韋佼杏

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100083)

一、引言

警察行政職權(quán)與偵查職權(quán)的二元?jiǎng)澐?，始終是近現(xiàn)代各主要國(guó)家警察權(quán)力配置的通例，體現(xiàn)的是憲政國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)的不同運(yùn)作機(jī)理。中國(guó)近代警察制度起源于清末，是晚清引進(jìn)西方政治文明改造傳統(tǒng)政治制度的重要產(chǎn)物。相對(duì)于西方各主要國(guó)家而言，中國(guó)警政建設(shè)起步較晚，是在參照了日本警制模式的基礎(chǔ)上建立并發(fā)展起來(lái)的。在移植和本土化的過(guò)程中，警察制度的一些共性問(wèn)題，在近代中國(guó)政治變革與轉(zhuǎn)型的歷史背景下，受政治、經(jīng)濟(jì)、法律與社會(huì)等諸方面因素的影響，也有著個(gè)性鮮明的表現(xiàn)形式。在近代中國(guó)從傳統(tǒng)的司法行政合一向司法與行政分離的歷史進(jìn)程中，警察權(quán)的發(fā)展也開(kāi)始由單一的行政權(quán)底色走向“行政—司法”的二元分化。

二元結(jié)構(gòu)自清末形成，歷經(jīng)民國(guó)，沿用至今。作為內(nèi)務(wù)行政的警察權(quán)，何以會(huì)出現(xiàn)“行政—司法”的分化，國(guó)家為何將兩種不同性質(zhì)的權(quán)力集中在警察機(jī)構(gòu)，在全面依法治國(guó)背景下如何對(duì)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題進(jìn)行治理？基于對(duì)這一問(wèn)題的探究，文章將對(duì)我國(guó)警察權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理和歸納，并根據(jù)以下思路對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深入分析：首先，在近代中國(guó)警政建設(shè)的過(guò)程中，二元結(jié)構(gòu)的形成是基于怎樣的制度變革；其次，二元經(jīng)歷了怎樣的歷史變遷與發(fā)展；第三，如何對(duì)二元的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)識(shí)與定位，并對(duì)其正當(dāng)性與合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)；最后，總結(jié)不同權(quán)力運(yùn)行的客觀規(guī)律及特點(diǎn)，二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的權(quán)力集中與濫用問(wèn)題，明確權(quán)力控制與治理的基本方向。

二、由來(lái)與變遷

關(guān)于警察含義的考證，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，警察源于希臘語(yǔ)“公民權(quán)”，本意指的是政府政策，后用于維持治安，保持清潔等行政管理[1]。進(jìn)入近現(xiàn)代，隨著政府內(nèi)部的職能分工日益細(xì)密，近現(xiàn)代的警察概念外延逐步縮小。“僅以國(guó)家內(nèi)務(wù)活動(dòng)為限，且須以國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制方法為特征，如防止危害、維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序的國(guó)家活動(dòng)。”[2]我國(guó)清末起步的警察制度，直接嫁接了近現(xiàn)代的警察概念。對(duì)警察權(quán)進(jìn)行界定，主要限縮于形式的警察概念，即從組織機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，“僅指警察機(jī)關(guān)維護(hù)秩序、排除危害的角色、作用或者權(quán)力”[3]。

(一)清末雛形初現(xiàn)

日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，鑒于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的局限與失敗，清廷決定借鑒西方政治文明對(duì)國(guó)內(nèi)政治制度進(jìn)行改革，企圖從根源上挽救危舊時(shí)局。作為新政內(nèi)容之一的官制改革，目的在于通過(guò)促進(jìn)國(guó)家機(jī)器和運(yùn)行體制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，為憲政改革提供組織上的條件和基礎(chǔ)。警察作為內(nèi)務(wù)之首，自然成為官制改革的重中之重。在移植過(guò)程中，近代中國(guó)政體的變動(dòng)、司法制度的改革與傳統(tǒng)法律體系的革新，成為警察制度落地生根的重要土壤，這也為近代中國(guó)警察權(quán)的二元分化奠定了基礎(chǔ)和基本走向。

1．警察制度的創(chuàng)立

清末警政建設(shè)，既有統(tǒng)治者鞏固國(guó)內(nèi)統(tǒng)治秩序的內(nèi)部考量，也有緩解外交壓力的外部考慮。一方面，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，隨著西方資本主義商品的沖擊，中國(guó)自給自足的自然經(jīng)濟(jì)日漸瓦解，失業(yè)人口的增多進(jìn)一步激化了國(guó)內(nèi)矛盾，而傳統(tǒng)以綠營(yíng)、差役和保甲為主的治安體系，也因政治腐敗早已積弊叢生，失去效用。另一方面，西方列強(qiáng)在鎮(zhèn)壓義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)后，要求清政府確保帝國(guó)主義在華的經(jīng)濟(jì)、政治利益和人身安全。在列強(qiáng)施加的壓力之下，清廷開(kāi)始考慮借鑒租界內(nèi)“安民公所”“巡捕房”等近代警察制度，建立起一套新型治安防控體系，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

1905年，作為全國(guó)警政最高管理機(jī)構(gòu)的巡警部成立，標(biāo)志著近代警政建設(shè)正式在全國(guó)范圍內(nèi)拉開(kāi)帷幕。在中央層面，根據(jù)巡警部官制章程的規(guī)定，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)五司十六科。其中，“警政司下設(shè)行政、考績(jī)、戶籍、統(tǒng)計(jì)四科；警法司負(fù)責(zé)司法、國(guó)際、檢閱、調(diào)查四科；警保司負(fù)責(zé)保安、衛(wèi)生、工筑、營(yíng)業(yè)四科；警務(wù)司設(shè)文牘、庶務(wù)兩科；警學(xué)司設(shè)課程、編輯兩科”。另外，還設(shè)有“機(jī)務(wù)所、京師內(nèi)外城巡警總廳、京師內(nèi)外城預(yù)審廳、高等巡警學(xué)堂、京師習(xí)藝所、路工局、消防隊(duì)、協(xié)巡營(yíng)、探防隊(duì)稽查處等下屬機(jī)構(gòu)”[4]。在地方層面，各省設(shè)立巡警道管轄全省巡警事宜，分設(shè)“總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生”[5]四科。至此，中央至地方的警察組織架構(gòu)基本建成。

在“預(yù)備立憲”的分權(quán)理念下，警察職責(zé)采行了行政警察與司法警察的分類。行政警察與司法警察的區(qū)分起源于法國(guó)，“是法國(guó)革命后，其國(guó)民對(duì)司法權(quán)所表示的不信任感在制度上的體現(xiàn)”[6]。日本明治時(shí)期的警察制度，也效仿了法國(guó)的警察分類，行政警察屬于內(nèi)務(wù)大臣所轄事務(wù)，司法警察屬于法院檢事局事務(wù)。行政警察與司法警察的分類，反映了行政職權(quán)與司法職權(quán)兩套不同的權(quán)力體系，在各自法律領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)行特點(diǎn)。清末警察主要是以日本作為制度范本，日本憲政改革思想和警政實(shí)踐，也對(duì)我國(guó)警察分類產(chǎn)生了影響。司法警察與行政警察不同之處在于，司法警察以服務(wù)刑事司法為目的，“為司法上輔助機(jī)關(guān)，因職權(quán)上關(guān)系，直接受檢察官指揮，以達(dá)有罪必發(fā)之目的”[7]。在巡警部的職責(zé)分工上，行政警察“掌凡關(guān)于警衛(wèi)、保安、風(fēng)俗、交通以一切行政警察事項(xiàng)”；司法警察“掌審定司法警察辦事章程，凡司法警察官制配置及參核成績(jī)，調(diào)查犯罪種類等事均歸核辦”[4]。內(nèi)、外城巡警總廳下設(shè)的警務(wù)處，其下設(shè)的治安股負(fù)責(zé)“所有一切保持治安、預(yù)防危險(xiǎn)、潛察奸尻諸務(wù)皆隸之”；刑事股負(fù)責(zé)“督捕追贓，搜查、護(hù)送罪人、司法警察服役事務(wù)”[4]。1906年官制改革后，巡警部縮編為民政部下屬的警政司，但行政警察與司法警察分類的做法保持不變。

警察制度的確立及司法警察與行政警察的分類，為司法改革和檢警一體化偵查模式的確立奠定了組織基礎(chǔ)。接下來(lái)的近代司法制度改革與刑事訴訟法典的獨(dú)立，又進(jìn)一步推動(dòng)了警察權(quán)由單一的行政權(quán)底色轉(zhuǎn)向“行政—司法”的二元分化。

2．近代偵查權(quán)的產(chǎn)生

清末司法改革，司法與行政的分離，使傳統(tǒng)偵查權(quán)脫離了傳統(tǒng)行政權(quán)，在刑事司法領(lǐng)域內(nèi)獲得了獨(dú)立的發(fā)展空間。在中國(guó)古代，“偵查”一詞始終帶有濃厚的軍事色彩，“在‘刑起于兵’的法制沿革背景和司法行政合體的權(quán)力格局下，也被寬泛用于代指刑事調(diào)查活動(dòng)”[8]。但在諸法合體、程序法與實(shí)體法不分的中國(guó)傳統(tǒng)法制下，“偵查”一詞雖有犯罪追緝之意，卻沒(méi)有被作為專門的法律術(shù)語(yǔ)使用。司法改革后，偵查作為刑事訴訟的審前程序，開(kāi)始在刑事司法領(lǐng)域中獲得獨(dú)立的地位和意義。隨后，《大清刑事民事訴訟法》和《大清刑事訴訟律》等刑事訴訟法典的編纂，從根本上改變了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)體法與程序法不分的局面，偵查在刑事司法中的地位和價(jià)值日益凸顯。

司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生，檢警一體化偵查模式的確立，使偵查權(quán)逐漸成為警察權(quán)的一個(gè)重要方面。“1906年，清政府改變了中央刑部、大理寺、都察院和地方各級(jí)行政長(zhǎng)官掌握司法審判權(quán)的司法與行政合一的體制，設(shè)大理院和各級(jí)審判廳為刑事審判權(quán)的專門機(jī)關(guān)，同時(shí)相應(yīng)設(shè)立各級(jí)檢察廳，對(duì)刑事案件實(shí)行偵查，提起公訴，監(jiān)督判決的執(zhí)行?！盵4]在刑事司法程序的設(shè)計(jì)方面，偵查服務(wù)于公訴職能，并采取檢警一體化的偵查模式。1906年《大理院審判編制法》明確了檢察官在法律上的偵查主體地位，1908年《司法警察職務(wù)章程》對(duì)檢警關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步明確，即司法警察在檢察官的指揮調(diào)度下，行使具體的偵查職權(quán)。在特殊緊急的情形下，司法警察可以享有一定的緊急處置權(quán)和自主偵查權(quán)，如發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯，警察可先行逮捕，后補(bǔ)辦拘票。從法律規(guī)定上看，檢察官在偵查中占據(jù)主導(dǎo)地位，司法警察只是作為一個(gè)輔助的角色。然而，在偵查實(shí)踐當(dāng)中，警察無(wú)論是在人員組織還是偵查實(shí)務(wù)技能方面，相對(duì)于檢察官而言都具有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，警察成為了事實(shí)上的偵查主體，而檢察官也往往自覺(jué)讓步于司法警察的偵查。

警察在事實(shí)上行使的偵查權(quán)，除了包括上述所言的依附于公訴職能之事后偵查，還包括犯罪發(fā)生前之預(yù)防和情報(bào)收集?；凇皞商綖榫熘兄皇?，非巡警之外更有所謂偵探也”的偵查認(rèn)識(shí)觀，在近代警政建設(shè)中，把組建專業(yè)偵查警探作為其核心工作之一，從而使警察擁有廣泛的偵緝權(quán)[8]。巡警部設(shè)立時(shí)，就已經(jīng)設(shè)立了類似于今天刑事警察的探訪隊(duì)，“專司探訪、偵緝等事，以摘奸發(fā)隱為宗旨，對(duì)潛謀不軌、來(lái)歷不明、形跡可疑者進(jìn)行探查”。1906年，民政部成立后，又設(shè)立了稽查緝捕局，目的在于“清奸尻而防未然”。1909年，“民政部將緝捕、探訪歸并為緝探總局，下設(shè)三個(gè)緝探隊(duì)，從事秘密偵查活動(dòng)”[4]。緝捕警察與司法警察作為專門的偵查組織，都行使偵查職能。二者的區(qū)別在于，“刑事警察乃犯罪未發(fā)生之前，做防范于未然之司法行動(dòng)；司法警察是根據(jù)刑事訴訟法，搜查已發(fā)生之犯罪或逮捕犯人”[9]。

簡(jiǎn)言之，在司法制度建立之初，偵查權(quán)是一項(xiàng)依附于公訴權(quán)的刑事司法權(quán)力，開(kāi)始從傳統(tǒng)行政權(quán)中脫離，警察權(quán)的二元分化初現(xiàn)雛形。雖然，在檢警一體化的偵查模式下，警察偵查權(quán)的獨(dú)立性并未得到彰顯。但是，基于警察在偵查實(shí)務(wù)中的重要地位，偵查權(quán)終究是警察權(quán)的一個(gè)重要組成內(nèi)容，并在警務(wù)實(shí)踐中有進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢(shì)。

3．近代治安處罰權(quán)的出現(xiàn)

《大清違警律》的制定，確立了警察近代治安處罰權(quán)，警察行政被正式納入到近代行政法規(guī)制的軌道。在內(nèi)憂外患的時(shí)局之下，如何通過(guò)社會(huì)治理方式的變革來(lái)加強(qiáng)內(nèi)務(wù)行政管理，成為統(tǒng)治階級(jí)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。一直以來(lái)，統(tǒng)治者對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的方式主要是依靠傳統(tǒng)單一的刑罰手段，這一治理方式在封建集權(quán)的主權(quán)國(guó)家中具有很強(qiáng)的威懾性和嚴(yán)厲性，在一定程度上能夠維持統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定。但在遭受內(nèi)外沖擊的晚清時(shí)期，僅僅依賴傳統(tǒng)刑罰制裁手段，并不能有效解決社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的矛盾和沖突。在清末立憲與法律改革運(yùn)動(dòng)中，通過(guò)民事、行政等調(diào)控方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行更加精細(xì)的治理，成為統(tǒng)治者對(duì)社會(huì)加強(qiáng)全面控制的重要選擇。其中，“以積極干涉社會(huì)公共生活促進(jìn)國(guó)民福利為由，行國(guó)家行政權(quán)力伸張之實(shí)”，成為統(tǒng)治階級(jí)推動(dòng)近代治安行政立法的內(nèi)在動(dòng)力[10]。此時(shí)，《大清違警律》應(yīng)時(shí)而生，打破了中國(guó)延續(xù)了數(shù)千年“以刑為主”的社會(huì)治理方式之壟斷，并由此奠定了警察治安行政處罰權(quán)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

作為中國(guó)近代第一部治安管理法規(guī)的《大清違警律》，與傳統(tǒng)刑律在社會(huì)治理方式上有著明顯區(qū)別。《大清違警律》是警察日常執(zhí)法的配套制度，其所強(qiáng)調(diào)的治理理念是，“息禍患于未萌，期秩序之共守”[11]。在性質(zhì)上，《大清違警律》屬于行政法范疇，不同于刑事法律。“違警律，警察規(guī)則之一種也。其所定者，乃因不遵違警律而成罪之行為與可科于此行為之罰。名其罪曰違警罪，以與刑事罪(即普通犯罪)相區(qū)別?！盵12]1908年出臺(tái)的《違警律試行辦法》，也認(rèn)定了違警裁決在性質(zhì)上屬于行政處分。在調(diào)整對(duì)象上，《大清違警律》針對(duì)的是違反社會(huì)管理秩序的一般違法行為，內(nèi)容涉及政務(wù)、公共危害、交通、通信、秩序、風(fēng)俗、身體及衛(wèi)生、財(cái)產(chǎn)等社會(huì)生活領(lǐng)域；而刑律針對(duì)的是嚴(yán)重危害社會(huì)秩序的犯罪行為?！靶淌路桑淦鹪瓷豕?，而所規(guī)定者，又屬較巨之事，故人民易于遵守。違警罰法之內(nèi)容，其關(guān)于秩序安寧之易見(jiàn)者，固賅括無(wú)疑，乃至言笑動(dòng)作，以及飲食服裝之微，悉臚舉焉?！盵13]通過(guò)違警律對(duì)社會(huì)進(jìn)行常態(tài)化的管理和整飭，這種有別于嚴(yán)厲刑罰的行政治理方式，其背后的理念在于“使國(guó)家通過(guò)法律對(duì)社會(huì)提供的‘防線’向前推進(jìn)，使國(guó)家節(jié)省了司法資源而同時(shí)獲得了極大的社會(huì)福利”[14]。

《大清違警律》的出臺(tái)，為警察行使治安行政管理職權(quán)提供了一套相對(duì)完整的制度依據(jù)?！洞笄暹`警律》采行了獨(dú)立的立法例，使之成為警察執(zhí)法的獨(dú)立依據(jù)。在管轄方面，警察對(duì)違警行為享有即決處罰權(quán)。由警察對(duì)違警行為進(jìn)行裁決的正當(dāng)性理由，除了“輕微之犯罪，須用單簡(jiǎn)敏速之特別處分”這一執(zhí)法便利性考量外，更重要的原因在于違警罪在本質(zhì)上屬于治安行政上的處罰，在裁決程序上應(yīng)有與刑事案件有輕重繁簡(jiǎn)的區(qū)分?！斑`警罪之審判，其實(shí)質(zhì)不屬于刑事訴訟，乃屬于以除去危害為目的之行政處分?！盵12]

這部近代治安行政法規(guī)，首次明確了警察在治安行政過(guò)程中，依法享有對(duì)違警行為的調(diào)查、處罰和執(zhí)行權(quán)。在警察街面執(zhí)法過(guò)程中，賦予其對(duì)違警行為的處罰權(quán)，不僅為警察行政提供一種及時(shí)有效的手段和措施，同時(shí)，也豐富和靈活了國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的方式。治安管理處罰作為警察行政的一項(xiàng)重要方式和手段，一直沿用至今，并與偵查權(quán)共同成為警察權(quán)的兩個(gè)重要方面。

(二)民國(guó)的成熟與定型

北洋政府和南京國(guó)民政府不斷加強(qiáng)警察在社會(huì)控制中的作用，治安行政立法的自成體系與偵查制度的日趨完備，使二元運(yùn)行機(jī)制趨于成熟與定型。具體表現(xiàn)在：一方面，《中華民國(guó)違警罰法》(以下簡(jiǎn)稱《違警罰法》)在體例和內(nèi)容上的完善，促進(jìn)了治安處罰權(quán)的成熟與獨(dú)立。另一方面，偵查權(quán)的運(yùn)行，在程序法、行為法和組織法上獲得了相對(duì)系統(tǒng)化的制度支撐體系。

1．治安行政法律自成體系

在治安處罰權(quán)方面，《違警罰法》幾經(jīng)修訂，最終成為警察治安行政的獨(dú)立法律依據(jù)。在1915年、1928年、1943年的幾次主要調(diào)整中，《違警罰法》在立法上，“呈現(xiàn)出一條去刑法化而趨于行政法化的發(fā)展軌跡”[15]。

在去刑法化立法思想的引領(lǐng)下，《違警罰法》作為行政制裁的一種重要方式，逐漸得到社會(huì)的認(rèn)同。1915年的修訂，不再將違警行為稱為“罪”，體現(xiàn)了行政違法有別于刑事犯罪的立法思想。1928年的修改，對(duì)違警責(zé)任年齡、心神喪失人處罰、處罰等級(jí)、管轄機(jī)關(guān)等方面進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充，體現(xiàn)了違警處罰在社會(huì)治理理念上，更加注重和強(qiáng)調(diào)預(yù)防和教化，有別于刑罰上單純的打擊與懲罰。1943年《違警罰法》設(shè)置了“總則”統(tǒng)攝“分則”，在獨(dú)立運(yùn)用時(shí)不再援引刑法總則，并對(duì)管轄、偵訊、裁決、執(zhí)行等程序問(wèn)題進(jìn)行了明確的規(guī)定。同時(shí)，在處罰種類上體現(xiàn)了不同于刑罰的行政處罰特色，如將“罰金”改為“罰鍰”，并新設(shè)“罰役”作為新型處罰方式[4]。南京國(guó)民政府立法院在對(duì)1943年《違警罰法》三讀通過(guò)時(shí)宣稱：違警罰法斯可真正系于行政法范圍[16]。

在治安行政領(lǐng)域內(nèi)，警察可以對(duì)違警行為進(jìn)行調(diào)查、處罰和執(zhí)行等一系列準(zhǔn)司法性質(zhì)的裁判。隨著近代治安行政調(diào)控方式的興起，以《違警罰法》為核心的其他治安處罰法規(guī)的也相繼制定和完善，這為警察治安行政職權(quán)的行使，提供了一套相對(duì)完整的制度體系。

2．偵查制度的完善

在偵查制度方面，國(guó)民政府為了加強(qiáng)對(duì)時(shí)局的嚴(yán)格管控，不斷通過(guò)刑事立法強(qiáng)化偵查權(quán)。在程序法方面，刑事訴訟法的數(shù)次修訂，使偵查權(quán)在形式上的法制化程度得到極大提高。在行為法方面，當(dāng)局不斷出臺(tái)維持社會(huì)治安的緊急狀態(tài)立法，甚至突破檢警一體化制度，賦予警察極大的偵查自主權(quán)。在組織法方面，刑事警察等偵查組織的專門化建設(shè)，使警察作為獨(dú)立偵查主體的趨勢(shì)加強(qiáng)。

首先，刑事訴訟法的制定與修改，令偵查權(quán)在刑事訴訟中的地位與法制化程度不斷提高。1921年，北洋政府制定的《刑事訴訟條例》，對(duì)偵查制度進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整。在內(nèi)容編排上，將“偵查處分”改為“偵查”，并設(shè)置在第一審公訴程序中。在具體內(nèi)容上，除了對(duì)證據(jù)收集行為和刑事強(qiáng)制措施進(jìn)行具體規(guī)范，還特別強(qiáng)調(diào)偵查過(guò)程中對(duì)公民基本權(quán)利的保障，即“應(yīng)注意被告之身體及榮譽(yù)”“不得用強(qiáng)暴、威迫、利誘、欺詐以及其他不正當(dāng)?shù)姆椒ā薄?928年《刑事訴訟法》在“偵查”一章中，對(duì)偵查程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、公民權(quán)利保障、偵查主體、偵查方式、偵查不公開(kāi)原則、移送起訴標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

滿足少數(shù)民族讀者、特殊群體的閱讀需求是公共服務(wù)體系的又一重點(diǎn)。2007年以來(lái)，新聞出版總署實(shí)施少數(shù)民族新聞出版東風(fēng)工程，加強(qiáng)民文出版和印刷發(fā)行能力建設(shè)，開(kāi)展了向少數(shù)民族地區(qū)群眾贈(zèng)閱出版物的項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)了民族文化數(shù)字出版產(chǎn)品公共傳播服務(wù)平臺(tái)和民族語(yǔ)言教育資源庫(kù)；開(kāi)展盲人閱讀推廣工作，實(shí)施盲人聽(tīng)書(shū)項(xiàng)目，構(gòu)建了盲人讀物出版工程和數(shù)字有聲資源平臺(tái)，建設(shè)了盲用數(shù)字出版加工平臺(tái)與服務(wù)體系。[7]

其次，在緊急狀態(tài)立法方面，立法者不斷授予警察不受司法控制的自主偵查權(quán)，警察偵查權(quán)明顯增強(qiáng)。北洋政府時(shí)期在1914年頒布的《治安警察條例》廣泛賦予了警察在危險(xiǎn)物品管理、政治結(jié)社、公眾運(yùn)動(dòng)、文書(shū)散布、勞工聚集等方面的治安警察權(quán)。這一廣義上的“治安警察權(quán)”，實(shí)質(zhì)上往往借助于偵查手段進(jìn)行控制。如《治安警察條例》第2條規(guī)定：除依法令得制造或運(yùn)輸軍器及爆裂物者外，不得制造或運(yùn)輸軍器及爆裂物；警察官吏遇有違犯前項(xiàng)者，應(yīng)徑將其軍器或爆裂物扣留。其認(rèn)為有違犯前項(xiàng)之嫌疑，得向本人或?yàn)橹[庇者徑行搜索。徑行扣留、徑行搜索等權(quán)力的賦予，突破了令狀制度的內(nèi)在要求，警察不需經(jīng)過(guò)檢察官事前審批，就可以根據(jù)個(gè)人判斷徑行采取偵查手段。南京國(guó)民政府在1936年頒布的《維持治安緊急辦法》，規(guī)定了警察在社會(huì)控制方面所享有的權(quán)力，包括直接使用武力、當(dāng)場(chǎng)逮捕、搜捕及其他有效方法。同時(shí)，還賦予警察處置刑事案件的權(quán)力，“其所逮捕人犯，應(yīng)立即解送之較近之憲兵隊(duì)長(zhǎng)官、公安局長(zhǎng)、縣長(zhǎng)或檢察官訊問(wèn)后，分別情形，依照危害民國(guó)緊急治罪法或其他刑事法規(guī)辦理”[5]。1940年《非常時(shí)期維持治安緊急辦法》為“肅清奸尻”，廣泛賦予了警察偵察逮捕、使用武器、使用有效方法排除抗拒、搜索、檢查、扣押等權(quán)力。這些緊急狀態(tài)立法，使偵查權(quán)脫離了司法令狀的束縛，成為警察的一項(xiàng)自主權(quán)力。

最后，偵查組織的專門化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了警察作為獨(dú)立偵查主體的趨勢(shì)。如前述，自巡警部成立，就設(shè)立了探訪隊(duì)，后改稱為偵緝隊(duì)，以偵查、緝捕、逮捕人犯為專職。隨著中外警務(wù)交流偵查技術(shù)和裝備的系統(tǒng)引進(jìn)，刑事警察建立工作正式提上日程?！?946年警察總署成立了，專設(shè)刑警處負(fù)責(zé)掌管全國(guó)刑事警察的設(shè)置督導(dǎo)事項(xiàng)?！盵4]1947年，偵緝隊(duì)改編為刑事警察，并根據(jù)《各級(jí)警察局刑事警察整編規(guī)則》，在全國(guó)確立編制。根據(jù)規(guī)定，從首都警察廳到各市縣，均建立刑事警察組織。刑事警察的職責(zé)主要有“刑事案件的預(yù)防、調(diào)查、勘驗(yàn)即鑒定，刑事案犯的偵查、緝捕、解送、保密防諜即社會(huì)治安案件的調(diào)查，刑事案犯的登記及其他有關(guān)刑事偵防的執(zhí)行事項(xiàng)等”[4]。刑事警察的建立，意味著警察偵查組織專門化建設(shè)的全面加強(qiáng)，偵查業(yè)務(wù)逐漸由檢察官向警察轉(zhuǎn)移，警察已經(jīng)成為偵查的主導(dǎo)力量。

(三)新中國(guó)的沿用與發(fā)展

新中國(guó)成立后，二元結(jié)構(gòu)通過(guò)現(xiàn)代警察制度的重建得到延續(xù)。在新舊政權(quán)交替的時(shí)期，基于階級(jí)斗爭(zhēng)復(fù)雜性與政權(quán)鞏固的需要，不再繼續(xù)沿用檢警一體化的偵查模式，警察作為法律意義上的偵查主體，偵查權(quán)成為警察獨(dú)立行使的職權(quán)。隨著新中國(guó)法制體系的不斷健全和完善，“治安違法與刑事犯罪二元追訴體系”分別在行政執(zhí)法與刑事司法兩大領(lǐng)域得以確立并區(qū)分鮮明。進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著“打防結(jié)合、預(yù)防為主”這一社會(huì)治安綜合治理方針的提出，二元職權(quán)在同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部集中的趨勢(shì)逐步加強(qiáng)，警察權(quán)形成“兩面一體”的權(quán)力格局。

1．二元追訴體系的確立

1949年10月，中央人民政府在軍委公安部的基礎(chǔ)上組建了政府公安機(jī)構(gòu)，人民警察組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)權(quán)限得到明確。1957年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《中華人民共和國(guó)人民警察條例》，對(duì)警察性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。根據(jù)警察任務(wù)，警察權(quán)具體分為偵查職權(quán)和治安行政職權(quán)兩大類。建國(guó)初期，雖然治安行政管理機(jī)構(gòu)與偵查機(jī)構(gòu)在組織上未作分離，但治安行政職權(quán)與偵查職權(quán)在立法上的區(qū)分還是相對(duì)清晰的。

在基本法律體系尚未建立健全的情況下，單行刑事法律與治安行政法律的制定，為二元結(jié)構(gòu)鋪設(shè)了基本的制度軌道。這一時(shí)期，偵查職權(quán)主要圍繞懲治革命犯罪、鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)和維護(hù)人民民主專政的內(nèi)容展開(kāi)。實(shí)體法上的依據(jù)，主要是中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》《中華人民共和國(guó)妨害國(guó)家貨幣治罪暫行條例》《中華人民共和國(guó)妨害懲治貪污條例》三部單行法律。此外，還有1950年中央人民政府政務(wù)院、最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》、1952年政務(wù)院批準(zhǔn)公安部公布的《管制反革命分子暫行辦法》等規(guī)范性文件。程序法方面，全國(guó)尚未制定出臺(tái)統(tǒng)一的刑事訴訟法律，偵查程序的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各類組織法和單行法中。1954年出臺(tái)的《人民檢察院組織法》，規(guī)定了公安、檢察院和法院在刑事訴訟方面的分工，同時(shí)還明確了檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。1954年制定的《逮捕拘留條例》，對(duì)公安偵查權(quán)的具體運(yùn)行進(jìn)行了較為全面細(xì)致的規(guī)定。上述這些法律法規(guī)，為偵查權(quán)的運(yùn)行提供了基本的法律框架。

在治安行政職能方面，1957年制定了《治安管理處罰條例》，對(duì)違反治安管理的違法行為與犯罪行為進(jìn)行了統(tǒng)一區(qū)分?！斑`反治安管理的輕微違法行為，還不到觸犯刑法的程度，夠不上給予刑事處分；但又超過(guò)了一般批評(píng)教育所能解決的限度，需要執(zhí)行一定的行政處罰?！盵17]反治安管理的處罰分為警告、罰款與拘留三種。在處罰程序上，由警察對(duì)治安案件進(jìn)行調(diào)查、裁決和執(zhí)行，不服裁決的，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)作出最后的裁決。治安處罰沿襲了民國(guó)違警行為由警察進(jìn)行即決處理的做法，其考慮在于：“違反治安管理的案件，情節(jié)一般比較簡(jiǎn)單，容易弄清情況，有可能迅速處理，而且時(shí)間久了不作處理，就會(huì)失去教育意義，所以裁決程序力求簡(jiǎn)便，利于執(zhí)行”。[17]

在二元追訴體系下，偵查權(quán)與行政權(quán)在不同制度框架下獨(dú)立運(yùn)作，區(qū)分鮮明。第一，在受立案方面，偵查權(quán)的發(fā)動(dòng)需要以立案作為前提，只有同時(shí)具備“有犯罪事實(shí)”和“需要追究刑事責(zé)任”兩項(xiàng)法定要件，方可進(jìn)行立案并進(jìn)入偵查環(huán)節(jié)。而治安行政案件并沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的立案程序，在受理案件后根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)行政調(diào)查措施。第二，在調(diào)查取證方面，偵查所采取的刑事強(qiáng)制措施和偵查措施，在刑事訴訟三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。而行政調(diào)查所采取的行政強(qiáng)制措施，在執(zhí)行過(guò)程中更加注重警察能動(dòng)性的發(fā)揮，因此主要通過(guò)事后的行政復(fù)議和行政訴訟進(jìn)行控制和監(jiān)督。第三，在案件處理方面，偵查終結(jié)后，警察要么進(jìn)行撤案，要么將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并不享有最終的處分權(quán)。而行政案件，調(diào)查、決定、處罰和執(zhí)行這一整套流程均由警察自主完成。第四，在信息公開(kāi)方面，偵查信息由于不屬于政府信息的范疇，因此并不能通過(guò)《政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)。

20世紀(jì)80年代初專門偵查機(jī)構(gòu)成立后，二元結(jié)構(gòu)開(kāi)始在治安管理部門與偵查部門之間進(jìn)行相對(duì)明確的劃分。建國(guó)初期，公安機(jī)關(guān)尚未建立獨(dú)立的偵查機(jī)構(gòu)，偵查工作仍歸口在治安部門。隨著刑事犯罪活動(dòng)的日益嚴(yán)重，十一屆三中全會(huì)后，公安機(jī)關(guān)開(kāi)始積極探索偵查體制改革，成立專門的偵查機(jī)構(gòu)。偵查機(jī)構(gòu)體系建成后，刑事案件的管轄也隨之進(jìn)行分流。由于層出不窮的犯罪類型需要專業(yè)化的偵查技術(shù)手段，偵查部門承擔(dān)了大多數(shù)刑事案件的偵破工作。根據(jù)公安部1979年頒發(fā)的《刑事案件分管規(guī)定》，絕大部分刑事案件由刑事偵查部門負(fù)責(zé)辦理，治安部門僅負(fù)責(zé)辦理與職責(zé)有關(guān)的少數(shù)簡(jiǎn)單刑事案件，如過(guò)失殺人案，傷害案，擾亂社會(huì)秩序案，強(qiáng)迫、引誘、容留婦女賣淫案，聚眾賭博案，毀壞公私財(cái)物案等?！凹词乖?983年到1998年全國(guó)開(kāi)展‘嚴(yán)打’期間，也沒(méi)有賦予治安部門管轄刑事案件的職權(quán)?！盵18]至此，治安管理部門與偵查部門在各自業(yè)務(wù)基礎(chǔ)之上，分別承擔(dān)治安管理與刑事偵查職責(zé)，二者的職權(quán)與分工相對(duì)明了。

進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，為充分利用警力資源應(yīng)對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)的新變化，公安機(jī)關(guān)對(duì)警察權(quán)進(jìn)行了二次調(diào)整與分配，二元結(jié)構(gòu)集中于同一主體的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)。1998年后，公安機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部權(quán)力的重新配置和調(diào)整，逐步賦予治安行政管理部門刑事案件的管轄權(quán)。為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期警力不足的現(xiàn)狀，警察權(quán)在刑事偵查部門與治安管理部門之間進(jìn)行了二次分配。1998年10月，公安部審議通過(guò)了《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，將涉及危害公共安全犯罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利與財(cái)產(chǎn)罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等95種案件交給治安管理部門進(jìn)行管轄。同時(shí)，規(guī)定還強(qiáng)調(diào)，對(duì)情況特殊的案件，可以綜合考慮當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門辦案力量、機(jī)構(gòu)設(shè)置等實(shí)際情況，合理確定案件的管轄部門。隨后，公安部又分別于2012年、2015年根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)新增罪名，就有關(guān)刑事案件的管轄進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，不斷擴(kuò)大治安管理部門的案件管轄范圍。目前，公安部治安管理局對(duì)刑事案件的管轄范圍已經(jīng)擴(kuò)充至107種。此外，作為“綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體”的派出所，也被賦予了偵查權(quán)?！熬鞕C(jī)關(guān)逐步占據(jù)了主要偵查主體的地位之后，警察‘一身兼二任’的現(xiàn)象就更為普遍和明顯?！盵19]

同時(shí)，《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》)的寬泛授權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了二元集中的趨勢(shì)。根據(jù)《人民警察法》第9條的規(guī)定，無(wú)論治安行政管理部門的警察，還是偵查部門的警察，都可以對(duì)違法犯罪嫌疑人進(jìn)行盤問(wèn)、檢查，甚至進(jìn)一步采取繼續(xù)盤問(wèn)措施進(jìn)行調(diào)查。這意味著，即便是不具有治安案件管轄權(quán)的偵查部門，也可以根據(jù)《人民警察法》的手段，通過(guò)行政職權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)犯罪的預(yù)防及偵破任務(wù)。

(四)小結(jié)

二元結(jié)構(gòu)的區(qū)分，反映的是近代憲政國(guó)家建立中，分權(quán)的制度安排對(duì)于國(guó)家機(jī)器所產(chǎn)生的影響。警察權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，“使行政司法，確然獨(dú)立，而無(wú)相侵。遂于警察事務(wù)，亦明此二者之分界，一以補(bǔ)助行政，而使屬之，一以補(bǔ)助司法，使隸于刑事裁判所焉”[20]。至今，二元結(jié)構(gòu)相互獨(dú)立、相互區(qū)分已經(jīng)成為警察權(quán)運(yùn)行的基本模式。然而，違法與犯罪之間的緊密關(guān)聯(lián)，決定了二元結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中是相互交織、相輔相成的。如前所述，警察行政職權(quán)主要強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)輕微違法行為的治理而防患于未然，偵查職權(quán)則是通過(guò)對(duì)犯罪的追緝和打擊進(jìn)行事后的懲治和震懾。在警務(wù)實(shí)踐中，犯罪預(yù)防和打擊的任務(wù)往往需要借助治安行政手段來(lái)完成，而治安行政過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的犯罪又需要偵查職權(quán)的緊密銜接。如此一來(lái)，二元結(jié)構(gòu)之間就不可能發(fā)生徹底的分離，而是存在一定的銜接甚至是重合關(guān)系。也正是基于此種關(guān)系，行政警察與司法警察一直未做組織機(jī)構(gòu)上的區(qū)隔。這種二元結(jié)構(gòu)集中在同一機(jī)關(guān)內(nèi)部的做法，使警察權(quán)呈現(xiàn)出兩面一體的特征。

三、合理性評(píng)價(jià)

二元結(jié)構(gòu)的形成，體現(xiàn)了行政與司法在國(guó)家治理中的理性分野。從分權(quán)的角度來(lái)講，行政權(quán)與司法權(quán)通過(guò)不同的價(jià)值追求和運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)彼此間的獨(dú)立與制約。近代偵查權(quán)的產(chǎn)生，建立在分權(quán)的政權(quán)組織模式下。偵查權(quán)作為服務(wù)于刑事司法審判的一項(xiàng)重要職能，受到了刑事司法程序價(jià)值的嚴(yán)格約束，其權(quán)力運(yùn)作理念與表現(xiàn)形式與行政權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別，因此具有明顯的司法屬性。國(guó)家之所以將偵查權(quán)與治安管理權(quán)兩種性質(zhì)不同的權(quán)力集中于公安機(jī)關(guān)，而不將刑事警察與行政警察進(jìn)行組織意義上的區(qū)隔，這是由其作為維護(hù)社會(huì)治安秩序與國(guó)家安全的武裝力量之身份定位所決定的。二元結(jié)構(gòu)在警察主體內(nèi)部的集中，有利于治安管理與偵查手段的靈活應(yīng)用與轉(zhuǎn)換，進(jìn)而以優(yōu)化高效的警務(wù)資源應(yīng)對(duì)和完成警察任務(wù)。因此，對(duì)于行政執(zhí)法與刑事偵查銜接中存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到二元結(jié)構(gòu)的合理性與復(fù)雜性，并在此基礎(chǔ)之上尋求權(quán)力治理的妥當(dāng)方案。

(一)偵查權(quán)屬性探析

對(duì)偵查權(quán)法律屬性的探究，一方面，可以對(duì)警察權(quán)進(jìn)行更加全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，另一方面，可以為現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)的治理，探索更加契合我國(guó)司法體制現(xiàn)狀的方式和路徑。警察權(quán)是行政權(quán)與偵查權(quán)的統(tǒng)一，但對(duì)于偵查權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)，仍存在較大爭(zhēng)議，至今沒(méi)能形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在權(quán)力分立的視野下，“國(guó)家權(quán)力的基本形態(tài)可以表現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)”[21]。在現(xiàn)有的權(quán)力類型下，對(duì)偵查權(quán)的權(quán)力屬性進(jìn)行歸類，目前主要有行政權(quán)說(shuō)、司法權(quán)說(shuō)、具備司法化傾向的行政權(quán)三種學(xué)說(shuō)。由于第三種觀點(diǎn)并非獨(dú)立的權(quán)力觀，故爭(zhēng)議主要集中在行政權(quán)與司法權(quán)之間。在偵查權(quán)屬性的探討上，第一，要在我國(guó)現(xiàn)行政治制度下，對(duì)司法范疇進(jìn)行解讀，明確司法的內(nèi)涵。第二，結(jié)合偵查權(quán)的任務(wù)和特點(diǎn)，從刑事訴訟的整體框架對(duì)其職能和性質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)的考察，進(jìn)而得出結(jié)論。

1．對(duì)“司法”范疇的解讀

在對(duì)偵查權(quán)屬性進(jìn)行辨析前，首先需要對(duì)司法的范疇進(jìn)行解讀。對(duì)于司法性質(zhì)的界定，國(guó)內(nèi)主要存在兩種不同觀點(diǎn)：其一，將司法等同于審判，“司法是與裁判有關(guān)的國(guó)家活動(dòng)，司法權(quán)也就是裁判權(quán)”[22]。第二，將司法視為國(guó)家處理案件的專門活動(dòng)，“刑事訴訟由國(guó)家專門機(jī)關(guān)主持進(jìn)行，是屬于國(guó)家的司法活動(dòng)”[23]。確定司法究竟作為法院行使審判權(quán)的狹義解讀，還是作為國(guó)家辦理案件訴訟活動(dòng)的廣義理解，是偵查權(quán)定性的基本前提。

雖說(shuō)近代司法權(quán)產(chǎn)生于分權(quán)理念的基礎(chǔ)之上，但各國(guó)對(duì)司法權(quán)范疇的理解，很大程度上取決于本國(guó)所采行的政權(quán)組織模式。在采行“三權(quán)分立”的西方國(guó)家，一般認(rèn)為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)分屬于不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)，三種權(quán)力相互獨(dú)立，互相制衡，沒(méi)有任何一種權(quán)力能夠凌駕于其他兩種權(quán)力之上。對(duì)于司法權(quán)的理解，認(rèn)為其“不應(yīng)當(dāng)成為政治國(guó)家旨在實(shí)現(xiàn)特定目的的工具，而是一種社會(huì)權(quán)力，這種權(quán)力獨(dú)立與政治國(guó)家與市民社會(huì)之間，不依附于政治國(guó)家而存在”[24]。在這種語(yǔ)境下，司法權(quán)作為三權(quán)分立與多黨執(zhí)政制度的政治平衡器，必然要與立法、行政保持超然的中立地位。而這種超然中立地位的保障，需要司法保持一種被動(dòng)、消極的勢(shì)態(tài)，即通過(guò)審判權(quán)的行使對(duì)立法、行政進(jìn)行牽制。進(jìn)一步講，政治國(guó)家對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行控制所采取的權(quán)力，都屬于被司法所監(jiān)督的行政權(quán)范疇。在三權(quán)分立的政治安排和法律文化之下，由于司法在整個(gè)社會(huì)中始終充當(dāng)著獨(dú)立裁判者的角色，司法的范疇被限定為法院進(jìn)行的審判活動(dòng)。

在我國(guó)，司法以審判為中心，并涵蓋了整個(gè)訴訟過(guò)程。在人民代表大會(huì)制度下，憲法并未放棄權(quán)力制約原則，但這一政權(quán)組織形式與三權(quán)分立不同之處在于，“更強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力行使中的相互配合，更強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一與行使效率”[25]。在刑事訴訟過(guò)程中，解決糾紛的司法過(guò)程不僅僅是審判，還包括偵查、公訴在內(nèi)的審前程序?！霸诮鉀Q刑事糾紛活動(dòng)中，僅靠法院無(wú)法勝任認(rèn)定案件事實(shí)、確定犯罪性質(zhì)以及定罪量刑等一系列訴訟活動(dòng)。偵查權(quán)與公訴權(quán)、審判權(quán)一起共同完成司法‘判斷’任務(wù)，共同構(gòu)成廣義的刑事司法權(quán)。”[26]公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院在刑事訴訟中根據(jù)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則，各自承擔(dān)相應(yīng)的訴訟職能，行使的都是訴訟權(quán)力。從刑事訴訟的關(guān)系結(jié)構(gòu)看，偵查、公訴都是以審判為走向，以落實(shí)國(guó)家刑罰權(quán)為目的，這三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的階段，共同構(gòu)成了刑事訴訟不可分割的整體。如將司法的理解限于審判，“不但理論上對(duì)審前活動(dòng)中警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)有關(guān)偵查、起訴的行為難以合理闡明，在實(shí)踐中也會(huì)嚴(yán)重影響訴訟活動(dòng)的進(jìn)行”[27]。簡(jiǎn)言之，在中國(guó)政治體制下，司法的范疇包括了偵查、公訴、審判在內(nèi)的國(guó)家訴訟活動(dòng)。

2．對(duì)偵查權(quán)本質(zhì)的考察

如前述，中國(guó)語(yǔ)境下的司法，是國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟的全過(guò)程。偵查作為刑事司法的一部分，自然屬于司法權(quán)的范疇。目前，持“行政權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)，主要從權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中所呈現(xiàn)出的特征，類比得出偵查權(quán)的行政屬性。然而，權(quán)力的具體演繹形式存在個(gè)性化的問(wèn)題，如果僅從外在表征對(duì)權(quán)力屬性進(jìn)行推斷，則無(wú)法對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行系統(tǒng)深入的認(rèn)知。對(duì)偵查權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)，“應(yīng)當(dāng)從偵查程序的全過(guò)程來(lái)審視和詮釋，只有這樣才能清晰地看出偵查權(quán)含有的訴訟化的權(quán)力特征”[26]。因此，對(duì)偵查權(quán)屬性的探究，不應(yīng)當(dāng)僅從權(quán)力運(yùn)行的外部特征著眼，而應(yīng)當(dāng)將權(quán)力置于刑事訴訟整體的制度框架中進(jìn)行系統(tǒng)考察，才能認(rèn)識(shí)到偵查權(quán)與司法職責(zé)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

首先，偵查活動(dòng)服務(wù)于司法審判職能，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)為最終指向。審判的公正性，必須通過(guò)司法內(nèi)部要素的優(yōu)化整合來(lái)實(shí)現(xiàn)。近代偵查權(quán)就是為了契合刑事審判職能的專業(yè)性要求而產(chǎn)生的。作為審判前置程序的偵查，以落實(shí)國(guó)家刑罰權(quán)為目的，而非以行政管理意圖為導(dǎo)向。在刑事訴訟中，如果僅僅依靠受害人一方與犯罪嫌疑人的對(duì)抗，法院將難以進(jìn)行事實(shí)的查明和法律的適用，必須依靠其他機(jī)關(guān)并動(dòng)用公權(quán)力進(jìn)行犯罪事實(shí)的查證。因此，針對(duì)犯罪的偵查活動(dòng)，自然成為審判環(huán)節(jié)的前置階段，并與之構(gòu)成一個(gè)不可分割的有機(jī)整體。在整個(gè)刑事訴訟過(guò)程中，偵查作為基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，其任務(wù)以實(shí)現(xiàn)最終的司法審判為目標(biāo)。一方面，通過(guò)立案審查環(huán)節(jié)決定著刑事追訴活動(dòng)是否開(kāi)啟；另一方面，還負(fù)責(zé)與審判相關(guān)的初步調(diào)查取證和確保嫌疑人到案。簡(jiǎn)言之，“偵查作為國(guó)家追究刑事責(zé)任的前置取證程序，始終離不開(kāi)司法的本質(zhì)內(nèi)容——對(duì)法律責(zé)任的追究”[28]。

其次，偵查權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中，始終遵循《刑事訴訟法》的程序規(guī)范，并強(qiáng)調(diào)對(duì)程序正義價(jià)值的追求。司法權(quán)與行政權(quán)在程序特征上的區(qū)別在于，前者對(duì)法律具有絕對(duì)的依附性，而后者具有較強(qiáng)的能動(dòng)性。一方面，偵查權(quán)必須要有《刑事訴訟法》上的明確授權(quán)。無(wú)論是刑事強(qiáng)制措施還是偵查措施，都必須嚴(yán)格遵循法律保留原則，并通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的基本權(quán)利保障機(jī)制來(lái)體現(xiàn)程序正義價(jià)值。例如，對(duì)于搜查、拘傳、拘留、逮捕等強(qiáng)烈干預(yù)公民人身權(quán)利的偵查行為，《刑事訴訟法》中均對(duì)其啟動(dòng)條件、審批程序、程序規(guī)范進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，從而嚴(yán)格限制警察的自由裁量權(quán)。另一方面，偵查活動(dòng)必須在刑事訴訟“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的關(guān)系結(jié)構(gòu)中接受監(jiān)督。這主要表現(xiàn)在檢察院對(duì)逮捕環(huán)節(jié)的審查批準(zhǔn)、對(duì)偵查活動(dòng)的提前介入和全程監(jiān)督。除此之外，還有法院審理過(guò)程中對(duì)非法證據(jù)的排除。相比之下，對(duì)于行政權(quán)的控制，更多的是尊重其能動(dòng)性的發(fā)揮，主要通過(guò)事后的行政復(fù)議或行政訴訟對(duì)其進(jìn)行合法性審查，而極少對(duì)其設(shè)置過(guò)于嚴(yán)格的事前審批或事中控制制度。

再次，偵查過(guò)程在一定程度上體現(xiàn)了司法中立判斷的本質(zhì)。刑事訴訟保障無(wú)罪之人不受刑事追究的任務(wù)，決定了偵查職能蘊(yùn)含著司法中立性的精神實(shí)質(zhì)?！皞刹橹黧w無(wú)權(quán)直接適用刑法，但是偵查主體的判斷中卻必須要包含著基于刑法的判斷，必須要考慮到法官對(duì)刑法的適用?！盵28]偵查并不是純粹追訴犯罪的傾向性，而是以中立者的地位進(jìn)行證據(jù)收集與案件調(diào)查，并最終在罪與非罪的判斷當(dāng)中，決定案件是否繼續(xù)追訴或撤銷。雖然這種判斷不同于審判機(jī)關(guān)終局性的權(quán)威判斷，但卻在刑事訴訟程序中發(fā)揮著確認(rèn)刑事責(zé)任的實(shí)質(zhì)功能。一方面，立案作為決定刑事訴訟是否啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，就包含了罪與非罪、是否需要追究刑事責(zé)任的審查判斷功能。不符合立案條件的案情，在審查階段就被排除過(guò)濾，而只有同時(shí)具備“有犯罪事實(shí)”和“需要追究刑事責(zé)任”兩個(gè)條件，才能啟動(dòng)立案，正式進(jìn)入追訴環(huán)節(jié)。另一方面，撤案權(quán)的行使也體現(xiàn)了偵查權(quán)的司法判斷功能。經(jīng)過(guò)偵查，對(duì)于沒(méi)有犯罪事實(shí)或不需要追究刑事責(zé)任的情形，做撤案處理。偵查階段的撤案處理，與審判階段的無(wú)罪判決或終止審理，在終止刑罰權(quán)的作用和意義上是一致的。“偵查機(jī)關(guān)的撤案權(quán)，事實(shí)上成為刑事警察對(duì)涉案相關(guān)人行使的‘準(zhǔn)法官’的無(wú)罪判決權(quán)或‘準(zhǔn)檢察官’的不起訴決定權(quán)?！盵29]

最后，偵查權(quán)的積極干預(yù)、相對(duì)鮮明的追訴傾向，并不能從本質(zhì)上否認(rèn)其司法屬性。偵查階段作為刑事追訴活動(dòng)的最前端，面臨的情況最為復(fù)雜緊急，為了及時(shí)查明犯罪事實(shí)和收集證據(jù)，偵查權(quán)必須以積極主動(dòng)的方式介入犯罪調(diào)查當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)司法內(nèi)部公正價(jià)值與效率價(jià)值的總體平衡。如此一來(lái)，偵查權(quán)自然會(huì)呈現(xiàn)出類似行政權(quán)的能動(dòng)性、效率性和執(zhí)行性等特征。但我們必須清楚認(rèn)識(shí)到：偵查工作最終的目標(biāo)都是指向后續(xù)司法程序?qū)π淌仑?zé)任的追究，體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)刑事犯罪行為的譴責(zé)與否定，而不是所謂的“將國(guó)家法律規(guī)定的職能目標(biāo)在社會(huì)生活中加以實(shí)現(xiàn)”[28]。畢竟，由于偵查、公訴與審判在刑事訴訟中各自承擔(dān)任務(wù)的不同，司法中立性、消極性的典型特征，在刑事訴訟不同階段的表現(xiàn)形式也有所差異，“其在審判階段最為明顯，審查起訴階段次之，偵查階段最弱”[27]。因此，在偵查階段，司法中立性與偵查能動(dòng)性之間并不存在本質(zhì)的沖突。偵查權(quán)能動(dòng)性的彰顯，僅僅是刑事訴訟不同分工之下，權(quán)力不同演繹形式所呈現(xiàn)出的外在差別而已。

關(guān)于偵查權(quán)屬性的探討，實(shí)際上關(guān)系到如何理順二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行合理的監(jiān)督與控制。目前，行政權(quán)與偵查權(quán)分別受行政法與刑事法領(lǐng)域的調(diào)整，二元結(jié)構(gòu)在同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部的集中，在很大程度上造成了兩種不同權(quán)力的錯(cuò)位與失范。對(duì)二元問(wèn)題的解決，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單將偵查權(quán)作為行政權(quán)而籠統(tǒng)進(jìn)行“一元化”的治理，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到偵查權(quán)的司法屬性，尊重權(quán)力運(yùn)行的客觀規(guī)律，在現(xiàn)行的刑事司法制度框架下探尋穩(wěn)妥可行的控權(quán)方案。換言之，在警察權(quán)的認(rèn)識(shí)上，我們既要看到其行政屬性的一面，也要認(rèn)識(shí)到其司法屬性的另一面。

(二)警察權(quán)是行政權(quán)與偵查權(quán)的統(tǒng)一

國(guó)家之所以將具有司法性質(zhì)的偵查權(quán)，交由屬于行政序列的公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，這是由警察在國(guó)家機(jī)器框架內(nèi)的身份定位和警務(wù)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)所決定的?，F(xiàn)實(shí)中，違法與犯罪往往存在內(nèi)在的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，二元結(jié)構(gòu)不僅符合行政權(quán)與偵查權(quán)在事實(shí)上相互分工、相互配合的特點(diǎn)，同時(shí)也有利于警察能夠根據(jù)執(zhí)法需要，及時(shí)進(jìn)行職權(quán)轉(zhuǎn)化，提高辦案效率。

第一，兩種不同權(quán)力在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的集中，這是由警察作為維護(hù)社會(huì)治安秩序與國(guó)家安全的武裝力量之身份定位所決定的。警察與其他行政機(jī)關(guān)相比，除了肩負(fù)行政執(zhí)法的職能，還要承擔(dān)刑事司法上的偵查任務(wù)，這與其組織身份和任務(wù)密切相關(guān)。在近現(xiàn)代內(nèi)務(wù)行政的分工上，“為避免整體公共行政制警察化”“警察防止危害之任務(wù)受到重分配的命運(yùn)，主要是將衛(wèi)生、建筑、環(huán)保、勞動(dòng)、稅務(wù)等昔日行政警察事務(wù)權(quán)限，劃歸到一般行政機(jī)關(guān)”[30]。專門行政機(jī)關(guān)的出現(xiàn)，使警察所承擔(dān)的職能范圍限縮為同時(shí)具備“危害防止不可遲延性”與“強(qiáng)制力經(jīng)常行使之必要”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之治安管理事務(wù)[30]。警察作為具有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量，在此身份基礎(chǔ)上承擔(dān)制止、懲治犯罪活動(dòng)的任務(wù)，較其他行政機(jī)關(guān)而言，在權(quán)能配置方面具有極大的優(yōu)勢(shì)?！爸伟补芾砼c刑事偵查之間具有行為主體的同一性，行為目的的一致性，行為力度的國(guó)家性，二者在處理方式上具有兼容性或吸收性。”[26]警察在行政管理中可以采取的強(qiáng)制性調(diào)查措施，比如身份證件查驗(yàn)、交通工具攔停檢查、交通現(xiàn)場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)管制、警械使用等，其在表現(xiàn)形式與強(qiáng)制程度方面均與偵查措施存在兼容或吸收關(guān)系。因此，為了更好地優(yōu)化整合警務(wù)資源，只有將治安行政管理職能與偵查職能適當(dāng)集中在同一主體內(nèi)部，才能以較低的單位成本獲取盡可能大的執(zhí)法效益。

第二，警務(wù)活動(dòng)的復(fù)雜性，需要二元結(jié)構(gòu)的相互依賴與輔助。一方面，偵查任務(wù)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于治安行政管理工作。警察日常巡查的執(zhí)法方式，相對(duì)于其他機(jī)關(guān)而言，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制犯罪。即使是在實(shí)行檢警一體化的國(guó)家，作為法定偵查主體的檢察官，由于偵查業(yè)務(wù)素養(yǎng)相對(duì)欠缺，在偵查實(shí)務(wù)中也往往讓步于警察?！八阉鞣缸锏呢?zé)任，本屬檢察官之范圍，乃社會(huì)情狀，變化無(wú)窮，而案件之發(fā)生，又無(wú)一定之時(shí)刻，斷非少數(shù)檢察官所能顧及，故國(guó)家特設(shè)司法警察為之輔助?！盵31]警察深入街頭巷尾的日常巡邏及遍布城鄉(xiāng)基層的觸角，使之能夠掌握更加充分全面的治安資訊，并在此基礎(chǔ)上對(duì)犯罪進(jìn)行針對(duì)性的預(yù)防。目前，偵查三大基礎(chǔ)工作包括犯罪情報(bào)、陣地控制與刑嫌調(diào)控，這些基礎(chǔ)工作大多是以日常行政管理職能為依托。警察往往可以在治安行政管理基礎(chǔ)之上發(fā)現(xiàn)犯罪線索，及時(shí)化解不安定因素，從而在社會(huì)治安治理工作中達(dá)到事半功倍的效果。因此，有學(xué)者總結(jié)，“偵查實(shí)踐本身并不具備必然的獨(dú)立性，在事實(shí)上必須依賴于公安機(jī)關(guān)的日常管理工作，以獲得偵查線索、發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、收集犯罪證據(jù)”[32]。

另一方面，二元結(jié)構(gòu)之間能夠進(jìn)行靈活銜接和轉(zhuǎn)換，是提高警務(wù)效率的重要保障?，F(xiàn)實(shí)中，違法與犯罪之間并無(wú)明確的界分點(diǎn)，二者存在著重合或過(guò)渡的可能，這就需要二元結(jié)構(gòu)能夠進(jìn)行及時(shí)的轉(zhuǎn)換和銜接。治安行政權(quán)與偵查權(quán)由于作用對(duì)象的不同，在強(qiáng)制力配置上，總體呈現(xiàn)出由弱到強(qiáng)的漸進(jìn)關(guān)系。執(zhí)法中，一旦違法行為演變升格成為犯罪行為，僅依靠行政強(qiáng)制措施是難以有效應(yīng)對(duì)的。此時(shí)，必須立即采取強(qiáng)制程度較高的偵查措施及時(shí)有效地控制犯罪行為，避免危害后果的擴(kuò)大?！靶姓炫c司法警察各自任務(wù)之間有著極為緊密的聯(lián)系，一旦行政警察的任務(wù)為充分得到履行，司法警察的任務(wù)便告開(kāi)始?！盵33]如果二元結(jié)構(gòu)分別由兩個(gè)不同的機(jī)關(guān)行使，警情處置過(guò)程中一旦出現(xiàn)案件性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，職權(quán)將無(wú)法進(jìn)行及時(shí)變換和跟進(jìn)。如此一來(lái)，勢(shì)必導(dǎo)致辦案程序的中斷，不利于社會(huì)秩序的維護(hù)與犯罪的打擊。

四、結(jié)論

警察權(quán)二元結(jié)構(gòu)的形成，源于近代分權(quán)理念下司法與行政的分立。清末新政改革中，統(tǒng)治者移植了作為內(nèi)務(wù)行政之重要內(nèi)容的警察制度。在接下來(lái)進(jìn)行的司法改革，法院、檢察院等專門司法機(jī)關(guān)的出現(xiàn)，以及檢警一體化偵查模式的確立，使警察在工作性質(zhì)上產(chǎn)生了行政警察與司法警察的分工，警察權(quán)開(kāi)始呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)的分化。進(jìn)入民國(guó)，隨著刑事法的發(fā)展與《違警罰法》等治安行政法律體系的完善，二元結(jié)構(gòu)逐步被納入到不同的制度軌道，并形成相互獨(dú)立而又相互區(qū)分的權(quán)力運(yùn)行體系。新中國(guó)建立后，二元結(jié)構(gòu)得以沿用，隨著治安形勢(shì)的新變化，二元結(jié)構(gòu)在同一主體內(nèi)部集中的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，形成了警察權(quán)“兩面一體”之特征。

在法治公安建設(shè)的背景下，對(duì)于警察權(quán)的全面規(guī)范和控制，我們既要認(rèn)識(shí)到其作為治安行政權(quán)的特點(diǎn)，還要考慮到其具有刑事司法屬性的特殊一面。實(shí)踐中，治安違法與刑事犯罪之間，并無(wú)明確的界分節(jié)點(diǎn)。警察作為維護(hù)社會(huì)治安秩序與國(guó)家安全的武裝力量之身份定位，決定了由其承擔(dān)犯罪偵查職責(zé)，是契合警務(wù)實(shí)踐特點(diǎn)的，警察權(quán)的二元結(jié)構(gòu)具有現(xiàn)實(shí)合理性，二者不應(yīng)當(dāng)做組織意義上的區(qū)隔。但是，兩種性質(zhì)不同的程序由同一機(jī)構(gòu)掌握，極有可能在受立案程序、調(diào)查取證、案件處理、證據(jù)銜接、警務(wù)信息公開(kāi)方面產(chǎn)生權(quán)力的錯(cuò)位問(wèn)題。因此，對(duì)于二元集中所造成的權(quán)力濫用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)分別納入行政執(zhí)法與刑事司法的制度框架下尋求方案與對(duì)策。