□ 和 軍 張 依

十九大提出我國(guó)逐漸邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，這要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅要重視增長(zhǎng)速度，更要重視質(zhì)量提升。改革開放以來，我國(guó)監(jiān)管治理取得很大進(jìn)展，監(jiān)管方式不斷改善、監(jiān)管水平不斷提升、監(jiān)管體系不斷完善，但仍存在一些不完善之處，如監(jiān)管理念有些過時(shí)、監(jiān)管方式相對(duì)死板、監(jiān)管手段相對(duì)滯后等，導(dǎo)致一些監(jiān)管工作成效不高，尤其是難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)及人工智能發(fā)展時(shí)代對(duì)監(jiān)管提出的新的更高要求，進(jìn)而對(duì)高質(zhì)量發(fā)展形成制約。為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展形勢(shì)，推動(dòng)監(jiān)管變革與完善勢(shì)在必行。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量監(jiān)管體系作保障，借鑒國(guó)外監(jiān)管創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、完善我國(guó)高質(zhì)量監(jiān)管體系十分必要。西方發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管活動(dòng)主要經(jīng)歷了由“前現(xiàn)代監(jiān)管”到“政府監(jiān)管”再到“監(jiān)管治理”的過程，監(jiān)管理念也逐漸演變(楊炳霖，2018)。[1]本研究將通過總結(jié)國(guó)外監(jiān)管方面的已有研究，分析國(guó)外監(jiān)管創(chuàng)新活動(dòng)的主要理念、機(jī)理與手段，歸納其中值得借鑒之處。這些監(jiān)管方式主要包括自我監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管。同時(shí)，這些創(chuàng)新方式有利亦有弊，在其實(shí)施過程中也存在一些障礙與挑戰(zhàn)。對(duì)此，應(yīng)通過合理借鑒國(guó)外監(jiān)管創(chuàng)新理念、進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新先進(jìn)監(jiān)管方式與手段等，謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)監(jiān)管過程中的挑戰(zhàn)考驗(yàn)。

一、行業(yè)自我監(jiān)管

(一)行業(yè)自我監(jiān)管機(jī)制

行業(yè)自我監(jiān)管也稱行業(yè)自律，在很多西方國(guó)家，行業(yè)自我監(jiān)管是其監(jiān)督治理的一大特色。Gunningham N和Rees J(1997)認(rèn)為在某些情況下，行業(yè)自我監(jiān)管是一種有效的社會(huì)監(jiān)管手段，但是在一定程度上被主流監(jiān)管理論低估。[2]行業(yè)自我監(jiān)管不同于政府的直接監(jiān)管，首先，行業(yè)內(nèi)部的企業(yè)群體之間溝通與協(xié)商，合作制定出的統(tǒng)一準(zhǔn)則。隨后，通過成員之間依據(jù)這些準(zhǔn)則對(duì)群體的行為進(jìn)行約束，成員間的關(guān)系是彼此互相監(jiān)督的。在美國(guó)、歐洲和其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的自我監(jiān)管制度逐漸完善，而政府直接監(jiān)管的吸引力相對(duì)下降。很多國(guó)家的政府都在嘗試通過行業(yè)自我監(jiān)管的方式，走行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管之路。

這方面的案例，1993年美國(guó)服裝品牌公司Gap考慮到拉丁美洲的工作條件，Gap及其供應(yīng)商協(xié)商通過一項(xiàng)行業(yè)準(zhǔn)則來確保以合乎道德的方式生產(chǎn)其產(chǎn)品。準(zhǔn)則規(guī)定，如果供應(yīng)商不遵守其規(guī)定，就會(huì)取消業(yè)務(wù)往來，并告知政府。最初，由于公司的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)有明顯缺陷，所以影響并不大。但在1995年，一些非政府組織將注意力集中在中美洲剝削工人的問題上，并向Gap施加壓力，要求其加強(qiáng)監(jiān)督力度。迫于壓力，Gap進(jìn)一步完善其執(zhí)行準(zhǔn)則。而且引入了對(duì)工作條件的第三方監(jiān)控，使基層參與進(jìn)來，這確保Gap更好了解實(shí)際情況。1979年3月28日凌晨，美國(guó)賓夕法尼亞州的三里島(Three Mile Island，簡(jiǎn)稱TMI)核電站出現(xiàn)核電事故。事故發(fā)生不到兩周后，行業(yè)內(nèi)部建立了一個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)，美國(guó)核電運(yùn)行研究所(Institute of Nuclear Power Operations)，簡(jiǎn)稱為INPO，該機(jī)構(gòu)主要職責(zé)為制定行業(yè)準(zhǔn)則，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，并調(diào)查事故。根據(jù)Rees(1994)的調(diào)查結(jié)果，自事故發(fā)生后以來，核電站的安全水平大大提高，INPO對(duì)改善核安全的貢獻(xiàn)非常重大。[3]

除此之外，在食品安全領(lǐng)域，很多企業(yè)接受HACCP、ISO等標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，這有利于對(duì)企業(yè)認(rèn)知到食品生產(chǎn)、加工等過程中的可能風(fēng)險(xiǎn)，并選取合理的手段預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建自我監(jiān)管體系。

(二)行業(yè)自我監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)與缺陷

支持行業(yè)自我監(jiān)管的人認(rèn)為行業(yè)自律的優(yōu)勢(shì)是明顯的。如適應(yīng)性強(qiáng)、成本較低、見效快等。同時(shí)，行業(yè)內(nèi)部之間成員的相互監(jiān)督及制約，使得個(gè)體能更好地遵守約定，而且行業(yè)內(nèi)部人員對(duì)該行業(yè)具體情況的了解更加準(zhǔn)確全面，其協(xié)商制定的準(zhǔn)則會(huì)在確保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)具備較高可行性。

但是，另一方面，自我監(jiān)管往往無法實(shí)現(xiàn)其規(guī)定的承諾，存在只是服務(wù)于行業(yè)內(nèi)部利益者，而非公共利益的行為。Braithwaite(1989)認(rèn)為利益相關(guān)方存在經(jīng)常以犧牲公眾利益為代價(jià)服務(wù)于私人利益的行為，實(shí)際上是通過其他方式規(guī)避更直接和有效的政府干預(yù)。[4]這使得很多人對(duì)行業(yè)準(zhǔn)則持懷疑態(tài)度，認(rèn)為只是做做樣子，對(duì)行業(yè)行為沒有真正的影響,只是短期主義思想指導(dǎo)下的私人利益最大化。

應(yīng)該說，行業(yè)自我監(jiān)管具備一定的優(yōu)勢(shì)，但是放到實(shí)踐中，也存在行業(yè)自律失敗的許多案例，行業(yè)自律流于形式而缺乏應(yīng)有的約束力。但不能因?yàn)樾袠I(yè)自我監(jiān)管具有不確定性的局限就對(duì)其全盤否定，而是要通過設(shè)計(jì)合理的制度體系使其發(fā)揮出最大效益。

(三)完善行業(yè)自我監(jiān)管體系

由于行業(yè)自我監(jiān)管的不確定性等局限，有必要建立合理的行業(yè)自我監(jiān)管體系來確保真正發(fā)揮自律行為的有效性。首先，對(duì)于行業(yè)內(nèi)部而言，應(yīng)當(dāng)將行業(yè)準(zhǔn)則進(jìn)一步規(guī)范化，規(guī)范準(zhǔn)則的制定與監(jiān)管、執(zhí)行過程。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)內(nèi)部成員的違規(guī)、瀆職行為的制裁，以懲治短期利己主義的行為。其次，對(duì)于行業(yè)外部而言，在外部壓力下，如政府監(jiān)管、民眾監(jiān)督會(huì)促使行業(yè)內(nèi)部成員提高自律水平，加大對(duì)違規(guī)行為的懲罰力度。通過內(nèi)部規(guī)范化設(shè)計(jì)和外部透明化監(jiān)督可使得行業(yè)自我監(jiān)管中道德風(fēng)險(xiǎn)問題得到一定程度的緩解。

1.內(nèi)部準(zhǔn)則向規(guī)范化、制度化方向轉(zhuǎn)變

如果缺少對(duì)瀆職行為的明確規(guī)定與制裁，自律行為無法達(dá)到預(yù)想的結(jié)果。Lenox M J和Nash J(2003)認(rèn)為不明確的行業(yè)準(zhǔn)則在一定程度上會(huì)促使逆向選擇問題的產(chǎn)生。[5]這意味著行業(yè)準(zhǔn)則不僅需要被制定出來，更需要考慮其可行性、將其進(jìn)一步細(xì)化，而且完善內(nèi)部監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。并且提高自律機(jī)構(gòu)、組織的專業(yè)性，國(guó)外的行業(yè)自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由該行業(yè)的專業(yè)知識(shí)技術(shù)人員組成，更了解該行業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況才能制定更符合實(shí)際切實(shí)可行的準(zhǔn)則。同時(shí)，行業(yè)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)協(xié)商出細(xì)致的行業(yè)準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則中包括執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間等，建立嚴(yán)格的績(jī)效考核及問責(zé)機(jī)制，公開考核與問責(zé)工作，使得行業(yè)準(zhǔn)則的效力得到公認(rèn)。

2.外部監(jiān)督做到公開化、透明化

很多的行業(yè)自律行為最終失敗的原因是因?yàn)槿狈ν獠康谋O(jiān)督與激勵(lì)。這就使得行業(yè)內(nèi)部某些成員僅為實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益而犧牲集體利益。上文提到的Gap服裝品牌公司1993年的行業(yè)自律行為成效不大的一個(gè)重要原因就是缺少外部壓力。而三里島的核事故發(fā)生后，政府的介入和外界公眾的輿論施壓促使了INPO的成立，也監(jiān)督著其履行自身職責(zé)。Nash和Ehrenfeld(1997)通過研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境自我監(jiān)管項(xiàng)目在美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家激增。政府出臺(tái)的環(huán)境法規(guī)規(guī)定和消費(fèi)者越來越多的環(huán)境保護(hù)主義行為給予行業(yè)很大的壓力。[6]很多行業(yè)試圖避免政府監(jiān)管，并通過承諾自愿減少環(huán)境污染影響來安撫群眾。Deavenport認(rèn)為“如果行業(yè)在這個(gè)問題上不帶頭，政府就會(huì)帶頭”。[7]行業(yè)自律不能完全關(guān)起門來實(shí)現(xiàn)自律，而是需要多方的努力和監(jiān)督。

對(duì)于政府而言，應(yīng)當(dāng)通過立法，為行業(yè)準(zhǔn)則提供法律支撐，在必要的時(shí)候應(yīng)當(dāng)介入監(jiān)管與干預(yù)，對(duì)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)如行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)管。但是，也要保證行業(yè)協(xié)會(huì)的自主管理權(quán)利，適當(dāng)放松監(jiān)管。同時(shí)，也可采取合適的激勵(lì)政策，如遵守行業(yè)準(zhǔn)則的行業(yè)內(nèi)部成員可以在一定程度上得到一些行業(yè)優(yōu)惠政策的好處，如減稅、補(bǔ)貼或適當(dāng)放松監(jiān)管力度等。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)重視其他主體的力量，如其他非政府組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等第三方組織的共同監(jiān)管。

二、社會(huì)協(xié)同監(jiān)管

20世紀(jì)八十年代左右，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也逐漸在行業(yè)自我監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管體系中加入社會(huì)協(xié)同監(jiān)管理念。

(一)社會(huì)協(xié)同監(jiān)管與行業(yè)自我監(jiān)管的關(guān)系

首先，社會(huì)協(xié)同監(jiān)管與行業(yè)自我監(jiān)管之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.監(jiān)管主體多元化

行業(yè)自我監(jiān)管是行業(yè)內(nèi)部成員之間的相互監(jiān)督，而對(duì)于社會(huì)協(xié)同監(jiān)管是多元主體(政府、企業(yè)、第三方監(jiān)管力量)共同監(jiān)管。監(jiān)管權(quán)力、相應(yīng)的規(guī)定制定權(quán)是由政府和企業(yè)、其他私人機(jī)構(gòu)共同分享，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任也是多方共同承擔(dān)。

2.監(jiān)管目標(biāo)存在本質(zhì)差異

行業(yè)自我監(jiān)管的行業(yè)約束準(zhǔn)則是基于行業(yè)內(nèi)部成員的共同利益而制定出來的，主要是為了維護(hù)行業(yè)內(nèi)部利益。而社會(huì)協(xié)同監(jiān)管主要是為了維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

3.監(jiān)管的規(guī)范化程度不同

傳統(tǒng)的行業(yè)自我監(jiān)管對(duì)于行業(yè)準(zhǔn)則的規(guī)定相對(duì)不規(guī)范，責(zé)任制度化程度偏低。因此存在為了個(gè)人利益而違反行業(yè)準(zhǔn)則或者串通謀取私利的行為。而協(xié)同監(jiān)管的法律規(guī)定具有較強(qiáng)的約束性，對(duì)違法行為有明確的懲罰規(guī)定。同時(shí)，各主體的監(jiān)管行為可以得到政府的支持。

4.監(jiān)管主體間聯(lián)系更緊密

傳統(tǒng)自我監(jiān)管主要范圍是特定行業(yè)，但是內(nèi)部成員之間的關(guān)系并不是特別緊密。而社會(huì)協(xié)同監(jiān)管是多方的互相協(xié)作，監(jiān)管規(guī)定的制定與措施的實(shí)施都離不開彼此之間的相互溝通和配合。J Ackerman認(rèn)為這需要政府、行業(yè)和其他利益相關(guān)者的相互信任和理解，以便收集“高質(zhì)量”的信息并將其吸收到監(jiān)管過程中。[8]共同監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在重視建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，注重監(jiān)督活動(dòng)執(zhí)行過程中的協(xié)作。

其次，兩者的內(nèi)在聯(lián)系也體現(xiàn)在：一方面，社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系是行業(yè)自我監(jiān)管的的拓展，MG Martinez等認(rèn)為它將行業(yè)自我監(jiān)管的靈活性與合作監(jiān)管立法約束性的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，彌補(bǔ)了行業(yè)自我監(jiān)管的缺陷。[9]協(xié)同監(jiān)管是一種公共部門與私人主體相互配合，共享監(jiān)管權(quán)力，共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)管手段。另一方面，社會(huì)協(xié)同監(jiān)管也有利于促進(jìn)行業(yè)自我監(jiān)管的發(fā)展。在政府、第三方組織等外部壓力下，可以促使行業(yè)內(nèi)部成員遵守行業(yè)準(zhǔn)則，履行監(jiān)管責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范自我監(jiān)管流程，提高自我監(jiān)管的效率和水平。

(二)社會(huì)協(xié)同監(jiān)管目前面臨的問題

雖然社會(huì)共同監(jiān)管體系是集政府監(jiān)管、自我監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督于一體，能夠通過各方的互相協(xié)作達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的有效監(jiān)管。但是社會(huì)共同監(jiān)管也不可避免地存在一些問題與挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的職責(zé)劃分問題

社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的共同承擔(dān)責(zé)任可以減輕政府監(jiān)管壓力，但是由此產(chǎn)生的職責(zé)不清，重復(fù)監(jiān)管問題也較為嚴(yán)重。而且由于對(duì)各方責(zé)任的不明確規(guī)定，也容易導(dǎo)致對(duì)責(zé)任的推卸，最終無法達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)。這就需要在社會(huì)共同監(jiān)管的體系中將各方的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確的劃分，并制定系統(tǒng)的規(guī)則進(jìn)行約束引導(dǎo)，將監(jiān)管過程中的不確定性最小化。

2.社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的利益目標(biāo)問題

建立共同治理體系最基礎(chǔ)的是多元主體之前的互相信任，然而在制度設(shè)計(jì)過程中，容易因?yàn)楦鞣N原因產(chǎn)生觀念分歧。在協(xié)同監(jiān)管的合作體系中，雖然以實(shí)現(xiàn)公共利益為最終目的，但是各方也會(huì)考慮自身利益，政府部門與私人機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，或者溝通的不順暢都容易導(dǎo)致合作的失敗，這就會(huì)使得監(jiān)管陷入困境。

3.社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的監(jiān)督問責(zé)問題

朱寶麗認(rèn)為在社會(huì)共同監(jiān)管體系下，不同主體之間在共同分享監(jiān)管權(quán)力，共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，那么造成的問題就是問責(zé)時(shí)產(chǎn)生的責(zé)任歸屬不清晰問題。[10]在缺少對(duì)追查問責(zé)制度的明確規(guī)定情況下，這無疑是增加了問責(zé)的難度，該怎樣找到責(zé)任制主體？如果無法解決問責(zé)問題，也會(huì)在一定程度上增加責(zé)任主體不履行監(jiān)管責(zé)任等機(jī)會(huì)主義行為的可能性。

4.第三方監(jiān)管力量相對(duì)較弱

在協(xié)同監(jiān)管中，第三方監(jiān)管力量如非政府組織、新聞媒體、廣大消費(fèi)者，第三方監(jiān)管力量可以在一定程度上減輕政府的監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。但是目前，我國(guó)第三方監(jiān)管方面存在著第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)較少、媒體報(bào)導(dǎo)真實(shí)性、權(quán)威性較低、消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)較弱等方面問題。

(三)完善社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的建議

與政府直接監(jiān)管、行業(yè)自我監(jiān)管相比，我們可以看到社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系更加適合現(xiàn)代監(jiān)管現(xiàn)狀。作為傳統(tǒng)監(jiān)管體系的補(bǔ)充發(fā)展，協(xié)同監(jiān)管下確實(shí)可以降低監(jiān)管成本，但是若想實(shí)現(xiàn)真正的有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，必須要正視社會(huì)協(xié)同監(jiān)管中存在的問題，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系。

1.進(jìn)一步細(xì)化各方共同監(jiān)管的職責(zé)范圍

對(duì)于協(xié)同監(jiān)管的職責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。首先，加強(qiáng)立法，用法律規(guī)定協(xié)同監(jiān)管的各項(xiàng)細(xì)節(jié)與各方的職責(zé)范圍。其次，出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見對(duì)合作監(jiān)管的范圍進(jìn)行指引。通過法律約束以確保各方依法使用監(jiān)管權(quán)力，同時(shí)各方要考慮共同監(jiān)管的可行性，通過協(xié)商確定監(jiān)管流程和注意事項(xiàng)，以確保協(xié)同監(jiān)管的有效性。

2.明確社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的利益與目標(biāo)

在進(jìn)行合作監(jiān)管時(shí)，要考慮各方利益的統(tǒng)一性，要確保監(jiān)管合作者與社會(huì)公共利益的統(tǒng)一。要加強(qiáng)各主體之間的溝通與信任。同時(shí)，監(jiān)管目標(biāo)要明確，并且將其納入監(jiān)管合作條文中進(jìn)行規(guī)定。

3.完善協(xié)同監(jiān)管中的信息公開制度

基于合作監(jiān)管中各主體之前的互相聯(lián)系與依賴性，建立互相制約的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，政府要做到政務(wù)公開，提高政府工作的透明度，將政府監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行公開，使得民眾真正可以參與共同監(jiān)管，使得第三方組織、民眾可以了解協(xié)同監(jiān)管相關(guān)流程、計(jì)劃、目標(biāo)、具體參與成員等信息。同時(shí)，促使企業(yè)公開信息，規(guī)范行業(yè)自律行為，例如在食品安全管理領(lǐng)域，促使企業(yè)主動(dòng)、自愿或被接受HACCP、ISO等安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證。

4.強(qiáng)化第三方監(jiān)管力量

增強(qiáng)第三方獨(dú)立評(píng)估、檢測(cè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的影響力和權(quán)威性。如對(duì)于食品安全問題，鄧剛宏認(rèn)為培育第三方監(jiān)管、檢測(cè)機(jī)構(gòu)，可以減少政府監(jiān)管的成本和壓力，也可以保證監(jiān)管的公正性。[11]同時(shí)，重視媒體平臺(tái)在監(jiān)督體系中的地位，媒體作為信息的披露者，揭露負(fù)面信息，提升民眾對(duì)協(xié)同監(jiān)管的參與度，利用輿論力量強(qiáng)迫政府介入監(jiān)管、調(diào)查、問責(zé)，向社會(huì)公眾公布事件的最終處理結(jié)果，在協(xié)同監(jiān)管中發(fā)揮著重要的作用。真實(shí)、客觀、準(zhǔn)確的媒體報(bào)導(dǎo)可以通過聲譽(yù)機(jī)制，起到對(duì)企業(yè)的警示作用，減少企業(yè)的違法違規(guī)行為。這要求用法律去約束媒體，增強(qiáng)媒體披露信息的權(quán)威性，避免虛假報(bào)導(dǎo)，影響民眾判斷。也要維護(hù)消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益，完善訴訟制度，張曼等認(rèn)為應(yīng)建立一套完善的消費(fèi)者投訴接受體系，對(duì)投訴的消費(fèi)者及時(shí)進(jìn)行信息反饋等，對(duì)消費(fèi)者的合理舉報(bào)給予獎(jiǎng)勵(lì)。[12]還可以通過宣傳教育，增強(qiáng)大眾對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的重視程度。

三、大數(shù)據(jù)監(jiān)管

大數(shù)據(jù)無處不在。近年來，人們?cè)絹碓街匾暣髷?shù)據(jù)。麥肯錫研究院的報(bào)告顯示，當(dāng)今世界的數(shù)據(jù)量呈爆炸式增長(zhǎng)，分析大數(shù)據(jù)將成為競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)分析為生產(chǎn)率增長(zhǎng)、創(chuàng)新提供重要支撐。[13]大數(shù)據(jù)在預(yù)測(cè)個(gè)人行為、消費(fèi)者選擇、搜索習(xí)慣、預(yù)測(cè)疾病爆發(fā)方面發(fā)揮著重要的作用。Brynjolfsson等發(fā)現(xiàn)，采用大數(shù)據(jù)分析的美國(guó)企業(yè)，其產(chǎn)出和生產(chǎn)率比其他企業(yè)的預(yù)期要高5%-6%。[14]大數(shù)據(jù)正在迅速成為一種工具，不僅可以分析事件，而且可以提供事件的預(yù)測(cè)可能性。M Bennett認(rèn)為“大數(shù)據(jù)”意味著目前使用的數(shù)據(jù)源向更大數(shù)據(jù)源的轉(zhuǎn)變，代表著一種架構(gòu)的轉(zhuǎn)變，一種所有信息都按照一種全新的方式存儲(chǔ)、索引和檢索的環(huán)境。[15]大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)為改善醫(yī)療保健、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障國(guó)家、社會(huì)安全等重要領(lǐng)域的決策提供了良好的前景。

(一)大數(shù)據(jù)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)

基于大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，很多國(guó)家的政府部門也看到了利用大數(shù)據(jù)推動(dòng)監(jiān)管創(chuàng)新的機(jī)遇，大數(shù)據(jù)監(jiān)管具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：

1.提升監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本

由于大數(shù)據(jù)的數(shù)量大、速度快、多樣性強(qiáng)等特點(diǎn)，通過這一優(yōu)勢(shì)，政府可以更低的成本和更短的時(shí)間、更少的人力來保證監(jiān)管的高效運(yùn)行。

2.加強(qiáng)監(jiān)管的精準(zhǔn)度，避免一刀切監(jiān)管

傳統(tǒng)的監(jiān)管手段存在滯后的弊端，過于注重事后監(jiān)管，而在大數(shù)據(jù)背景下，采用實(shí)時(shí)監(jiān)管，信息可以隨時(shí)觀測(cè)到，并且可以在事件發(fā)生前根據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。這樣監(jiān)管過程由靜態(tài)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同時(shí)以往的高壓監(jiān)管偏向“一刀切”，監(jiān)管措施制度和實(shí)施不夠精準(zhǔn)、嚴(yán)謹(jǐn)，監(jiān)管部門不深入了解實(shí)際情況，而采取片面的手段進(jìn)行監(jiān)管的方式缺乏合理性。大數(shù)據(jù)監(jiān)管可以更好地為政府監(jiān)管提供新的思路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管理念。

3.有利于民眾共同監(jiān)管，提高政府工作的透明度

A Clarke和H Margetts認(rèn)為大數(shù)據(jù)成為使民眾與政府相互理解與溝通的橋梁。[16]從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，大數(shù)據(jù)更有利于提高政府的透明度、提升政府辦事效率，為民分憂。通過數(shù)據(jù)公開，政府可以通過數(shù)據(jù)來了解民眾選擇，分析民眾行為，改善服務(wù)水平。同時(shí)，民眾可以更好地得知政府的工作進(jìn)度。

(二)大數(shù)據(jù)監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

然而，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府監(jiān)管，在收集和存儲(chǔ)、分析數(shù)據(jù)過程中，也存在著一些重要的障礙與挑戰(zhàn)。

1.人力資源與基礎(chǔ)設(shè)施考驗(yàn)

大數(shù)據(jù)發(fā)展對(duì)該領(lǐng)域的知識(shí)技術(shù)人員的專業(yè)性要求比較高，SF Noormohammad等認(rèn)為數(shù)據(jù)專家和管理人員的短缺是大數(shù)據(jù)應(yīng)用失敗的主要原因之一。[17]然而，這不僅僅是數(shù)量問題，也是質(zhì)量問題，如果從事大數(shù)據(jù)分析的人員專業(yè)素質(zhì)不夠高，也容易導(dǎo)致對(duì)數(shù)據(jù)分析的錯(cuò)誤，使得政府決策走入誤區(qū)。

2.大數(shù)據(jù)涉及的隱私與安全問題

Andrews L(2012)認(rèn)為，一般而言，大數(shù)據(jù)是會(huì)留下可以被追蹤和分析的潛在痕跡的，大數(shù)據(jù)不可避免地會(huì)引發(fā)隱私問題。[18]伴隨大數(shù)據(jù)發(fā)展，國(guó)家及民眾對(duì)大數(shù)據(jù)所可能引起的隱私與安全問題產(chǎn)生擔(dān)憂，企業(yè)和個(gè)人擔(dān)心重要信息的泄露造成的安全危機(jī)和經(jīng)濟(jì)損失。而如果沒有較強(qiáng)的具有約束力的法律規(guī)制和監(jiān)管措施，解決大數(shù)據(jù)引發(fā)的隱私和安全問題是較為困難的。

3.大數(shù)據(jù)的融合操作問題

大數(shù)據(jù)的主要的優(yōu)勢(shì)是數(shù)據(jù)融合，但是將不同來源的數(shù)據(jù)融合也是大數(shù)據(jù)分析面臨的主要挑戰(zhàn)之一。大量具有分析價(jià)值的數(shù)據(jù)被分割在不同的部門、機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫之中。Manyika等的研究表明與數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)化的銀行或保險(xiǎn)服務(wù)相比，教育和衛(wèi)生等與發(fā)展相關(guān)的部門的數(shù)據(jù)往往更加分散。[19]如果數(shù)據(jù)之間無法實(shí)現(xiàn)融合與互通，那么很難使得監(jiān)管信息數(shù)據(jù)更加全面，不利于監(jiān)管的統(tǒng)籌規(guī)劃與精準(zhǔn)決策。

(三)應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)監(jiān)管挑戰(zhàn)的措施

1.加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)

首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予一定的財(cái)政支持，對(duì)高校和科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政激勵(lì)。同時(shí)，要加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科的建設(shè)，注重在大數(shù)據(jù)培養(yǎng)的實(shí)踐性，推動(dòng)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的產(chǎn)學(xué)研合作。

2.重視大數(shù)據(jù)帶來的隱私和安全隱患問題

針對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展過程中的隱私與安全問題，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)相關(guān)的隱私保護(hù)政策，將個(gè)人信息保護(hù)問題放在一個(gè)更高的角度，予以重視。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)宣傳教育，使得民眾樹立保護(hù)個(gè)人信息及隱私的觀念。

3.打破大數(shù)據(jù)融合互通的阻礙

Hilbert M認(rèn)為信息公開要求政府的所有文件和檔案應(yīng)可由每個(gè)公民自由查閱，拒絕查閱必須將其列為例外，而非原則。當(dāng)前很多國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)法律來約束政府部門的信息和數(shù)據(jù)公開工作。[20]目前，我國(guó)一些政府部門因?yàn)楦鞣N原因尚未公開其數(shù)據(jù)，這就不利于數(shù)據(jù)間的互通。要進(jìn)一步完善信息公開制度，著力提高公開工作效率和公開的信息質(zhì)量。而且，一些政府部門的工作人員沒有真正地認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)的深層次價(jià)值，僅僅把大數(shù)據(jù)當(dāng)做統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，側(cè)重其收集和統(tǒng)計(jì)，而非其實(shí)際用途。同時(shí)，不同區(qū)域的大數(shù)據(jù)發(fā)展存在顯著差距，部分鄉(xiāng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施的不完善或傳統(tǒng)監(jiān)管方式、理念的束縛，大數(shù)據(jù)發(fā)展進(jìn)度相對(duì)落后。這就要求，在政府部門內(nèi)部采取相關(guān)的制度激勵(lì)措施，將大數(shù)據(jù)工作納入官員政績(jī)?cè)u(píng)估考核體系中。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳教育，讓政府部門的工作人員真正認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的監(jiān)管的實(shí)用性，促使其積極主動(dòng)推動(dòng)大數(shù)據(jù)的互通共享工作。

綜上所述，通過歸納西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府監(jiān)管創(chuàng)新新進(jìn)展，總結(jié)西方發(fā)達(dá)國(guó)家行業(yè)自我監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等監(jiān)管創(chuàng)新方面的新進(jìn)展與問題，為我國(guó)構(gòu)建高質(zhì)量監(jiān)管體系提供一些必要的思路與借鑒。值得一提的是，上述三方面監(jiān)管創(chuàng)新之間并非相互孤立，而是相互聯(lián)系、相輔相成的，都是構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管體系的重要途徑和內(nèi)容。據(jù)此，我們應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，歸納總結(jié)適合我國(guó)監(jiān)管創(chuàng)新的具體方式與途徑，由易入難、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷完善與健全我國(guó)政府監(jiān)管體系，推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化，為高質(zhì)量發(fā)展提供良好的監(jiān)管治理保障。