王 茜

(中國人民大學法學院，北京 100872)

裁量是行政權之精髓。正如哈耶克所言“政府為了有效地運用它所擁有的手段或資源，就必須行使大量的自由裁量權”。[1]P271由于立法與司法控制的局限性，裁量權的行政內(nèi)部控制逐漸走進理論和實務界的視野。我國郵政行業(yè)自2009年《郵政法》修訂頒布實施以來，《快遞市場管理辦法》《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》《快遞業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》《郵政普遍服務監(jiān)督管理辦法》《集郵市場管理辦法》《郵政行政處罰程序規(guī)定》《快遞暫行條例》《快遞末端網(wǎng)點備案暫行規(guī)定》《郵件快件實名收寄管理辦法》《智能快件箱寄遞服務管理辦法》等法律規(guī)范相繼制定或修改實施，郵政行業(yè)行政處罰體系日益健全，為推進郵政管理部門依法行政提供了規(guī)范助力。目前，為了嚴格高效地開展行政執(zhí)法工作、有效規(guī)制行政處罰裁量權，國務院郵政管理部門正積極研究制定行政處罰裁量基準制度，并在山東、河北等省進行了試點。①不過，從實際執(zhí)法效果來看，仍然存在裁量基準制定缺乏科學性、合理性的現(xiàn)象。究其根源，在于裁量基準理論尚未與郵政行業(yè)的自身特性充分對接。故而，本文立足于郵政行業(yè)的實際狀況，結(jié)合行政裁量基準的相關理論研究，意圖從基準制定主體、控權技術、基準依據(jù)以及裁量基準相關配套制度等層面對郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度建設進行研究。

一、郵政行業(yè)行政處罰裁量的存在必要性和適用困境

裁量，顧名思義，即為裁量主體自我分析、判斷、選擇和決定的過程，其以選擇為本質(zhì)。行政裁量，則是指行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)實際情況，自我決定以適當方式實施特定行政行為的過程，行政機關的這種選擇和決斷的權力即為行政裁量權。目前我國行政管理中的各個環(huán)節(jié)都或多或少涉及到行政機關的自主裁量過程。

行政處罰是行政機關對行政相對人違反行政法上義務之行為的一種法律制裁，具有懲罰性，其目的正是在于通過對違法行為人行政違法行為的懲戒以鞏固行政管理秩序。這種懲戒手段直接作用于違法者的財產(chǎn)或人身利益，相較于行政許可、強制等其他行政管理行為而言，對違法者權益的影響更為深切，故個體化正義的實現(xiàn)于行政處罰的意義也更為突出。而行政裁量恰是在法律規(guī)范所保障的基本、普遍、形式化的正義之下實現(xiàn)個案公正的重要手段，因此，裁量權力在行政處罰中必定有一席之地，行政處罰裁量權相應可被定義為，行政機關在實施行政處罰時，在法定限度內(nèi)根據(jù)具體違法情形，自行選擇、決斷是否處罰、何時處罰、如何處罰以及處罰輕重的權力。

我國郵政行業(yè)的行政治理牽系國計民生，其中，包裹的運送承載著全國乃至國際范圍內(nèi)的商品、物資流動，公文、信件的寄遞關系著國家安全、商業(yè)機密與公民通信自由，寄遞過程中交互的大量信息流則不僅關涉公民個人信息權的保護，也與國家信息安全息息相關?？梢?，郵政業(yè)正常市場秩序的維系實屬必要，特別是對作為經(jīng)營主體的企業(yè)，必須由強有力的行政處罰措施加以震懾，以防范其在利益驅(qū)動下違法經(jīng)營。行政處罰已經(jīng)成為了郵政管理部門規(guī)范企業(yè)經(jīng)營、整頓市場秩序的尖兵利器，業(yè)內(nèi)常見的行政處罰方式包括責令改正、罰款、沒收違法所得、停業(yè)整頓以及吊銷快遞業(yè)務經(jīng)營許可證等。不過，這些處罰方式輕重各異，當由郵政管理部門在法定幅度內(nèi)，對具體違法行為的主觀惡性和客觀危害程度進行合理衡量后再加以選擇適用，方可實現(xiàn)郵政行政處罰的懲戒、教育意義。申言之，行政處罰裁量權在郵政管理部門中存在的現(xiàn)實必要性主要體現(xiàn)為以下兩方面：

第一，應對快遞服務高速發(fā)展，確保郵政業(yè)行政管理效率。快遞業(yè)務作為郵政業(yè)的重要組成，在近年來以黑馬之姿高速發(fā)展，乘著電子商務時代的東風，在短時間內(nèi)實現(xiàn)了業(yè)務量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的激增。國內(nèi)企業(yè)在高利潤的誘導下激烈競爭，眾多資金雄厚的外資快遞公司不斷涌入分享市場紅利。產(chǎn)業(yè)過熱的背面流弊悄然滋生，市場蛋糕份額爭奪的加劇更使得快遞行業(yè)違法違規(guī)行為頻頻出現(xiàn)。譬如快遞企業(yè)加盟管理不嚴、用戶信息保管意識不強、收寄驗視規(guī)定執(zhí)行不到位等現(xiàn)象層出不窮，郵政執(zhí)法任務趨向繁重化。另外，這些快遞行業(yè)新浮現(xiàn)的問題為郵政行政管理帶來的挑戰(zhàn)不僅僅停留在“量”的層面，也對行政監(jiān)管之“質(zhì)”提出了要求。由于快遞服務之于傳統(tǒng)的郵政治理對象，郵政普遍服務，存在著規(guī)制目標、對象以及方法上的差異，因而，郵政主管部門在對快遞違法行為進行懲處的過程中不僅需要遵照規(guī)范的規(guī)定，參考現(xiàn)實違法的情形，還要考慮到快遞行業(yè)治理的整體目標，如此多方權衡，以追求處罰效果能夠達到個案公平與促進快遞行業(yè)發(fā)展的最優(yōu)值。質(zhì)言之，快遞行業(yè)的極速發(fā)展要求郵政主管部門在有限的行政資源下，完成執(zhí)法任務“量”的增加和“質(zhì)”的提升。行政處罰裁量權的賦予恰能激發(fā)各級郵政管理部門的行政能動性，有助于整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率。因此，保障郵政管理部門在行政處罰中擁有充分的裁量權確有必要。

第二，填補郵政行政處罰法制建設內(nèi)在不足，實現(xiàn)個案正義。當前郵政行業(yè)中行政處罰方面的立法現(xiàn)狀可概述為：相關立法已經(jīng)漸入佳境，日臻完備，然而規(guī)范內(nèi)容往往更具原則性，對具體細節(jié)問題的可操作性較弱。近年來，郵政行業(yè)相關法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件相繼出臺或得到修訂，對行業(yè)內(nèi)，特別是快遞服務中新出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象進行了違法行為歸類與行政責任設置。如《郵政法》迄今已經(jīng)過三次修訂，郵政主管部門的行政處罰規(guī)定逐漸完善。③《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》以十余個條文規(guī)定了對郵政和快遞企業(yè)違反生產(chǎn)、信息安全的種種行為的具體處罰；④《快遞市場管理辦法》與《快遞業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》則分別針對經(jīng)營快遞業(yè)務企業(yè)的多種違規(guī)經(jīng)營行為和許可證申領使用違規(guī)行為認定了行政責任。⑤需要注意的是，普適化的立法取向使得上述許多處罰規(guī)定的量罰幅度偏大，情節(jié)認定較為寬泛，仍需要經(jīng)過郵政主管部門的具體考量方能確保處罰公正。譬如《郵政法》所規(guī)定的對企業(yè)非法提供用戶個人信息的罰款區(qū)間從1萬直至5萬，且并未明確具體情節(jié)。此時，不同用戶信息泄露案件中企業(yè)應處的具體罰款數(shù)額須由各級郵政管理部門根據(jù)其相關執(zhí)法經(jīng)驗，自行權衡判定。

通過對現(xiàn)行郵政業(yè)法規(guī)規(guī)章的梳理可知，行政處罰裁量權已普遍存在于郵政行業(yè)行政管理中，主要表現(xiàn)形式為：其一，事實認定中的裁量權。該裁量權是指在郵政行政處罰中，郵政管理部門需對某種行為是否符合處罰要件進行裁量認定。第二，行為決定時的裁量權。這是相關法律規(guī)范賦予郵政管理部門根據(jù)具體情節(jié)決定是否處罰的裁量自由，在規(guī)范文本中常被表述為“酌情”或“有……情形的，可以處罰……”等。第三，情節(jié)厘定時的裁量權。郵政業(yè)行政處罰法律規(guī)范常會根據(jù)違法情節(jié)差異設置不同的處罰檔次，郵政管理部門須自行裁量相關情節(jié)。第四，處罰幅度內(nèi)的裁量權。法律規(guī)范中可能只規(guī)定處罰之種類或幅度上下限，由郵政管理部門在其范圍內(nèi)進行裁量，一般通過“以上”、“以下”、最低額“至”最高額等形式體現(xiàn)。

雖然廣泛的處罰裁量權提高了各級郵政管理部門的管理能動性與靈活性，使其得以高效完成市場監(jiān)管任務，但是，裁量權在郵政實際執(zhí)法中的應用并非是一帆風順的。現(xiàn)行郵政法規(guī)規(guī)章中的許多規(guī)定客觀上為郵政管理部門提供了較大的裁量空間，一般表現(xiàn)為沒有細化違法行為的具體情節(jié)、設置的處罰幅度較寬等，這在一定程度上提高了對行政執(zhí)法主體的執(zhí)法能力要求。典例如《快遞市場管理辦法》，其規(guī)定對于快遞服務企業(yè)不遵守服務標準且對用戶造成嚴重利益損害的，處以5千至3萬的罰款。該條文雖然涵括了眾多違反國家、行業(yè)標準的情形，并根據(jù)行為的情節(jié)輕重規(guī)定了不同罰款數(shù)額，但是出于普適性的考慮，該條文并未對具體違法情形和各情形對應的處罰數(shù)額詳盡列舉，而是將判斷空間留給了各地郵政管理部門。又如，有的法規(guī)規(guī)章雖然規(guī)定了以“情節(jié)嚴重”為處罰升格條件，但未提供判斷情節(jié)危害性時的細節(jié)性標準，對“嚴重”程度的把握尚需執(zhí)法部門自行判斷。

客觀而言，當前我國郵政管理部門的實際執(zhí)法能力與上述行政處罰裁量權的實際行使要求尚不足以完全匹配。因為，我國郵政三級監(jiān)管機制自2012年方才建立，次年始向新建立的地市郵政管理部門明確下放事權，⑥基層郵政管理部門無論是在人才儲備還是執(zhí)法基礎上都尚有欠缺，其有限的執(zhí)法能力不足以消納過大的行政處罰裁量權力。一是，郵政執(zhí)法人才供給不足。行政處罰裁量權的行使對一線郵政執(zhí)法人員的業(yè)務素養(yǎng)提出了較高要求，不僅需具備理性的法律邏輯、良好的應變能力，實踐所累積的執(zhí)法經(jīng)驗更是重中之重。對于設立尚且不久的市(地)級郵政管理部門，經(jīng)驗豐富的執(zhí)法人手不免更為稀缺，這使得其行政處罰裁量權力運用得并不得心應手。二是，市(地)級郵政管理部門執(zhí)法基礎尚不充足。2013年，業(yè)內(nèi)行政處罰程序規(guī)定方才頒行，市(地)級郵政管理部門有待進一步熟悉行政處罰流程，積累處理經(jīng)驗。⑦因而，在實際行政管理過程中，市(地)級郵政管理部門和相關執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量權時，可能并不了解或者尚未完全掌握行政相對人各種相關信息，由此將導致行政處罰裁量行為既背離形式正義，又背離實質(zhì)正義 。[2]P55這種情況下，勢必需要尋找合適的方法，在保證郵政管理部門充分的行政處罰裁量空間的同時，對其加以合理限制，以確保行業(yè)治理目標的實現(xiàn)。

二、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度建設的現(xiàn)實理由

在郵政領域，行政處罰裁量基準制度獲得了廣泛認同，業(yè)內(nèi)各級管理部門也已經(jīng)著手進行郵政行政處罰裁量基準制度的建設?！多]政行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》即規(guī)定，各級郵政管理部門應當制定行政處罰裁量基準，以規(guī)范行政處罰裁量權的行使， 從中央規(guī)章層面對郵政業(yè)行政處罰基準制度建設進行了規(guī)范支持。地方層面，眾多省、市級郵政局已先后頒布了區(qū)域郵政處罰裁量基準。

在郵政行政處罰裁量基準制度建設全面開展的同時，已制定的裁量基準在適用中也暴露出了一些問題。譬如，一些地方郵政管理部門制定的處罰裁量基準制定方式單一，僅將情節(jié)與裁量幅度進行了再劃分便偃旗息鼓；劃分程度過于細致，標準僵化，導致適用中某些違法情形無法對應上合理的處罰額度；未規(guī)定裁量基準更新方式，使得其未能跟上行業(yè)快速發(fā)展而流于形式。

正如前文所述，囿于有限的執(zhí)法能力，地方郵政管理部門在行使裁量權力的過程中難免力不從心。為根治其中癥結(jié)，滿足郵政行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求，郵政行政處罰裁量基準應運而生。裁量基準一方面能夠為裁量提供規(guī)范化的指引，促進執(zhí)法人員依則裁量，有度判罰，增強處罰規(guī)范性；另一方面有利于統(tǒng)一判斷標準，簡化裁量流程，提高執(zhí)法效率。具體而言，創(chuàng)設郵政行政處罰基準的現(xiàn)實必要性主要體現(xiàn)為下列兩方面：

第一，應對郵政行業(yè)監(jiān)管新形勢。一是，行業(yè)規(guī)模的持續(xù)增長和服務質(zhì)量的提高引發(fā)了郵政行業(yè)內(nèi)新問題的出現(xiàn)。為解決“最后一公里”難題，智能快件箱、驛站等第三方主體參與到了投遞環(huán)節(jié)之中，在一些地區(qū)，寄件環(huán)節(jié)，或稱“開始一公里”，也出現(xiàn)了自動化收寄等新型服務模式。這對實名收寄、寄件安全驗視、收件人驗貨簽收等關涉寄遞安全、用戶權益保護等必要程序的實行帶來了挑戰(zhàn)。包裹入箱即顯示簽收，使用、盜用他人身份證件寄件，不嚴格執(zhí)行先驗視后封箱規(guī)定等違規(guī)情形需要得到各地郵政管理部門的進一步監(jiān)管。此外，應對市場需求的分化，寄遞市場上的服務種類大量增加。寄遞服務不僅在時效上有所區(qū)分，在服務方式上，也分化出了食品、醫(yī)藥冷鏈運送等特殊服務類型；各種類型的增值服務也加入到了服務內(nèi)容之中，“其中以收件人付費服務、保價服務、代收貨款服務最具典型意義”。[3]P14二是，監(jiān)管的對象更加復雜。單就快遞末端投遞環(huán)節(jié)而言，實踐中存在直營、加盟連鎖、代理和智能投遞四種模式，涉及多樣經(jīng)營快遞業(yè)務的企業(yè)。除郵政集團以及順豐等直營模式的企業(yè)，加盟網(wǎng)點作為寄遞網(wǎng)絡的最底端，是市場中數(shù)量最多的經(jīng)營主體。其中既有具備公司法人資格的獨立加盟商，又有非法人的投遞站點。由于寄遞鏈條底層利潤空間的微少和不穩(wěn)定，加盟網(wǎng)點在用戶個人信息管理、員工培訓、安全設備維護等方面投入不足，從而容易引發(fā)快件破損、延誤、丟失等后果，服務質(zhì)量難以保障，故末端加盟網(wǎng)點應成為地方郵政管理部門監(jiān)管重點。[4]P62除傳統(tǒng)的寄遞主體之外，在快遞末端投遞代理模式下，代收快件的物業(yè)等服務組織、快遞便利店、校園快遞超市等大量出現(xiàn)，擴張了快遞公司和快遞用戶的活動范圍。[5]P101這些新興的經(jīng)營主體無疑增加了行業(yè)監(jiān)管工作的復雜性。三是，安全形勢更加嚴峻。郵政行業(yè)發(fā)展至今，已經(jīng)擁有遍布全國的業(yè)務和信息網(wǎng)絡，其在為公眾提供便利的同時，也帶來了安全上的重重隱患。在寄遞安全方面，社會屢現(xiàn)寄件人利用自身與快件分離的便利和快遞包裝的隱蔽性，以隱匿身份的形式侵害他人合法權益，甚至從事犯罪活動的事件。[6]P156在信息安全方面，郵政和快遞服務無可避免地涉及大量的用戶名址、通訊以及相關物品信息，在信件寄遞中，還涉及用戶通信秘密的保護。在此情形下，亟需構(gòu)建常態(tài)化的寄遞環(huán)節(jié)安全保障機制，并最大限度維護寄遞網(wǎng)絡中所涉海量信息的安全，健全信息收集、保存以及銷毀機制。

基層郵政管理部門位處郵政執(zhí)法的第一線，但面對郵政市場新出現(xiàn)的問題、復雜的監(jiān)管對象以及嚴峻的安全監(jiān)管形勢，設立不久的市(地)級郵政管理部門尚未能積累足夠的執(zhí)法經(jīng)驗，缺乏對行業(yè)新形勢下違法現(xiàn)象的處置能力。不僅如此，現(xiàn)階段，我國不同區(qū)域內(nèi)的郵政管理部門執(zhí)法能力參差不齊。如在郵政業(yè)發(fā)展速度較快的北上廣深等地區(qū)，相關部門的執(zhí)法經(jīng)驗豐富、執(zhí)法基礎穩(wěn)固，但對于郵政業(yè)欠發(fā)達地區(qū)的郵政管理部門而言，其面臨的部分違法現(xiàn)象或許仍為執(zhí)法“新”問題，在對其進行處罰裁量時尚需引導?；谝陨峡紤]，宜由上級郵政管理部門匯總各地執(zhí)法經(jīng)驗，從全局視角出發(fā)，制定新形勢下的郵政行業(yè)處罰裁量基準，為基層部門的行政處罰提供指引。

第二，為快遞服務的持續(xù)高速增長護航。我國快遞發(fā)展呈現(xiàn)穩(wěn)中有進的態(tài)勢，快遞市場在發(fā)展規(guī)模、服務質(zhì)量和發(fā)展能力方面整體快速提升。⑧過于迅猛的業(yè)務量增速催化了行業(yè)的發(fā)展進程，使得行業(yè)成長陣痛頻頻，給郵政管理部門帶來了較大監(jiān)管壓力。在市場準入上，快遞企業(yè)無證經(jīng)營和許可證非法委托現(xiàn)象仍隱藏于市場的陰影之中；在許可范圍上，仍有企業(yè)非法漁利，利用無標識包裹寄遞郵政專營信件，或超出許可證允許地域范圍進行經(jīng)營；在機構(gòu)管理上，一些快遞企業(yè)盲目擴張，不經(jīng)備案而設立分支機構(gòu)，不告知主管部門而擅自停止經(jīng)營的情況屢現(xiàn)，給行業(yè)發(fā)展留下隱患，譬如2017年圓通北京站點就深陷“倒閉”丑聞，部分快件積壓半月以上，為當?shù)孛癖娚顜砹藰O大不便；[7]在服務質(zhì)量控制上，快遞服務企業(yè)服務未能達到國家和行業(yè)標準的情形多有發(fā)生，快件延誤、破損、內(nèi)件短少、丟失等狀況也并不罕見；在業(yè)務經(jīng)營過程中，快遞企業(yè)未嚴格執(zhí)行收寄驗視，誤收禁止寄遞物品的情形同樣存在，在一定程度上阻礙著快件禁止寄遞制度的有效實施。[8]P18在處理用戶投訴時，仍有個別企業(yè)以怠慢、推諉的態(tài)度對待；在加盟管理上，內(nèi)部加盟協(xié)議的權利義務分配不規(guī)范和加盟雙方服務標準不統(tǒng)一等問題亦不時出現(xiàn)。

僅在2019年8月，各郵政管理部門共處理消費者申訴55848件，其中涉及快遞服務問題的為55041件，占總申訴量的98.6%，經(jīng)審查有關快遞服務問題的有效申訴量為1557件，占郵政業(yè)有效申訴量的96.2%。⑨從以上數(shù)據(jù)足可見得，伴隨著快遞業(yè)務的高速增長，相關違法行為數(shù)量的激增為郵政管理部門帶來了繁重的處罰任務，而與之相對，基層郵政管理部門人手不足，在執(zhí)法時難免捉襟見肘。郵政行政處罰裁量基準的制定能為一線執(zhí)法人員提供更富細節(jié)性、可執(zhí)行性的處罰標準，在保障企業(yè)受到管理部門公平對待的同時，提高基層郵政管理部門行業(yè)監(jiān)管效率，最終為快遞行業(yè)的持續(xù)高速發(fā)展保駕護航。

三、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度的構(gòu)建基礎

為了建構(gòu)郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度，首要解決的問題是明確基準制定主體。本文認為，立法機關不宜成為郵政行政處罰裁量基準的制定主體。學理上，裁量基準是對裁量權進行的內(nèi)部控制，是享有行政裁量權的行政機關對其行使裁量權所依據(jù)的法律規(guī)范進行細化、標準化的過程。換言之，制定裁量基準是行政機關行政管理職能之延伸，立法機關一方面不具備制定行政裁量基準的組織條件和實踐經(jīng)驗，另一方面，其制定的規(guī)定在層級上屬于法律法規(guī)，是具備完全法律拘束力的裁判規(guī)范，與作為靈活“軟法”的裁量基準之功能截然不同。即便是行政機關，亦并非當然地成為制定郵政行政處罰裁量基準的適格主體。我國郵政行政管理實行三級監(jiān)管體制，建立了國務院、省級以及市(地)級郵政管理部門，省級以下郵政管理部門接受國務院郵政管理部門和地方政府的雙重領導，整體郵政業(yè)行政體系涉及三級郵政管理部門和省、市級兩級地方政府。

本文認為地方政府不適宜享有郵政行政處罰裁量基準的制定權，因其作為由各業(yè)務部門組成的行政整體，綜合性行政功能更為顯著，若單論對郵政業(yè)的熟悉和專業(yè)程度，必不及各郵政管理部門。不過，這并不妨礙其通過制定具有部門普適性的地方政府規(guī)章，如浙江省人民政府公布的《浙江省行政處罰裁量基準辦法》，對該區(qū)域郵政管理部門制定的行政處罰裁量基準進行原則性的指引和規(guī)范。⑩反觀國務院、省級以及市(地)級郵政管理部門，由于其具備足夠的行業(yè)專業(yè)性，理應擔負起制定郵政業(yè)行政處罰裁量基準的重任。然而，三級郵政管理部門各自的裁量基準制定權限和其制定的裁量基準的效力有所差異。

其一，在制定權限上，由于基準制定權是行政機關裁量權的延伸，故各層級郵政管理部門的基準制定權限相應地應當遵循其職權劃分。根據(jù)國家郵政局規(guī)定，多數(shù)郵政行政處罰事項為各級部門共有職權，少數(shù)屬于某級部門專有職權。故而，對于非在其職權范圍內(nèi)的處罰事項，該級郵政管理部門顯然無權制定相應裁量基準。

其二，由于所轄地域范圍不同，不同層級的郵政管理部門在制定基準時優(yōu)勢不同，應依其所長合理配置基準制定權。目前郵政監(jiān)管體系尚未延伸至縣級，市(地)級郵政管理部門即為郵政監(jiān)管體系中的基層執(zhí)法部門。這些基層郵政管理部門在一線執(zhí)法過程中，日積月累，積聚了較為豐富的地域?qū)嵺`經(jīng)驗，由其負責該區(qū)域郵政行政處罰裁量基準的制定，在一定程度上可強化基準的實用性與靈活性。而國務院和省級郵政管理部門作為上級行政機關，擁有更為廣闊的管理視野和關切，宜制定原則性較強的行政處罰裁量基準，重點關注地域差異較小的諸般問題，如解釋法律規(guī)范中不確定的概念、程序基準制定、基準設置技術選擇等問題。

其三，不同主體制定的基準效力之間也存在位階之分。鑒于省級以下郵政管理部門遵循雙重管理機制，基層郵政管理部門制定的處罰裁量基準應同時符合地方政府與上級郵政管理部門制定的基準或規(guī)范之要求。在此前提下，其可根據(jù)執(zhí)法實際，在上級部門制定基準之基礎上進行進一步細化，以增強基準的實踐性。

需要注意的是，為了充分體現(xiàn)出行政處罰基準制定權是行政機關行政權力的自然延伸這一本質(zhì)，應凸顯行政處罰裁量基準的制定依據(jù)與行政裁量權的行使依據(jù)的一致性，要求任何制定主體制定的郵政行政處罰裁量基準均需限定于相關規(guī)范依據(jù)的范疇內(nèi)。從法律規(guī)范的效力層級上看，無論是《郵政法》《行政處罰法》等法律，亦或是《郵政法實施細則》等行政法規(guī)、《郵政普遍服務監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章，還是各地方性法規(guī)規(guī)章，甚至其他規(guī)范性文件，只要屬于郵政管理部門行使處罰裁量權的合法依據(jù)，就可成為基準制定的規(guī)范性依據(jù)?？陀^上，由于效力層級以及適用范圍的不同，行政處罰裁量基準規(guī)范依據(jù)的內(nèi)容細致程度具有差異。各郵政管理部門在制定裁量基準時，應結(jié)合規(guī)范依據(jù)內(nèi)容，采取靈活的制定技術，以追求合理的社會效果。此外，郵政業(yè)內(nèi)法律依據(jù)之間可能存在著互為解釋或擴充的情形，如《快遞業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》本身即是對《郵政法》中涉及快遞業(yè)務許可證取得條件條文的解釋性、細則性規(guī)定。故在基準制定時，需厘清類似規(guī)范依據(jù)之間的關聯(lián)與順序，以免出現(xiàn)基準前后矛盾或重復的情形。

四、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度的技術內(nèi)容

在確定行政處罰裁量基準制定主體之后，緊接而來待解決的問題是該裁量基準制度內(nèi)容如何具體化。為了提高裁量基準的合理性，防止出現(xiàn)過罰不當?shù)那樾?，郵政管理部門需要綜合運用恰當?shù)牟昧炕鶞蕜?chuàng)制技術。在理論上，有學者認為，裁量控制，也即裁量基準制定技術的核心是情節(jié)之細化與處罰之格化。[9]P48另有觀點則將常見的裁量權控制技術歸納為分格技術、量罰幅度確定、不確定法律概念解釋以及考量因素列舉四種。[10]P65-69本文綜合以上不同認識，依據(jù)裁量對象之不同，將郵政行政處罰裁量基準制定的核心技術內(nèi)容概括為以下三種：

第一，情節(jié)的類型化與量化。該技術又可稱為“情境化技術”，強調(diào)根據(jù)行政處罰裁量中面臨的不同情境，制定不同的裁量基準。[11]P23裁量情節(jié)是指行政處罰裁量時直接考慮的違法行為事實要件，包括主觀狀態(tài)和客觀事實中的多種裁量因素。在郵政行業(yè)法律規(guī)范中，“情節(jié)嚴重”是最為常見的有關情節(jié)的描述，這種表述表面上對情節(jié)按照嚴重程度進行了細化，但實際上由于“嚴重”的相對性，對嚴重與否的理解會因社會環(huán)境、執(zhí)法者個人理解等因素的變化而不同，以此類不確定形容詞修飾不確定的概念，其限定作用必定是有限的。因此，在郵政業(yè)行政處罰裁量基準的制定中，情節(jié)的細化成為了一項重要內(nèi)容，包括情節(jié)的分類和類型化后的量化。對特定違法行為情節(jié)的認定涉及到多種主客觀裁量因素的考量，本文以為，這些裁量因素可以被類型化為基本裁量因素和次要裁量因素。

基本裁量因素是指，能夠通過其確認特定違法行為性質(zhì)的典型裁量情節(jié)因素，其可被量化處理，在執(zhí)法實踐上是行政機關在做出行政處罰決定時需要考量的首要因素。基本裁量因素的應用價值在于直接關聯(lián)一段特定處罰幅度，即在選定基本裁量因素的基礎上，可根據(jù)違法數(shù)額等的不同將其區(qū)分為不同檔次以對應幅度內(nèi)不同檔次的處罰。在治安違法情形中，危害結(jié)果是常見的基本裁量因素，而在郵政行業(yè)行政處罰中，由于違法行為導致的危害后果錯綜復雜，有時難以被量化，因此，郵政違法基本裁量因素較之治安違法等更為多樣，包括但不限于危害后果。譬如，在對快遞企業(yè)投訴渠道缺乏的處罰規(guī)定中，以企業(yè)未及時處理管理部門轉(zhuǎn)遞的投訴案件的違法行為作為基本裁量因素，按未處理件數(shù)不同直接對應不同罰款額度。另如，在處置快遞服務組織暴力分揀操作時，以損壞快件的危害結(jié)果為基本裁量因素，按其破損數(shù)量直接關聯(lián)不同罰款數(shù)額。

基本裁量因素既可能由所依據(jù)的裁量規(guī)范直接確定，也可能隱含于明文規(guī)范之后。對于明文規(guī)定的基本裁量因素，行政處罰裁量基準制定主體不得直接予以變更，只能將其進行具體化以對應不同處罰幅度；而在面對隱含于明文規(guī)范之后的基本裁量因素時，行政處罰裁量基準制定主體須結(jié)合規(guī)范意旨和執(zhí)法經(jīng)驗，先確定該規(guī)定中違法行為的基本裁量因素再行制定細化基準。如依據(jù)《快遞市場管理辦法》第四十條進行基準制定時，該規(guī)定中內(nèi)含兩種可能的基本裁量因素，分別為違反服務標準的違法行為和嚴重損害用戶利益的危害后果。由于違反服務標準的違法行為難以量化列舉，故不能作為基本裁量因素；而嚴重損害用戶利益的危害后果則可被區(qū)分為快件延誤、毀損、內(nèi)件短少、丟失等等具體損害情形，應被確定為基本裁量因素。

至于次要裁量因素，則是指無法直接關聯(lián)特定處罰幅度，但由于其能夠側(cè)面反映違法行為之惡性程度，執(zhí)法機關可依其對具體處罰數(shù)額進行調(diào)整的裁量因素。在郵政行政處罰中，較為普遍的次要裁量因素諸如是否是首次違反該規(guī)定、在違法行為被處理后是否再犯等，較為特殊的次要裁量因素則如在阻礙郵政管理部門監(jiān)督時是否使用暴力的行為方式、在冒用郵政標志時有無獲取違法所得等?；鶞手贫ㄖ黧w在次要裁量因素的發(fā)現(xiàn)和選擇上有更大空間。一個違法行為可能同時具備多個次要裁量因素，次要裁量因素之間還可能產(chǎn)生效果的疊加，故而，設定基準時，郵政管理部門在明確了基本裁量因素后，可靈活列舉或組合次要因素，同時，還可對這些次要因素進行量化，以達到進一步細化裁量情節(jié)的目的。

遲恒記得，辦事處印發(fā)的綜合治理簡報上說征地拆遷、安置補償方面的投入是792萬元。網(wǎng)上報道過，國家財政專項撥款工程，地方上虛列開支套空額，有些工程，簡直就是圈錢工程。所謂砂庫廢水、揚塵污染已使周邊居民不堪忍受，背景離鄉(xiāng)，看來也是夸大其詞。

第二，處罰分格化。處罰分格，是運用特定分格方式將法律規(guī)定中的行政處罰裁量幅度劃分為均等或者不等的小格，而后針對每一格確定相應的違法行為的基準制定技術。[12]P349在郵政業(yè)，尤其是快遞服務行政處罰中，罰款數(shù)額是最常見的可分割處罰額度，相關規(guī)定的裁量空間極大，在實際判罰中容易產(chǎn)生偏差，對于罰款的分格則正可以縮小差額范圍，降低不當處罰的可能性。處罰的分格不是簡單的數(shù)學分割，而是需要與違法情節(jié)相對應，才能進行具體化的處理。常見的分格方式包括簡單的等值法、中間線說以及累進法。[13]P66-67

等值法即指在罰款的大小極值之間取出相對中間值以界分出罰款格。這種簡易區(qū)分方式在郵政行業(yè)行政處罰中較為常見。如《郵政法》中規(guī)定的對冒用、偽造郵政專用品的，并處罰款的額度在1萬元至5萬元之間，《山東省郵政行政處罰裁量基準》針對該條確立的裁量基準為，罰款可以3萬元作為節(jié)點等分為兩格，不同情節(jié)對應任一罰款格。等值法雖然在基準設定適用上直截了當，但應當注意，對處罰額度的分割需和基本情節(jié)的量化形成對應，以保證過罰相適應。中間線說參考了刑法量刑理論，主張在量罰時以處罰幅度相對中間線為基準，在考量了各種裁量因素后，相較一般情節(jié)宜從重的在中間線基準以上幅度內(nèi)處罰，宜從輕的即在中間線以下處罰。此種分格方式融合了情節(jié)，也即事實要件的裁量認定，相較于等值法來說，能夠更好地平衡行政主體的能動性和行政裁量的合理限定性。譬如《內(nèi)蒙古自治區(qū)郵政條例》中的裁量基準實際采用了類似中間線技術，該條例第五十一條規(guī)定郵政企業(yè)未按照寄遞時限送達郵件的，情節(jié)較輕的，由自治區(qū)郵政管理部門責令改正，或在責令改正的同時并處以1萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，則處以1萬元以上3萬元以下的罰款。累進法即是指根據(jù)違法者同一違法行為次數(shù)累計來進行量罰。違法行為次數(shù)是一種郵政行政處罰中常見的次要裁量因素，累進法將其與量罰直接關聯(lián)，量罰隨違法次數(shù)遞增。這種做法增強了對屢罰屢犯的懲治，應用于郵政業(yè)裁量基準制定，對于快遞服務組織倒賣用戶個人信息、暴力分揀等業(yè)內(nèi)屢禁不止的違法行為或能起到良好懲戒效用。

在使用處罰分格化技術時，須注意基準制定所依據(jù)規(guī)范原本的細節(jié)化程度以保持基準整體處罰分格密度的基本一致。若規(guī)范原本指代處罰明確、或已對處罰額度進行了較細致的區(qū)分，足以滿足實踐的需求，則無須進行分格；對于處罰幅度較大、容易產(chǎn)生執(zhí)法誤差的規(guī)定，譬如《快遞市場管理辦法》中對快遞企業(yè)違反服務標準造成用戶損害的罰款幅度為5千至3萬，則需對其進行較為細致的分格處理。經(jīng)分格處理之后，量罰規(guī)則相較于規(guī)范原本內(nèi)容而言更為細致，相應地具備了更強的時效性。因而，應建立配套的基準變更機制，以在執(zhí)法中對已不合時宜的分格進行及時地調(diào)整。

第三，不確定法律概念的實踐性解釋。作為裁量依據(jù)的法律規(guī)范原則性較強，部分規(guī)定中存在著語義模糊的法律概念，容易招致行政執(zhí)法適用上的困難，因而在行政處罰裁量基準的制定過程中，不確定的法律概念需要得到具體化。大體而言，行政主體會選用原則補充、定量方法和專家意見等方式確定這些不確定法律概念的具體內(nèi)涵和外延。[14]P111從本質(zhì)上說，行政主體對法律概念的解釋與其對法律效果的選擇并無差異，同樣可稱為“裁量”，整體包含認知和判斷、包含意志和選擇兩方面，因而，不確定法律概念的實踐性解釋同屬本文所探討的行政處罰裁量基準制定的技術范疇。[15]P37

在郵政行政處罰法律體系中，偶見的不確定法律概念可以分為兩類，一是一般不確定概念，其普遍出現(xiàn)在規(guī)范語句之中，通常為對情節(jié)或后果的概述，諸如“情節(jié)嚴重”、“危害后果”、“嚴重危害后果”等概念。制定基準時對這類概念進行解釋，重點在于明確具體內(nèi)涵，即其涵攝的現(xiàn)實情形為何，因而應以實踐性而非文義性的視角進行。在解釋方法上，合理的擴大或縮小解釋均應被允許，但類推解釋由于其在實質(zhì)上突破了基準制定的法律依據(jù)框架因而不得使用。例如，山東省郵政管理部門制定的行政處罰裁量基準即對郵政企業(yè)違反郵政普遍服務義務所產(chǎn)生的“危害后果”和“嚴重危害后果”進行了具有實踐意義的解釋。這種明確列舉“危害后果”和“嚴重危害后果”情形的方式不僅對不確定的危害結(jié)果進行了量化處理，且保留了一定裁量余地，較為可取。另一類不確定法律概念是特殊不確定概念，通常為郵政行業(yè)內(nèi)具備一定專業(yè)意義的名詞。如前文所述的“信件”，再如“禁寄物品”等概念?；鶞蕜?chuàng)設時應對其進行闡釋，除使用解釋一般不確定法律概念的方法之外，還需特別注意不同層級法律規(guī)范之間是否存在對該概念參照適用或相互解釋的現(xiàn)象。如《郵政法》即規(guī)定，禁止寄遞物品由其他相關法律法規(guī)規(guī)定，故而禁止寄遞物品的概念內(nèi)涵在《快遞市場管理辦法》《禁止寄遞物品管理規(guī)定》等法律法規(guī)中都有詳細規(guī)定，因此，對該概念的闡釋應當處理好這些規(guī)范依據(jù)之間的層級關系，并在不突破法律規(guī)范的前提下，對其進行解釋。

五、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度保障機制之構(gòu)建

行政處罰裁量基準制度是行政主體裁量權自我調(diào)節(jié)的重要方式，行使處罰裁量權之機關制定的基準若欲得到有效實施，則需要配套相應制度，尤其是相關程序制度予以約束與保障。因此，行政處罰裁量基準制度在郵政執(zhí)法中的高效合理運用需要配套保障制度的全面構(gòu)建。

(一)行政系統(tǒng)內(nèi)部保障機制構(gòu)建

行政系統(tǒng)內(nèi)部保障機制所要解決的問題是，如何豐富行政處罰裁量基準制度自身內(nèi)涵、健全行政系統(tǒng)內(nèi)部運行規(guī)則，以實現(xiàn)促進行政處罰裁量基準制度良性運轉(zhuǎn)之目標。作為行政執(zhí)法經(jīng)驗的直接形式載體，行政處罰裁量基準內(nèi)容應順應管理實踐之需求，其運行須接受行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。因而，行政系統(tǒng)內(nèi)部保障機制的構(gòu)建大體可從以下方面著手。

第一，設立基準變更制度。規(guī)則的適用前提是其具有穩(wěn)定性，行政處罰裁量基準作為一種行政規(guī)則，其穩(wěn)定性需得到維持。不過，裁量基準作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的“軟法”，在穩(wěn)定性之外還應具備靈活性。這種靈活性表現(xiàn)為其能夠進行一定程度的變更，以達到快速適應情勢變化、貼合社會生活實際的目標。郵政業(yè)行政處罰裁量基準變更的原因除社會客觀情況的變化之外，還包括行業(yè)內(nèi)法律法規(guī)標準的新增、修改或廢止。隨著郵政行業(yè)的迅速發(fā)展和法治化建設的不斷成熟，《快遞暫行條例》等新法新規(guī)陸續(xù)出臺，直接影響著郵政行政處罰裁量基準的變更。一般而言，既具備一定靈活性，又具備一定規(guī)范性的裁量基準不得由行政機關隨意變更，以防止基準變更權成為權力尋租的缺口。在郵政業(yè)內(nèi)，須相應建立郵政行業(yè)行政處罰裁量基準變更制度，從程序上對基準變更進行規(guī)范。

根據(jù)變更程序啟動主體的不同，行政處罰裁量基準變更存在三種不同情形，分別是特定郵政管理部門主動對其制定的基準進行變更，下級郵政管理部門申請變更上級部門制定的基準，上級部門指令變更下級部門的違法基準。上述每一情形對應著不同的變更程序：郵政管理部門自身制定基準的變更通常由郵政管理部門內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)提出，法制機構(gòu)進行審核；下級郵政管理部門若對上級機關制定的裁量基準有變更的意見，應及時向上級部門匯報，上級部門宜分析變更必要性，及時作出是否變更的決定；而若上級郵政管理部門發(fā)現(xiàn)其領導的下級部門制定了超出郵政業(yè)法律規(guī)范所規(guī)定的處罰范圍的裁量基準，可以直接變更或撤銷該基準。通常而言，基準變更的最后程序為及時公布基本變更狀況，除非該基準屬于相對必要公開范疇，對此本文將在基準公開制度中詳述。

第二，強化行政內(nèi)部監(jiān)督制度。監(jiān)督制度是推進任何制度時均不可或缺的配套保障。依來源不同，對于行政權力所進行的監(jiān)督可被界分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體通常為上級行政機關、第三方專門行政機關或者行政機關自身。社會監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督均屬于外部監(jiān)督，雖然能夠?qū)︵]政業(yè)中裁量基準的制定和實施起到一定的制約作用，但效果有限：公眾輿論、社會媒體的報道是一種制度外偶發(fā)性的監(jiān)督，縱然偶有奇效，但仍需其他監(jiān)督方式進行補充，不宜作為常態(tài)性的裁量基準制度保障機制。司法監(jiān)督雖能夠通過個案審查的方式，對行政權力加以合法限制，但其結(jié)果不具有普適性，且有司法不當干預行政自由裁量之嫌；立法監(jiān)督也面臨著類似桎梏，其監(jiān)督內(nèi)容限于規(guī)范性文件的合法性，并未囊括裁量基準。

對比之下，行政監(jiān)督，尤其是上級部門的監(jiān)督，在判別裁量基準的合理性、專業(yè)性和統(tǒng)一性問題上具備明顯優(yōu)勢。既然在性質(zhì)上屬于行政內(nèi)部規(guī)則，裁量基準當然應當受到上級部門對其合理性和合法性的全面審查。在郵政行業(yè)行政處罰裁量基準制度建設中，國務院以及省級郵政管理部門應當對所轄下級郵政局所制定的行政處罰裁量基準進行監(jiān)督：在地方郵政管理部門實施其制定的基準前，應向上級部門備案，接受上級部門法制機構(gòu)的審查，不僅要審查其合法性，確定是否存在突破所依據(jù)的規(guī)范性文件的情形，更要注意審查裁量基準制定技術運用的合理性。合理性是控制、監(jiān)督行政自由裁量的主要因素，使其合乎“常理。[16]P172-173在裁量基準實施后，要加強執(zhí)法考評以及執(zhí)法責任機制的建設，宜將下級郵政管理部門行政處罰裁量基準制度以及配套制度的建設實施情況，統(tǒng)一納入行政責任機制和績效考評機制之中。需要注意的是，行政主體在審查過程中除應遵循比例原則，從適當性、必要性、均衡性方面進行審查之外，尚需注意以克制的態(tài)度對裁量基準制定的目的正當性進行審查，因為，目的性審查是不可或缺的環(huán)節(jié)，且其“不具有階層秩序意義上的獨立性”，僅能被包含于比例原則中。[17]P65

第三，完善行政指導案例制度。我國案例指導制度與英美法系國家的判例并不相同。指導性案例雖然并不具有英美法上的先例效力，但是，其對后來的裁判卻具有指導意義，在行政執(zhí)法中，指導案例也具有類似的制度功能。如上所述，行政判例，或稱行政慣例，“對行政裁量基準的制定具有引導作用，是裁量基準重要的實質(zhì)淵源”。[18]P110因此，要構(gòu)建靈活性與規(guī)范性并重的郵政行業(yè)行政裁量基準制度，相關郵政、快遞業(yè)行政處罰案例的搜集、整理與提煉十分重要。行政指導案例的積累正能夠為各級郵政管理部門行政處罰裁量基準的制定和變更提供經(jīng)驗的源泉，使其揚長避短，更加貼合執(zhí)法實際。

具體而言，宜由省級郵政管理部門對市(地)級部門的一線執(zhí)法典型案例進行搜集并匯總，定期呈報于國務院郵政管理部門，由其進行指導案例的統(tǒng)一摘選、分析并定期在業(yè)內(nèi)發(fā)布。在篩選標準上，具有指導意義的郵政行政處罰案例應在客觀上被長期、反復適用，同時在主觀上受到社會的廣泛認可。統(tǒng)一的郵政行政處罰指導案例制度能夠幫助各地郵政管理部門在制定其裁量基準時從判罰合理指導案例中汲取經(jīng)驗，在保障基層裁量基準制定余地的同時，增強了郵政行業(yè)行政處罰基準制定的規(guī)范性、統(tǒng)一性及合理性。

(二)外部保障機制構(gòu)建

要確保郵政業(yè)行政處罰裁量基準制度的順利構(gòu)建，除內(nèi)部保障機制以外，外部保障機制的配合亦不可缺。

第一，引入公眾參與制度。作為行政裁量基準配套制度的公眾參與，即指裁量基準在形成時，學者、專家和一般社會群眾積極建言獻策，共同參與制定過程。這一方式能夠在一定程度上避免出現(xiàn)行政裁量基準內(nèi)容不合時宜、適用爭議的情形，體現(xiàn)出對行政相對人的尊重，并有利于保障相對人的合法權益。[19]P90公眾參與能夠從以下三方面保障郵政業(yè)行政處罰基準制度建設：其一，增強郵政執(zhí)法的民主性與科學性。各級郵政管理部門固然是郵政業(yè)行政處罰裁量基準建設的當然主體，尤其是市(地)級郵政管理部門，作為一線執(zhí)法機構(gòu)，積累總結(jié)了大量寶貴的執(zhí)法經(jīng)驗，于裁量基準之制定頗有益處。不過，社會民眾對郵政行政處罰基準制定過程亦能作出獨特貢獻：公眾作為郵政服務和快遞服務的實際享受者，對相關企業(yè)的服務質(zhì)量優(yōu)劣以及郵政行政處罰的效果具有切身的體驗，公眾的參與能夠使得郵政行政處罰裁量基準的制定更加貼近真實民意；郵政業(yè)內(nèi)的專家學者能夠?qū)⒎▽W理論與行業(yè)現(xiàn)實相結(jié)合，有助于提高裁量基準制度的科學性。其二，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。公眾參與不僅有利于防止各地方郵政管理部門出于部門私利，設置不合理的處罰基準，而且能夠督促郵政管理部門積極制定和變更裁量基準，防止行政怠惰現(xiàn)象出現(xiàn)。其三，加強郵政管理部門與民眾的互動。隨著社會公眾的政治參與意識日益增強，不同主體的關系在這個領域?qū)嶋H已不再是依賴與被依賴關系，而是依法相互之間的制約關系。公眾參與建言獻策的過程實際加強了執(zhí)法機關與民眾的互動，增強了郵政行政處罰裁量基準制度的公眾理解和認可。其不僅利于郵政行政處罰工作的開展，亦提高了公眾參與郵政行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督的積極性。此外，為了保障公眾能夠切身參與郵政行政處罰裁量基準的制定過程，必須保證裁量基準本身的可獲取性與其制定流程的清晰化和透明化。

第二，健全基準公開制度。裁量基準公開是行政公開原則在行政處罰裁量建設中的具體體現(xiàn)。行政公開原則作為法治建設的重要程序保障，意指行政機關進行行政活動時，除涉及國家安全等特定不公開情形并由法律規(guī)定不得公開以外，其活動所涉及全部事項均對社會公開。[20]P89行政公開是制約權力的前提，只有將權力置于陽光下，外部監(jiān)督才得以實行，權力的腐化方能被遏制。行政公開原則的一大內(nèi)涵即是行政機關作出決定的依據(jù)和裁決文件須公開。當前，裁量基準公開難點問題有待突破：一是，作為基準制定主體的行政機關擔憂基準的必要性和可行性論證不足，引發(fā)質(zhì)疑。畢竟裁量基準具有實踐性，各地行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和行政執(zhí)法水平存在差異，若要求基準制定主體承擔充分舉證說明責任難免使其壓力過重。二是，裁量基準本身能夠成為行政處罰決定的直接依據(jù)尚存爭議，行政機關在行政處罰中往往不會明示裁量基準而僅將其作為決定考量因素，且社會公眾對其認可亦需假以時日。

本文主張，行政處罰裁量基準的公開應以相對公開為原則。行政處罰裁量基準雖然是行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)則，但這絕不意味著其完全不需要受到外部的制約，尤其是公眾的監(jiān)督，而基準的公開正是外部監(jiān)督進行的前提。然而，屬于行政自律機制的裁量基準并不宜受到如法律規(guī)范一般的嚴格公開限制，這不僅是對行政權的尊重，也是對其自我約束積極性的保護。本文認為，行政處罰裁量基準制定機關應負有“努力公開”的義務，原則上應主動公開處罰裁量基準，但對于一些所受處罰輕微，公布后反而可能助長違法行為的基準，其不應負有公開的絕對義務。

第三，建立說明理由制度。說明理由，是行政公開原則的另一重要組成部分，其含義為在行政機關作出不利于行政相對人的決定時，應主動向其說明作出決定的依據(jù)與理由。該制度在保護行政相對人知情權利的同時，能夠有效遏制行政權力的濫用。當前，學者對裁量基準的實施是否需要說明理由存在不同觀點，反對觀點如 “行政機關在沒有以規(guī)范性文件形式存在的裁量標準的情 況下行使裁量權作出具體行政行為時 ,裁量標準也是存在的,其形式為具體行政行為的理由”。[21]P126對此，本文持肯定觀點，強調(diào)裁量基準本身和具體行政行為的說明理由不可混淆，即使依據(jù)裁量基準作出具體行政行為，兩者均需分別說明理由，因裁量基準僅在一定程度上充當原裁量行為的理由說明之角色。實踐中，說明理由制度往往與行政指導案例制度緊密相關，強化的說明理由制度適用，對于行政指導性案例制度的完善大有裨益。行政指導案例應盡量吸納說理充分的個案，若行政機關在處理案件時不遵循先例，同樣須提供充分的理由。[22]P153

結(jié)語

權力既有善的價值，又有惡的影響。正因如此，英國學者韋德方提出“法治并不要求消除廣泛的行政裁量權，但法治要求控制行政裁量權的行使”。問題的關鍵在于控權方式的選擇。立法部門的控制欠缺行政執(zhí)法專業(yè)性，司法部門的控制具有事后性質(zhì)，唯具備執(zhí)法實踐經(jīng)驗的行政機關自身能夠在控制行政裁量權的同時，保留一定的裁決余地。在行政內(nèi)部控制模式中，裁量基準制度在經(jīng)過實踐檢驗后脫穎而出，以獨特的行政自我調(diào)節(jié)技術，形成了法律規(guī)范依據(jù)之下的另一層“軟法”，將行政機關裁量權的行使網(wǎng)于其內(nèi)。故而，為加強郵政業(yè)內(nèi)行政處罰行為的規(guī)范性，國家郵政局正在積極組織各級郵政管理部門進行行政處罰裁量基準制度建設。但在初步實踐過程中，部分地方的郵政行政處罰裁量基準在制定方法和適用上出現(xiàn)了偏差，須從裁量基準制度理論上尋找對策：具體而言，在基準制定主體上，各級郵政管理部門均為裁量基準的適格制定主體，但上級部門所制定基準宜保有較強原則性，基層郵政管理部門制定基準則具有較強細節(jié)性，且下級郵政管理部門所制定裁量基準應受到上級部門的審查監(jiān)督；內(nèi)容上，應靈活使用情節(jié)量化、量罰分格、不確定法律概念解釋等裁量控制技術，以增加郵政行政處罰裁量基準的科學性與合理性；保障機制上，應建立配套的基準變更、郵政案例指導、行政內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部配套制度，以及公眾參與、基準公開、說明理由等外部保障機制，內(nèi)外聯(lián)動，多管齊下，全面護航郵政行政處罰裁量基準的制度建構(gòu)。

注釋：

① 參見山東省郵政管理局《山東省郵政行政處罰裁量基準》和河北省郵政管理局《郵政市場監(jiān)管行政處罰裁量基準》的規(guī)定。

② 德國行政法學者創(chuàng)造了不確定法律概念這個名詞，并與行政裁量加以區(qū)別……不確定法律概念涉及到法律事實和將客觀事實適 用于法律事實的認定行為。(參見李寶君：《行政裁量權及其控制》，載《河北法學》2011年第2期，第66頁。)

③ 《中華人民共和國郵政法》第八章法律責任共十七個條文，其中七條是關于郵政企業(yè)內(nèi)部處理、其他部門處罰、刑事處罰的內(nèi)容。

④ 參見《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》第六章的規(guī)定。

⑤ 參見《快遞市場管理辦法》第六章；《快遞業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》第六章的規(guī)定。

⑥ 參見《國務院辦公廳關于完善省級以下郵政監(jiān)管體制的通知》(國辦發(fā)[2012]6號)；《關于下放和明確郵政管理部門層級職權的通知》(國郵發(fā)[2013]195號)。

⑦ 參見《郵政行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定。

⑧ 2019年8月中國快遞發(fā)展指數(shù)報告[EB/OL].參見國家郵政局官網(wǎng)http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201909/t20190906_1923576.html ，2019-9-29.

⑨ 國家郵政局關于2019年8月郵政業(yè)消費者申訴情況通告[EB/OL]. 參見國家郵政局官網(wǎng)http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201909/t20190924_1933292.html，2019-9-29.

⑩ 參見《浙江省行政處罰裁量基準辦法》。