改之前，國(guó)務(wù)院就要求地方加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理，財(cái)政部推動(dòng)地方政府發(fā)行債券試點(diǎn)。《預(yù)算法》修改后，省級(jí)政府被賦予發(fā)行債券的資格，但發(fā)行資格和額度仍需中央審核，實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理。以此為基礎(chǔ)，財(cái)政部建立了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并要求地方建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，同時(shí)將存量債務(wù)納入預(yù)算管理，允許發(fā)行債券實(shí)施債務(wù)置換。這些措施很清晰地顯示出，中央對(duì)地方債務(wù)的干預(yù)不可謂不深，但是，這些舉措都是基于中央作為領(lǐng)導(dǎo)者的角色，債務(wù)人依然是地方政府。中央干預(yù)地方債的原因在于，地方債雖然主體明確，內(nèi)容確定，但地方政府并不是一般的債務(wù)人，債務(wù)違約會(huì)影響黨和政府的形象，也會(huì)影響公眾利益。[18]P63防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，督促地方強(qiáng)化債務(wù)治理，是中央的一項(xiàng)重要職能。

在分級(jí)政府體制下，如果借債相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益都留在本地，政治業(yè)績(jī)歸于當(dāng)時(shí)的黨務(wù)及行政負(fù)責(zé)人，而償債風(fēng)險(xiǎn)卻可以推卸給上級(jí)政府甚至中央，這無(wú)論如何都不是明智的舉措，其所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)將無(wú)從控制，預(yù)算軟約束會(huì)成為地方政府的常態(tài)。因此，在分級(jí)政府、分級(jí)財(cái)政的體制下，還是應(yīng)該明確分級(jí)負(fù)責(zé)的原則。上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理、督促、接管乃至救助，都不能改變債務(wù)關(guān)系的結(jié)構(gòu)。至于地方與中央、下級(jí)與上級(jí)之間支出責(zé)任不明，導(dǎo)致地方財(cái)政自主權(quán)邊界模糊、影響地方政府財(cái)政償債能力的問(wèn)題，可以在財(cái)政法治建設(shè)的過(guò)程中逐步解決。現(xiàn)有的情況盡管不甚理想，還不至于到否定一級(jí)政府責(zé)任能力的程度?；诘胤秸默F(xiàn)實(shí)財(cái)政責(zé)任能力以及塑造地方財(cái)政主體地位的必要性，對(duì)于地方債務(wù)，中央應(yīng)以不負(fù)償還責(zé)任為原則，以特殊救助為例外。

六、從財(cái)政自主到行政自治：地方政府的法治前景

盡管不同層級(jí)地方政府的情況不一樣，但無(wú)論是財(cái)政收入、預(yù)算管理還是政府支出，中國(guó)地方政府已經(jīng)擁有一定程度的自主權(quán)。在建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度和法治國(guó)家的要求下，央地財(cái)政關(guān)系的走向是延續(xù)傳統(tǒng)的思路，僅僅從發(fā)揮地方積極性的角度適當(dāng)放權(quán)，還是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本，通過(guò)規(guī)范化的方式有序分權(quán)，這關(guān)系到我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的定位。事實(shí)上，純粹用單一制來(lái)理解我國(guó)中央與地方關(guān)系，已經(jīng)不足以包容特別行政區(qū)的差異性，對(duì)民族區(qū)域自治的特殊性也體現(xiàn)不明顯。即便是一般的地方政府，也不完全是中央的派出機(jī)構(gòu)，而是在行政管理、人事安排、財(cái)政決策、責(zé)任承擔(dān)方面具有相對(duì)獨(dú)立性，其法律地位來(lái)自憲法確認(rèn)。盡管目前這些方面還不是特別清晰，但通過(guò)深化分稅制財(cái)政管理體制改革，如果地方的財(cái)政自主權(quán)能夠規(guī)范、穩(wěn)定、明確，可以反過(guò)來(lái)促進(jìn)政府間關(guān)系的法治化，讓各級(jí)地方真正成為適格的行政主體，無(wú)論是財(cái)政還是行政都事實(shí)上擁有自主權(quán)。

目前對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)影響最大的事項(xiàng)，一是政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分不明；二是將地方事權(quán)等同于財(cái)政支出責(zé)任，支出決定權(quán)很多情況下仍由中央掌控，通常以審批權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)等形式存在。不過(guò)，隨著政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的推進(jìn)，中央與地方之間、地方政府相互之間的支出責(zé)任應(yīng)該會(huì)越來(lái)越清晰。不僅如此，不管是采用立法模式還是行政模式，在法治國(guó)家原則的要求下，財(cái)政分權(quán)的規(guī)范化和穩(wěn)定性也都會(huì)提高。這可以減少中央向地方推卸支出責(zé)任的情況，讓各級(jí)政府各司其職、各盡其責(zé)。如果需要地方承擔(dān)中央的事權(quán)，可以通過(guò)委托的方式達(dá)成協(xié)議，但支出責(zé)任仍由中央承擔(dān)。此外，隨著行政審批制度改革的深入，地方性事務(wù)的權(quán)力下放成為必然。這意味著，地方有更多的機(jī)會(huì)決定自己的事情，中央決策、地方買(mǎi)單的現(xiàn)象會(huì)逐漸減少，與此相關(guān)的財(cái)政關(guān)系也會(huì)越來(lái)越規(guī)范。

就財(cái)政收入而言，盡管地方在稅費(fèi)方面并無(wú)太大自主權(quán)，但隨著稅收法定和費(fèi)用法定的推進(jìn)，對(duì)于已經(jīng)賦予地方的職權(quán)，其規(guī)范性和穩(wěn)定性可以得到保障。在資源資產(chǎn)收入以及投資收益方面，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，目前地方已經(jīng)擁有充分的自主權(quán)。另一方面，隨著地方治理規(guī)范化程度的提高，對(duì)于不具有外溢性的地方稅費(fèi)，賦予地方自主立法權(quán)，也不見(jiàn)得完全不可能。至少，這并不違反稅收法定原則和財(cái)政議會(huì)主義原則，中央與地方的財(cái)政關(guān)系越規(guī)范，地方越能抵制中央的不當(dāng)干預(yù)。即便地方的實(shí)際權(quán)力空間不大，權(quán)力行使也會(huì)有更好的保障。

在預(yù)算方面， 基于國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中央對(duì)地方享有很大的干預(yù)空間。中央要求地方預(yù)算遵守法律法規(guī)、遵從各種經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，其合理性當(dāng)然是無(wú)可置疑的，這是統(tǒng)一國(guó)家的必然要求。但從尊重地方預(yù)算自主權(quán)的角度看，上級(jí)政府直接對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算提出具體指示，這種情況應(yīng)該逐步限縮。即便有需要，也應(yīng)該借助法律法規(guī)的立法程序，而不是通過(guò)行政渠道直接下命令。[19]P10事實(shí)上，《預(yù)算法》并未要求地方在編制預(yù)算時(shí)服從中央指令，國(guó)務(wù)院自我擴(kuò)權(quán)本身存在一定的問(wèn)題。地方預(yù)算審批通過(guò)后，中央有權(quán)監(jiān)督地方的預(yù)算執(zhí)行，上級(jí)有權(quán)監(jiān)督下級(jí)的預(yù)算執(zhí)行。但地方預(yù)算的執(zhí)行權(quán)本身來(lái)自法律賦予，中央對(duì)地方的監(jiān)督并不能增設(shè)地方義務(wù)，只能要求地方依法嚴(yán)格履行職責(zé)。排除上述兩個(gè)部分的干預(yù)，由于有了《預(yù)算法》的保障，基于“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的機(jī)理，加上中央與地方收支劃分逐漸明晰，地方預(yù)算仍保留較大的空間，與目前地方政府所需的財(cái)政自主權(quán)基本一致。

在央地財(cái)力不均衡的狀態(tài)下，轉(zhuǎn)移支付確實(shí)會(huì)影響地方財(cái)政自主權(quán)，成為中央干預(yù)地方財(cái)政的重要手段。在標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不清晰的情況下，地方要爭(zhēng)取到轉(zhuǎn)移支付資金，往往訴諸不正常的渠道，求助人情和關(guān)系，嚴(yán)重挫傷了地方財(cái)政的積極性。[20]P217-218不過(guò)，這些現(xiàn)象并不足以否定轉(zhuǎn)移支付制度。我們需要做的，是盡可能讓轉(zhuǎn)移支付規(guī)范和透明，限制中央政府過(guò)大的自由裁量權(quán)，排除其隨意性。在這方面，自從《預(yù)算法》修改之后，轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，建立在因素法基礎(chǔ)上的一般性轉(zhuǎn)移支付受到強(qiáng)調(diào)，地方可以提前得知資金的額度并列入預(yù)算，事實(shí)上成為一種財(cái)政的自主權(quán)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于中央對(duì)地方的政策調(diào)控，用于解決特別需要，目前已經(jīng)大幅度縮減、合并或者清理，對(duì)地方財(cái)政的影響開(kāi)始降低。從這個(gè)角度而言，即便是中央支配體現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付，只要建立相應(yīng)的制度，地方仍保有一定的財(cái)政自主權(quán)。

在法律制定、法治實(shí)施、法律監(jiān)督和保障、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)等方面，自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)取得了令人矚目的成績(jī)，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政穩(wěn)步推進(jìn)。盡管中央與地方關(guān)系的法治化并未列入其中，不能不說(shuō)是一個(gè)比較大的遺憾，但是，此前十八屆三中全會(huì)“決定”已經(jīng)從財(cái)政角度切入到了央地關(guān)系，提出建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。筆者認(rèn)為，這種以財(cái)促政的思路，反映了高度的政治智慧，是當(dāng)前深化央地關(guān)系改革的可行現(xiàn)實(shí)選擇。相比政治改革或全面綜合的法律改革，財(cái)政改革所涉及到的利益更加具體，社會(huì)敏感度不高，不需要要觸動(dòng)根本性的體制，可以先從局部制度或規(guī)則開(kāi)始，甚至不一定要立法先行，行政手段本身就有很大的空間。[21]p6-21因此，在不觸動(dòng)憲法體制的前提下，通過(guò)財(cái)政改革帶動(dòng)法律變革，進(jìn)一步規(guī)范中央與地方的憲制關(guān)系，更應(yīng)該值得鼓勵(lì)和肯定。

通過(guò)近年來(lái)的財(cái)政改革，分稅制得到進(jìn)一步的落實(shí)，中央與地方財(cái)政關(guān)系越來(lái)越清晰，總體來(lái)說(shuō)有利于強(qiáng)化地方財(cái)政自主權(quán)。例如，2014年《預(yù)算法》修改后，省級(jí)政府發(fā)行債券的資格得以確認(rèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算主體資格不再有例外；轉(zhuǎn)移支付資金提前下達(dá)并列入下級(jí)預(yù)算，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模受到限制，一般不得要求地方提供配套資金；地方對(duì)其政府性債務(wù)自負(fù)其責(zé)，中央實(shí)行不救助原則，但負(fù)有管理責(zé)任。特別是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的改革，如果能夠全面深入落實(shí)和推進(jìn)，不管是通過(guò)法律加以確認(rèn)，還是由行政法規(guī)予以規(guī)范，中央與地方之間、各級(jí)地方之間的責(zé)、權(quán)、利將變得清晰。哪怕只是借助中共中央、國(guó)務(wù)院的文件，只要內(nèi)容能夠不斷優(yōu)化，也代表著地方自治制度演進(jìn)的過(guò)程。

地方自治不是洪水猛獸，它有助于解決地方性問(wèn)題、擴(kuò)大居民參與空間。自治并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但可以有程度的差異，取決于地方的客觀需要以及國(guó)家的政制可能。[22]P31-32我國(guó)特別行政區(qū)已經(jīng)高度自治，民族自治地方也享有一定的自治權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)則在改革開(kāi)放方面享有某些特權(quán)。這些都是我國(guó)探索和實(shí)施地方自治的實(shí)例，與憲法的原則和精神并不抵觸。盡管地方國(guó)家機(jī)構(gòu)行使職權(quán)要接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生也服從“黨管干部”的原則，但不可否認(rèn)，至少?gòu)闹贫刃问缴峡矗袊?guó)地方所享有的自治權(quán)并不比法國(guó)、日本的自治地方小，其第一位的權(quán)源甚至并非來(lái)自中央授予，而是直接來(lái)自憲法創(chuàng)設(shè)。根據(jù)不同時(shí)期的需要，根據(jù)不同地方的實(shí)際情況，地方自治的程度可以有所差異，不同層級(jí)地方擁有的權(quán)力也不一樣。我們希望追求的，是在法治化基礎(chǔ)上，中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有規(guī)則可循，地方的自主權(quán)有尺度可量。即便實(shí)行地方自治，中央對(duì)地方仍有合理的干預(yù)空間。只不過(guò)，這種干預(yù)不應(yīng)隨意，而應(yīng)建立在法治軌道上。

目前影響地方自治的因素，在于過(guò)于強(qiáng)調(diào)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)如何發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性認(rèn)識(shí)不足，尤其是缺乏權(quán)威、穩(wěn)定、清晰的規(guī)則，地方仍難免成為中央的附庸，在人事、行政、財(cái)政等方面聽(tīng)命于中央。出現(xiàn)這個(gè)結(jié)果，主要出于中央對(duì)地方自行其是、各自為政的擔(dān)憂(yōu)，歷史上曾經(jīng)的藩鎮(zhèn)割據(jù)、新中國(guó)建立后的地方山頭主義、改革開(kāi)放后的省市擁財(cái)自重，都容易讓中央產(chǎn)生集權(quán)的沖動(dòng)。特別是，當(dāng)前正處于改革開(kāi)放的變動(dòng)時(shí)期，各種矛盾集中爆發(fā)，各種問(wèn)題突出呈現(xiàn)，執(zhí)政者希望整合各方面的利益、實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋，這也是完全可以理解的。但隨著民主實(shí)踐的推進(jìn)和法治觀念的增強(qiáng)，地方政府對(duì)地方事務(wù)的治理能力在不斷改善，其合法性可以更多來(lái)自于地方民意，而不是中央或上級(jí)的命令。以稅收立法為例，對(duì)于純粹地方性的稅種，只要地方居民自己同意，由地方自主立法完全沒(méi)問(wèn)題，與稅收法定的原理并無(wú)沖突；[23]P159對(duì)于具有外溢性的稅種，因其會(huì)影響資源配置、地方競(jìng)爭(zhēng)，中央保留立法權(quán)亦屬理所當(dāng)然。其他公共行政事務(wù)的治理也是這個(gè)道理。

綜上所述，隨著分稅制改革和國(guó)家法治化進(jìn)程的深入，中央與地方之間的事權(quán)會(huì)越來(lái)越清晰，不僅財(cái)政收入、支出和管理方面的權(quán)責(zé)劃分會(huì)得以明確，地方財(cái)政自主權(quán)也會(huì)逐步強(qiáng)化。從目前偏向中央集權(quán)的政治環(huán)境下，地方財(cái)政自主權(quán)的“量”未必會(huì)大幅增加，但是，由于實(shí)行規(guī)范化分權(quán)模式，地方財(cái)政自主權(quán)的“質(zhì)”可以得到更大程度的保障，其穩(wěn)定性、剛性會(huì)因此而提升。黨的十八屆三中全會(huì)“決定”指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著財(cái)政體制改革的推進(jìn)，特別是隨著地方事權(quán)范圍的特定化，地方的行政自主空間也會(huì)逐漸增強(qiáng)，地方民主所能發(fā)揮的作用不斷突出。惟其如此，《憲法》關(guān)于中央與地方關(guān)系的原則性規(guī)定才有機(jī)會(huì)落實(shí)。

注釋?zhuān)?/p>

① 財(cái)政聯(lián)邦主義所關(guān)注的是政府的縱向結(jié)構(gòu)，即如何規(guī)定各級(jí)政府的不同職能，以及怎樣對(duì)財(cái)政手段進(jìn)行組合，才能使各級(jí)政府在公平與效率的雙重標(biāo)準(zhǔn)下最好地行使其職權(quán)。

② 1992年國(guó)家財(cái)政總收入為4188.97億元，其中各項(xiàng)稅收收入為3138.79億元，占財(cái)政總收入的比重約為74.93%。

③ 關(guān)于1992年國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況和1993年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告[EB/OL]. 中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/28/content_2880.htm，2019-1-7.

④ 2002年是所得稅收入分享改革的第一年，當(dāng)年中央對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助支出為7351.77億元，到了2017年這一數(shù)字已經(jīng)增長(zhǎng)到65051.78億元。

⑤ 關(guān)于2002年中央決算的報(bào)告，關(guān)于2017年中央決算的報(bào)告[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318889.htm；http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/20/content_2056321.htm，2019-1-7.

⑥ 重大財(cái)政改革之后，如果地方利益受到影響，中央會(huì)設(shè)立轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，彌補(bǔ)地方的財(cái)力損失。“調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付”、“農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”、“義務(wù)教育保障機(jī)制轉(zhuǎn)移支付”、“成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”、“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付”等，都屬于此種類(lèi)型。這些項(xiàng)目雖有特定的目的或?qū)ο?，但仍采納因素法進(jìn)行分配，對(duì)地方而言，其所增加的不僅是財(cái)力，也是一種可以測(cè)度的財(cái)權(quán)，盡管尚缺乏相應(yīng)的程序保障，但中央的隨意性大大降低，地方獲取資金的確定性大大增加。

⑦ 參見(jiàn)《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》第四條。

⑧ 參見(jiàn)《政府性基金管理暫行辦法》第三條。

⑨ 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2016]49號(hào))。

⑩ 參見(jiàn)《農(nóng)業(yè)法》第38條、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第59條、《教育法》第56條。