陳雪 劉銳

（1.中國地質(zhì)大學(xué)[北京]經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 海淀 100083;2.中共中央黨校/國家行政學(xué)院 政治與法律教研部，北京 海淀 100091）

黨的十九大報告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨要“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”[1]。新中國成立70 年來，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的社會主義改造和建設(shè)事業(yè)中艱難探索，制定實施了一系列關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，逐步形成了一套行之有效的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。按照時代背景，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的70 年變遷分為三個階段：第一階段為新中國成立至改革開放前，第二階段為改革開放起始至黨的十八大，第三階段為黨的十八大以后。總結(jié)70年黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的特點、存在的不足，并對其未來發(fā)展進(jìn)行展望，具有重要意義。

一、第一階段：新中國成立至改革開放前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，如何領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義改造和建設(shè)事業(yè)，成為黨面臨的一個不容回避的問題。新中國成立至改革開放前，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，進(jìn)行了艱難曲折的探索，制定實施了一系列黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。

革命年代，我們黨形成了一套黨政合一、以黨代政的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。新中國成立初期，黨試圖改變這種領(lǐng)導(dǎo)方式。1949 年10 月，中共中央宣傳部在《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應(yīng)注意事項的指示》中要求改變以往由黨代替政府直接向人民發(fā)令的領(lǐng)導(dǎo)方式[2]。1951年2月，《中共中央批轉(zhuǎn)河北省委關(guān)于改善領(lǐng)導(dǎo)方法與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決定》指出，黨委應(yīng)主要掌握全面工作方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，凡屬政府日常的工作統(tǒng)由政府部門辦理[3]。1956 年黨的八大報告指出，黨應(yīng)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)作用，而不是包辦一切工作[4]。在這段黨政分工領(lǐng)導(dǎo)體制探索時期內(nèi)，政府的領(lǐng)導(dǎo)作用加強(qiáng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)多由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布。

但是由于新中國成立初期國內(nèi)外斗爭形勢十分復(fù)雜，堅強(qiáng)高效的集中領(lǐng)導(dǎo)仍然必要，因此革命年代形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)還是延續(xù)了下來。1953 年3 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，極大地加強(qiáng)了黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)[5]。1958 年6 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，成立直屬中央政治局的高級別小組來負(fù)責(zé)黨對財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等重大事項的領(lǐng)導(dǎo)。1958 年制定的《工作方法六十條（草案）》提出全黨要加強(qiáng)各級黨委的建設(shè)，將毛澤東提出的“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦”作為黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、并形成制度。

1969 年,在吸取歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨的九大將中國共產(chǎn)黨“是中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心”寫進(jìn)黨章，黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)。黨的十大更是將“加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”寫進(jìn)黨章。

新中國成立至改革開放前的近30 年，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)基本得到有力貫徹，形成了高度集中的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。這一時期黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度主要有三個特點：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)數(shù)量較多、但層級較低；二是以黨代政現(xiàn)象普遍，很多行政事務(wù)都是由中共中央直接發(fā)布，黨代替政府包辦了許多原本應(yīng)該由政府執(zhí)行的事務(wù)性工作；三是事無巨細(xì)，一些非常具體的行政事務(wù)性內(nèi)容也常以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)形式發(fā)布。

二、第二階段：改革開放至十八大前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度

1978 年12 月召開的黨的十一屆三中全會標(biāo)志著改革開放的開始。改革開放后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)中國人民以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，逐步建立起中國特色社會主義制度。伴隨著政治和經(jīng)濟(jì)體制改革，我黨制定實施了一系列黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，涉及宣傳思想文化工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、人大工作、企事業(yè)單位工作、人才工作、法治建設(shè)工作等方面。

綜合性法規(guī)方面，2004 年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要性和緊迫性，在總結(jié)此前黨執(zhí)政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要文件。

宣傳思想文化工作方面，出臺了一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)（見表1），對堅持和加強(qiáng)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)社會主義意識形態(tài)陣地和馬克思主義理論指導(dǎo)地位、落實物質(zhì)文明和精神文明“兩手抓、兩手都要硬”的重要方針起到了很大作用。

表1：第二階段宣傳思想文化工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，主要圍繞如何堅持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度、黨如何領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國各界人士進(jìn)行社會主義建設(shè)等主題出臺了一系列重要黨內(nèi)法規(guī)（見表2），為規(guī)范和完善黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供了制度依據(jù)。

人大工作方面，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，如何從制度上保證和加強(qiáng)黨對全國人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線方針政策的貫徹落實，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要內(nèi)容。2005 年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，提出了進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用的具體措施，并就加強(qiáng)全國人大常委會的制度建設(shè)作了明確規(guī)定，建立和完善若干具體工作制度，促進(jìn)全國人大常委會工作的制度化、規(guī)范化。

企事業(yè)單位工作方面，通過發(fā)布一系列黨內(nèi)法規(guī)，明確了國有企業(yè)黨組織的地位、作用及其參與重大問題決策的內(nèi)容、途徑、方法和體制機(jī)制；明確了非公有制企業(yè)黨組織的功能定位和作用；并對在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)事業(yè)單位改革工作作出了部署（見表3）。

在人才工作方面，2002 年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《2002—2005 年全國人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》，提出“實施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”，將人才工作提升到國家戰(zhàn)略層面，明確了我國人才隊伍建設(shè)的指導(dǎo)方針、目標(biāo)任務(wù)和主要政策措施等。2010 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，提出了新時期我國人才工作的指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體部署和主要任務(wù)。2012 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨管人才工作的意見》，指出黨管人才是人才工作的重要原則，要求切實加強(qiáng)黨對人才工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨管人才工作運行機(jī)制，創(chuàng)新黨管人才方式方法，加強(qiáng)人才工作機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)等。此外，還出臺了一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，對人才工作作出了具體要求和部署（見表4）。

表2：第二階段統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

表3：第二階段企事業(yè)單位工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

在法治建設(shè)工作方面，為貫徹落實黨的十二大黨章中“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的規(guī)定，1984 年，《中共中央關(guān)于任免國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格依照法律程序辦理的通知》重申任免國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定的程序辦理的原則，走出了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要一步。1997 年，黨的十五大提出“依法治國”這一治國安邦的基本方略，要求“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動”[6]。推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)結(jié)合是此后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主線。依法治國對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式提出了更高的要求，要注重通過黨組織將黨的決議變?yōu)榉?、法?guī)和國家政策。2012 年，針對少數(shù)地方黨政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行法院判決的問題，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》要求堅決糾正部分黨政機(jī)關(guān)不執(zhí)行人民法院生效裁判的做法，以貫徹落實依法治國基本方略，維護(hù)國家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

此外，尚有大量部署各領(lǐng)域具體工作的規(guī)范性文件，此處不再贅述。

總體來看，第二階段黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度有如下特點：一是涉及的工作內(nèi)容范圍廣，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法治等方面，囊括了社會公共事務(wù)的絕大多數(shù)重要領(lǐng)域，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)的普適性；二是多以工作任務(wù)為導(dǎo)向，對改革開放中出現(xiàn)的重大問題，能夠直面問題，提出解決問題的方針政策，為關(guān)系國計民生的重大事項提供堅強(qiáng)、正確的領(lǐng)導(dǎo)，為整個國家改革開放指引正確的方向，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)的務(wù)實性。

存在的主要問題有：一是立法層級較低，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)多以各種通知、意見、決定等效力較低的規(guī)范性文件為主要形式，很少有準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定等效力較高的黨內(nèi)法規(guī)。這可能由于這些文件很多是以指導(dǎo)現(xiàn)實工作任務(wù)為目的，不適宜用準(zhǔn)則、條例等帶有長期性、永久性的文件類型。但對于涉及全局性、長期性、根本性重大問題的工作內(nèi)容，比如統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、人才工作、政法工作等，則應(yīng)考慮提高立法層級，為相關(guān)工作提供較高層級的黨內(nèi)法規(guī)保障。二是針對一些重大問題出臺的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量質(zhì)量均有不足。比如自1997 年黨的十五大提出“依法治國”的治國安邦基本方略以后，所出臺的法治建設(shè)工作相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度的數(shù)量、質(zhì)量均與“依法治國”在國家政治生活中的戰(zhàn)略定位不相匹配。再如，政府工作是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方面，而這一階段黨中央出臺的關(guān)于政府工作的黨內(nèi)法規(guī)制度卻比較少。

三、第三階段：十八大以后黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在國內(nèi)外復(fù)雜的形勢下，正確應(yīng)對新時代各種挑戰(zhàn)和機(jī)遇，領(lǐng)導(dǎo)中國人民不斷推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興和中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)。在這樣的背景下，整個國家更需要堅強(qiáng)集中的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)更加繁重，因此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)、完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大至今，黨中央出臺了一系列黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，為貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。

表4：第二階段具體部署人才工作的重要黨內(nèi)法規(guī)

在綜合性法規(guī)方面，2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》闡明了全面深化改革的重大意義，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防等方面對全面深化改革進(jìn)行部署，是新時代全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2018 年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》在黨的十八大相關(guān)部署的基礎(chǔ)上闡明了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的必要性、指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則等，對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革工作作出進(jìn)一步部署。隨后出臺的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，大力度整合現(xiàn)有的黨政機(jī)關(guān)，構(gòu)建了一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系。2019 年，為加強(qiáng)和規(guī)范重大事項請示報告工作，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律，保證全黨全國服從黨中央、政令暢通，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，明確了重大事項請示報告的內(nèi)涵、原則，規(guī)定了黨組織請示報告的主體、事項、程序、黨員以及領(lǐng)導(dǎo)干部請示報告等相關(guān)事宜，對堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義。

在宣傳思想文化工作方面，2013 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》對培育和踐行社會主義核心價值觀工作作出部署。2017 年，中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會印發(fā)《關(guān)于深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動的指導(dǎo)意見》提出要著力構(gòu)筑中國精神、中國價值、中國力量，鞏固馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，堅持用社會主義核心價值觀引領(lǐng)群眾性精神文明創(chuàng)建活動。

在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，2015 年出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和職責(zé)，規(guī)定了各領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的組織方針政策，是我們黨首部關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)，是目前黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中最高層級黨內(nèi)法規(guī)，為新時代黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供了政治、組織和法制保障。同年還出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，對新時代社會主義協(xié)商民主建設(shè)各方面工作作出部署，加強(qiáng)和規(guī)范了黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，對完善社會主義協(xié)商民主制度具有重大意義（見表5）。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，對人民政協(xié)監(jiān)督的意義、要求、任務(wù)、形式、程序、工作機(jī)制等作了明確規(guī)定。2018 年，中共中央印發(fā)《社會主義學(xué)院工作條例》，對加強(qiáng)黨對社會主義學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)社會主義學(xué)院工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化起到了重要作用。這一系列文件使黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作制度化、規(guī)范化水平大大提高。

在人大工作方面，2015 年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》明確了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意義、要求、原則，對縣鄉(xiāng)人大代表選舉、人大會議、依法行使重大事項決定權(quán)、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作以及人事選舉任免工作等方面作出了明確規(guī)定，使基層人大工作更加規(guī)范化，更加有章可循。2018 年出臺的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》要求實現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展，提出人大對支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管，加強(qiáng)了人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能。

表5：第三階段協(xié)商民主建設(shè)工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

在政府工作方面，2015 年出臺的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》對全面推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的要求、任務(wù)、組織實施等方面提出了指導(dǎo)意見，有效促進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。2016 年出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》針對人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的鎮(zhèn)，提出以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點的行政管理體制改革指導(dǎo)意見，以期加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，要求推進(jìn)市場化改革，減少政府對資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機(jī)制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益。

在人才工作方面，中共中央2016年印發(fā)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》在堅持黨管人才的原則下，提出了對人才管理、人才培養(yǎng)、人才評價、人才流動、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵、人才引用、人才發(fā)展保障等方面的體制機(jī)制改革措施，破除了束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙，是人才發(fā)展體制機(jī)制改革的一份綱領(lǐng)性文件。為落實該意見，此后中央又發(fā)布了一系列黨內(nèi)法規(guī)（見表6），部署了相關(guān)各方面的具體工作。

在法治建設(shè)工作方面，2014 年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》旗幟鮮明地提出堅持走中國特色社會主義法治道路和建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，闡述全面推進(jìn)依法治國的重大意義、指導(dǎo)思想和基本原則等，對科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等相關(guān)工作作出部署，要求加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，這是新時代全面推進(jìn)依法治國的一個綱領(lǐng)性文件。此后，相繼發(fā)布了一系列黨內(nèi)法規(guī)（見表7），對全面推進(jìn)依法治國各方面具體工作作出部署。2019 年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，明確了制定目的、政法工作的領(lǐng)導(dǎo)主體和職責(zé)、以及黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的運行機(jī)制，為堅持和加強(qiáng)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)和制度保障。

總體來看，黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度有如下特點：一是更加注重強(qiáng)調(diào)堅持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，絕大多數(shù)相關(guān)文件都詳細(xì)規(guī)定如何加強(qiáng)黨在該工作或領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)；二是更加注重體現(xiàn)法治原則和法治精神，相關(guān)法規(guī)制度文件的出臺，無論是程序還是內(nèi)容，都特別注意遵守國家憲法和相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)了我黨依法治國的決心；三是更加注重用條例、規(guī)定等較高層級的黨內(nèi)法規(guī)立法形式來規(guī)范一些重大事項，使相關(guān)工作在黨內(nèi)有規(guī)可循、有法可依，同時也使黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善。

表6：第三階段具體部署人才工作的重要黨內(nèi)法規(guī)

表7：第三階段具體部署法治建設(shè)工作的重要黨內(nèi)法規(guī)

但是毋庸諱言，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度體系目前仍非十分完善，難以滿足“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求，對一些涉及全局性、根本性、長期性重大事項的工作，仍未有較高層級的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)方式仍有進(jìn)一步完善和改進(jìn)的空間。應(yīng)抓緊落實《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，盡快制定完善宣傳工作、機(jī)構(gòu)編制工作、群團(tuán)工作、人才工作、外事工作等重大領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，特別是對涉及全局性、根本性、長期性重大事項的工作，應(yīng)制定較高層級的黨內(nèi)法規(guī)，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供完善的法規(guī)制度保障。

四、進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的展望

在依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的要求下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，要增強(qiáng)黨依法執(zhí)政的本領(lǐng)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這不僅需要國家憲法和法律認(rèn)可、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，還需要黨內(nèi)法規(guī)對黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力、組織形式、程序等事宜作出進(jìn)一步規(guī)定，在條件成熟時，可考慮出臺《中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作條例》，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)有法可依、有章可循。

（一）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

我國憲法明確規(guī)定了黨在中國特色社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是毋庸置疑的。在一些具體的法律（如《立法法》《監(jiān)察法》《國防法》等）中也原則性地規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。從黨內(nèi)法規(guī)來看，黨章明確規(guī)定“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，對黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義各項事業(yè)作了原則性規(guī)定，但現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力規(guī)定并不十分明確和完善。

在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中，應(yīng)進(jìn)一步明確和完善規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等，使各種國家政權(quán)機(jī)關(guān)在國家重大事項決策和實施中各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同，充分發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重點體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)上。在集中做好政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)異化為對具體業(yè)務(wù)事無巨細(xì)的包辦和干涉，否則會極度分散黨的精力，使黨陷于繁忙的、碎片化的事務(wù)性工作，反而會削弱黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

全國人民代表大會是我國最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，承擔(dān)著立法、選舉產(chǎn)生和罷免國家其它政權(quán)機(jī)關(guān)首長等職能，是代表我國人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)和改善黨對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)落實憲法和法律對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)定，具體明確黨領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會的權(quán)力。黨對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)全面貫穿人民代表大會的各個重要職能，深入滲透人民代表大會工作的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在人民代表的選舉產(chǎn)生、人民代表大會的組織、會議的召開、議程、重要事項的討論、審議、表決等環(huán)節(jié)的工作中，都應(yīng)貫徹落實黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

我國行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)都由作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，是人民行使各項國家權(quán)力的具體執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律和進(jìn)行社會管理，司法機(jī)關(guān)行使審判等權(quán)力，這些工作較為具體，業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，黨對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)尤其注意不應(yīng)過多介入具體事務(wù)，而應(yīng)重點引領(lǐng)正確的政治方向，做好人員的思想教育，把握好領(lǐng)導(dǎo)干部的任用工作，把對黨忠誠、聽黨指揮、有能力、守紀(jì)律的干部放到關(guān)鍵崗位上。監(jiān)察委員會是我國新設(shè)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。這在制度設(shè)計上保證了黨對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是黨和國家監(jiān)督制度體系的重大創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上應(yīng)繼續(xù)探索和完善黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作的制度。

（二）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)程序

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”[7]。目前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)最突出的不足是原則性規(guī)定較多、程序性規(guī)定偏少。科學(xué)完善的程序性規(guī)定可以促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)更加科學(xué)、民主，使黨的領(lǐng)導(dǎo)有章可循、有規(guī)可依、制度化、規(guī)范化，防止以個別黨員的意志代替黨組織整體決議，防止黨的決議在踐行中被歪曲，這是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。

第一，完善黨與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的程序制度。當(dāng)前實踐中，各級黨組織主要通過與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)文件的方式對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等問題直接作出領(lǐng)導(dǎo)，但目前黨內(nèi)法規(guī)并沒有對聯(lián)合行文方式作出明確規(guī)定，也缺少具體實施辦法。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確聯(lián)合行文是黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，并制定詳細(xì)的程序性制度，規(guī)定聯(lián)合行文的適用條件、內(nèi)容范圍、具體程序，包括與行政機(jī)關(guān)的溝通合作程序等，使聯(lián)合行文方式有規(guī)可依，更加規(guī)范化、科學(xué)化。

第二，完善黨組工作程序性制度。在各類非黨組織和機(jī)構(gòu)中，黨組（包括國家工作部門黨委）處于本單位領(lǐng)導(dǎo)核心位置，可以討論和決定本單位重大問題，把黨的主張轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的決定，是黨進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)構(gòu)。應(yīng)在2019 年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)工作實施細(xì)則，明確統(tǒng)一的、詳盡的、科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化的工作程序，保障黨組對本單位重大問題決策的民主性、科學(xué)性和先進(jìn)性，保障黨組的決議高效、完整轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的決議。

第三，完善黨員干部工作的程序性制度。黨員干部是黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一線力量，是實施黨領(lǐng)導(dǎo)決議的基本個體。黨員干部的行動直接體現(xiàn)和實施了黨的方針、政策和決議，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)一步規(guī)范黨員干部的行為。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部在工作中執(zhí)行黨內(nèi)決議、發(fā)揮模范帶頭作用的原則性規(guī)定、任務(wù)性規(guī)定較多，程序性規(guī)定較少，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定黨員干部在工作中執(zhí)行黨內(nèi)決議、發(fā)揮模范帶頭作用的具體程序，使黨員干部在工作中實施黨的方針、政策和決議有完善的制度可依，防止個別黨員干部在實踐中歪曲、篡改黨的決議，促進(jìn)黨員干部在工作中更加規(guī)范、更加有效地發(fā)揮模范帶頭作用。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)應(yīng)加強(qiáng)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[8]。健全黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，也是加強(qiáng)和改善黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的必要法治路徑。黨規(guī)與國法的不同，根本上是行為規(guī)則的一般要求與特殊要求的不同，其他的不同都是由此產(chǎn)生的[9]。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)既要體現(xiàn)先進(jìn)性、領(lǐng)導(dǎo)性，又不應(yīng)當(dāng)與國家法律相抵觸，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與法律相協(xié)調(diào)的基本原則。對國家法律已經(jīng)規(guī)定黨在其中地位、作用、責(zé)任、權(quán)力等的事項，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)及時制定或修訂相應(yīng)的細(xì)化措施或落實辦法，做到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)銜接。

黨內(nèi)法規(guī)要為黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置合適的權(quán)力類型，以加強(qiáng)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。在這方面，目前黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)制度可以作為借鑒：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確立了黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定了黨在立法工作中有重大立法事項決定權(quán)、提出憲法修改和解釋建議、以及聽取立法報告的權(quán)力，這三項權(quán)力并不與《憲法》和《立法法》有關(guān)規(guī)定相抵觸，而是對憲法和法律的補充：黨對重大立法事項決定過程在法律所規(guī)定的立法程序之前；修憲建議權(quán)與《立法法》中規(guī)定的提案權(quán)不同，是提案的前置程序；聽取立法報告的對象是人大常委會黨組，不與法律規(guī)定相沖突。

借鑒經(jīng)驗，前置于法律程序的黨的決定權(quán)可以充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，又不會影響法律程序；提議類型的權(quán)力，如提案權(quán)、建議權(quán)、提議權(quán)、提名權(quán)等屬于“柔性權(quán)力”，在發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)作用的同時不與法律規(guī)定相抵觸；聽取相應(yīng)黨組報告的權(quán)力在黨系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，不與法律規(guī)定相沖突，這些都適合作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力類型。在黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的其他方面，應(yīng)當(dāng)積極借鑒黨領(lǐng)導(dǎo)立法的經(jīng)驗，在黨內(nèi)法規(guī)中通過設(shè)置前置于法律程序的黨的決定程序、規(guī)定黨向國家政權(quán)機(jī)關(guān)提議等“柔性權(quán)力”、以及通過聽取相應(yīng)黨組報告的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。