鄭麗莊

（中共寧德市委黨校，福建寧德352100）

黨的十九大報(bào)告首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并且強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重;報(bào)告指出我們要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造全民“共建共治共享”的社會治理格局。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型、加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化時期，面臨著基層公共服務(wù)供給不足等諸多社會問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村精英進(jìn)入城市，使得廣大農(nóng)村普遍存在治理能力減弱現(xiàn)象；與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)方面能力有限，造成農(nóng)民享受到的公共服務(wù)十分有限。因此有必要創(chuàng)造性地借鑒西方公共治理理論開展農(nóng)村治理，提升公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享格局。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村社會治理基本情況

目前我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理單元仍然以行政村為主，這種行政村社區(qū)與具有現(xiàn)代治理意義的城市社區(qū)相比，集中的人口數(shù)量相對較少。此外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在自然村數(shù)量眾多的情況，這說明鄉(xiāng)村人口分布廣、集中度不高，在一定程度上不利于治理工作的開展。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，雖然農(nóng)村社會發(fā)生了很大的變化，但在現(xiàn)實(shí)的社會治理中，仍存在不少的問題亟待解決。

（一）農(nóng)村居民生活水平不高

近些年來，農(nóng)村居民收入水平與消費(fèi)水平有了很大提高，但與此同時，城鄉(xiāng)居民間收入水平與消費(fèi)水平仍然存在較大差距。最近五年全國城鄉(xiāng)居民人均收入比均在兩倍以上，城市居民收入遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民收入，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，農(nóng)村居民整體生活水平不高。

（二）農(nóng)村犯罪問題突出

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市文明開始向鄉(xiāng)村傳播，廣大農(nóng)村面貌發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)民生活有了明顯提高，但是社會上一些不良風(fēng)氣也開始向農(nóng)村擴(kuò)散。比如，近年來我國登記在冊吸毒人員數(shù)量逐漸增加，這些人員有相當(dāng)一部分來自農(nóng)村，他們利用農(nóng)村村民對毒品危害不夠了解的特點(diǎn)進(jìn)行坑蒙拐騙，由此產(chǎn)生大量的社會治安問題以及家庭問題。除此之外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各種網(wǎng)絡(luò)犯罪、傳銷等問題也開始向廣大農(nóng)村蔓延。而農(nóng)村的治安力量遠(yuǎn)不如城市，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給缺乏

在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面，全國各地與黨的十九大報(bào)告提出的“全體人民共建共享發(fā)展”還有很大差距。首先，醫(yī)療方面。廣大農(nóng)村普遍存在醫(yī)療條件差，看病難的問題。與此同時，在醫(yī)療保障方面，盡管這些年醫(yī)療改革不斷推進(jìn)，農(nóng)村醫(yī)療條件得到改善，但在實(shí)際的醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例方面，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)仍有較大差距。醫(yī)療條件相對較差的農(nóng)民更加需要醫(yī)療保險(xiǎn)的保障，但在實(shí)際報(bào)銷當(dāng)中，他們所能報(bào)得的金額往往更少。第二，教育方面。優(yōu)質(zhì)教育資源大都集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村中有條件的家庭往往送孩子到城鎮(zhèn)就讀，這使得一些適齡兒童少的村莊辦學(xué)更加困難。此外，由于校車在許多中小城市還未普及，一些城郊村莊的孩子上、下學(xué)只能由父母騎摩托車接送，這必然造成一定的安全隱患。第三，養(yǎng)老方面。與城市居民多數(shù)擁有退休金不同，農(nóng)村的老人年老之后，由于無法從事勞動因而沒有收入來源。盡管根據(jù)現(xiàn)有的政策，許多農(nóng)村60 歲以上老人每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金100-300 元不等，但這與解決農(nóng)村老人的基本生活費(fèi)用還有不小的差距。第四，就業(yè)方面。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，越來越多的農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，與此同時，社會就業(yè)專業(yè)化程度越來越高，而農(nóng)村人口由于文化水平普遍偏低，他們的就業(yè)能力相對不強(qiáng)，他們進(jìn)入城市也只能從事一些相對簡單的體力勞動，比如搬運(yùn)工、家政服務(wù)、洗剪吹行業(yè)等。除此之外，農(nóng)村的其他一些公共服務(wù)供給也不盡如人意。例如，許多村莊的圖書室習(xí)慣設(shè)在村委樓，這對于多數(shù)村民來講僅僅是個擺設(shè)。農(nóng)村的文化娛樂設(shè)施也相對缺乏，許多村莊沒有放映電影的場所及設(shè)備，村民只能通過看手機(jī)、看電視享受文化娛樂。

（四）不良風(fēng)氣抬頭

由于農(nóng)村缺乏必要的娛樂設(shè)施以及健康生活導(dǎo)向，在一定程度上導(dǎo)致一些村莊仍然存在聚眾賭博、信奉迷信、奢侈浪費(fèi)等不良社會現(xiàn)象，有些家庭因賭博欠下大量債務(wù)，導(dǎo)致妻離子散；還有一些家庭為尋風(fēng)水寶地作為墓地而四處舉債；更有一些家庭不管紅、白喜事都大辦酒席，鋪張浪費(fèi)。部分地區(qū)還存在農(nóng)村家庭人情支出占了整個家庭開支一大半的現(xiàn)象，尤其是子女已經(jīng)成年的老年人家庭。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)村中的奢靡之風(fēng)沒有減弱，反而加強(qiáng)了，這對廣大農(nóng)村居民來說無疑是一大負(fù)擔(dān)。

（五）衛(wèi)生環(huán)境有待改善

農(nóng)村村民環(huán)保意識相對薄弱，在部分農(nóng)村，許多村民還是習(xí)慣焚燒秸稈、垃圾等，由此帶來空氣污染。農(nóng)村養(yǎng)殖污水、生活污水隨處亂排現(xiàn)象較多。傳統(tǒng)文化保護(hù)不力，許多傳統(tǒng)建筑遭到拆除、改建。盡管這些年政府加大了對農(nóng)村環(huán)境的治理，許多村莊面貌一新，但多限于美麗鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)村落等示范村，大量村莊由于環(huán)境保護(hù)意識弱、資金不足等原因，整體衛(wèi)生環(huán)境仍然相對較差。

二、農(nóng)村社會治理的現(xiàn)實(shí)制約

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然階段，也是今后很長一段時間我國社會發(fā)展的一個必然趨勢。所以從社會發(fā)展的要求以及農(nóng)村、農(nóng)民自身發(fā)展的需要來看，城鎮(zhèn)化都是一個合乎實(shí)際的選擇，是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，從根本上來說，城鎮(zhèn)化與村民自治并不存在必然的矛盾。但不可否認(rèn)的是，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程對村民自治在某些方面切實(shí)產(chǎn)生了不利的影響，這是不容忽視的。

（一）農(nóng)民增收困難

隨著社會發(fā)展，農(nóng)村生活水平逐漸提高，農(nóng)村消費(fèi)支出也漸漸增加，而農(nóng)村中農(nóng)民僅有的財(cái)產(chǎn)是土地，在當(dāng)前情況下，農(nóng)民單靠種地、賣菜、賣糧根本無法維持日常的生活開支。因此，很多農(nóng)民外出務(wù)工，但由于他們文化水平相對較低、勞動技能不高，只能在城鎮(zhèn)中從事一些簡單的體力勞動。盡管這幾年一些月嫂、建筑工人等所獲得的報(bào)酬不低，但由于他們在城鎮(zhèn)中沒有基本的生活保障，住房、醫(yī)療、教育等花費(fèi)相對較高，因此，獲得的報(bào)酬也所剩無幾。此外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市規(guī)模不斷增大，城市面積不斷向外擴(kuò)張，城市道路交通、房屋建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城郊越來越多的農(nóng)村土地被征用。這就產(chǎn)生了一些失地農(nóng)民，他們由于文化水平低、缺乏經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)等，無法順利融入城市生活，當(dāng)他們將有限的征地補(bǔ)償款花完之后，就陷入“無地可耕、無班可上”的困境。

（二）農(nóng)村人才流失嚴(yán)重

當(dāng)前，隨著社會發(fā)展以及教育的普及，農(nóng)村中越來越多有知識、有文化、有能力的村民走出農(nóng)村，他們不再把希望寄托在村里的土地上，而留在農(nóng)村的大多數(shù)人都是文化水平較低的普通村民、老人、婦女以及兒童，他們參與村莊治理的能力相對較弱，無法引領(lǐng)村莊事務(wù)蓬勃發(fā)展，致使農(nóng)村發(fā)展困難、農(nóng)村社會治理也陷入困境。目前，在農(nóng)村治理中存在兩個極端：一些有發(fā)展項(xiàng)目或是有利可圖的村莊，村干部人人爭當(dāng)，甚至一些在外的精英也爭相回村里競選村干部；而一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的村莊，多數(shù)是精英往外流出，村干部無人問津，或者最終選出的干部也是素質(zhì)不高，不能有效解決村里群眾的實(shí)際困難，更沒有能力帶領(lǐng)群眾致富奔小康，因此也得不到村里群眾的信任和支持，這種現(xiàn)象在一定程度上影響了農(nóng)村社會的有效治理。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行不暢

村民自治的最初目的是盡量減少行政機(jī)關(guān)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會生活的干預(yù)。《憲法》規(guī)定，村民自治就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會政治制度。然而在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，由于自上而下的中央集權(quán)體制以及目標(biāo)責(zé)任狀考核機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為了完成上級下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，特別是需要由村民直接負(fù)擔(dān)的任務(wù)，只能將行政的觸角延伸到鄉(xiāng)村一級，以確保按時、按量完成目標(biāo)。由于鄉(xiāng)政府所處的特殊位置，他們必然會加強(qiáng)對村一級組織、特別是村民委員會的滲透、影響和控制，以此來保證貫徹落實(shí)上級布置的各項(xiàng)任務(wù)。因此，在這種壓力型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行出現(xiàn)偏差，進(jìn)而造成行政擴(kuò)張，這也成為當(dāng)下農(nóng)村治理模式面臨的困境之一。

（四）村民委員會角色錯位

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條：基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。由此可以看出，國家行政機(jī)關(guān)并不直接面對村民，村民的意見、要求和建議是通過村民委員會這一級基層自治組織去向人民政府反映。因此，村民委員會這一組織就承擔(dān)著聯(lián)系政府與村民的中間人角色。在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，村民委員會不僅僅管理本村事務(wù)，他們往往需要承擔(dān)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)。由于村委會不具有行政組織的性質(zhì)和地位，因此也沒有行政組織應(yīng)有的權(quán)威，在完成政府下達(dá)的行政任務(wù)時并不順暢，他們名義上的自治，實(shí)際上又承擔(dān)一些行政任務(wù)，導(dǎo)致村委會得不到村民的信任和支持。

（五）普通村民的治理缺位

一個村莊中占多數(shù)的普通村民往往在村莊治理中處于缺位的狀態(tài)。他們由于缺乏必要的法律知識和公共治理意識，對村中事物經(jīng)常抱著“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度；同時，由于他們文化水平不高，接收的信息相對較少，特別是政治信息少、政治資源缺乏，自身組織化水平相對較低，導(dǎo)致他們在村莊公共事務(wù)中產(chǎn)生無力感。信息資源的相對匱乏以及經(jīng)濟(jì)、政治地位的低下決定了這些普通村民在村莊公共治理中處于弱勢。在這種形勢下，普通村民普遍失語，他們只能本能地把自己的政治表達(dá)以及各種利益訴求寄托在村中部分會說話、能辦事的非治理精英身上，由此，村民中一些有一定政治意識以及話語能力的非治理精英就承擔(dān)了普通村民的利益代言人，他們引導(dǎo)著整個村莊輿論的發(fā)展，并對村莊公共事務(wù)管理產(chǎn)生一定的影響。因此，一旦這些普通村民被個別別有用心的非治理精英利用，整個村莊的治理就會出現(xiàn)偏差。

三、加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的思路建議

黨的十九大報(bào)告提出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”因此，我們必須認(rèn)真按照黨的十九大報(bào)告的要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（一）增加農(nóng)民收入

農(nóng)村發(fā)展最大的問題在于農(nóng)民收入。由于農(nóng)民收入低，越來越多的年輕人不愿意回村里務(wù)農(nóng)，導(dǎo)致農(nóng)村人才缺乏，無法引領(lǐng)村莊發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村陷入發(fā)展的困境。因此，振興鄉(xiāng)村首要的任務(wù)是如何增加農(nóng)民收入。黨的十九大報(bào)告指出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道?！边@也就意味著我們在保障農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的同時，積極增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民更加公平地享受到改革開放成果。最近幾年，許多地區(qū)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面做了一些嘗試：采取農(nóng)村合作社形式，實(shí)行“一村一品”鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略等取得一定的成功，在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、保護(hù)傳統(tǒng)村落方面取得很好的效果。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)將這些成功經(jīng)驗(yàn)向有條件的村莊推廣，采取有效的措施，切實(shí)提高村民的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因地制宜，制定出更多符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的新路子。

（二）培養(yǎng)造就“三農(nóng)”工作隊(duì)伍

大力加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，培養(yǎng)造就一支真正懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。首先，要加強(qiáng)基層工作隊(duì)伍的培訓(xùn)，著力解決“三農(nóng)”工作隊(duì)伍的本領(lǐng)恐慌、視野不寬問題。其次，為了更好地留住人才，應(yīng)當(dāng)提高基層工作隊(duì)伍的待遇，給“三農(nóng)”工作隊(duì)伍提供堅(jiān)強(qiáng)的保障，讓他們能夠安心地留在農(nóng)村，并且愛上農(nóng)村、愛上農(nóng)民的生活。第三，除此之外，我們在加大農(nóng)村體制內(nèi)精英培養(yǎng)教育的同時，更多地吸納鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村的治理，促使村莊形成一支人民群眾信得過的高素質(zhì)工作隊(duì)伍。

（三）著力提高村民素質(zhì)

村民是農(nóng)村治理的主體，當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村社會治理的當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)村民自身的建設(shè)。為了豐富農(nóng)村社會治理資源，應(yīng)當(dāng)大力提高村民素質(zhì)，培育一支具有現(xiàn)代治理意識的農(nóng)村自治主體。首先，加快培養(yǎng)和造就一批新型職業(yè)農(nóng)民，帶領(lǐng)村民發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高村民收入，幫助部分村民克服害怕競爭、安于現(xiàn)狀、習(xí)慣自給自足、不思進(jìn)取等小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，促進(jìn)村民樹立競爭、進(jìn)取、公平、效率等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)意識。其次，重視文明傳播，廣泛開展科學(xué)文化教育和思想道德教育，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)。通過文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”等活動，利用群眾喜聞樂見的形式，如電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳畫報(bào)、黑板報(bào)等各種媒介進(jìn)行宣傳，向廣大村民傳授先進(jìn)文化知識、國內(nèi)外時事政治，培養(yǎng)村民的主人翁意識、參與意識、公民意識等，使廣大村民得到先進(jìn)文化的熏陶，讓農(nóng)村村民在平等基礎(chǔ)上共享改革開放的文明成果。

（四）建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展，這就要求政府提供的公共服務(wù)進(jìn)一步延伸到廣大農(nóng)村。為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量，我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有治理基礎(chǔ)上，更多地把農(nóng)村地區(qū)納入公共服務(wù)的范圍。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)提供統(tǒng)一的基本公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)一體化發(fā)展。全市上下齊心協(xié)力創(chuàng)新治理體系和運(yùn)行機(jī)制，加大各種資源的整合力度，著力解決農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，讓農(nóng)村居民在“共建共治共享”中有更多獲得感，也享受到與城市居民一樣的改革開放成果。

（五）構(gòu)建農(nóng)村治理體系

“綠水青山就是金山銀山”。農(nóng)村社會治理需要理清包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)在內(nèi)的五位一體整體發(fā)展思路，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”等發(fā)展理念構(gòu)建一個現(xiàn)代化農(nóng)村治理體系。首先，政府在整個農(nóng)村治理體系中起著引導(dǎo)作用，依法引導(dǎo)農(nóng)村制定發(fā)展規(guī)劃，提供資金保障、技術(shù)支持等，并且宣傳到位，通過村委會讓全體村民了解治理的內(nèi)容，根據(jù)村民意見修訂規(guī)劃等。在基本公共服務(wù)供給方面，政府起著主導(dǎo)作用，為村莊的發(fā)展提供相配套的公共服務(wù)產(chǎn)品以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其次，農(nóng)村居民作為村莊自治的主要治理主體，也是整個村莊治理的最終受益者，他們在治理體系中起主要作用。村民需要明確了解村莊治理的內(nèi)容，遵守法律法規(guī)，為村莊發(fā)展提出自己的建議。村委會通過村民民主表決確定最終的發(fā)展方案，并按最終鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃實(shí)施治理細(xì)則，全體村民為整個村莊治理做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。第三，隨著社會發(fā)展，越來越多的社會群體參與到社會治理中來，有部分群體也參與到農(nóng)村治理中。這些群體有來自城市的專業(yè)人士、熱心群眾，也有來自農(nóng)村的村莊精英。