●孟祥梁 金石 顏琪錄/文

檢察建議是各級(jí)人民檢察院為加強(qiáng)法律的正確實(shí)施，促進(jìn)司法秩序的正常穩(wěn)定和社會(huì)和諧，在履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的過(guò)程當(dāng)中，結(jié)合相關(guān)司法活動(dòng)，建議有關(guān)單位和機(jī)構(gòu)完善各項(xiàng)制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、制約，保證法律法規(guī)正確實(shí)施，預(yù)防和減少違法犯罪的重要方式。其存在之初，就決定了與提起公訴等行為在各方面的不平等地位。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷完善和經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，檢察建議的數(shù)量呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。同時(shí)，得益于我國(guó)監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督的主體地位逐漸增強(qiáng)，檢察建議在司法體制改革中地位愈加顯著。

例如：2018 年5 月21 日，被告人任某在上海市嘉定區(qū)駕駛出租車搭載乘客至目的地，在乘客下車時(shí)，任某趁其不備將其手機(jī)從背包中竊取。隨著案件的辦理，嘉定區(qū)人民檢察院針對(duì)從案件事實(shí)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向該涉案出租車分公司制發(fā)檢察建議書。為提高檢察建議的剛性，嘉定區(qū)人民檢察院決定開展宣告儀式，同時(shí)邀請(qǐng)兩名人大代表參加。在公開宣告現(xiàn)場(chǎng)，嘉定區(qū)人民檢察院針對(duì)該公司在人員聘用和制度管理等方面存在的漏洞提出意見(jiàn)和措施，同時(shí)建議該單位要針對(duì)此類案件產(chǎn)生的不利影響給予高度重視，進(jìn)行相關(guān)規(guī)章制度的完善，有針對(duì)性地嚴(yán)控相關(guān)招募和管理工作。該公司在現(xiàn)場(chǎng)表示，將在今后工作中針對(duì)檢察建議中提出的問(wèn)題進(jìn)行整改，努力提高服務(wù)水平。

同樣，2018 年初，阜城縣人民檢察院民行部門的干警在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍疑似存在個(gè)人侵占農(nóng)用耕地建設(shè)地上建筑物的問(wèn)題，例如建設(shè)廠房、停車場(chǎng)等。經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的研究，決定在該縣開展“督促清理擅自占用耕地建房建廠公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)”。阜城縣人民檢察院將此專項(xiàng)行動(dòng)和近期非法侵占耕地的案件受理情況向當(dāng)?shù)乜h委及時(shí)匯報(bào)，并得到縣委領(lǐng)導(dǎo)的支持。在行動(dòng)過(guò)程中，檢察院的干警深入實(shí)地，摸排調(diào)查，對(duì)怠于履職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因可能致使國(guó)家或社會(huì)利益受損的行為及時(shí)立案，向有問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制發(fā)履職檢察建議書。為加強(qiáng)檢察建議的剛性，阜城縣人民檢察院在發(fā)出建議書的同時(shí)針對(duì)拆違任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門委派檢察干警親臨現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，切實(shí)保障群眾的合法利益不受侵犯。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)試圖阻止拆違的村民進(jìn)行法律知識(shí)和土地政策的耐心講解。截至當(dāng)時(shí)，在阜城縣拆除“雙違”專項(xiàng)行動(dòng)中，共拆除所在地非法建筑物200 多處，恢復(fù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)田150 余畝。［1］

最新修訂的《人民檢察院組織法》就檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式和程序進(jìn)行了完善，其中明確規(guī)定人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。如何在司法實(shí)踐中運(yùn)用好檢察建議這一監(jiān)督方式，強(qiáng)化檢察建議的剛性，切實(shí)提高監(jiān)督質(zhì)效就成為亟待解決的重要問(wèn)題，為此,筆者擬就這一問(wèn)題從以下幾個(gè)方面來(lái)討論,望能引起大家共鳴。

一、立法層面

明確檢察建議的內(nèi)涵與強(qiáng)制力。“建議”一詞的約束力并不是很強(qiáng)，與檢察監(jiān)督的法律監(jiān)督特征不符。所以，要將檢察監(jiān)督落到實(shí)處，首先應(yīng)當(dāng)明確檢察建議的內(nèi)涵，即檢察建議應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制力，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，被監(jiān)督機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)明確作出回應(yīng)，而不是將檢察建議僅僅作為一種納入考慮范圍的建議。

檢察建議作為一項(xiàng)法律監(jiān)督方式，在我國(guó)法制道路的不斷探索中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，地位不容小覷。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，檢察建議的相關(guān)規(guī)制應(yīng)當(dāng)從法律角度去思考，但是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)等問(wèn)題的限制，該考慮還不能進(jìn)入施行階段。目前，檢察系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)將檢察建議的認(rèn)識(shí)以及定位、操作等具體事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并逐漸推動(dòng)檢察建議的作用充分發(fā)揮。

《檢察院檢察建議工作規(guī)定》是現(xiàn)階段檢察監(jiān)督相關(guān)規(guī)定中相對(duì)全面和完備的規(guī)范性文件，其訂立以及施行的進(jìn)步意義很大。但是，綜合其內(nèi)容來(lái)看，該規(guī)定尚存在一些不足，例如針對(duì)檢察建議的地位、范圍以及如何有效進(jìn)行檢察監(jiān)督等方面的規(guī)定仍不是非常明確、充分，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部針對(duì)檢察建議適用存在一定的分歧。若檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部針對(duì)該問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)分歧，那么其信服度能有多高？所以，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，不斷將理論以及相關(guān)實(shí)踐結(jié)果充分論證，完善《檢察院檢察建議工作規(guī)定》是完善檢察建議，并規(guī)制進(jìn)行立法的首要環(huán)節(jié)。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還應(yīng)制定詳盡的操作流程，即如何對(duì)檢察建議進(jìn)行具體化，如何對(duì)檢察建議的內(nèi)容、形式和范圍等進(jìn)行統(tǒng)一化。同時(shí)，針對(duì)不同種類的檢察建議，例如民事、環(huán)境公益等進(jìn)行分類規(guī)制，針對(duì)檢察建議的審批、具體回訪等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。這樣，不僅會(huì)從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行規(guī)制，針對(duì)外部檢察監(jiān)督也能夠一致，外部機(jī)關(guān)體會(huì)到規(guī)范化的監(jiān)督，其信服力度也會(huì)越發(fā)剛性。

地方性法規(guī)在國(guó)家層面和地方層面均起到重要作用，但是各個(gè)地區(qū)針對(duì)檢察建議單獨(dú)制定相關(guān)內(nèi)容的并不多。若各個(gè)地方針對(duì)該地區(qū)的具體情況制定適合本地區(qū)的監(jiān)督規(guī)則，不僅會(huì)與上位法相融合，同時(shí)也注重了地方的特征以此進(jìn)行規(guī)制，不論從法理角度還是情理角度，都是一舉多得的舉措。

二、監(jiān)督能力方面

首先，將法律監(jiān)督從受理—立案—調(diào)查核實(shí)—提出監(jiān)督意見(jiàn)—跟蹤反饋—復(fù)查復(fù)核到最后的歸檔，建立起一套完整的監(jiān)督歸檔程序，將法律監(jiān)督具體化，轉(zhuǎn)變思想觀念，讓法律監(jiān)督者意識(shí)到法律監(jiān)督屬于辦案，并將其納入考核范圍，從根本上改變監(jiān)督工作“重辦案、輕監(jiān)督”的局面，使得監(jiān)督規(guī)范化、程序化、具體化。

檢察建議提出后，為確保檢察監(jiān)督的正常行使，被建議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)做出回復(fù)。而從現(xiàn)行實(shí)際情況來(lái)看，被建議機(jī)關(guān)回復(fù)情況并不是十分理想。若被監(jiān)督對(duì)象的回復(fù)義務(wù)沒(méi)有確立，被監(jiān)督機(jī)關(guān)針對(duì)檢察建議的自主性過(guò)強(qiáng)，檢察建議的約束力則會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)然，檢察建議作為一項(xiàng)“建議”，其權(quán)能并不強(qiáng)，但是完全依賴自身價(jià)值和對(duì)方配合去實(shí)現(xiàn)價(jià)值顯然是不可能的。另外我國(guó)法律對(duì)再審檢察建議和糾正違法行為做出了規(guī)定，但針對(duì)執(zhí)行檢察建議的期限未作出明確的限制，所以應(yīng)當(dāng)從立法等角度將其規(guī)范化，確保檢察建議落到實(shí)處。

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，被建議單位多少都會(huì)存在不滿情緒，這時(shí)相約座談就會(huì)顯得非常重要。積極與被建議單位進(jìn)行面對(duì)面的溝通，針對(duì)異議點(diǎn)進(jìn)行充分解釋，使得被建議機(jī)關(guān)充分信服該檢察建議，從而提高檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的參與度。但是這一工作機(jī)制的工作流程應(yīng)嚴(yán)格。其啟動(dòng)應(yīng)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人提出，并由分管部門檢察長(zhǎng)進(jìn)行審批。商談、約見(jiàn)的時(shí)間，可在檢察建議的送達(dá)階段或整改階段。在送達(dá)階段，檢察機(jī)關(guān)將檢察建議發(fā)送到被建議單位；在整改階段，當(dāng)面與建議單位主要負(fù)責(zé)人溝通交流、講清利害達(dá)成共識(shí)，并督察督辦落實(shí)情況。

增強(qiáng)檢察監(jiān)督專業(yè)化導(dǎo)向。加強(qiáng)檢察官以及干警的監(jiān)督意識(shí)，實(shí)行監(jiān)督與辦案并重，培養(yǎng)檢察官與干警的監(jiān)督工作能力，加強(qiáng)監(jiān)督修養(yǎng)與監(jiān)督素質(zhì)，實(shí)行專業(yè)化培訓(xùn)，在審查證據(jù)、運(yùn)用法律知識(shí)等傳統(tǒng)法律監(jiān)督能力的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)增加監(jiān)督能力培養(yǎng)，例如調(diào)查核實(shí)能力、現(xiàn)代科技調(diào)查運(yùn)用能力等，強(qiáng)化管理辦案質(zhì)量，考核辦案質(zhì)量，統(tǒng)一執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，使得辦案更加規(guī)范化。

加強(qiáng)法律職業(yè)共同體建設(shè)，可以在一定范圍內(nèi)有條件地要求檢察官與法官、偵查人員共同學(xué)習(xí)、共同培訓(xùn)，增強(qiáng)檢察官與其他法律工作者的溝通交流，提升法律運(yùn)用的能力，從而間接強(qiáng)化履行監(jiān)督的能力，同時(shí)對(duì)干警而言可以使其在環(huán)境監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)行業(yè)等相關(guān)的行政部門進(jìn)行有針對(duì)性的交流，促進(jìn)干警熟悉相關(guān)行業(yè)，以解決“外行監(jiān)督”問(wèn)題。

三、救濟(jì)途徑與“借力”

檢察建議作為履行法律監(jiān)督職能的手段，應(yīng)作為一種公權(quán)力而存在，所以其應(yīng)當(dāng)按照公法領(lǐng)域中的救濟(jì)方式去行使。在公法中，救濟(jì)途徑主要有申請(qǐng)復(fù)議，提起行政訴訟、申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)?，但是檢察建議由檢察機(jī)關(guān)行使，檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)，具有公訴職能，若救濟(jì)方式中包括訴訟將會(huì)導(dǎo)致“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”現(xiàn)象存在，故訴訟的救濟(jì)方式不宜出現(xiàn)。當(dāng)被監(jiān)督對(duì)象提出異議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)該檢察建議進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)檢察建議存在事實(shí)不清、證據(jù)不足的應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤回；對(duì)其內(nèi)容、程序發(fā)現(xiàn)不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)變更或撤銷；對(duì)不當(dāng)檢察建議使被監(jiān)督機(jī)關(guān)造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償。而且，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布檢察建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知其有提出異議的權(quán)利。

向相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)、紀(jì)委借力，增強(qiáng)“檢察建議”監(jiān)督執(zhí)法的剛性。明確建立“三大機(jī)制”，即信息共享及線索移送機(jī)制、聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制、檢察建議及監(jiān)察建議落實(shí)機(jī)制。可以與監(jiān)察機(jī)關(guān)建立常態(tài)化的聯(lián)系，加強(qiáng)與紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)的交流與協(xié)作，可以互相指派一名聯(lián)絡(luò)員，對(duì)職務(wù)犯罪等相關(guān)線索進(jìn)行整合，定期召開聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)對(duì)檢察建議落實(shí)整改情況進(jìn)行溝通交流、分析總結(jié)，將檢察建議的落實(shí)回復(fù)向職務(wù)紀(jì)律、監(jiān)察等進(jìn)行“借力”，在加強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性問(wèn)題上發(fā)揮各自的職能作用。同時(shí)在檢察建議發(fā)送給被建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)后，該機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不回復(fù)、沒(méi)有正當(dāng)理由不采納檢察建議，經(jīng)催辦后仍不積極回復(fù)或采納的，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)被建議行政機(jī)關(guān)的相關(guān)線索進(jìn)行整理，發(fā)現(xiàn)屬于紀(jì)委或監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，依法移交。

向相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)借力，增強(qiáng)“檢察建議”監(jiān)督履職的剛性，應(yīng)主動(dòng)與被監(jiān)督單位溝通交流，針對(duì)檢察建議提前進(jìn)行交流，虛心聽(tīng)取意見(jiàn)，能夠糾正的錯(cuò)誤及時(shí)糾正，確有必要時(shí)再啟動(dòng)檢察監(jiān)督，積極化解監(jiān)督的對(duì)抗心理，共同解決執(zhí)法中遇到的困難及存在的問(wèn)題，將問(wèn)題化解在萌芽狀態(tài)下。

向內(nèi)部相關(guān)科室借力，增強(qiáng)“檢察建議”自我完善的剛性。重視與內(nèi)部科室的協(xié)作配合，讓“檢察建議”更為科學(xué)。制定犯罪線索及時(shí)移送、反饋與協(xié)查得工作辦法，在調(diào)查違法行為時(shí)，可邀請(qǐng)其他部門的干警人員協(xié)助把關(guān)，全力保證每份檢察建議都建立在深入調(diào)查、找準(zhǔn)問(wèn)題、核清事實(shí)的基礎(chǔ)上。

注釋：

［1］林中明、嘉劍軒、鄭榮花、張博韋：《讓檢察建議有剛性有公信力》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018 年8 月27 日。