任群委 黃小勇

(中央黨?！矅倚姓W(xué)院〕政法教研部，北京 海淀 100091)

一、問題的提出

黨的十九大提出要健全“自治、法治、德治”相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央一號文件指出，堅持自治為基，加強農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任”的結(jié)合，則有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用對村支部領(lǐng)導(dǎo)和村主任選舉兩者間的有效銜接，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部由法制文本層面的“指導(dǎo)”關(guān)系向現(xiàn)實潛在的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的轉(zhuǎn)變，這就為村干部行政化治理提供了誘因和條件。此外，健全“三治合一”的治理體系以及堅持自治為基的新論斷，則從中央層面肯定了現(xiàn)存的“鄉(xiāng)政村治”格局，為村民自治提供了行動指南和廣闊的發(fā)展空間。因此，村干部行政化治理和村民自治耦合必將成為未來鄉(xiāng)村治理的新趨勢和核心動力。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理面臨著諸多問題和多重困境，單一行政力量或自治力量抑或盲目的“去行政化”都顯得蒼白無力，這就為行政化治理同村民自治耦合提供了歷史機遇。近年來一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了行政化治理與村民自治耦合的“合作共治”格局，這一格局的出現(xiàn)絕不是偶然事件，亦不是曇花一現(xiàn)的短暫現(xiàn)象。因此，站在新時代新的歷史起點上對行政化治理與村民自治耦合的現(xiàn)實邏輯、困境以及路徑優(yōu)化進行分析，既是探討和促進鄉(xiāng)村治理理論發(fā)展的學(xué)術(shù)擔(dān)當(dāng)，也國內(nèi)學(xué)者對于村干部行政化治理及其與村民自治之間關(guān)系的研究較多地采用田野調(diào)查法和實地觀察法，以個案為研究樣本，研究的主要內(nèi)容可以分為三個方面。

（一）村干部行政化治理的具體表現(xiàn)

村干部行政化治理主要體現(xiàn)在村干部的身份行政化和行為行政化兩個方面。一是村干部身份的行政化。一些農(nóng)村地區(qū)的村干部民主選舉日漸式微并流于形式，村干部往往是由“鄉(xiāng)政府直接任命、指定或委派”［1］219，這種自上而下的任命方式賦予了村干部濃厚的“公職化色彩”［2］。新的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“新世紀的村干部行政化現(xiàn)象明顯超越了 ‘角色—行為’的領(lǐng)域，進入到 ‘身份’層面”［3］。中部一些省份的村干部除了正?！肮べY”之外，還享有假期公費旅游、出差補助等公務(wù)員待遇，伴隨著村干部養(yǎng)老金制度的全覆蓋，這種行政化的管理方式儼然給予了村干部“國家干部”身份。二是村干部行為的行政化。部分村干部沒能認真貫徹落實村民自治制度，在實際的工作過程中偏離了村民自治軌道，把“主要精力投入到了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派政務(wù)的落實上，實際扮演著協(xié)助和配合政府對村莊實施行政控制和管理的角色”［4］。從村干部實際工作內(nèi)容來看，主要包括政策宣傳、農(nóng)村維穩(wěn)、社會救助、征地拆遷、迎評考核等，這些工作任務(wù)大多是“貫徹落實、執(zhí)行上級交代的事務(wù)”［5］，而村民自治性工作內(nèi)容則越來越少。此外，村干部工作形式的公文化和格式化已經(jīng)成為新常態(tài)，村干部行政化治理儼然成為了一種既存事實。

（二）村干部行政化治理的產(chǎn)生及原因

我國農(nóng)村地區(qū)村干部行政化治理產(chǎn)生和演進的原因具有多樣性和時代性，由于我國的現(xiàn)代化屬于后發(fā)外源性現(xiàn)代化，較長一段時間內(nèi)一直處于超趕發(fā)展階段，縣鄉(xiāng)兩級政府面臨的績效目標(biāo)也體現(xiàn)出了超趕性特征，這些目標(biāo)的實現(xiàn)往往和農(nóng)村社會有著較為緊密的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的管理日益強化，逐漸形成了一種倒逼機制，致使“村干部被納入行政運行的軌道而日益行政化”［6］。隨著我國轉(zhuǎn)移支付財政體制的建立和完善，稅費時代依靠收取“村提留”持續(xù)運轉(zhuǎn)的基層政府以及村兩委演變?yōu)橐揽可霞壵D(zhuǎn)移支付，為了獲得更多的運轉(zhuǎn)資金和項目資源，基層政府特別是村干部對上級政府依附度持續(xù)增加，這成為了村干部行政化治理產(chǎn)生與發(fā)展的重要推動因素。［7］此外，“村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變是形塑支配鄉(xiāng)村關(guān)系和村干部行政化治理的內(nèi)在邏輯”［8］。由于村干部在村莊內(nèi)缺乏自治權(quán)威，誘使村干部對各項村務(wù)采取不作為的態(tài)度，轉(zhuǎn)而對鄉(xiāng)政府安排的各項政務(wù)積極有為，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的逐漸衰弱又迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強村干部的管控力度，以此來分解縱向行政壓力、提高政策落實成效，這兩個方面的因素誘發(fā)了村干部行政化治理。還有學(xué)者從組織—人事保證的視角分析，認為“黨和政府通過各種組織技術(shù)和制度安排加強村級組織建設(shè)，尤其是農(nóng)村黨支部建設(shè)。由此導(dǎo)致的一個結(jié)果是全國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了新一波的村干部行政化趨勢”［9］。

（三）行政化治理與村民自治關(guān)系的研究現(xiàn)狀

費孝通認為鄉(xiāng)土社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“有著不民主的橫暴權(quán)力，也有著民主的同意權(quán)力，但是在這兩者之外還有教化權(quán)力”［10］87，這三種權(quán)力在鄉(xiāng)土社會既有對抗也有合作，在博弈的過程中共同形塑了鄉(xiāng)村治理格局。而有的學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會治理存在兩股力量——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)力量和村民自治力量，并結(jié)合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，提出在“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治相結(jié)合的原則，“營造良好的鄉(xiāng)村管理的宏觀環(huán)境、合理劃分治理權(quán)限、規(guī)范政治主體行為、改進鄉(xiāng)政管理方式”［11］。進入新世紀以來，各地針對村民自治進行了諸多有益的探索。云浮市堅持“民事民辦、民事民治”原則，“在村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立‘組為基礎(chǔ)、三級聯(lián)動’的理事會制度。通過‘組為基礎(chǔ)’，解決公共服務(wù)和基層治理進得了村、入不了戶的‘落地’問題；通過‘三級聯(lián)動’，解決政府行政管理與基層群眾自治的‘對接’問題”［12］。此外，在一些地區(qū)，擁有完善的治權(quán)、主體以及良好自治基礎(chǔ)的小組自治已經(jīng)成為村民自治的有效形式，在治理行政化背景下村民小組具備獨立性和自治主體性，使得行政管理與村民自治實現(xiàn)了對接，村莊內(nèi)出現(xiàn)了“雙軌治理”格局。［13］總體而言，當(dāng)前學(xué)界為應(yīng)對治理行政化有三種設(shè)想：一是重建村委會，把規(guī)模較大的行政村拆解成多個自然村，并在一個或多個自然村重建村委會和黨支部；二是在自然村內(nèi)部成立各類協(xié)會和理事會，實行村民自治，并把行政村行政化；三是在保持原有治理格局不變的情況下在自然村內(nèi)部探索新的村民自治形式。

學(xué)術(shù)界從不同側(cè)面對村干部行政化治理及其與村民自治關(guān)系進行了詳細闡述。現(xiàn)有研究成果表明，村干部行政化治理是隨著我國現(xiàn)代化進程不斷發(fā)展的，從國家—社會關(guān)系來看，這與我國時代變遷、改革逐步深化以及各項戰(zhàn)略部署的深入推進有著緊密關(guān)聯(lián)。我國農(nóng)村地區(qū)村干部行政化治理體現(xiàn)出時代性和空間性，后稅費時代隨著各類資源的輸入以及基層黨支部的建設(shè)，在一定程度上誘發(fā)并強化了村組織與村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附力度，導(dǎo)致了“行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系”［14］。在處理行政化治理與村民自治兩者的關(guān)系方面，學(xué)術(shù)界的觀點尚未達成一致。本文試從宏觀的社會變遷與微觀的鄉(xiāng)村治理運作機制相結(jié)合的視角出發(fā)，結(jié)合鄉(xiāng)村治理的困境及需求來探討行政化治理與村民自治耦合的現(xiàn)實邏輯、困境及路徑優(yōu)化。

二、新時代背景下行政化治理與村民自治耦合的現(xiàn)實邏輯

行政化治理同村民自治耦合在一定程度上與新時代的治理訴求相契合，是宏觀國家治理體系構(gòu)建的一部分，也是微觀鄉(xiāng)村治理能力提升和治理體系優(yōu)化的重要驅(qū)動力。兩者的耦合有助于維護黨中央的權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、落實鄉(xiāng)村振興新戰(zhàn)略、解決社會新矛盾、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新目標(biāo)。

（一）新思想：兩者的耦合有利于貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，是維護黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的客觀需要

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從維護好和發(fā)展好人民群眾的根本利益出發(fā)，針對農(nóng)村社會存在的各類突出問題提出了綠色發(fā)展新理念、“兩山論”、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等新理念新思想新戰(zhàn)略，這些既是新時代中國特色社會主義農(nóng)村發(fā)展思想的核心，同時也共同勾勒出了一幅農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化的行動藍圖。鄉(xiāng)村行政化治理與村民自治耦合無疑為這些新理念新思想新戰(zhàn)略的有效落實提供了暢通的渠道和良好的社會基礎(chǔ)。一方面，行政化治理把村干部納入我國“壓力型”政府體制內(nèi)，成為行政權(quán)力向農(nóng)村延伸的有效載體，黨和政府可以以目標(biāo)責(zé)任制為抓手，緊緊抓住責(zé)任這一“牛鼻子”，通過壓力傳導(dǎo)機制和問責(zé)機制逐層傳遞落實壓力，推動新理念新思想新戰(zhàn)略沿著自上而下的行政組織體系下達到基層農(nóng)村，避免因為各級政府特別是村干部以“講困難、提條件”為由層層打折。另一方面，良好的村民自治是實現(xiàn)這些新理念新思想新戰(zhàn)略落實落地落細的基礎(chǔ)，有利于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷加強村民自治組織建設(shè)和自治能力提升，逐步實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、村干部行政化治理和村民自治三者間的無縫對接。

（二）新戰(zhàn)略：兩者的耦合有助于提高治理效率，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之舉

村干部是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)頭雁，影響著鄉(xiāng)村治理效率和效益的提升。以往村干部作為體制外的兼業(yè)人員，其面臨著務(wù)工補貼低、職務(wù)升遷無望、工作壓力和責(zé)任大等種種不滿和問題，這種權(quán)、責(zé)、利不一致的管理機制導(dǎo)致大部分村干部工作積極性低、慢作為、不作為甚至為一己私利亂作為。鄉(xiāng)村精英外流、村民“原子化”、傳統(tǒng)村莊社會關(guān)聯(lián)的瓦解等原因致使鄉(xiāng)村自治流于形式，鄉(xiāng)村這兩種治理力量的弱化導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效率低下，難以應(yīng)對農(nóng)村社會出現(xiàn)的各類矛盾糾紛以及自上而下下達的各項“政務(wù)”，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是面臨著無法有效落地落實的困境。因此，促進行政化治理與村民自治耦合成為了提高鄉(xiāng)村治理效率，進而落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑。一方面，通過提高村干部工資待遇福利、完善責(zé)任考核管理機制等措施逐步提高村干部行政化治理能力，這就為村干部帶頭落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了“想作為、能作為、善作為”的主客觀條件。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實需要以“三治合一”的治理體系作為力量支撐，而“三治合一”的最終目標(biāo)是在法治和德治的框架下實現(xiàn)有效的村民自治。通過完善村民自治來提升村民自我管理村務(wù)、積極發(fā)展經(jīng)濟、維護鄉(xiāng)村秩序的積極性和內(nèi)生動力，進而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地落實。

（三）新矛盾：兩者的耦合有益于滿足村民多樣化需求，是解決我國主要矛盾的必然選擇

進入新世紀以來，溫飽問題解決后的農(nóng)民對于鄉(xiāng)村生活環(huán)境、食品安全、醫(yī)療水平和教育質(zhì)量等公共服務(wù)有著新的需求和期待。此外，隨著農(nóng)民流動的加快和收入差距的拉大，農(nóng)民群體出現(xiàn)了階層分化、個體“原子化”、異質(zhì)性突增等時代特征，伴隨而來的是農(nóng)民群體的利益訴求日趨多元多變，滿足村民多樣化的需求成為我國現(xiàn)階段的主要矛盾。而這種主要矛盾的解決必須依靠兩種治理力量——行政力量和自治力量。一方面，村民多樣化需求的滿足必須建立在完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系之上，基于原子化的村民以及弱化的村民自治無力提供這些基本公共服務(wù)的考量，當(dāng)前我國主要以項目制的方式實現(xiàn)各類資源下沉，并依靠行政力量快速精準地向農(nóng)村投放各類公共服務(wù)，這種行政化治理方式有助于解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系不完善非均等化的現(xiàn)狀，為農(nóng)民多樣化需求的滿足提供基本保障。另一方面，村民多樣化和個性化需求的滿足離不開良好的村民自治，堅持以村民自治為基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)民多樣化利益訴求的整合與表達，并借助行政化治理與村民自治的良性互動，實現(xiàn)村民多樣化利益訴求同政府的方針政策有機結(jié)合，從而更好地滿足群眾對美好生活的需要。

（四）新目標(biāo)：兩者的耦合有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必由之路

村民自治是基層民眾參與政治和推動政治現(xiàn)代化的主要形式和制度化渠道，同時也是基層民主政治發(fā)展的助推器。這種自下而上的政治參與有助于實現(xiàn)民眾利益訴求的有效表達，并以自治組織為紐帶構(gòu)建政府與民眾之間的雙向溝通機制，在這一機制的作用下民眾的利益訴求及其政治影響力以政府政策輸出的樣態(tài)得到回應(yīng)，而這種回應(yīng)實乃構(gòu)成現(xiàn)代化國家的核心要件之一。另外，新時代黨中央把村支部作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化的核心抓手，通過選優(yōu)配強村支部書記，并以選舉的方式助推村支部書記擔(dān)任村委會主任，從而在基層農(nóng)村社會實現(xiàn)強大的政黨和強大的政府有機統(tǒng)一，同時多措并舉、協(xié)同推進村支部先進性、純潔性建設(shè)和戰(zhàn)斗力的提升，為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化提供堅強有力的組織力量和領(lǐng)導(dǎo)力量。作為我國社會穩(wěn)定器和蓄水池的鄉(xiāng)村社會，是我國現(xiàn)代化鏈條中最薄弱的環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)無疑為我國整體現(xiàn)代化的推進提供重要依托。因此，行政化治理與村民自治耦合既是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重要基石，亦是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必由之路。

三、行政化治理與村民自治耦合的實踐困境

行政化治理與村民自治耦合仍然面臨著多重實踐困境。自治法制改革相對比較滯后，導(dǎo)致權(quán)責(zé)利分配不一致。兩者身份地位懸殊，村民自治有著弱化的趨勢。信息不對稱以及協(xié)商機制不健全導(dǎo)致治理合作難以達成、治理合力難以形成。

（一）鄉(xiāng)村自治法制改革滯后，權(quán)、責(zé)、利邊界模糊

目前，我國鄉(xiāng)村自治法制改革相對滯后，缺乏規(guī)范鄉(xiāng)村組織行為的法律和制度?，F(xiàn)有的《憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，這些法律以及在此基礎(chǔ)上形成的制度體系，未能清晰地界定各治理主體的權(quán)、責(zé)、利，其權(quán)、責(zé)、利分配規(guī)則往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定，誘發(fā)一些“有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、有責(zé)無財”的怪象。譬如，囿于缺乏法律和制度的精細化、明確化的規(guī)定和約束，鄉(xiāng)村的“政務(wù)”、“黨務(wù)”、“村務(wù)”相互交織，難以厘清相關(guān)主體責(zé)任，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往借助行政權(quán)力和績效考核的大棒，把過多的政務(wù)和責(zé)任推向村干部和農(nóng)村自治組織，在現(xiàn)有的財稅體制下出現(xiàn)鄉(xiāng)村財權(quán)和事權(quán)倒掛現(xiàn)象，村干部的工作量大、責(zé)任大、壓力大，工作積極性受到挫傷。此外，受制于村民自治制度的有效性，村民的自治權(quán)利特別是選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)未能得到有效地行使，選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)是村民實現(xiàn)和維護自身利益的兩大核心支柱。選舉權(quán)的有效行使是村民選舉出值得信賴和擁護的村干部的關(guān)鍵所在，但在一些地區(qū)村民的選舉權(quán)仍舊停留在制度文本里，導(dǎo)致被選舉出來的村干部缺乏威信和群眾基礎(chǔ)。監(jiān)督權(quán)是村民權(quán)利和利益救濟的重要權(quán)利，監(jiān)督權(quán)的有效行使可以對村干部形成一種外在工作壓力，及時糾正村干部的不良行為。但一些地區(qū)受制于村干部的各種權(quán)勢，村民“不敢監(jiān)督”的現(xiàn)象不絕于耳，致使村民的利益和鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展受到嚴重威脅?？傊l(xiāng)村治理主體的權(quán)、責(zé)、利不一致以及村民選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法得到有效保障的現(xiàn)狀，使得行政化治理與村民自治耦合難以達成。

（二）村干部與村民及其自治組織之間的身份地位懸殊加大，導(dǎo)致村民自治弱化

以往，村干部是體制外的兼業(yè)人員，其身份實質(zhì)上是農(nóng)民。伴隨著村干部的行政化，村干部雖然在法律和制度層面沒有正式納入行政體制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的行政化垂直管理和目標(biāo)責(zé)任考核等都賦予了村干部“行政角色”，村干部從過去的“兼業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“國家干部”。然而這種身份的轉(zhuǎn)變帶來的是村干部和村民及其自治組織之間地位懸殊日益加大，處于弱勢地位的村民及其自治組織面臨著話語權(quán)被剝奪的風(fēng)險。此外，現(xiàn)有的村民自治組織——村民委員會，囿于其單位面積較大，覆蓋村民較多且相對分散，加之村民利益訴求日益多元多變，導(dǎo)致村民自治淪為村民“有權(quán)無治”的現(xiàn)象。例如，伴隨著國家治理重心的下移和治理資源的下沉，惠農(nóng)資源分配、扶貧資金安排和幫扶對象選擇等方面本應(yīng)經(jīng)由自治組織聽取群眾意見，為村民提供民主管理和民主決策的渠道，但村民自治的弱化誘使鄉(xiāng)村治理權(quán)力集中于村干部手中，使得村干部在處理這些問題時掌握著較大的分配權(quán)和自主權(quán)，資源分配權(quán)和選擇自主權(quán)反過來進一步強化了村民及其自治組織對村干部的依附程度，削弱了其獨立性和自主性，在實際的治理過程中治理格局面臨著由“合作治理”朝著“村干部治理”方向演變的趨勢，而村民及其自治組織則處于被動地位，甚至存在著被邊緣化的風(fēng)險。如果這種風(fēng)險得不到及時化解，那么鄉(xiāng)村“合作治理”格局有可能嬗變?yōu)榇甯刹康摹蔼毥菓颉薄?/p>

（三）村干部與村民及其自治組織之間的信息融通受阻，難以實現(xiàn)合作治理

信息的數(shù)量、質(zhì)量和收集速度以及不同治理主體間信息融通程度，從根本上決定著鄉(xiāng)村治理的精準度和合作治理的有效度。從某種意義來看，村干部和村民及其自治組織各自擁有的信息是治理過程中為獲取各自利益而彼此間進行博弈的重要砝碼，因此信息孤島、信息煙囪、信息失真以及信息雪藏等信息融通問題，在農(nóng)村現(xiàn)實治理過程中也以不同的形式呈現(xiàn)出來?；诖甯刹恳暯羌捌渥陨砝娴目剂浚畔⒀┎匾只蛐畔⒐聧u的存在有助于減少外界對其工作的各種干擾，間接地擴大自身的自由裁量權(quán)，降低治理決策時間成本，有利于快速高效地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的各項政務(wù)，并且有助于其在現(xiàn)有的村干部考核機制下脫穎而出。從村民及其自治組織的視角來看，自身對外公布的信息往往決定著各項惠農(nóng)政策以及公共資源對自身的傾斜程度。概而言之，理性算計的邏輯使得村干部和村民及其自治組織之間的信息融通受阻，各方通過對外拋出的失真信息來掩飾自身的利益訴求，卻依據(jù)掌握的真實信息“各自為治”，鄉(xiāng)村治理合作機制難以達成，理性算計驅(qū)動下的村干部和村民在民主的邏輯下選擇了一個非理性的結(jié)果，兩者的治理演變?yōu)椤安┺氖诫p軌治理”而非“合作治理”。

（四）村干部與村民及其自治組織之間缺乏有效的協(xié)商機制，難以形成治理合力

協(xié)商是合作的前提和保障。在治理過程中村干部和村民及其自治組織間協(xié)商的廣度和深度是“合作共治”成敗的關(guān)鍵所在，囿于態(tài)度、能力和素質(zhì)等因素，村干部和村民及其自治組織間缺乏有效的協(xié)商機制。第一，村干部和村民及其自治組織對于協(xié)商普遍持有一種冷漠態(tài)度。行政化后的村干部在身份地位方面的優(yōu)勢逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會的“行政權(quán)威”，受此影響村民依據(jù)以往的政治生活經(jīng)驗往往先入為主地認為協(xié)商只是“走過場”，而協(xié)商本身卻具有非強制性和主體平等性等特征，因此這種權(quán)威和身份地位的懸殊導(dǎo)致村干部和村民及其自治組織對協(xié)商缺乏足夠的熱情。第二，村民及其自治組織的協(xié)商能力不足。在鄉(xiāng)村精英流失的大背景下農(nóng)村的留守村民往往缺乏協(xié)商的基本素質(zhì)和能力，加之許多農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民缺少參加村民會議或村民代表會議等形式的協(xié)商實踐經(jīng)歷，對協(xié)商缺乏基本意識和常識，協(xié)商素質(zhì)和能力嚴重不足。第三，缺乏協(xié)商平臺。在過去很長的一段時間里村民大會、村民代表會議、村小組會議等一直是鄉(xiāng)村社會的協(xié)商平臺，但隨著時代的變遷這些協(xié)商平臺在許多農(nóng)村地區(qū)逐漸退出歷史舞臺。基于此村干部往往被動地把協(xié)商視為工作目的，在村民積極性不高和能力有限的情況下，常以物質(zhì)獎勵為噱頭來“激發(fā)”村民協(xié)商熱情，完成協(xié)商任務(wù)，這種應(yīng)付式的協(xié)商遑論形成治理合力。

四、行政化治理與村民自治耦合的路徑優(yōu)化

（一）以滿足村民多樣化需求為工作導(dǎo)向，樹立以人民為中心的治理理念

新時代新矛盾折射出了人民群眾對美好生活的需求日益多元化和個性化，毋庸置疑，這種需求在某種程度上等同于村民的利益訴求。因此，基層干部必須以滿足村民多樣化需求為工作導(dǎo)向，借助相關(guān)利益的驅(qū)動提高村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不啻有助于解決部分地區(qū)村民自治懸空的現(xiàn)象，更為行政化治理和村民自治耦合提供了動力來源。以人民為中心的治理理念其實質(zhì)是治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。但在現(xiàn)實生活中許多基層干部在實際的治理過程中較為容易把握“治理為了人民、治理成果由人民共享”的內(nèi)涵，但對于“治理依靠人民”大多付之闕如，導(dǎo)致治理工作難以有效開展、治理成效不明顯。因此，在鄉(xiāng)村治理的過程中基層干部要樹立并積極踐行以人民為中心的治理理念，真正學(xué)懂弄通以人民為中心的治理理念的真諦，把分民憂、解民難、舒民心作為工作的出發(fā)點和落腳點，把優(yōu)化基層黨群干群關(guān)系作為開展各項治理工作的戰(zhàn)略基點，把村民及其自治組織力量視為鄉(xiāng)村治理能力的核心要件。通過樹立和踐行以人民為中心的治理理念實現(xiàn)“治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享”三者的有機結(jié)合，借助行政化治理和村民自治的良性互動實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，切實把以人民為中心的治理理念落到實處，推動行政化治理同村民自治的耦合。

（二）以加強自治組織建設(shè)為突破口，提高村民自治能力

行政化治理和村民自治在實踐過程中存在著較大張力，這種張力體現(xiàn)在鄉(xiāng)村自治力量的弱化，社會關(guān)聯(lián)的逐漸消解，導(dǎo)致村民自治空間受到行政力量的擠壓，村民意愿未能有效地融入鄉(xiāng)村治理過程中。因此，新時代需要構(gòu)建具有層次性和自主性的自治組織，以此為突破口來凝聚原子化村民的自治力量，提高村民自治能力。

第一，建立健全行政村和自然村層面的村民自治組織。在市場經(jīng)濟的巨大沖擊下，農(nóng)村地區(qū)舊的道德觀念和價值體系正在瓦解，以血緣、地緣為紐帶構(gòu)建的鄉(xiāng)村社會秩序已經(jīng)難以維持，村民原子化特征強化以及村莊社會關(guān)聯(lián)弱化致使傳統(tǒng)行政村層面的自治組織日趨式微甚至空轉(zhuǎn)。新形勢下村民自治能力提升要以增強村民自主性和主體性為價值導(dǎo)向，建立健全行政村層面的村民自治組織，優(yōu)化村民委員會組織結(jié)構(gòu)，完善村民大會、村民代表大會為代表的自治議事決策平臺。但有些地區(qū)行政村層面的自治單元往往較大、人口較多，難以實現(xiàn)高效率決策，且行政村層面的村民利益訴求整合難度大，難以凝聚自治共識。因此，有必要進一步探索在自然村層面構(gòu)建自治組織，按照“實事求是、為村為民、村民自愿”的原則，在自然村層面成立村民理事會等樣態(tài)的自治組織，充分挖掘現(xiàn)有的村民代表、黨員代表、婦女代表、創(chuàng)業(yè)精英、新鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村先鋒力量，并由本村村民民主推選為理事會成員，實現(xiàn)自治重心和自治權(quán)下移。但在賦權(quán)于自然村的同時，必須明確行政村和自然村之間的權(quán)責(zé)邊界，行政村負責(zé)行政村范圍內(nèi)的公共事務(wù)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各類政務(wù)，協(xié)調(diào)自然村之間的關(guān)系；自然村自治則需在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)開展公益事業(yè)和公共事業(yè)管理，增進自然村公共利益。第二，構(gòu)建多樣化的村民組織?！盎鶎由鐣M織的自我組織和管理，是維持社會和諧穩(wěn)定和社會正常秩序的自動調(diào)節(jié)機制。”［15］因此，為了加快“原子化”的村民再組織化，有必要探索并構(gòu)建以興趣愛好、經(jīng)濟利益、集體活動為紐帶的村民組織，以此為抓手強化鄉(xiāng)村社會關(guān)聯(lián)、涵養(yǎng)共通的道德觀、增強村民內(nèi)部團結(jié)，進而為聚焦自治問題、凝聚自治共識、匯聚自治力量提供豐富的社會資本，進一步提高村民組織能力和自治能力。

（三）以完善村民自治法制為提前，為鄉(xiāng)村治理提供法制保障

在行政化治理和村民自治耦合的現(xiàn)實情況下，完善村民自治法制是提高村民自治積極性和能力的保障和核心要件。需要從利益驅(qū)動和自我價值實現(xiàn)兩個方面來完善村民自治法制，為鄉(xiāng)村治理提供法制保障。

第一，制定《鄉(xiāng)村關(guān)系工作條例》并完善《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和村民自治組織的權(quán)力范圍，對“政務(wù)”、“黨務(wù)”和“村務(wù)”進行精細化劃分，并制定科學(xué)的辦理流程，規(guī)范各主體的行為和權(quán)力關(guān)系。在此基礎(chǔ)上制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，并“按照‘鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理，事權(quán)跟著財權(quán)走’的原則，明確劃分鄉(xiāng)村兩級之間的財權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)村民委員會代為辦理的一些行政工作，必須給予相應(yīng)的財力支持，遵循‘費隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走’的原則，做到責(zé)、權(quán)、利一致”［16］。第二，完善民主選舉制度。從以人民為中心的理念以及尊重村民自治的角度出發(fā)，從制度完善層面保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部民主選舉的宏觀指導(dǎo)并杜絕其對選舉的各種微觀干預(yù)，保證村民在選舉過程中擁有獨立的意志和自主決定權(quán)，兼顧選舉的形式民主與實質(zhì)民主，用制度把好村干部的“入口”，選出素質(zhì)高、能力強并受村民擁戴的好干部。第三，完善民主監(jiān)督制度。從村民監(jiān)督行為的價值實現(xiàn)視角來看，監(jiān)督“無力、無效、無用”是村民民主監(jiān)督權(quán)利流于形式、監(jiān)督意識和積極性弱化的根本原因?！爱?dāng)前村務(wù)監(jiān)督不完善的現(xiàn)狀，與制度不完善直接相關(guān)，即在制度層面上，并沒有形成能夠保障村民監(jiān)督委員會行使職權(quán)的有效機制?！保?7］因此，村民民主監(jiān)督制度的改革和完善，要從保障村民監(jiān)督權(quán)利獨立性、人身利益安全以及實現(xiàn)村民內(nèi)部監(jiān)督同鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部監(jiān)督有機結(jié)合的視角出發(fā)，賦予村民更多更大的獨立監(jiān)督權(quán)來約束村干部的日常行為，借助村民內(nèi)部監(jiān)督和鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部監(jiān)督的有效銜接構(gòu)建村干部罷免機制、疏通村干部淘汰“出口”，以來自村民監(jiān)督所形成的壓力倒逼機制為抓手，實現(xiàn)村干部外在的行政化治理行為和內(nèi)在的以人民為中心治理理念的有機統(tǒng)一，進而推動行政化治理同村民自治耦合。

（四）以加強村黨組織建設(shè)為核心，健全基層農(nóng)村協(xié)商機制

新時代農(nóng)村黨組織建設(shè)要以提升自身全面領(lǐng)導(dǎo)能力為核心，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅定理想信念為根基，以加強黨的先進性、純潔性和執(zhí)政能力建設(shè)為主線，全面提高黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀律建設(shè)，把農(nóng)村黨支部建設(shè)成為老百姓衷心擁護的“主心骨”，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，健全基層農(nóng)村協(xié)商機制。

第一，加強村支部人才隊伍遞進機制建設(shè)。村支部要廣泛吸納現(xiàn)有的農(nóng)村精英、新鄉(xiāng)賢、大學(xué)生村官、退伍軍人以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生，為黨組織建設(shè)注入新鮮血液和新活力，選優(yōu)配強村支部書記，并助推村支部書記通過民主選舉擔(dān)任村委會主任，實現(xiàn)“村支書”和“村主任”一肩挑，為發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用提供權(quán)力保障。第二，積極推動行政化治理同村民自治耦合。村民自治弱化是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一個不爭事實，但宏觀層面的自上而下的資源進村則提供了激活村民自治并使其與行政化治理耦合的機會，村支部要以資源分配為契機廣泛動員村民參與公共資源的分配、使用和監(jiān)督，秉持以人民為中心的理念以及共商共治共享的原則，積極培育和尊重村民參與鄉(xiāng)村治理的主動性和主體性，使老百姓能充分行使法律賦予的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在民主集中制的框架下協(xié)調(diào)各方達成共識，為行政化治理同村民自治耦合提供新的組織網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商機制，并借助這一網(wǎng)絡(luò)和機制的形成與擴張為“合作治理”提供更多的空間。第三，建立和健全村級協(xié)商。村支部要把構(gòu)建鄉(xiāng)村多層次、多形式、多主體的協(xié)商格局作為健全村級協(xié)商的硬抓手，在民主集中制的原則下制定并完善精細化的協(xié)商規(guī)則，以行政村層面的村民委員會、村民大會、村民代表會議以及自然村各類理事會為平臺，構(gòu)建不同層次、多主體的協(xié)商形式，實現(xiàn)行政村協(xié)商和自然村協(xié)商同步推動和有機銜接，堅持把協(xié)商貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程，把事前協(xié)商、事中協(xié)商和事后協(xié)商有機結(jié)合起來，賦予村民更多強而有效的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、決策權(quán)甚至罷免權(quán)，以此為著力點消弭地位懸殊帶來的耦合障礙，從而健全鄉(xiāng)村多主體平等協(xié)商機制，推動行政化治理同村民自治耦合。

（五）以強化法律和道德約束為保障，規(guī)范鄉(xiāng)村治理秩序

行政化治理和村民自治耦合必須強化法律和道德的約束。黨的十九大提出要構(gòu)建自治、法治和德治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理體系，作為剛性的外在約束和柔性的內(nèi)在自我控制，法律和道德兩者在規(guī)范治理主體思想、行為和鄉(xiāng)村治理秩序過程中互為支撐、相得益彰。兩者關(guān)系如車之雙輪、鳥之兩翼，因此，兩者必須保持同步同向方能形成約束合力。

第一，在強化法律約束方面。村干部以及村民要牢固樹立法治理念，把法律作為開展治理工作的根本遵循，強化法律在維護農(nóng)民權(quán)益、化解鄰里糾紛、治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面的權(quán)威地位。在資源下鄉(xiāng)的背景下加大基層地區(qū)普法教育力度，把法治教育的內(nèi)容、形式和手段創(chuàng)新作為推動法律進村進戶進腦的著力點，不斷提高基層干部特別是村干部以及村民的法治意識和法治觀念，把各項治理工作納入法治化軌道。此外，要以執(zhí)法機構(gòu)改革向農(nóng)村延伸和執(zhí)法力量下鄉(xiāng)為契機降低鄉(xiāng)村法治成本，以司法救助和法律援助為發(fā)力點逐步完善農(nóng)村法律服務(wù)體系，讓法律真正成為農(nóng)民“看得見、夠得著、用得起”的維權(quán)利器。第二，在強化道德約束方面。在傳統(tǒng)儒家思想道德基礎(chǔ)上形成的鄉(xiāng)規(guī)民約，及其潛在的輿論壓力是保持鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序和鄉(xiāng)村良性運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但這些思想道德在市場經(jīng)濟和現(xiàn)代傳播媒介的雙重沖擊下日趨式微。因此，新時代基層干部以及村民要對傳統(tǒng)農(nóng)村熟人社會所蘊含的道德規(guī)范深入挖掘，并結(jié)合社會主義核心價值觀以及習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想加以創(chuàng)新，在堅持“群眾討論、群眾制定、群眾遵守”的原則下，制定出一套符合時代要求和群眾需求的村規(guī)民約和自治章程。但 “中國農(nóng)村過于龐大，且十分復(fù)雜，缺乏文化支撐的成文制度如法律制度，既無法一一規(guī)范所有人與人的關(guān)系，也處理不了如此眾多的農(nóng)村關(guān)系”［18］105。因此，新時代要切實保護好優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)，推動優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)合理適度利用。深入挖掘農(nóng)耕文化蘊含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，充分發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)中的重要作用，為法律和道德約束的作用發(fā)揮提供深厚的文化基礎(chǔ)。

結(jié) 論

當(dāng)前我國正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期和深化改革期，農(nóng)村的諸多不穩(wěn)定因素與我國鄉(xiāng)村民主的發(fā)展路徑選擇有諸多關(guān)聯(lián)。經(jīng)過三十多年的村民自治實踐，民主的頂層制度和法律設(shè)計日益完善，鄉(xiāng)村農(nóng)民的民主意識亦逐漸覺醒，但這卻與現(xiàn)實政治生活中的民主渠道堵塞、村民民主權(quán)利缺乏保障、民主實踐滯后等問題產(chǎn)生了嚴重沖突，這種沖突在社會生活中表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需求無法得到滿足。農(nóng)村現(xiàn)代化進程中村委會承擔(dān)的政務(wù)逐漸增多，這和村委會本身的自治性存在著矛盾，在“穩(wěn)定壓倒一切”的邏輯下似乎形成了一個悖論，維穩(wěn)和政務(wù)落實需要國家行政權(quán)力延伸到農(nóng)村，但行政權(quán)力又對鄉(xiāng)村自治和基層民主發(fā)展構(gòu)成了一定的威脅。這個悖論表面上看似是一個難以破解的矛盾，但在這一大背景下國家借助一定的行政力量實現(xiàn)各類優(yōu)質(zhì)資源快速下沉，以滿足村民各項美好生活的需求為著力點，借助行政化治理和村民自治良性互動來提高老百姓的獲得感和幸福感，這恰恰極大地消解了行政力量和自治力量之間的沖突，并在農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下以民主協(xié)商為抓手，實現(xiàn)行政化治理和村民自治耦合。但在這種耦合的背景下我們必須警惕兩種不良傾向——不符合我國現(xiàn)代化進程的過度行政化干預(yù)和失控的村民自治，這也是十九大提出自治、德治、法治三治合一的鄉(xiāng)村治理體系的緣由之一。因此，這兩者的耦合必須在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律、道德、制度的框架下進行，強化干群雙向法制性約束，蹄疾步穩(wěn)地推動鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展。