陳 朋

（江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004）

作為承擔維護公共安全、提供公共物品、調解社會矛盾等重要職責的政府治理，是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。人類社會的歷史實踐表明，有效的政府治理不僅是調解政府內部管理體系、改進政府運行方式的內在要求，也是調適國家與社會關系的必然訴求。但是，任何政府治理都是嵌入具體場景之中。具體情境既構成政府治理轉型的重要推動力，也使其呈現(xiàn)鮮明的時代特征。對于當前的政府治理而言，廣為應用的大數據就是其面臨的新場景。實踐證明，大數據技術在政府治理中的積極作用正日漸凸顯，并一定程度上引發(fā)了政府治理的革命性變革，使政府治理面臨更加錯綜復雜的外部環(huán)境。

客觀而言，對于這個重大理論和實踐議題當前研究給予了密切關注。在這個過程中，人們逐漸認識到大數據時代的到來給傳統(tǒng)的政府治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，同時又以其強大的信息能力為政府治理轉型和能力提升創(chuàng)造了更為有利的條件。因此，大數據驅動的政府治理能力已經成為人們的基本共識。然而，盡管當前研究對大數據與政府治理的耦合邏輯及現(xiàn)實應用空間展開了多層面探討，但總體上看，主要集中于“什么是大數據”和“大數據時代政府治理為什么要轉型”等基礎性問題上。相對而言，“大數據時代政府治理何以轉型”這一既需要理論建構也需要實踐探索的問題尚未得到應有的重視。基于此，本文力圖從理念、結構和方式等方面對其作出嘗試性分析。

一、理念轉型：樹立開發(fā)運用大數據的思維意識

雖然“觀念的東西不外是移入人的頭腦并在人的頭腦中改造過的物質的東西而已?！盵1]但是，它對人們日常行為的選擇具有重要影響并從多層面施加作用。因此，在實際工作中，人們逐漸形成這樣一個基本共識：理念是行動的先導，唯有理念先行才能確保行動跟得上。對于大數據時代政府治理轉型而言，同樣如此。正反兩方面的諸多經驗表明，要想政府治理順應大數據時代的客觀訴求就必須有正視大數據、理性應用大數據的思維觀念。

然而，缺乏大數據思維恰恰是當前政府治理轉型面臨的首要挑戰(zhàn)。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，政府尚未充分認識大數據所蘊含的巨大潛在價值，從而導致要么造成數據資源浪費，要么面對紛繁復雜的大數據束手無策。對于這種現(xiàn)狀，李克強總理曾表達過憂慮。他指出，“目前我國信息數據資源80% 以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費?！盵2]2018 年8 月，筆者在縣域治理的一項專題調研中曾對基層政府開發(fā)運用大數據的問題展開過分析，結果顯示67.9%的受訪者認為所在地政府對大數據尚未形成清晰判斷，也未有效開發(fā)運用大數據。其二，對大數據的認識存在偏差。一些政府部門雖然認識到大數據具有重要作用，但是對數據的認識尚停留在“樣本思維”和“因果思維”層面，真正體現(xiàn)大數據要求的“總體思維”和“相關思維”尚未樹立。

這說明，大數據時代政府治理轉型首要的乃是對待大數據的理念要適時轉型。這主要源于兩點：其一，大數據自身所蘊含的重大價值內在決定了政府治理轉型應借助其重要推動作用。自2008年《科學》雜志提出“大數據”概念后，大數據就日漸成為人們關注的重點問題。按照目前相對一致的看法，“大數據是指傳統(tǒng)工具無法在短時期內進行儲存、搜索并整理、分析的大量的數據信息，因此，它是一個描述性的概念，是互聯(lián)網、物聯(lián)網及云計算等幾種技術革命的疊加結果?！盵3]長期從信息技術研究的機構Gartern 也認為，“大數據是指需要新處理模式才能確保更強的決策力、洞察力和流程優(yōu)化力的海量、高速增長和多樣化的信息財富?！盵4]事實上，無論是從理論層面還是實踐層面看，既可以將大數據看作是一種資源，還可以視作一種技術，甚至是一種思維方式。作為一種重要資源，它是“能反映物質世界和精神世界運動狀態(tài)和狀態(tài)變化的信息資源”［5］；作為一種技術，它“是信息社會發(fā)展到更高階段或向更高階段發(fā)展的一個特征和一種圖景”［6］，具有超強的信息搜集、整理和應用效能；作為一種思維方式，大數據給公眾傳遞的信號是“開放”和“共享”，讓每個個體都成為重要的信息數據“發(fā)布源”和“接受源”，并努力運用這些數據資源與其他社會成員交流互動。所以，大數據被人們看作具有“信息量龐大、傳播速度極快、傳播方式便捷”的巨大“魔力”，它能實時收集、儲存和處理各種相關數據信息，進而使政府決策所需要的信息資源更加豐富、充沛。同時，大數據還具備開放性、交互性等特征，能使公眾參與公共事務決策的便利程度更強、互動性更足。所有這些最終都會對政府治理產生規(guī)制和影響，促進政府治理過程走向智能化、精準化和有序化?？偠灾?，大數據正在成為一種不亞于人力、物力、財力等物質資本的生活資料和市場要素，對人們的生產生活方式和政府治理方式產生著直接而又深遠的影響。因此，面對洶涌而至的大數據，任何一個國家及其政府都不能置若罔聞更無法置身度外，都需要借用大數據來助力實現(xiàn)自身的治理轉型。

其二，當前政府治理轉型所面臨的多重壓力客觀上倒逼政府治理要注重開發(fā)運用大數據。作為承載國家重要職責的政府，其管理方式并不是一成不變的，而會隨著社會生產方式的變革作出不斷調適。梳理人類社會的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府管理已經走過了統(tǒng)治型、管理型和治理型。如果說統(tǒng)治型政府模式主要是基于國家本位主義觀念而創(chuàng)設政府機構、開展政府管理活動，那么管理型政府模式則是在社會風險劇增的情況下對統(tǒng)治型政府的替代，它不僅提倡決策從直覺走向科學和理性，而且主張政府行為要追求利益最大化。但是，隨著工業(yè)社會向信息社會的轉變，管理型政府方式也日漸捉襟見肘，現(xiàn)代政府治理模式應運而生。相比較前兩種政府管理模式而言，這是一種在現(xiàn)代多元社會背景下產生、著力滿足現(xiàn)代社會結構復雜和多元需求的公共事務治理方式。然而，這只是一種理想化的期待和追求，最終到底能否實現(xiàn)這一目標則維系于它能否有力回應社會需求。無數事實證明，一個對社會需求保持充分回應的政府，往往是一種兼顧公平正義和平等合作理念的現(xiàn)代政府。當前政府治理轉型之所以步履艱難，一定程度上就是缺乏回應性，未能很好地整合各方利益訴求，繼而導致政府和公眾雙方的主體效能都難以得到有效激發(fā)。這正是當前政府治理轉型面臨多重壓力的縮影。而要破解這一難題，一個重要方略就是開發(fā)運用大數據，以大數據驅動為基礎、以現(xiàn)代信息技術為依托、以數據搜集整合和應用為手段，對公眾訴求進行全方位回應。也就是說，當前亟須引導各級政府要看到大數據及其相關技術在政府治理轉型過程中所發(fā)揮的積極效能。

二、結構轉型：建構開放扁平的政府組織體系

如果說理念轉型是先行一步的基礎性工程，那么推動政府結構轉型則是“關鍵一招”。從組織行為學的一般規(guī)律看，組織結構是影響組織效能發(fā)揮的重要因素。面對大數據時代的全新環(huán)境，政府只有適時調整和優(yōu)化自身組織結構，才能更好激發(fā)效能。從政府轉型的現(xiàn)實需求看，信息化時代利用大數據技術推動政府調整和革新自身組織結構不僅是政府再造的重要內容，也是其必然選擇。諸多事例表明，大數據技術已經對傳統(tǒng)的政府治理結構提出了嚴峻挑戰(zhàn)，形成了強勁的倒逼作用。因此，在已然明確大數據時代必然推動政府治理轉型的情況下，重點則是要進一步思考如何推動政府結構轉型。

“當前，政府部門、市場主體、社會組織和公民個人的活動環(huán)境和行為選擇都發(fā)生了很大的變化，政府治理所面對的要素與以往相比有很大的不同。信息傳遞的快捷與便利，政府治理結構不斷從垂直走向扁平，互聯(lián)網時代話語權的下移與分散，以及公民政治地位的提升，使得政府治理機制不斷從人治走向法治，從封閉走向透明，但是，政府能力具有有限性，政府職能不斷從全能走向有限?！保?］這就意味著當前政府結構轉型要緊扣組織體系革新。之所以要將組織體系的轉型作為重點，主要是源于提升政府治理能力的本意使然。按照目前的通行看法，政府治理能力主要是指政府的調控能力、合法化能力及強制能力，或者說滲透性權力和強制性權力。但不管是何種能力或者說權力，它都維系于政府自身的組織體系以及政府與市場、社會的關系狀態(tài)。因此，任何一個成熟型政府都會根據時空環(huán)境的變化適時調整自身組織體系，進而對不適合治理需求的組織體系進行矯正和糾偏。

總體上看，大數據時代政府組織體系轉型重點是要形成雙重突破。第一層突破是著力從封閉性結構走向開放性結構。在傳統(tǒng)的政府組織體系下，政府是處理和應對各項事務的中心。于外部，政府處于一統(tǒng)獨大的地位和作用，公眾和社會組織參與公共事務的積極性既得不到充分激發(fā)也缺乏必備的空間；于內部，各層級政府之間缺乏必要的上下互動和有效溝通。這樣一來，政府組織體系之間就會形成一種封閉式結構，無論是在縱向還是橫向上都缺乏互動和開放性。然而，隨著多元化社會特別是信息社會、風險社會的來臨，這種封閉式組織結構面臨的問題越來越多。比如，應對風險挑戰(zhàn)的能力會捉襟見肘。因為，“傳統(tǒng)的控制、管制模式壓抑人性，人與人之間關系復雜化、利益多樣化、聯(lián)系緊密化等導致人類之間的關系敏感化，風險因子增加”［8］。同樣，應對信息技術挑戰(zhàn)的能力也極為有限。無數事實表明，信息技術的發(fā)展正在使社會結構和政府自身的組織結構發(fā)生深刻變革，社會結構正在從工業(yè)社會的“中心—邊緣”結構轉變?yōu)椤鞍l(fā)散性網狀”結構。這種多元網狀結構不僅倒逼政府內部組織體系發(fā)生巨大嬗變性革新，而且會擴展人們之間交往的社會資本，為公共事務治理提供更加多元化和寬廣的空間場域。面對這一切，政府組織體系變革必然適時而動，在政府內部要逐漸形成上下互動、信息資源共享、合作方式多元的組織架構，在政府外部也要通過開放治理邊界，促動社會組織、公眾等多元主體積極參與政府治理活動，通過大數據平臺表達意愿、參與決策，成為政府治理活動的信息輸入者和決策執(zhí)行者。也就是說，要通過政府組織體系結構轉型，著力建構一種開放性和多元化的組織體系，使上下級政府、社會組織和公眾等主體都能成為政府治理的參與者、信息采集者和反饋者。

第二層突破是從官僚科層制走向扁平化。盡管中國的官僚制與通常意義或者說韋伯所講的官僚制存在著存在顯著差別，但在基本秉性上還是具有共同之處。那就是都注重程序理性，上下級政府之間通過嚴格的規(guī)章制度履行彼此的權屬職責，通過森嚴的等級制維系權力運行、傳遞信息。這種科層制雖然能推動政府形成程序化運行，但是對上下科層之間“命令—服從”式關系的過多強調容易在無意間忽略了橫向部門之間的交流互通。很多事例表明，基于權力職責體系分工和上下層級規(guī)制的官僚科層制，容易導致資源配置與之形成相反的倒金字塔結構。特別是“現(xiàn)代公共事務的復雜性是無法通過精細分工來實現(xiàn)良好治理的，因此，政府治理的官僚科層制弊端難以用傳統(tǒng)方法解決”[9]。比如，政府部門之間經常發(fā)生的信息阻隔、信息壁壘、信息孤島、數據鴻溝、互相推諉、權責不清等頑疾都是因此而生。而大數據技術恰恰具有紓解這一難題的獨到優(yōu)勢，能促使官僚制改變其科層制弊病。比如，一些地方通過運用大數據建立“河長信息系統(tǒng)”有力破解了原先嚴重制約河道治理“九龍治水”問題。這說明，應適時借力大數據所形成的倒逼作用，著力拉平上下級政府之間的科層等級，打破橫亙在縱向科層制與橫向分工合作之間的體制壁壘，著力推動形成扁平化的政府組織結構。

三、方式轉型：探索前瞻性決策機制和協(xié)同性運作機制

對于政府轉型而言，無論是理念轉型還是結構轉型，最后都要落實到決策和運行機制上。因此，在推動理念轉型和結構轉型之后，要著力推動政府治理方式轉型。具體而言就是要建立協(xié)同性運行機制和預判性決策機制。

其一，協(xié)同性運作機制。大數據的最大特征是數據信息量龐大、來源渠道多元，重要價值是能夠通過整合、共享，進而共同服務于政府治理需求，但是當前上下層級政府以及部門之間在數據共享合作利用等方面尚存在諸多問題。這些問題不僅無益于大數據資源的挖掘與運用，而且使政府及其部門在權責履行、政策目標、運行過程等方面各自為政、部門本位，進而嚴重影響政府治理的效度與能力。事實證明，缺乏共享和協(xié)同的數據，只是孤立的數字而不是大數據。因此，要樹立協(xié)同思維，推動各級政府尤其是地方政府向協(xié)同運作轉型。從學理演進的角度看，“協(xié)同”的概念深刻揭示了人們在觀察分析社會現(xiàn)象時所堅持的基本理念和所采用的重要工具。在協(xié)同學看來，協(xié)同是系統(tǒng)內部各要素之間相互作用的過程，各要素和子系統(tǒng)之間的相互作用會優(yōu)化整個系統(tǒng)自身的結構，繼而推動系統(tǒng)從無序走向有序。這正是近年來政治學、公共管理等學科倡導將協(xié)同學基本原理與多中心理論結合在一起并運用到治理實踐中的重要原因。因此，進入信息化社會后，人們不得不重視信息技術在推動協(xié)同治理過程中所具備的“臨門一腳式”的關鍵性作用。誠如協(xié)同學創(chuàng)立者赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）所言：“對生物系統(tǒng)的信息研究，對于現(xiàn)代社會也很有意義，社會正常職能依賴于信息的產生、轉移和加工過程。也許表現(xiàn)出來的最重要的特點是循環(huán)因果性，它導致集體狀態(tài)，在社會學中，這種集體狀態(tài)可能代表社會風氣、公共輿論、民主或專政?！盵10]哈肯在這里所揭示的就是信息對政府治理所發(fā)揮的潛在性影響。隨后，他進一步提出：“信息不只與通道容量相聯(lián)系，也不只與系統(tǒng)的中樞神經對各部分的發(fā)號施令有關，它還具有‘媒介’的作用，系統(tǒng)的各部分對此媒介的存在做出貢獻，又從它那里得到怎樣以相干的、合作的方式來行動的信息?！盵11]事實上，經驗早已表明，大數據有助于推動政府合作共享數據資源，促進不同層級政府以及政府部門之間實現(xiàn)信息流動和數據共享，進而實現(xiàn)多元治理主體在信息資源開發(fā)與利用上的協(xié)同合作。而對于大數據時代的政府治理而言，一旦實現(xiàn)信息資源的協(xié)同必將有助于促進政府治理活動的協(xié)同實施。正如此，很多人提出“應契合萬物互聯(lián)的新時代特點，建構互聯(lián)網+城市治理的新模式，構筑扁平式的跨部門協(xié)作平臺、職權分工基礎上的綜合管理平臺以及多元化的社會參與平臺，進而形成城市管理的多元共治新格局”［12］。這說明，大數據時代的政府治理必須著力構建協(xié)同合作機制，推動各治理主體將云計算、移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、聯(lián)機分析、數據倉庫等大數據平臺為關鍵連接點，在此基礎上實現(xiàn)信息提取、互換、整理和分析，全力解決條條與塊塊之間存在的隔閡和沖突，破解縱向數據“上不去”“下不來”、橫向數據“聚不了”“通不了”等問題，繼而在動態(tài)連接中形成一種穩(wěn)定的協(xié)同合作關系。

其二，預判性決策機制。誠如管理大師西蒙所言，“管理就是決策，決策是管理和政策活動的永恒話題”［13］。決策是政府治理的主要工具和手段，因此，任何一個政府都會把決策作為實施治理行動的重要憑借。諸多事實表明，當面對紛繁復雜、縱橫交錯、矛盾交織、變幻多端的公共事務時，缺乏數據支撐的經驗決策不僅容易顧此失彼，而且難以對未來的發(fā)展趨勢作出準確性預判。顯然，這與大數據時代對政府治理轉型提出的客觀要求與創(chuàng)設的有利條件是極不匹配的?；诖?，要借用大數據推動政府決策從應急性決策向預判性決策轉變。美國長期從事大數據分析研究的凱文·凱利曾有過這樣一種形象說法:“從人們睡醒睜眼的那一刻開始，網絡就試圖預測人們的意圖。在記錄了日常生活數據后，網絡會試圖先人們一步，在人們提問前就給出答案；在開會前就給出文件；在和朋友吃飯前根據天氣狀況、地理位置、本周飲食情況、上次與朋友一起吃了什么等數據推薦完美的就餐地點?！保?4］這就是說大數據不僅會對人們的行動軌跡作出匯總梳理，而且還會對未來的行動取向作出預判。同樣，它也會對政府治理施加類似影響，改變政府決策的方式：它能通過海量的數據資源和便捷的數據關聯(lián)性分析，梳理出事件之間的顯性及潛在的關聯(lián)性分析，挖掘出公共問題背后所隱藏的本質及諸多內在聯(lián)系，進而對事件的未來走向作出預判，拓寬政策分析的視野。這既是傳統(tǒng)決策方式所不曾遭遇的場景也是其在新時空環(huán)境下不得不妥善應對的新境遇。這就意味著政府在決策過程中，要充分運用大數據所形成的龐大而又豐富的數據資源以及云計算所彰顯的額超級計算能力，從隨機抽樣走向全樣本分析，進而更好地作出預判性決策。

當然，要真正實現(xiàn)預判性決策還離不開充裕、豐富的數據資源。廣域的數據資源來自哪里？其中一個重要路徑就是重視和應用蘊含在公眾日常生活中的大數據。經驗表明，“大數據不僅產生于一些特定的行業(yè)或領域中，還產生于每一個人的日常生活中，微博、微信等社交媒體上大量的結構化數據和非結構化數據，包括人們的行為數據都是大數據的來源?；诖?，作為數據最終價值的受益者和數據產生者的普通公眾和社會組織組成的多元主體，其參與政府治理的必要性越來越突出”[15]。這說明，在謀劃研判性決策過程中亟須通過擴充數據來源主體為研判性決策提供支撐。