劉 旭

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南鄭州450052）

黨的十九大報(bào)告指出，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾構(gòu)成新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。這其中，不充分發(fā)展的矛盾，與不平衡發(fā)展的矛盾相并列，成為未來我國(guó)各領(lǐng)域共同面臨的深層次制約。對(duì)于信訪而言，信訪體制機(jī)制發(fā)展的不充分深度影響著未來我國(guó)信訪制度改革進(jìn)程，信訪關(guān)鍵職能行使的充分度、信訪風(fēng)險(xiǎn)管控的充分度以及信訪質(zhì)效提升的充分度作為未來信訪改革發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在新時(shí)代信訪所呈現(xiàn)的信訪訴求重質(zhì)重效、信訪訴求深域交織、信訪媒介載體不斷擴(kuò)展等新態(tài)勢(shì)下，須要得到全面的改進(jìn)和強(qiáng)化。

一、社會(huì)主要矛盾變化條件下我國(guó)信訪的總體態(tài)勢(shì)

社會(huì)主要矛盾變化帶動(dòng)信訪處于新的發(fā)展階段，使信訪面臨新的發(fā)展?fàn)顩r和矛盾形勢(shì)，同時(shí)，它也給信訪帶來新的問題和新的難題。信訪面臨的新問題是人民需要與外部滿足兩個(gè)矛盾端相對(duì)立、相交互而形成的，需要啟動(dòng)發(fā)展，而發(fā)展亦釋放需要，當(dāng)發(fā)展?fàn)顩r與需要變化不相符時(shí)則帶來相應(yīng)的深層問題。隨著人民需要從以往的物質(zhì)文化為主的階段，向新時(shí)代的美好生活需要的新階段的轉(zhuǎn)變，信訪為之服務(wù)的目標(biāo)也在發(fā)生著變化。新時(shí)代信訪展現(xiàn)了人民對(duì)更高生活品質(zhì)、更好服務(wù)效能的追求，并且，新時(shí)代信訪遭遇的問題也絕非單一的、物質(zhì)利益領(lǐng)域的矛盾，而是還覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多方面領(lǐng)域的矛盾問題，信訪矛盾的重質(zhì)重效及其多域交織就成為社會(huì)矛盾新常態(tài)背景下信訪面臨的最為凸顯的問題。

（一）信訪訴求重質(zhì)重效演進(jìn)的態(tài)勢(shì)

新時(shí)代人民需要的主要特征在于對(duì)發(fā)展品質(zhì)的追求，即人民更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益，更加注重公共服務(wù)的品質(zhì)和效能。新時(shí)代信訪是人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)諸領(lǐng)域?qū)γ篮蒙钤V求的反映，它集中承載了人民對(duì)充分政治參與、健全制度設(shè)計(jì)、服務(wù)品質(zhì)效率等方面更高層次的要求。信訪走過了信訪量持續(xù)增長(zhǎng)、信訪訴求高位攀升的階段，已經(jīng)步入更加關(guān)注發(fā)展、更加注重品質(zhì)的新階段。近年來，伴隨著信訪總量、赴京越級(jí)訪、到省信訪量的連年下降，信訪注重質(zhì)效的內(nèi)在特征不斷凸顯。信訪構(gòu)成中，雖然還有對(duì)于基本生存權(quán)益的保障，但信訪訴求更多地注重再分配領(lǐng)域，諸如，土地征用及房屋拆遷補(bǔ)償金的公平配置；更多地圍繞發(fā)展權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，諸如，勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)及醫(yī)療權(quán)的實(shí)現(xiàn)；更多地圍繞公平正義的實(shí)現(xiàn)及其制度的供給，諸如黨風(fēng)政風(fēng)及公共服務(wù)等。

（二）信訪訴求深域交織演進(jìn)的態(tài)勢(shì)

新時(shí)代信訪矛盾較之以往，邁向縱深演進(jìn)的新階段。信訪矛盾的深域演變，是人民需要日益增長(zhǎng)與政府風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)普遍化交互作用的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)代表著高度現(xiàn)代化與高風(fēng)險(xiǎn)共存的狀態(tài)。新時(shí)代信訪正處在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，信訪所處的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，意味著風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展高度關(guān)聯(lián)及匹配，現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)則是政治變革越深入，法治實(shí)施越完備，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型越加快，城鎮(zhèn)化改造越提速，矛盾則涌現(xiàn)越多。信訪正反映了信訪與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)形態(tài)交織融合的新形勢(shì)，作為吸納群眾意見渠道的信訪交織了基本生活保障、公共服務(wù)均等化、知情參與監(jiān)督等多方面的內(nèi)容，交織了經(jīng)濟(jì)利益主張、政治參與要求、用法及法治行動(dòng)、公平正義訴求，交織了對(duì)政府職權(quán)行使及其作風(fēng)建設(shè)的要求，以及對(duì)社會(huì)多元力量參與及配合的要求。

（三）信訪媒介載體不斷擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)

隨著新的信息技術(shù)和傳播媒介的出現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，新時(shí)代信訪建設(shè)渠道和載體也在發(fā)生著相應(yīng)的變化，公眾借助于網(wǎng)絡(luò)表達(dá)信訪訴求越來越普遍，而國(guó)家也更為強(qiáng)調(diào)公民通過網(wǎng)絡(luò)提起信訪訴求。在公眾需要與國(guó)家保障的雙向互動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)信訪在信訪中地位得到確立，并受到越來越多的重視。信訪適應(yīng)新興技術(shù)手段的演變，加大高科技媒介平臺(tái)應(yīng)用，開通微信信訪、郵箱信訪、短信信訪、視頻信訪等新的信訪渠道，信訪的媒介平臺(tái)呈現(xiàn)與時(shí)拓展、不斷創(chuàng)新的態(tài)勢(shì)。2016 年我國(guó)網(wǎng)上信訪總量同比上升106.8%；2017 年全國(guó)網(wǎng)上信訪同比上升79.4%。網(wǎng)絡(luò)信訪等新媒介平臺(tái)的信訪量在信訪總量中的比重日益增大，新媒介信訪已然成為信訪的主陣地和主渠道。

二、我國(guó)信訪制度發(fā)展不充分的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

新時(shí)代人民信訪需要在總量、結(jié)構(gòu)及質(zhì)效要求等方面發(fā)生著新的變化，信訪制度建設(shè)中還有與人民需要變化新態(tài)勢(shì)不相適應(yīng)的地方，信訪制度現(xiàn)狀與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之間仍有差距。人民需要向增量化、高端化、品質(zhì)化的發(fā)展常態(tài)，也不斷凸顯了信訪制度在職能行使、風(fēng)險(xiǎn)管控、質(zhì)效提升方面的不足，其中不僅涉及了信訪與人民需要增量發(fā)展不相同步的問題，而且涉及到了信訪與人民需要品質(zhì)增進(jìn)不相匹配的問題。

（一）信訪關(guān)鍵職能發(fā)揮不充分

信訪辦理職能，尤其是督察辦理和直接辦理職能，是信訪服務(wù)群眾、解決實(shí)際問題功能得以發(fā)揮的關(guān)鍵。實(shí)踐中，信訪辦理職能多是轉(zhuǎn)辦和交辦，直辦職能時(shí)限于重大信訪案件；信訪處理權(quán)能的實(shí)現(xiàn)也多局限于提出處理意見或提出處理建議。并且當(dāng)前信訪督辦職能行使仍不充分，督辦的權(quán)威和效能有待擴(kuò)充。以往線下督查、粗放式督查、包辦式督查、被動(dòng)式督查等督查方式，與新時(shí)代新要求均不相適應(yīng)。

（二）信訪源頭風(fēng)險(xiǎn)管控不充分

近年來，城鄉(xiāng)建設(shè)和國(guó)土資源類的信訪案件連年占比較高，表明相關(guān)領(lǐng)域中風(fēng)險(xiǎn)管控和源頭治理的不足；信訪風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)測(cè)及預(yù)警體系仍不完善，導(dǎo)致信訪源頭治理效果欠佳。并且，信訪部門在推進(jìn)信訪風(fēng)險(xiǎn)源頭化解方面，還受到權(quán)能手段不足的掣肘，包括風(fēng)險(xiǎn)治理法治化水平低、風(fēng)險(xiǎn)制度指引不力、風(fēng)險(xiǎn)檢查監(jiān)管不足等。國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴指出：“當(dāng)前信訪工作源頭性、基礎(chǔ)性的短板仍然明顯，表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管控上，就是源頭治理力度不夠?！?/p>

（三）信訪服務(wù)質(zhì)效提升不充分

當(dāng)前，信訪辦理質(zhì)效，包括辦理的規(guī)范化程度，信訪辦理的便捷性和快捷性，相比較于人民群眾日益增長(zhǎng)的需要，還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。2016 年河南省信訪部門及時(shí)受理率達(dá)96.46%，但同期按期答復(fù)率95.97%，群眾滿意度參評(píng)率55.1%，對(duì)信訪部門滿意度68.6%，對(duì)有權(quán)處理單位滿意度54.9%。

三、新時(shí)代信訪體制機(jī)制充分發(fā)展的對(duì)策

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化為我國(guó)信訪制度改革和發(fā)展指明了方向，信訪無疑要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，緊跟人民信訪需要在總量、質(zhì)效和結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)新變化，確立信訪制度供給與人民信訪需要相適應(yīng)的觀念，著力就信訪供給的量需匹配、品質(zhì)改進(jìn)、結(jié)構(gòu)完善等方面推進(jìn)制度變革和制度創(chuàng)新。通過加強(qiáng)信訪職能的配置及行使，強(qiáng)化信訪源頭風(fēng)險(xiǎn)管控，提升信訪全流程質(zhì)效，著力彌補(bǔ)信訪制度建設(shè)不健全、不科學(xué)，以及信訪制度實(shí)施不得力、不高效等信訪發(fā)展不充分的缺陷，最終推動(dòng)形成量質(zhì)協(xié)同、結(jié)構(gòu)均衡、質(zhì)效充分的信訪公共服務(wù)體系。

（一）信訪關(guān)鍵職能充分行使的對(duì)策

習(xí)近平總書記對(duì)新時(shí)代信訪工作的職能定位作出新的總結(jié)和概括，提出信訪工作以“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”為根本職能。新時(shí)代信訪要以這一指示精神為指引，通過信訪制度不斷的改革與創(chuàng)新，推動(dòng)信訪職能全面充分行使，將信訪建設(shè)成為緊密聯(lián)系群眾、匯集民情民意、調(diào)查處理公眾投訴以及調(diào)查測(cè)評(píng)民意民愿的中心性樞紐和綜合性工作平臺(tái)。

1.了解民情職能的充分行使。對(duì)信訪了解民情職能上的改革，以黨的群眾工作部的設(shè)立，及其與信訪工作職能的完全融合為重要步驟。今后的改革要進(jìn)一步圍繞信訪了解民情職能的充分行使，將信訪全面納入黨和政府的民情摸排和群眾路線建設(shè)，使信訪在新時(shí)期成為了解民情的窗口和民情匯集的樞紐。信訪部門要成為黨和政府開展經(jīng)常性的走訪群眾及聽取群眾意見的專門性工作部門，成為走訪制度化、常態(tài)化、剛性化的專門推動(dòng)力量。信訪部門制定走訪規(guī)范并指導(dǎo)各部門制定走訪規(guī)章，為各部門規(guī)定走訪時(shí)間、走訪人次、走訪效果等要求，并開展經(jīng)常性的走訪工作督察、考核及獎(jiǎng)懲，推動(dòng)了解民意各項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)。

2.集中民智職能的充分行使。群眾意見及建議匯聚著廣大群眾對(duì)于改進(jìn)黨和政府工作的觀察和思考，是群眾智慧的凝結(jié)和體現(xiàn)。作為人民意見與政府決策之間的橋梁和紐帶，信訪部門要經(jīng)常性地組織人民意見建議的征集，并使之嵌入到黨和政府決策進(jìn)程，要搭建意見征集的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)時(shí)吸納及反饋公眾意見，并實(shí)現(xiàn)與政府決策機(jī)制的有效銜接。借鑒國(guó)外訴愿啟動(dòng)決策的做法，在鄉(xiāng)、縣、省多個(gè)決策層面，分別推行相應(yīng)的民意訴求納入政府決策的工作機(jī)制，將達(dá)到一定規(guī)模的公眾訴求直接納入黨委政府決策議程。信訪部門定期舉辦金點(diǎn)子征集和評(píng)選活動(dòng)，對(duì)公眾提出的有價(jià)值的、可操作的意見建議，給予相應(yīng)的資金和名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，并啟動(dòng)相應(yīng)的專項(xiàng)決策機(jī)制。

3.維護(hù)民利職能的充分行使。我國(guó)多地在多年前便開展了賦權(quán)為內(nèi)容的改革，由信訪部門行使直接查辦權(quán)、督辦權(quán)、評(píng)估權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等權(quán)，在維護(hù)民利方面取得顯著的效果。新時(shí)代條件下，信訪維護(hù)民利職能須要得到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。信訪部門作為政府投訴中心和糾誤平臺(tái)的定位應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_，在部門化、分散化的投訴平臺(tái)之外，信訪部門要成為集中式的、樞紐式的投訴中心，成為一線接入、首問負(fù)責(zé)、全程督導(dǎo)及嚴(yán)密監(jiān)管的有力平臺(tái)。信訪的職能由投訴受理延伸至相應(yīng)的轉(zhuǎn)辦、督促、調(diào)查及處罰，通過信訪對(duì)其他各部門投訴平臺(tái)及投訴處理進(jìn)程的監(jiān)管，以及通過信訪適時(shí)開展的獨(dú)立調(diào)查，更好地達(dá)成維護(hù)民利的宗旨和職能。信訪獨(dú)立調(diào)查不僅是政府內(nèi)專門性的糾錯(cuò)機(jī)制，更是國(guó)家監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的組成部分，與執(zhí)法權(quán)設(shè)計(jì)及監(jiān)察權(quán)設(shè)計(jì)共同構(gòu)成科學(xué)的權(quán)力布局。信訪內(nèi)調(diào)查機(jī)制，還彰顯著社會(huì)參與的意蘊(yùn)，該制度尤其注重吸納專家、公眾等社會(huì)力量開展相關(guān)糾誤調(diào)查。

4.凝聚民心職能的充分行使。作為黨和政府與民心相連相通的橋梁，信訪部門要推進(jìn)凝聚民心工作的制度化，通過借鑒國(guó)外民調(diào)制度及其機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑長(zhǎng)效性的民意調(diào)查及民意測(cè)評(píng)的工作機(jī)制，開展公眾對(duì)政府工作部門的滿意度調(diào)查和測(cè)評(píng)，以精準(zhǔn)的手段探測(cè)、展示民心，以健全的平臺(tái)吸引、凝聚民心，以扎實(shí)的績(jī)效響應(yīng)、回饋民心。

（二）信訪源頭風(fēng)險(xiǎn)充分管控的對(duì)策

新時(shí)代信訪體制機(jī)制的充分發(fā)展要求對(duì)信訪矛盾風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施根源性管控，實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展要求信訪職權(quán)進(jìn)一步法治化，尤其要推進(jìn)信訪源頭風(fēng)險(xiǎn)檢查的執(zhí)法化，推行以信訪部門為主導(dǎo)的重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，以及實(shí)行系統(tǒng)性的信訪風(fēng)險(xiǎn)控制。

1.開展信訪風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)法檢查?，F(xiàn)行《河南省信訪條例》已經(jīng)明確信訪部門有檢查信訪事項(xiàng)辦理情況、督促落實(shí)處理結(jié)果的職權(quán)，并且對(duì)于各單位信訪工作的違法、失職及不負(fù)責(zé)現(xiàn)象，也有提出處理建議的權(quán)力。但這一設(shè)計(jì)主要地針對(duì)信訪提起后階段，并未重點(diǎn)切入到信訪風(fēng)險(xiǎn)管控初端，并且，長(zhǎng)期以來，信訪對(duì)其他部門防控風(fēng)險(xiǎn)不力的現(xiàn)象，缺乏有效的、權(quán)威的管控措施。為了推進(jìn)對(duì)信訪風(fēng)險(xiǎn)的源頭管控，提升信訪風(fēng)險(xiǎn)化解法治化水平，信訪部門的職權(quán)有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到延伸，通過賦予信訪部門對(duì)公用單位信訪風(fēng)險(xiǎn)的檢查權(quán)、督導(dǎo)權(quán)和處罰權(quán)，在傳統(tǒng)的處分建議權(quán)之外，增加信訪的執(zhí)法權(quán)力，使信訪部門有足夠的權(quán)能推進(jìn)信訪風(fēng)險(xiǎn)源頭化解。信訪部門對(duì)各單位信訪舉報(bào)規(guī)章制定，信訪投訴電話、信箱設(shè)置，投訴處置人員及設(shè)施配備等情況開展檢查，對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)管控缺陷和風(fēng)險(xiǎn)隱患予以提示、督促和整頓，確保各單位信訪風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制健全。

2.主導(dǎo)實(shí)施重大信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。傳統(tǒng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定及信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，各部門以自我評(píng)估為主導(dǎo)，評(píng)估常常缺乏防范風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)力，環(huán)節(jié)“少快省”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致評(píng)估執(zhí)行流于形式。因此，有必要發(fā)揮信訪部門風(fēng)險(xiǎn)防控的專門化和主渠道功能，以信訪部門及人員為主導(dǎo)，吸收多方社會(huì)力量共同參與，采取走訪、座談、聽證等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目、重要環(huán)節(jié)的信訪風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施監(jiān)控，推動(dòng)對(duì)重大信訪風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)查和整治。

3.推行信訪風(fēng)險(xiǎn)制度指引。信訪部門依據(jù)法律法規(guī)和自身職權(quán)，就信訪風(fēng)險(xiǎn)管控方針、策略、內(nèi)容、手段等作出進(jìn)一步明細(xì)的規(guī)定，使之成為各部門制定本單位信訪風(fēng)險(xiǎn)處置方案的有效指引。信訪風(fēng)險(xiǎn)制度指引要對(duì)處理信訪所要求的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、處理流程、人財(cái)物配備、事前事中事后的應(yīng)對(duì)舉措及信息反饋予以明確，對(duì)信訪風(fēng)險(xiǎn)處置崗位、人員及其責(zé)任予以明確，對(duì)相關(guān)內(nèi)控檢查及考核獎(jiǎng)懲予以明確，建立健全從職能部門和業(yè)務(wù)部門，到各單位信訪處理部門或人員，再到信訪部門及人員的三道信訪風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。信訪部門建立相應(yīng)信訪風(fēng)險(xiǎn)方案?jìng)浒讣皺z查機(jī)制，指導(dǎo)各單位制定及完善本單位的信訪風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防范及處置的指導(dǎo)方案，并督促各單位信訪風(fēng)險(xiǎn)處理方案實(shí)時(shí)向信訪部門報(bào)備。

（三）信訪服務(wù)質(zhì)效充分提升的對(duì)策

質(zhì)效充分提升是信訪體制機(jī)制充分發(fā)展的重要體現(xiàn)，它涵蓋了信訪受理、信訪督查辦理以及信訪信息反饋等全部流程中的質(zhì)效充分提升。

1.信訪受理中的質(zhì)效提升。要發(fā)揮新媒介受理信訪的主平臺(tái)功能，在推進(jìn)短信、郵箱、電話等多渠道便利化受理信訪的同時(shí)，實(shí)行多渠道身份統(tǒng)一認(rèn)證和便捷登錄，完善網(wǎng)絡(luò)受理門檻，減少不必要的證明和重復(fù)提交；要著力提升傳統(tǒng)窗口受理信訪渠道的質(zhì)效，強(qiáng)化窗口人員素質(zhì)培育和作風(fēng)建設(shè)，完善“只跑一趟”相關(guān)流程安排，推行先行受理和多渠道資料補(bǔ)全相結(jié)合，最大限度便利群眾在窗口提起信訪；要提高約訪、主動(dòng)下訪在信訪處理渠道中的比重，做好工作銜接和人員調(diào)度，強(qiáng)化辦理期限意識(shí)，不斷提高信訪接訪中的現(xiàn)場(chǎng)解決率。

2.信訪辦理中的質(zhì)效提升。改變以往信訪督辦僅有建議權(quán)、失之偏軟的弊端，結(jié)合信訪職權(quán)強(qiáng)化和改進(jìn)，對(duì)各單位處理信訪中不當(dāng)、不妥的地方，責(zé)令即時(shí)糾正；對(duì)各單位不辦、拖辦等現(xiàn)象進(jìn)行執(zhí)法處罰；對(duì)制度不健全、組織機(jī)構(gòu)渙散、信訪投訴處理不及時(shí)的單位，除進(jìn)行處罰外，還要責(zé)令進(jìn)行整頓；要整合行政手段、執(zhí)法處罰手段與處分手段等多種推進(jìn)力量，形成督辦合力。針對(duì)無力辦理、拖延辦理等問題，信訪部門及時(shí)啟動(dòng)直接辦理，并強(qiáng)化辦理期限、辦理流程等方面的制度約束，保障信訪部門辦理信訪案件的質(zhì)效。

3.信訪反饋中的質(zhì)效提升。要以信訪受理多媒介、多渠道為依托，完善信訪受理過程中的反饋，包括做好信訪渠道預(yù)先信息公告，完善信訪投訴信息指引，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化受案反饋；推行短信反饋、電話反饋等貼近性的反饋舉措，實(shí)現(xiàn)信訪群眾對(duì)信訪辦理流程及辦理結(jié)果的實(shí)時(shí)接收；信訪部門就信訪工作全局向黨委、政府、人大及社會(huì)公眾及時(shí)予以反饋，協(xié)助黨委政府掌握信訪工作形勢(shì)和動(dòng)態(tài)，同時(shí)，自覺接受來自人大、媒體及社會(huì)公眾的工作監(jiān)督。