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巡視制度相關(guān)概念厘定及巡視制度建設(shè)科學(xué)化的內(nèi)涵

2019-01-26 19:35于學(xué)強(qiáng)
關(guān)鍵詞:科學(xué)化政策理論

于學(xué)強(qiáng)

(聊城大學(xué)廉政研究中心,山東聊城 252059)

巡視制度建設(shè)科學(xué)化的研究是以概念為邏輯起點(diǎn)的。從解構(gòu)意義上分析,巡視制度建設(shè)科學(xué)化涵蓋巡視、制度建設(shè)與科學(xué)化三個(gè)子項(xiàng),只有將這些相關(guān)概念的內(nèi)涵結(jié)合起來理解,才能達(dá)到對(duì)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的精確把握。

一、巡視制度相關(guān)概念的特點(diǎn)及功能

巡視制度與巡視理論、巡視政策密切相關(guān),認(rèn)識(shí)和分析這三對(duì)概念的特點(diǎn)與功能,是厘清三對(duì)概念關(guān)系、澄清三者區(qū)別與聯(lián)系的重要路徑。

(一)巡視理論的特點(diǎn)與功能

第一,實(shí)踐性特點(diǎn)與抽象性功能。理論的實(shí)踐性特點(diǎn)源于實(shí)踐在認(rèn)識(shí)中的地位與作用:列寧認(rèn)為,“實(shí)踐高于(理論的)認(rèn)識(shí),因?yàn)樗坏衅毡樾缘钠犯?,而且還有直接現(xiàn)實(shí)性的品格?!盵1]毛澤東也強(qiáng)調(diào):“辯證唯物論把實(shí)踐提到第一的地位,認(rèn)為人的認(rèn)識(shí)一點(diǎn)也不能離開實(shí)踐,排斥一切否認(rèn)實(shí)踐重要性,使認(rèn)識(shí)離開實(shí)踐的錯(cuò)誤理論?!盵2]所以,實(shí)踐是科學(xué)理論的源頭活水,任何科學(xué)的理論都是來自實(shí)踐,都是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶,都是客觀存在的真實(shí)反映。任何時(shí)代中的客觀事物和實(shí)踐形式都是豐富多彩的,但豐富多彩的事物與實(shí)踐活動(dòng)中有共同或共通的東西,理論的功能在于從豐富多彩的世界中尋找和抽象出一般性、共同性或共通性的東西來。人們?cè)谡J(rèn)識(shí)事物時(shí)要規(guī)避感官直接感觸事物存在片面性的弊端,必須運(yùn)用自己的抽象思維能力。而如何透過現(xiàn)象看本質(zhì),總結(jié)事物運(yùn)動(dòng)發(fā)展的規(guī)律,這離不開立足于實(shí)踐的抽象功能和思維能力。因?yàn)槿说母泄俑惺艿降氖挛锘颥F(xiàn)象受到眾多因素的影響,感受本身不足以全面反映事物或現(xiàn)象本身,只有運(yùn)用理論思維才可能去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里地揭示事實(shí)的真相。為此,習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào),必須高度重視理論的作用,增強(qiáng)理論自信和戰(zhàn)略定力。巡視理論具有理論的一般特點(diǎn),也是來自巡視工作實(shí)踐,是對(duì)巡視工作實(shí)踐的抽象、總結(jié)和提升,是對(duì)具體巡視工作實(shí)踐中內(nèi)含的一般性和普適性經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律的認(rèn)識(shí),而且通過這種認(rèn)識(shí)可以達(dá)到觸類旁通的目的。也就是說,通過思維抽象,來自特定巡視實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)可以上升到理論高度,用以指導(dǎo)更為廣泛和多樣化的巡視實(shí)踐。

第二,前沿性特點(diǎn)與指導(dǎo)性功能。理論來自實(shí)踐,但不止步于實(shí)踐。理論的重要功能在于通過實(shí)踐的抽象可以進(jìn)一步預(yù)測將來,挖掘出事物或運(yùn)動(dòng)過程中隱藏的事實(shí),從而系統(tǒng)的理解發(fā)生了的和未發(fā)生的事情。理論這種一定程度上超越時(shí)間和空間阻礙的前沿性和預(yù)測性的特點(diǎn),對(duì)于人類面向未來更好的管理、認(rèn)識(shí)和調(diào)適工作態(tài)度和工作方法有積極的指導(dǎo)意義。正基于此,人們才有不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新,探求科學(xué)理論的沖動(dòng)和動(dòng)力?!皼]有革命的理論,就不會(huì)有革命的運(yùn)動(dòng)”[3]“只有以先進(jìn)理論為指南的黨,才能實(shí)現(xiàn)先進(jìn)戰(zhàn)士的作用?!盵4]先進(jìn)的理論可以規(guī)避無畏的冒險(xiǎn)與失誤,是自覺行動(dòng)的指導(dǎo)思想和根本指南,也是行動(dòng)富有成效的重要前提和保障。誠如毛澤東指出:“主義譬如一面旗子,旗子立起了,大家才有所指望,才知所趨赴。”[5]巡視理論相對(duì)于巡視實(shí)踐而言,同樣具有前沿性的特點(diǎn)和指導(dǎo)性的功能。一方面,巡視理論是對(duì)巡視實(shí)踐的抽象和提升,雖然著眼于具體的某類巡視實(shí)踐,但卻可以從個(gè)別到一般,從具體到抽象地總結(jié)和提煉出一般性、且富有指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律,從而指導(dǎo)其他相關(guān)巡視實(shí)踐或未來的巡視實(shí)踐工作;另一方面,巡視理論能在巡視實(shí)踐工作中不斷校正和提升自身的理論化水平,通過認(rèn)識(shí)、實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐而不斷使理論水平提升,真正達(dá)到對(duì)事物及規(guī)律的科學(xué)化認(rèn)識(shí)。

第三,系統(tǒng)性特點(diǎn)與解釋性功能。任何科學(xué)的理論都不會(huì)是概念與原理的簡單堆砌,也不是各種互不相關(guān)的論據(jù)和論點(diǎn)的機(jī)械組合,而是一種系統(tǒng)化的邏輯體系。這種系統(tǒng)化的邏輯體系至少包括三方面含義,一是這一系統(tǒng)化的邏輯體系涵蓋面廣,是在許多次實(shí)踐工作基礎(chǔ)上提煉和總結(jié)出來的,具有普適性的特點(diǎn),足以解釋各個(gè)層面的實(shí)踐工作;二是這一系統(tǒng)化的邏輯體系層次清晰,可結(jié)合不同層級(jí)的實(shí)踐予以針對(duì)性地認(rèn)識(shí)和剖析;三是這一系統(tǒng)化的邏輯體系具有開放性的特點(diǎn),不是教條的而是鮮活的、發(fā)展的,就其具體內(nèi)容而言是經(jīng)常根據(jù)實(shí)踐的變化不斷作出調(diào)適與創(chuàng)新的。理論的系統(tǒng)性特點(diǎn)使其具備認(rèn)知與解釋的功能,它不僅實(shí)現(xiàn)了人對(duì)自然界困惑的解除和認(rèn)識(shí)穩(wěn)定性的實(shí)現(xiàn),更重要的是人在此基礎(chǔ)上所展開的實(shí)踐活動(dòng),幫助人在認(rèn)識(shí)自身基礎(chǔ)上改造自身,在認(rèn)識(shí)世界的基礎(chǔ)上改造世界。理論的系統(tǒng)性特點(diǎn)與解釋性功能只有與實(shí)踐的不斷互動(dòng)中才能實(shí)現(xiàn),所以,“要根據(jù)時(shí)代變化和實(shí)踐發(fā)展,不斷深化認(rèn)識(shí),不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)”[6]。巡視理論的系統(tǒng)性同樣具有這樣的含義與功能,它是在許多巡視實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上形成的理論,也可以解釋和捍衛(wèi)巡視實(shí)踐工作的正當(dāng)性與合法性;同時(shí),巡視理論更確切或更宏觀地講是所有自上而下的監(jiān)督理論,可以指導(dǎo)巡視與巡察工作,也可以有效地嫁接不同層次的巡視與巡察工作,使不同層次的巡視巡察工作在實(shí)踐中更加有序化、系統(tǒng)化,更易發(fā)揮出正能量和良好效果。

(二)巡視政策的特點(diǎn)與功能

第一,政治性特點(diǎn)與導(dǎo)向性功能。在古漢語中,“政”與“策”本是分開的,“政者,正也”;“策,謀術(shù)也”。從字面上解釋,政策連用就是政治策略?,F(xiàn)代政治多與國家和政黨聯(lián)系,此時(shí)的政策多指政黨或國家為了維系既定的政治秩序,或達(dá)成某種政治目標(biāo),由特定的政治組織提出,再由特定的政治職能機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行的政治策略。毛澤東曾結(jié)合政黨政治指出,“政策和策略是黨的生命,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意,萬萬不可粗心大意。”[7]這說明,政策屬于上層建筑的范疇,是階級(jí)和國家意志的體觀,其首要特點(diǎn)是圍繞和服務(wù)于特定階級(jí)的政治利益,需要執(zhí)政黨包括每個(gè)黨員干部予以充分關(guān)注。因?yàn)樵诋?dāng)今階段,任何國家都是特定階級(jí)的國家,任何政黨都是特定階級(jí)中優(yōu)秀分子組成并為本階級(jí)服務(wù)的政治組織;如果執(zhí)政黨或黨員干部不關(guān)注政策制定與落實(shí),其所代表或維護(hù)的階級(jí)利益就可能受到損害,最終還是威脅到其執(zhí)政的合法性。圍繞特定階級(jí)政治利益的特點(diǎn),決定政策具有導(dǎo)向性功能,即能夠培育和引導(dǎo)人們具有特定的政治觀念和政治行為。巡視政策是在立足巡視實(shí)踐和遵循巡視理論的基礎(chǔ)上制定的,就我們黨而言,其巡視政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)是加大自上而下的監(jiān)督力度,以便全面從嚴(yán)治黨,確保我們黨能夠長期執(zhí)政、執(zhí)好政,實(shí)現(xiàn)治國理政的現(xiàn)代化。從巡視政策的針對(duì)性來看,主要是針對(duì)各級(jí)黨組織,尤其是黨的“一把手”,解決關(guān)鍵性少數(shù)監(jiān)督難的問題。巡視政策的導(dǎo)向性功能不僅指在這一政策導(dǎo)向下制定一些體現(xiàn)這種政策導(dǎo)向的具體制度,也指因這種政策導(dǎo)向遏制的關(guān)鍵少數(shù)人也能夠影響其周邊的更多數(shù)人,有效地發(fā)揮震懾作用,從而促進(jìn)清廉政治的實(shí)現(xiàn)。

第二,原則性特點(diǎn)與規(guī)范性功能。政策關(guān)系到特定階級(jí)和國家的根本利益,任何統(tǒng)治階級(jí)在制定政策時(shí),都會(huì)表現(xiàn)出堅(jiān)定不移的原則性,以捍衛(wèi)自己所代表階級(jí)的根本利益,要求所有的人服從政策和執(zhí)行政策。從這個(gè)意義上講,政策的原則性與其政治性是統(tǒng)一的,政策首先要講的就是政治原則;無論政策制定還是執(zhí)行中,都必須確保政策符合政治方向。同時(shí),在法治國家之中,任何政策都是在遵循憲法的基礎(chǔ)上制定的,政策本身也必須具有合法性,而且統(tǒng)治者總是通過特定的程序從形式上將階級(jí)利益與人民利益統(tǒng)一起來,使政策的原則性與合法性相統(tǒng)一。正是由于政策具有這樣的特點(diǎn),它對(duì)于政治社會(huì)中的所有人都具有普遍的約束力,至少在形式上都具有這樣的約束力。這實(shí)際上就是政策的規(guī)范性功能。政策的規(guī)范性功能首先體現(xiàn)在對(duì)人的約束力方面,它不僅要求全體人民遵循政策導(dǎo)向和政策精神,也要求所有治理者遵循政策、執(zhí)行政策;其次政策的規(guī)范性功能還在于,任何具體的制度都需要按照政策精神來制定,以落實(shí)政策。巡視政策具有政策的一般性特點(diǎn)與功能,一方面它需要所有人和制度遵循權(quán)力必須受到監(jiān)督的精神規(guī)約,特別是特定層級(jí)的“一把手”必須接受巡視監(jiān)督,以捍衛(wèi)執(zhí)政黨的根本利益;另一方面它對(duì)所有違背巡視政策的行為和制度都要及時(shí)進(jìn)行清理和懲治,以維護(hù)巡視政策的權(quán)威性和制度體系的統(tǒng)一性。另外,巡視政策在規(guī)約政治行為和政治制度的同時(shí),也客觀上對(duì)所有人產(chǎn)生政治教育的功能,從而在深層次上引導(dǎo)人們的思想,規(guī)范他們的未來行為。

第三,穩(wěn)定性特點(diǎn)與調(diào)控性功能。政策的穩(wěn)定性也是其具有導(dǎo)向性、規(guī)范性功能的重要前提,因?yàn)榉€(wěn)定才能成為一種依據(jù)。如果政策多變,就會(huì)喪失嚴(yán)肅性和權(quán)威性,就難以成為具體制度的制定依據(jù),就會(huì)使人們對(duì)它產(chǎn)生不信任感,從而難以成為人們行為的規(guī)約力量。政策之所以具有穩(wěn)定性特點(diǎn),從根本意義上講是因?yàn)檎咧赶虻慕K級(jí)目標(biāo)具有穩(wěn)定性,政策引導(dǎo)人與制度,它本身也是圍繞特定政黨或國家的目標(biāo)而制定的。在現(xiàn)代政治生活中,政策穩(wěn)定性的重要體現(xiàn)是其連續(xù)性,只要國家性質(zhì)和執(zhí)政黨沒有改變,無論是哪一屆領(lǐng)導(dǎo)集體都尊重既往政策,確保政策的貫徹落實(shí)。因?yàn)樘囟A級(jí)的國家屬性沒有變,執(zhí)政黨沒有變,其長遠(yuǎn)目標(biāo)就不會(huì)輕易調(diào)整,受長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)約的政策也就不會(huì)輕易變化。當(dāng)然,政策的穩(wěn)定性并不意味著政策不可變,一方面政策雖然經(jīng)歷了科學(xué)論證,但實(shí)踐的變化可能超乎政策的預(yù)見;另一方面特定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后,政策也需要概括新任務(wù)加以調(diào)整。所以,政策的穩(wěn)定性是相對(duì)的,不是絕對(duì)的。政策的調(diào)控性功能得益于政策的穩(wěn)定性特點(diǎn),政策的穩(wěn)定性使之具有可稱量性和標(biāo)準(zhǔn)性,政策的調(diào)控性功能就是按照既定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制,以規(guī)避政治行為主體出現(xiàn)超越特定標(biāo)準(zhǔn)的行為要求。巡視政策同樣也需要保持一定的穩(wěn)定性,這樣才能確保其權(quán)威性,也使之具有更好的貫徹可能;也正是基于巡視政策的穩(wěn)定性,它才可以發(fā)揮調(diào)控性功能,使各個(gè)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者都受到監(jiān)控,從而規(guī)避權(quán)力監(jiān)督真空,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象在接受監(jiān)督方面的平等性。

(三)巡視制度的特點(diǎn)與功能

第一,穩(wěn)定性特點(diǎn)與形塑性功能。亨廷頓講的“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”[8],清晰地表明制度帶有穩(wěn)定性、權(quán)威性與周期性特點(diǎn)。鄧小平在“文化大革命”結(jié)束后,也曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)過制度問題,認(rèn)為制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點(diǎn)。因?yàn)橹贫仁歉鱾€(gè)社會(huì)利益集團(tuán)經(jīng)過反復(fù)博弈后共同制定的,體現(xiàn)著組織成員的共同意愿,一旦制定就不應(yīng)朝令夕改,必須保持相對(duì)的穩(wěn)定性,否則制度規(guī)約的行為就會(huì)失去方向。正是因?yàn)橹贫葞в蟹€(wěn)定性的特點(diǎn),它可以凝聚組織成員的理想信念和行動(dòng)目標(biāo),匯聚人們的智慧和力量,形塑人們的行為方式。人是一切社會(huì)關(guān)系的總和,人的行為是社會(huì)性的,必然要遵循社會(huì)制度和規(guī)范。從另一個(gè)角度看,這就是制度對(duì)人行為的形塑性功能,其重要體現(xiàn)就是讓所有個(gè)體和組織都知道行動(dòng)的邊界與底線,所有的行為都要受到社會(huì)制度的規(guī)約。巡視制度作為制度的一種,同樣也是一種戒律,可以有效地規(guī)范位高權(quán)重的公務(wù)人員重視社會(huì)群體的共同利益,以便真正使“社群的習(xí)慣便是他的習(xí)慣,社群的信仰便是他的信仰,社群的戒律亦已是他的戒律?!盵9]巡視制度的形塑性功能的形成與發(fā)揮作用需要一個(gè)過程,制度運(yùn)行之初可能是源于對(duì)制度的恐懼,不敢觸及制度規(guī)約的邊線;伴隨制度的長期實(shí)踐,制度的教化作用也會(huì)呈現(xiàn),此時(shí)人們便會(huì)達(dá)到從心所欲不逾矩了。

第二,權(quán)威性特點(diǎn)與獎(jiǎng)懲性功能。制度的權(quán)威性在于它是特定群體博弈的結(jié)果。無論過去還是現(xiàn)在,特定群體為了維系其共同的利益,群體成員或成員代表都會(huì)通過特定的方式和程序制定群體成員共同遵守的規(guī)范,并賦予特定的組織來實(shí)施這一規(guī)范,監(jiān)督這一規(guī)范的落實(shí),進(jìn)而使其成為維護(hù)群體共同利益的力量。群體利益博弈制定制度說明制度呈現(xiàn)一定的公正性,它不是某個(gè)人的制度,而是對(duì)社會(huì)公眾權(quán)利與義務(wù)的合理確認(rèn),以及對(duì)公共利益公平的分配和調(diào)節(jié)。群體賦予它維系共同利益的力量說明制度帶有一定的強(qiáng)制性,群體中的任何個(gè)體面對(duì)制度,沒有制度規(guī)定之外的選擇,都應(yīng)嚴(yán)格履行制度條款。制度的權(quán)威性特點(diǎn)需要通過獎(jiǎng)懲性功能體現(xiàn)和強(qiáng)化,這種功能從某種意義上講是事后性的。一般而言,當(dāng)群體中的某一個(gè)體或組織違犯了某項(xiàng)制度規(guī)定,就必然要受到制度的懲罰;相反,如果某一個(gè)體或組織為維護(hù)制度做出了貢獻(xiàn),也應(yīng)得到相應(yīng)的獎(jiǎng)賞。也就是說,在政治實(shí)踐中,制度往往是通過強(qiáng)制性地壓抑某種行為或引導(dǎo)激勵(lì)另一種行為,來改變?nèi)藗兊钠煤陀绊懭藗兊倪x擇,從而促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定與和諧。巡視制度的權(quán)威性特點(diǎn)不僅在于巡視制度的設(shè)計(jì)與安排主體具有權(quán)威性,更重要的是巡視制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)指向是組織利益和公共利益,是為了規(guī)約公共權(quán)力和維系執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。巡視制度與一般制度不同的是,其重要功能在于發(fā)現(xiàn)問題,并通過問責(zé)制度來懲治違法亂紀(jì)者。所以,與獎(jiǎng)勵(lì)性功能相比,其懲罰性功能更為突出。

第三,周期性特點(diǎn)與防范性功能。制度作為調(diào)節(jié)人們社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的規(guī)范體系,是針對(duì)既往社會(huì)關(guān)系與社會(huì)行為形成的,也是針對(duì)未來社會(huì)關(guān)系與社會(huì)行為的有序化而制定的,它本身既有自然性的一方面,也有自覺性的一方面。雖然,任何社會(huì)關(guān)系與社會(huì)行為都是變化的,但這其中也有規(guī)律可循,制度的制定是遵循其中規(guī)律的,所以變化的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)行為可能引起制度的調(diào)整,但不會(huì)影響制度對(duì)未來社會(huì)關(guān)系與社會(huì)行為的規(guī)范與引導(dǎo)。正是因?yàn)橹贫茸裱?guī)律和具有普遍約束力,制度在針對(duì)不同個(gè)體的共同行為時(shí),應(yīng)呈現(xiàn)出同樣的效力和結(jié)果。也就是說,制度在適用人方面應(yīng)是公平的。同樣的行為,無論行為主體是人,居于什么樣的位置和具有什么樣的能力,都應(yīng)受到同樣對(duì)待,這便是制度的周期性特點(diǎn)。如果說制度的權(quán)威性特點(diǎn)相伴的是事后性獎(jiǎng)懲功能的話,制度的周期性特點(diǎn)可起到事前預(yù)防性功能。從根本意義上講,制度不在于懲罰而在于預(yù)防。如何預(yù)防?這可通過前車之鑒來實(shí)現(xiàn)。如果制度沒有周期性特點(diǎn),也就沒有前車之鑒,對(duì)后來者也失去了預(yù)防的作用,人類社會(huì)便難以進(jìn)步。所以,制度的周期性特點(diǎn),能有效地防范個(gè)體或組織犯同樣的錯(cuò)誤。巡視制度也具警示功能,通過多輪巡視來發(fā)揮制度的獎(jiǎng)懲功能,一方面可以通過“多次巡視”來彌補(bǔ)一次巡視的不足,及時(shí)打撈漏網(wǎng)之魚,徹底打擊監(jiān)督不到的僥幸心理;另一方面可以通過及時(shí)獎(jiǎng)懲,尤其是懲治不法行為,彰顯下行監(jiān)督的力量,及時(shí)中止各類違法亂紀(jì)的行為。如果說獎(jiǎng)懲功能是治標(biāo)的話,防范性功能更傾向于治本。

二、巡視制度建設(shè)科學(xué)化的內(nèi)涵解析

巡視制度建設(shè)科學(xué)化涉及與巡視實(shí)踐密切相關(guān)的巡視理論、巡視政策和巡視制度,主要是指巡視制度體系的系統(tǒng)化和巡視運(yùn)行機(jī)制的有序化。推進(jìn)制度建設(shè)科學(xué)化,必須滿足針對(duì)性、系統(tǒng)性、實(shí)效性與發(fā)展性等具體指標(biāo)。

(一) 巡視制度建設(shè)科學(xué)化的基本含義

制度是對(duì)人的行為的規(guī)范與約束,目標(biāo)是將人的行為限定在一定的范圍之內(nèi),讓人在實(shí)現(xiàn)自我利益的過程中尊重他人利益和社會(huì)利益。所以,“所有制度都是確立認(rèn)同及其活動(dòng)依據(jù)的程序或規(guī)則的框架”。[10]制度針對(duì)人類社會(huì),也是在社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生,并伴隨人類社會(huì)的發(fā)展變化而調(diào)整,它是針對(duì)人也是由人來制定的。人的行為與人類社會(huì)都是十分復(fù)雜的,也是不斷發(fā)展變化的,制度的復(fù)雜性和不斷變革便是發(fā)軔于此。

建設(shè)即建立、設(shè)置,多指創(chuàng)立新事業(yè)、增加新設(shè)施和充實(shí)新精神。從表面意義上理解制度建設(shè)就是制度的建立與設(shè)置,反映的是制度變革與制度實(shí)施。制度要真正發(fā)揮調(diào)適人與人關(guān)系的功能,就必然要針對(duì)人的行為以及人類社會(huì)的變化而不斷完善和發(fā)展。制度建設(shè)既包含建設(shè)制度,即制度的創(chuàng)設(shè)與廢棄,也包含制度的實(shí)踐,即制度的具體落實(shí)。首先,制度建設(shè)的內(nèi)涵之一是制度體系的完善與發(fā)展。結(jié)構(gòu)性是制度的重要特征,制度的結(jié)構(gòu)性不僅針對(duì)某一項(xiàng)具體制度,也針對(duì)不同制度間結(jié)合形成的制度體系。制度體系的完善與發(fā)展是根據(jù)實(shí)踐的需求通過創(chuàng)設(shè)制度、修訂制度、廢棄制度,使制度內(nèi)耗減少到最低、效益提升到最高,制度間的矛盾與沖突減少到最小。社會(huì)在發(fā)展,人本身也在發(fā)生變化,制度總是或多或少地呈現(xiàn)出一種滯后性,需要通過不斷調(diào)整來適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐?!皬闹贫冉ㄔO(shè)的情況看,重點(diǎn)仍然在新制度的設(shè)置,而不是舊制度的整合和改造?!盵11]從這個(gè)意義上看,制度建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)體系化,以消弭制度間的矛盾與沖突,促進(jìn)制度間的協(xié)調(diào)與共進(jìn),這需要相關(guān)理論與實(shí)踐作為基礎(chǔ)。其次,制度建設(shè)的內(nèi)涵之二是制度的執(zhí)行。在人類社會(huì)中,制度是規(guī)約人的行為的,制度有沒有或能不能規(guī)約人的行為,只能通過實(shí)踐才能檢驗(yàn)。制度不能僅僅是印在書上、貼在墻上和掛在嘴上的,更重要的意義在于實(shí)施,在于通過強(qiáng)化制度意識(shí)和嚴(yán)格制度程序,增強(qiáng)制度可操作性,最終使制度能夠真正在實(shí)踐中執(zhí)行,使制度的效力得到應(yīng)有的發(fā)揮,這也是制度建設(shè)的重要意義。正如拉斯基所言: “制度是活的東西,是不輕易將它們的秘密透露給刻板的文字的”。[12]所以,制度建設(shè)不同于簡單地建章立制,它更應(yīng)側(cè)重于制度的執(zhí)行與落實(shí)。

科學(xué)化是不斷趨向科學(xué)的過程??茖W(xué)是關(guān)于自然界、人類社會(huì)與思維的知識(shí)體系,體現(xiàn)的是通過各種范疇、規(guī)則與理論反映現(xiàn)實(shí)世界各種現(xiàn)象的本質(zhì)。所以,科學(xué)反映著主觀與客觀的一種互動(dòng),它與迷信相對(duì)??茖W(xué)建立在尊重客觀存在的基礎(chǔ)之上,它有利于人們認(rèn)識(shí)世界與改造世界,也有利于人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和改造世界的過程中認(rèn)識(shí)和改造自身。迷信是不去探索追求主觀與客觀的具體統(tǒng)一,在沒有充分根據(jù)的前提下固執(zhí)地堅(jiān)信主觀認(rèn)識(shí)符合客觀實(shí)際、主觀認(rèn)識(shí)能轉(zhuǎn)化成客觀實(shí)際。迷信在某種意義上是愚昧的代名詞??茖W(xué)化則是自覺認(rèn)識(shí)事物發(fā)展規(guī)律和運(yùn)用規(guī)律去指導(dǎo)自己的行為,使自己的行為與事物發(fā)展相契合,以便真正認(rèn)識(shí)事物發(fā)展邏輯和揭示事物本質(zhì)的過程。由于事物本質(zhì)往往深藏于表面現(xiàn)象之下,認(rèn)識(shí)事物的發(fā)展規(guī)律常常需要對(duì)事物發(fā)展的狀態(tài)進(jìn)行深刻剖析,所以,科學(xué)化體現(xiàn)的是人們?cè)诟鱾€(gè)領(lǐng)域不斷走向真理的不間斷的過程,是人們充分運(yùn)用自己的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)、理論知識(shí)和邏輯思維能力揭示規(guī)律和運(yùn)用規(guī)律的過程。

由此,巡視制度建設(shè)科學(xué)化是立足政治運(yùn)行規(guī)律,遵循制度建設(shè)的科學(xué)理念,圍繞巡視制度體系的完善與巡視制度執(zhí)行力的提升,通過不斷積累巡視經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新巡視理論與巡視方式,并將其轉(zhuǎn)化為巡視制度予以落實(shí)的過程。從這一概念內(nèi)涵上看,巡視制度建設(shè)科學(xué)化包括巡視制度體系的科學(xué)化與巡視體制機(jī)制的科學(xué)化兩部分主要內(nèi)容。巡視制度體系的科學(xué)化就是要著眼針對(duì)性與系統(tǒng)化,嚴(yán)格按照問題導(dǎo)向建構(gòu)單項(xiàng)巡視制度,同時(shí)規(guī)避制度建設(shè)中的“錢穆制度陷阱”,處理好縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督制度、監(jiān)督制度與民主制度的關(guān)系,減少制度間摩擦和增強(qiáng)制度間的協(xié)調(diào)性,提高巡視制度體系的科學(xué)性;巡視體制機(jī)制的科學(xué)化是要著眼巡視制度實(shí)施成效與執(zhí)行力,巡視制度本身的完善是防治腐敗的重要前提,但“有了良好的制度而不能得到貫徹執(zhí)行,制度也就無法發(fā)揮作用,甚至成為公職人員腐敗的'遮羞布'”。[13]所以,巡視制度建設(shè)科學(xué)化最終還需要落腳在實(shí)踐領(lǐng)域,并且最終通過實(shí)踐成效來檢驗(yàn)。

(二)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的三種認(rèn)識(shí)視角

如上面所言,巡視制度建設(shè)科學(xué)化應(yīng)不僅包括巡視制度制定與修訂,還包括巡視制度的貫徹落實(shí)。巡視制度建設(shè)科學(xué)化不僅說明巡視制度的制定與修訂過程需要達(dá)到科學(xué)化,而且要求巡視制度具有實(shí)踐可操作性和執(zhí)行力,能夠切實(shí)呈現(xiàn)實(shí)踐功效。巡視制度建設(shè)科學(xué)化內(nèi)涵豐富,其相關(guān)要素可從三種視角加以分析:

從建設(shè)主體的視角看,巡視制度建設(shè)科學(xué)化首先需要的是建設(shè)主體選擇的科學(xué)化,而從巡視制度建設(shè)科學(xué)化的基本含義得知,參與巡視制度建設(shè)的主體至少包括理論研究者、政策制度制定者和實(shí)踐工作者。長期以來,我們關(guān)心巡視制度建設(shè)主要著眼于巡視工作與實(shí)踐工作者,對(duì)于巡視政策制度的制定、巡視理論研究方面的關(guān)注度少,導(dǎo)致的一種誤解就是將巡視制度建設(shè)科學(xué)化等同巡視工作科學(xué)化。實(shí)際上,巡視工作科學(xué)化只是巡視制度建設(shè)科學(xué)化的一個(gè)方面,一種實(shí)踐成果而已。首先,推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化,需要將巡視理論研究者納入巡視制度建設(shè)科學(xué)化的主體之中,使其始終走在理論研究的前沿,能夠通過運(yùn)用政治學(xué)理論剖析古今中外巡視監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),從中得出巡視制度建設(shè)遵循的原則、關(guān)注的要素等方面,從政治規(guī)律的高度指導(dǎo)巡視政策的制定與巡視制度的完善。其次,推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化,需要政策制度制定者加強(qiáng)對(duì)理論研究成果與實(shí)踐工作成效的關(guān)注。理論只有與實(shí)踐結(jié)合才能顯示其價(jià)值,巡視理論研究成果應(yīng)得到政策制度制定者的重視,成為巡視政策制度制定的基本依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,實(shí)踐工作者將完善后的政策制度實(shí)施及成效反饋給理論研究者,以進(jìn)一步修訂政策制度,才能推進(jìn)政策制度建設(shè)的科學(xué)化進(jìn)程。再次,推進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化,需要巡視實(shí)踐工作者不折不扣地貫徹落實(shí)政策制度,并在貫徹落實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)問題與不足,進(jìn)而加以修訂。

從建設(shè)內(nèi)容的視角看,巡視制度建設(shè)包括巡視理論、巡視政策、巡視制度與巡視實(shí)踐四個(gè)方面,其中巡視實(shí)踐是前三方面的物化。巡視理論就是對(duì)巡視規(guī)律的認(rèn)識(shí)與深層把握,相對(duì)于巡視政策與巡視制度而言,巡視理論應(yīng)具有超前性和指導(dǎo)性,應(yīng)走在巡視政策、巡視制度和巡視實(shí)踐之前,并指導(dǎo)巡視政策、巡視制度的制定以及巡視實(shí)踐工作的開展。巡視政策、巡視制度與巡視實(shí)踐應(yīng)以先進(jìn)的巡視理論作指導(dǎo)。政策一般是針對(duì)宏觀層面而言的,指國家或政黨制定的,規(guī)約全體成員或黨員行為的基本規(guī)范或行為指向;制度相比政策而言顯得具體,多指為執(zhí)行或落實(shí)國家或政黨相關(guān)政策而制定的具體規(guī)程或準(zhǔn)則。政策帶有原則性,制度帶有具體性。相對(duì)政策的原則性、指導(dǎo)性,制度顯得更具體靈活,且更具有操作性。按照諾斯的說法,制度有正式制度、非正式制度以及這些制度的執(zhí)行機(jī)制三種類型。宏觀政策只有具體化為制度,并在實(shí)踐中予以實(shí)施才具有實(shí)效。同樣,巡視政策與巡視制度的關(guān)系表現(xiàn)為,沒有巡視政策,也就沒有具體的巡視制度,巡視政策對(duì)于巡視制度具有一定意義的指導(dǎo)性,巡視制度則是巡視政策的落實(shí)。從涵蓋內(nèi)容意義上看,巡視制度建設(shè)科學(xué)化要以巡視理論建設(shè)科學(xué)化、巡視政策建設(shè)科學(xué)化為先導(dǎo),也需要以巡視實(shí)踐成效作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

從建設(shè)過程的視角看,首先,制度建設(shè)的首要含義就是制定和修訂制度,即制度的創(chuàng)設(shè)。從一般意義而言,制定制度的過程應(yīng)包括調(diào)研、修訂、實(shí)踐、再修訂和正式實(shí)施多個(gè)環(huán)節(jié)。所以,巡視制度建設(shè)也應(yīng)涵蓋巡視制度的調(diào)研、相關(guān)巡視制度條例的制定與修訂,巡視制度的評(píng)估,巡視制度試點(diǎn)與全面鋪開等方面。由此決定了巡視制度建設(shè)科學(xué)化應(yīng)包括實(shí)事求是地調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)問題,并致力于解決發(fā)現(xiàn)的問題,進(jìn)而制定和修訂現(xiàn)有的巡視制度與條例,并經(jīng)由專門的機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,然后將修訂好的制度條例在一定范圍內(nèi)試行,并將試行結(jié)果與理論評(píng)估結(jié)合,再次推進(jìn)制度制訂與修訂工作,最終將修訂好的制度在實(shí)踐中全面鋪開,從而促進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化。在這個(gè)建設(shè)過程中,既要有理論工作者針對(duì)巡視制度的調(diào)研、分析與評(píng)判,也要有巡視工作人員對(duì)于既有巡視制度的實(shí)踐成效總結(jié),還要有巡視政策制度制定者的決斷;沒有理論工作人員的參與,巡視實(shí)踐與巡視制度就可能會(huì)因缺乏指導(dǎo)而失準(zhǔn),沒有實(shí)踐工作人員的參與,巡視理論與巡視制度就會(huì)缺乏檢驗(yàn)而無法衡量得失,沒有巡視政策制度制定者的參與,巡視理論與巡視實(shí)踐的成果就不能固化和提升。其次,制度建設(shè)的含義還包括制度的貫徹執(zhí)行,即需要有執(zhí)行力。從一般意義上看,制度有無執(zhí)行力不僅取決于制度本身的科學(xué)性,還取決于執(zhí)行者在執(zhí)行中能否不折扣、不受干預(yù),不折扣反映的是執(zhí)行者的素養(yǎng)問題,不受干預(yù)體現(xiàn)的是執(zhí)行主體的獨(dú)立性與權(quán)威問題。巡視制度建設(shè)過程需要選拔靠得住的巡視人員,需要采取有效措施促進(jìn)巡視機(jī)構(gòu)與巡視人員的獨(dú)立化和權(quán)威化,這樣才能促進(jìn)巡視制度建設(shè)科學(xué)化。

(三)巡視制度建設(shè)科學(xué)化的檢驗(yàn)指標(biāo)

一是針對(duì)性指標(biāo)。針對(duì)性指標(biāo)是指巡視制度建設(shè)遵循問題導(dǎo)向,無論是單項(xiàng)制度還是制度體系,都應(yīng)是基于實(shí)踐需要,并致力于解決實(shí)踐中的問題。比如,針對(duì)近些年高校腐敗問題,尤其是高?!耙话咽帧备瘮栴}給社會(huì)帶來的嚴(yán)重影響,為整治高校環(huán)境,落實(shí)中央紀(jì)委關(guān)于對(duì)教育部直屬高校開展巡視工作的意見,2006年教育部出臺(tái)《中共教育部黨組關(guān)于開展直屬高校巡視工作的意見》等,體現(xiàn)了制度制定的針對(duì)性。同時(shí),巡視制度體系的完善也需要富有針對(duì)性。從目前我國巡視制度建設(shè)情況來看,巡視制度體系還存在一些不足,比如應(yīng)針對(duì)中外巡視制度的歷史發(fā)展與異同出臺(tái)一些補(bǔ)充性制度;結(jié)合《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等文件出臺(tái)一些延展性制度;圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)總要求,出臺(tái)一些將巡視理論、政策、制度與實(shí)踐結(jié)合起來的綜合性制度等。

二是系統(tǒng)性指標(biāo)。系統(tǒng)性指標(biāo)主要著眼于制度體系,是指在制度建設(shè)過程中應(yīng)關(guān)注新舊制度之間的對(duì)接,注重提升制度的整體合力。雖然我們黨早在1931年就出臺(tái)了《中央巡視條例》,但新中國成立后由于種種原因巡視工作長期中斷,相應(yīng)的制度建設(shè)也缺失。1996年《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》出臺(tái)后,巡視制度建設(shè)開始重新走上正規(guī)化。但是,由于巡視制度本身屬于監(jiān)督制度的一種,需與各類監(jiān)督制度形成體系化才能更好地發(fā)揮其利劍作用;同時(shí),由于巡視工作重新起步較晚,其他相關(guān)監(jiān)督法規(guī)制度比較多,巡視制度建設(shè)必須要考慮制度環(huán)境,在制度創(chuàng)設(shè)、修訂和完善過程中,注重厘清巡視制度與其他監(jiān)督制度之間的關(guān)系,做到破立結(jié)合、有破有立、協(xié)同共進(jìn)。鄭永年指出在制度建設(shè)中應(yīng)關(guān)注兩點(diǎn):“第一,光做加法不會(huì)有很大的成效,更有效的做法是在整合和改造老制度的基礎(chǔ)上,再加上一些新的制度。第二,在減少‘內(nèi)部多元主義’的同時(shí),增加甚至強(qiáng)化‘外部多元主義’,設(shè)置行之有效的制度,讓社會(huì)和公眾來參與反腐敗。”[14]這實(shí)際上也是關(guān)注到了制度的系統(tǒng)性指標(biāo)。

三是實(shí)效性指標(biāo)。實(shí)效性指標(biāo)主要著眼于制度的落實(shí)及其實(shí)踐功效,涉及的主要是制度執(zhí)行力問題。改革開放以來,特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立之后,由于經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革,以及經(jīng)濟(jì)體制變革帶動(dòng)整個(gè)體制的變革,中國進(jìn)入制度密集調(diào)整和出臺(tái)的新階段。經(jīng)過市場化后30年的制度建設(shè),整體上制度體系比較完善,各個(gè)領(lǐng)域的制度建設(shè)也趨于完備。比如監(jiān)督制度,涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督形式,但政治領(lǐng)域中最突出的問題仍然是權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督,這其中的主要原因不是由于制度本身不健全,而是制度的科學(xué)性與實(shí)效性不足,一些好的制度沒有得到有效貫徹落實(shí)。巡視制度建設(shè)科學(xué)化不能僅以制定制度為檢驗(yàn)指標(biāo),更重要的則是制定好的制度能否落實(shí),以及落實(shí)后取得的實(shí)踐成效。

四是發(fā)展性指標(biāo)。發(fā)展性指標(biāo)是基于實(shí)踐變化而提出的。任何制度都是針對(duì)實(shí)踐問題而制定的,因此制度必須要針對(duì)實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問題進(jìn)行調(diào)適,科學(xué)化本身就是個(gè)不斷發(fā)展的過程。巡視制度建設(shè)科學(xué)化要求根據(jù)實(shí)踐變化來完善制度體系,包括出臺(tái)新制度與廢棄舊制度,也包括針對(duì)實(shí)踐變化對(duì)原有制度的修訂。同時(shí),在巡視制度體系中,諸多單項(xiàng)制度之間的關(guān)系也需要在實(shí)踐中磨合,通過實(shí)踐檢驗(yàn)后決定單項(xiàng)制度的存留,這本身也體現(xiàn)發(fā)展性指標(biāo)的要求。另外,巡視制度的執(zhí)行情況和產(chǎn)生的實(shí)際效果,往往是檢驗(yàn)巡視制度是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn),也是倒逼巡視制度體系不斷完善的終極推動(dòng)力量。有些巡視制度在執(zhí)行過程中沒有得到很好的貫徹,縱然有多種原因,但巡視制度本身的科學(xué)性不足恐怕是重要原因之一。所以,巡視制度執(zhí)行實(shí)踐,不僅是檢驗(yàn)巡視制度科學(xué)化的試金石,也是助力巡視制度科學(xué)化的重要引擎。

總之,巡視制度就是中國共產(chǎn)黨自上而下監(jiān)督的一種特殊形式,巡視制度建設(shè)就是巡視制度體系的完善與巡視制度執(zhí)行力的提升;巡視制度建設(shè)科學(xué)化就是巡視制度建設(shè)符合科學(xué)要求。所以,巡視制度建設(shè)科學(xué)化是中國共產(chǎn)黨人為了促進(jìn)監(jiān)督科學(xué)化乃至黨建科學(xué)化,不斷地完善巡視制度和提升巡視制度執(zhí)行力的過程。

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