陳懷遠(yuǎn)

（中共滁州市委黨校 理論研究室，安徽 滁州 239000）

農(nóng)村土地使用權(quán)制度的變革與創(chuàng)新，目的就是使顯露在既有制度安排外的利益能夠通過新的制度變革得以實(shí)現(xiàn)。所以，改革開放四十年來我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的過程，就是適應(yīng)經(jīng)營(yíng)主體不斷追求這種利益得以實(shí)現(xiàn)的過程[1]。為此，我們通過對(duì)這一變革路徑的探究分析，從中梳理出我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的基本脈絡(luò)和理論依據(jù)，為做好現(xiàn)階段農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作和推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供幫助。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的歷史演進(jìn)

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的一系列相關(guān)制度安排。這一制度安排是伴隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平變化提升而不斷發(fā)展、不斷完善和不斷創(chuàng)新的漸進(jìn)變遷過程。這一制度變遷的突出特點(diǎn)是：在堅(jiān)持“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”這一基本經(jīng)營(yíng)制度前提下，通過對(duì)農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)能的剝離讓渡，使得農(nóng)民逐步取得對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有和鞏固。

（一）突破人民公社體制實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民初步獲得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)(1978年—1984年）

新中國(guó)成立之初，廣大農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，歡天喜地地分得了屬于自己的土地，實(shí)現(xiàn)了多少代人期盼的“耕者有其田”夢(mèng)想，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。然而，迫于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，自1953年起，國(guó)家號(hào)召農(nóng)民使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由家庭經(jīng)營(yíng)向互助組、初級(jí)社發(fā)展，并很快過渡到高級(jí)社。起初農(nóng)戶入社只是將土地等主要生產(chǎn)資料歸并為合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民。可是到了1958年人民公社成立，農(nóng)民祖祖輩輩所期盼得到的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公?！叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制的實(shí)行，使得農(nóng)民不僅失去了耕種土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種既超越當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力水平又觸動(dòng)農(nóng)民切身利益的土地制度安排，使得農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重挫傷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率變得極其低下。據(jù)有關(guān)資料表明，二十世紀(jì)七十年代末，全國(guó)農(nóng)村交完征購(gòu)糧后，人均余糧不足300斤，約有2億多農(nóng)民的生活處于衣不蔽體、食不果腹?fàn)顩r。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)舉步維艱，共和國(guó)經(jīng)濟(jì)大廈已處于崩潰邊緣[2]。正是這種狀況下，中國(guó)農(nóng)民開始了悄無聲息的改革行動(dòng)。

1978年底，年年逃荒要飯的小崗村農(nóng)民，為了能夠吃飽飯，冒著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，開始了農(nóng)村土地制度的一次重大變革——“大包干”。人民公社體制被打破，小崗人將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體由生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)戶，啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村土地制度改革。對(duì)這一農(nóng)村土地制度的變革，中央高層的認(rèn)識(shí)并非一開始就是一致的。突出表現(xiàn)在，黨的十一屆三中全會(huì)對(duì)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（草案）的表決，只是原則通過，并且仍然規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”。到了黨的十一屆四中全會(huì)，仍強(qiáng)調(diào)“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)地區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶”[1]。顯然，當(dāng)時(shí)中央對(duì)“大包干”是持非常謹(jǐn)慎態(tài)度的。直到1982年“中央1號(hào)文件”的出臺(tái)，才正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本經(jīng)營(yíng)制度，從而形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系，確立了農(nóng)戶對(duì)土地?fù)碛械某邪?jīng)營(yíng)權(quán)。1983年“中央1號(hào)文件”明確指出：“分戶承包的家庭經(jīng)營(yíng)只不過是合作經(jīng)濟(jì)中一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，是一種新型的家庭經(jīng)濟(jì)。它和過去小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別，不應(yīng)混同。因此，凡是群眾要求實(shí)行這種辦法的地方，都應(yīng)當(dāng)積極支持?！敝链耍按蟀伞苯K于取得了完全合法地位。這一動(dòng)機(jī)和手段極其簡(jiǎn)單與質(zhì)樸的農(nóng)業(yè)“大包干”取得的成效是十分明顯的[2]。從1979年到1984年，我國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)豐收，成為新中國(guó)成立后農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、最好的幾個(gè)年頭。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制穩(wěn)步確立，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到進(jìn)一步鞏固（1985年—1997年）

農(nóng)業(yè)“大包干”取得了合法地位，意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已發(fā)生巨大變化，這就要求農(nóng)村的管理體制和上層建筑也同樣要作出相應(yīng)的調(diào)整。所以，接下來的工作重點(diǎn)就是在繼續(xù)鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村流通體制改革，推動(dòng)農(nóng)村商品生產(chǎn)，依靠經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系。于是，1985年的“中央1號(hào)文件”，即中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，其中第一條就是提出改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，這標(biāo)志著實(shí)行了30多年的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制被徹底打破，可以說是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革取得的一次重大歷史進(jìn)步。

這種適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，本來應(yīng)該能夠推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加快速迅猛發(fā)展?？墒菍?shí)踐發(fā)展的結(jié)果是，我國(guó)農(nóng)業(yè)在經(jīng)過二十世紀(jì)八十年代初期的高速發(fā)展和1984年農(nóng)業(yè)大豐收之后，接下來的1985—1988年，卻出現(xiàn)連續(xù)四年徘徊停滯，以至于農(nóng)產(chǎn)品供給短缺，物價(jià)上漲。盡管出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的，但其中一個(gè)重要的原因是廣大農(nóng)民對(duì)“大包干”政策的穩(wěn)定缺乏足夠信心，因而他們對(duì)自己的承包地采取掠奪式經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)實(shí)施的維護(hù)和檢修也漠不關(guān)心，農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力減弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性面臨困境。于是，1991年黨的十三屆八中全會(huì)通過的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，第一次明確提出“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷加以完善?！边@一雙層經(jīng)營(yíng)體制，與1983年“中央1號(hào)文件”關(guān)于農(nóng)村土地承包政策的規(guī)定相比，有了進(jìn)一步發(fā)展。它在具體內(nèi)容和形式上有了很大的靈活性，可以容納不同水平的生產(chǎn)力，這為下一步探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)新形式留下了政策空間。

在黨的十四屆三中全會(huì)召開前的1993年11月5日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》指出“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度，要長(zhǎng)期穩(wěn)定，并不斷完善”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”和“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”[3]。1997年8月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》再次強(qiáng)調(diào)，要求各地區(qū)一定要按照中央的政策規(guī)定執(zhí)行，在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)三十年。這就進(jìn)一步穩(wěn)定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到進(jìn)一步鞏固。

（三）家庭承包經(jīng)營(yíng)制度鞏固發(fā)展，和在此基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的探索 （1998年—2001年）

黨的十五屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，必須要“長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，明確指出“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系?！@是黨的農(nóng)村政策的基石，決不能動(dòng)搖”。并強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)三十年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。對(duì)于違背政策縮短土地承包期、收回承包地、多留機(jī)動(dòng)地、提高承包費(fèi)等錯(cuò)誤做法，必須堅(jiān)決糾正”?！稕Q定》在對(duì)“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓”作出要求的同時(shí)，對(duì)“少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”[4]給予了肯定。

于是，各地按照中央的政策要求，先后于1999年前全面完成延長(zhǎng)土地承包期的后續(xù)完善工作。土地承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書全面頒發(fā)到戶。與此同時(shí)，隨著這一時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提升，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與城市改革發(fā)展的拉動(dòng)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)“大包干”在經(jīng)營(yíng)形式上也開始發(fā)生悄悄的變化，不少地方因地制宜、形式多樣地搞起了出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、土地股份制、土地銀行等形式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，2001年中共中央發(fā)布的 《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出，“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“一些鄉(xiāng)村推行的土地流轉(zhuǎn)，存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，需要引起足夠重視”。并明確要求“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”“不能刮風(fēng)，不能下指標(biāo)，不能強(qiáng)制推行，也不能用收走農(nóng)民承包地的辦法搞勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”“要按照有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策進(jìn)行”。應(yīng)該說，為適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐的需要，各地在這一時(shí)期對(duì)土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新進(jìn)行了有益的探索，同時(shí)也不可避免地顯現(xiàn)出探索實(shí)施過程中的矛盾和問題，這些矛盾和問題突出表現(xiàn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)空缺和市場(chǎng)建設(shè)滯后。

（四）堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制不動(dòng)搖，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為（2002年—2011年）

進(jìn)入新世紀(jì)，我們黨繼續(xù)堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)體制不動(dòng)搖，不斷推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。尊重農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新”。黨的十六屆三中全會(huì)《決定》指出“土地家庭承包經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，要長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，依法保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)權(quán)利。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。由此可見，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，和按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既是制度發(fā)展的必然要求，也是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。為此，針對(duì)各地在探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，黨和政府及時(shí)從政策和法律上作了相關(guān)規(guī)定和要求。比如，2003年3月l日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的第十條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！秉h的十六屆五中全會(huì)指出：“穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，有條件的地方可根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！盵1]應(yīng)該說，這一時(shí)期，黨和政府所作的相關(guān)規(guī)定和要求，確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持的原則，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，并由此帶來了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新一輪高潮。

（五）家庭承包經(jīng)營(yíng)制從長(zhǎng)久不變到確權(quán)頒證，從政策和理論上確立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”（2012年以來）

開啟農(nóng)村改革的“大包干”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，順應(yīng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)期盼，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大釋放，帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)上臺(tái)階。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地撂荒現(xiàn)象越來越突出；同時(shí)，土地分散的家庭經(jīng)營(yíng)也越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。在這種情況下，為發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，黨的十八大報(bào)告提出，要鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。緊接著年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2014年“中央1號(hào)文件”，明確在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，正式提出“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確要求堅(jiān)持農(nóng)村的土地集體所有，“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。

對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利實(shí)行“三權(quán)分置”，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行優(yōu)化配置的要求，也是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇[5]。同時(shí)，由“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”，是我國(guó)農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新。自二十世紀(jì)八十年代初我國(guó)確立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度始，經(jīng)過近四十年的改革發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐中不斷豐富與發(fā)展，對(duì)其流轉(zhuǎn)的限制也逐步放開放活，流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，流轉(zhuǎn)速度越來越迅速，很好地適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的理論依據(jù)

改革開放以來的我國(guó)農(nóng)村土地制度變革是一種誘致性制度變遷方式和過程，盡管改革初期“大包干”的推行體現(xiàn)出激進(jìn)性質(zhì)，而后來制度體系的其他配套措施則采取誘導(dǎo)性制度來逐步完善。這一制度安排是通過農(nóng)民內(nèi)生的制度需求推動(dòng)，因而制度變革是漸進(jìn)而緩慢的，是一種強(qiáng)度較弱的需求誘導(dǎo)性變革。我們根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的演進(jìn)過程分析，粗淺地勾勒出制度變遷與政策調(diào)整的制度框架和理論要點(diǎn)。

（一）制度變遷理論詮釋了我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整實(shí)踐的邏輯過程

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主道格拉斯·C·諾斯(Douglass C.North)認(rèn)為，制度變遷是“制度創(chuàng)立、變更及隨時(shí)間變化而被打破的方式”。所以，我們可以把制度變遷理解為一種效益更高的新的制度對(duì)原有制度的替代。這種替代，既可以看成是一項(xiàng)具有更高效益的制度的產(chǎn)生，也可以看成是對(duì)原有規(guī)則的改變，或?qū)υ袡?quán)利的初始界限的重新界定。制度變遷的初始動(dòng)因源于需求的變化，即按照現(xiàn)有的制度安排，已無法獲得更多利益，而要獲得在現(xiàn)有制度下得不到的更多利益，必須改變現(xiàn)有安排。同時(shí)，制度變遷中的新的路徑選擇，還要突破對(duì)原有制度的路徑依賴問題。如果路徑選擇正確，人們的積極性會(huì)被極大地調(diào)動(dòng)起來，制度變遷就會(huì)沿著預(yù)定的方向快速推進(jìn)。如果路徑選擇不正確，制度變遷不能給人們帶來普遍的收益遞增，那么這種制度變遷不僅得不到支持，而且還會(huì)形成很大阻力，難以扭轉(zhuǎn)。

從四十年來我國(guó)農(nóng)村改革實(shí)踐看，無論是改革起步的“大包干”對(duì)人民公社體制的突破，還是二十世紀(jì)八十年代中期以來所進(jìn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的創(chuàng)新發(fā)展，都集中體現(xiàn)了這一制度變遷的邏輯過程[6]。

（二）現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論支撐了我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，有效率的產(chǎn)權(quán)形式就是通過新的產(chǎn)權(quán)制度安排能夠有效實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)在化。以土地所有權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)，總是以一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)反映客觀存在的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。二十世紀(jì)七十年代末，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的“大包干”改革，其實(shí)質(zhì)就是在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，即農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，集體組織（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)或村民小組）代表國(guó)家行使土地所有權(quán)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，自上世紀(jì)八十年代中期開始，一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的承包土地開始在農(nóng)戶間小規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展，使農(nóng)村土地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分等內(nèi)在權(quán)能，不斷分離派生并獨(dú)立化為各個(gè)特殊權(quán)益，原本的農(nóng)村土地所有權(quán)僅保留了最終處分權(quán)能，它已經(jīng)不能包容各個(gè)獨(dú)立化了的農(nóng)村土地權(quán)益。于是，出現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村土地的“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置。在家庭承包經(jīng)營(yíng)基本制度不變的前提下，如果家庭承包戶的承包土地沒有流轉(zhuǎn)，土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)仍結(jié)合為一體，當(dāng)承包土地發(fā)生流轉(zhuǎn)后，作為承包戶擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就分離開來，分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)既相互聯(lián)系又互為獨(dú)立的兩個(gè)概念。土地承包權(quán)仍歸承包戶所有，這是承包戶憑借其村民資格依法獲得的對(duì)村集體所有土地使用的權(quán)利，應(yīng)該說是一種資格，具有排他性，只能放棄不能流轉(zhuǎn)。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體土地所有權(quán)之下一個(gè)相對(duì)完整獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)下可設(shè)置耕作權(quán)、收益權(quán)等。它是土地承包戶通過對(duì)土地經(jīng)營(yíng)并獲取收益的權(quán)利，不具有排他性，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，對(duì)于承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既可以承包農(nóng)戶自己占有，也可以讓渡給他人占有。而讓渡給他人占有的前提和目的就是促進(jìn)土地資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)化配置，能夠有效實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)在化[6]。

（三）土地市場(chǎng)與土地市場(chǎng)制度建設(shè)奠定了我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷與政策調(diào)整的制度基礎(chǔ)

建立健全土地市場(chǎng)，完善土地市場(chǎng)管理制度，是規(guī)范土地交易行為，建立公開公平公正的土地市場(chǎng)秩序的制度基礎(chǔ)，也是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

一般意義的土地市場(chǎng)，即是土地產(chǎn)權(quán)的交易場(chǎng)所。而在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，盡管十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”但從總體來說，所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村土地，除國(guó)家依法征用外，是不準(zhǔn)進(jìn)行市場(chǎng)交易的。因此，這里所說的土地市場(chǎng)，實(shí)際上僅僅是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易市場(chǎng)，也就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立與發(fā)展，離不開土地市場(chǎng)制度的建設(shè)。所謂土地市場(chǎng)制度，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)有關(guān)土地市場(chǎng)機(jī)構(gòu)體系、土地市場(chǎng)法令條例及土地市場(chǎng)流通辦法規(guī)定的總稱。由于農(nóng)村土地市場(chǎng)不同于一般商品市場(chǎng)，它是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移為特征的，因而使得土地市場(chǎng)制度的構(gòu)建顯得極其重要。

在農(nóng)村土地市場(chǎng)及土地市場(chǎng)制度建設(shè)上，必須從多年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，克服一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，就是把農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，絕對(duì)地建立在有形的集中交易市場(chǎng)中進(jìn)行，否則就認(rèn)為是不合法的。如果這樣，我們就會(huì)把目前大量的農(nóng)戶之間就近自行達(dá)成的流轉(zhuǎn)看作是私下流轉(zhuǎn) （交易）而排除在外。事實(shí)上，在我們提出建立“土地市場(chǎng)與土地市場(chǎng)制度”之前，這個(gè)無形的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)早已形成并存在于廣大農(nóng)村[6]。所以，對(duì)這一流轉(zhuǎn)行為，只要是依法自愿的，理應(yīng)得到法律和政策的保護(hù)。

（四）馬克思“重新建立勞動(dòng)者個(gè)人所有制”論斷成為了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的思想淵源

針對(duì)生產(chǎn)資料所有制的發(fā)展規(guī)律，馬克思在《資本論》第1卷第32章中，講到資本主義積累的歷史趨勢(shì)時(shí)，有這樣的明確闡述，一是否定勞動(dòng)者的個(gè)體私有制，建立資本主義私有制；二是否定資本主義私有制，建立勞動(dòng)者的個(gè)人所有制。他說“這是否定的否定。這種否定不是重新建立勞動(dòng)者的私有制，而是在資本主義時(shí)代的成就的基礎(chǔ)上，在協(xié)作和共同占有包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)資料的基礎(chǔ)上，重新建立勞動(dòng)者的個(gè)人所有制”。“重新建立勞動(dòng)者的個(gè)人所有制”就是馬克思對(duì)否定了私有制之后，建立什么樣的公有制所作的明確回答[7]。

馬克思所述的 “重新建立勞動(dòng)者的個(gè)人所有制”包含兩層含義：一是要有進(jìn)行社會(huì)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的協(xié)作勞動(dòng)和包括土地等要素在內(nèi)的生產(chǎn)資料共同占有的基本前提。二是體現(xiàn)勞動(dòng)者的個(gè)人所有制要通過產(chǎn)權(quán)量化來實(shí)現(xiàn)。也就是說土地等生產(chǎn)資料的物質(zhì)形態(tài)不能分割，但其價(jià)值形態(tài)可以通過確權(quán)形式，分解為個(gè)人所有，從而使個(gè)人通過流轉(zhuǎn)獲得收益[8]。所以，我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，正是馬克思“重新建立勞動(dòng)者個(gè)人所有制”思想的生動(dòng)體現(xiàn)。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的實(shí)踐要求

近年來，隨著農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的順利推進(jìn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍越來越廣、規(guī)模越來越大，從而為促進(jìn)農(nóng)村承包地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

（一）保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，做好土地確權(quán)登記頒證各環(huán)節(jié)工作

現(xiàn)有土地承包關(guān)系是在第一輪承包基礎(chǔ)上，通過第二輪延包和后續(xù)完善形成的，得到了絕大多數(shù)農(nóng)民群眾的認(rèn)可，也得到了法律的確認(rèn)。按照中央政策規(guī)定，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作在今年底全部完成。所以，我們要堅(jiān)持以二輪延包為基礎(chǔ)，以承包臺(tái)賬、合同和權(quán)屬證書為依據(jù)，按照現(xiàn)有土地承包關(guān)系進(jìn)行確權(quán)。要認(rèn)真總結(jié)推廣試點(diǎn)工作中的成功做法，扎實(shí)穩(wěn)固地把推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做好：一是成立專門農(nóng)村土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)小組，制定詳細(xì)配套政策，使每一個(gè)問題都有相應(yīng)的政策法規(guī)與之對(duì)應(yīng)。二是明確土地確權(quán)中農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國(guó)土及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的崗位職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范各部門各崗位的工作內(nèi)容和工作人員的行為準(zhǔn)則，杜絕土地確權(quán)過程中瞞報(bào)、多報(bào)、漏報(bào)、不報(bào)或不及時(shí)發(fā)證、對(duì)發(fā)證過程中產(chǎn)生的問題聽之任之等現(xiàn)象發(fā)生。三是在確權(quán)工作的過程中，要實(shí)行流程管理，嚴(yán)格按照申請(qǐng)、調(diào)查、審核、公示、審批等步驟依次進(jìn)行，嚴(yán)禁簡(jiǎn)化程序、敷衍過場(chǎng)。只有在上述流程個(gè)環(huán)節(jié)全部完成并無異議后，才能向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證[9]。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、公平公正

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)登記頒證固然能為那些有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶吃下定心丸，但如何讓經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠公平合理順暢地流轉(zhuǎn)，還缺少一個(gè)健全完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。盡管在不少地方，已經(jīng)設(shè)立了為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的辦公室或信息中心（或?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)雙方提供信息服務(wù)的大廳）等平臺(tái)。但僅有這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)閷?duì)參與土地流轉(zhuǎn)的供求雙方來說，他們更需要擁有一個(gè)健全完備的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。這個(gè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不僅能為雙方提供供求信息，而且還要有一個(gè)利于供求雙方談判、競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制平臺(tái)，提供一個(gè)可以促成雙方交易成功的機(jī)會(huì)，尤其是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，也會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中趨向合理。這樣，就可以降低供求雙方信息的不對(duì)稱，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格公平公正和流轉(zhuǎn)行為規(guī)范有序，進(jìn)而活躍整個(gè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的構(gòu)建與形成，主要做好以下幾方面工作：一是搭建好信息服務(wù)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，首先要搭建好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)供求的信息服務(wù)平臺(tái)，在市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐步建立健全統(tǒng)分結(jié)合、三級(jí)聯(lián)動(dòng)、信息共享、互聯(lián)互通的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，探索建立信息透明、運(yùn)作通暢的供求對(duì)接機(jī)制。二是建立公平規(guī)范的價(jià)格形成機(jī)制。就是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定，要探索建立符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估辦法，以此來保證流出土地的承包戶，能夠在合同期內(nèi)獲得土地出讓收益隨著受讓方效益的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)成為可能。三是建立規(guī)范有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。為了保證流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)土地能夠規(guī)范、高效利用，有必要對(duì)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的種植大戶、龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查。對(duì)其資信情況進(jìn)行客觀評(píng)估，對(duì)其資質(zhì)實(shí)行認(rèn)證。同時(shí)要對(duì)準(zhǔn)備開發(fā)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行審查，并對(duì)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)實(shí)行登記備案制度。四是要有一個(gè)完善流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。即對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的糾紛，要有一個(gè)完備的民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障的糾紛調(diào)處機(jī)制。五是構(gòu)建一個(gè)中介組織體系，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搭建專業(yè)化、市場(chǎng)化服務(wù)平臺(tái)，完善市場(chǎng)功能、提高交易效率。

（三）完善促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套政策，營(yíng)造良好的土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境

近年開展的土地確權(quán)工作，目的是為了明確附著在土地上的農(nóng)戶與村集體組織之間的各種權(quán)屬關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)，更好地促進(jìn)農(nóng)村承包地適當(dāng)集中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。從調(diào)研的情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否得到平穩(wěn)有序流轉(zhuǎn)，健全完善的政策制度環(huán)境，解決農(nóng)戶流出土地的后顧之憂十分重要。為此，一要建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。要盡快建立我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。立法先行是現(xiàn)代社會(huì)保障制度作為一種國(guó)家制度安排特征的具體體現(xiàn)。所以，把制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，依法對(duì)農(nóng)民實(shí)行社會(huì)保障，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要。從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障的立法應(yīng)堅(jiān)持 “全覆蓋”“低水平”“與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”和“社會(huì)保障一體化”原則。尤其突出農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這三項(xiàng)法律制度的建立，能夠使之成為我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、喪失勞動(dòng)能力或遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的保護(hù)傘，從而取代多少年來農(nóng)民無法擺脫的土地保障功能。二要營(yíng)造有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境。要改變多年來形成的各種類型的無序不規(guī)范流轉(zhuǎn)情形，在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育起步階段，需要有政府的引導(dǎo)、扶持，需要制定一些優(yōu)惠的政策措施。可以因地制宜地給進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民以實(shí)實(shí)在在的好處，把有意愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民吸引進(jìn)來，促進(jìn)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。三要制定政策，支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，要把國(guó)家支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷、金融服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策要向他們傾斜，幫助新型經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)壯大，促進(jìn)農(nóng)村土地集約化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)[6]。

（四）確保農(nóng)地性質(zhì)和用途不改變，防止土地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向發(fā)生

農(nóng)村承包地確權(quán)后，各種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將會(huì)進(jìn)一步加快，這為農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展提供了便利。與此同時(shí)，我們也應(yīng)關(guān)注到土地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向的出現(xiàn)可能給國(guó)家糧食安全帶來的影響。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其糧食生產(chǎn)比較效益低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)攀升、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用逐年高抬及糧食補(bǔ)貼政策在執(zhí)行中走樣等諸多因素影響，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)者來說，在同樣規(guī)模的土地上，如何實(shí)現(xiàn)收益最大化？是從事傳統(tǒng)的糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，還是對(duì)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，多生產(chǎn)和開發(fā)富有彈性的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)資源？這是他們不得不考慮的經(jīng)營(yíng)效益問題，也是土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“非糧化”傾向的首要原因。為此，一要按照中央政策關(guān)于“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，在全國(guó)范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)，不得轉(zhuǎn)為其他農(nóng)業(yè)用途，并對(duì)保護(hù)糧田的給予補(bǔ)償。為此，安徽省今年已正式啟動(dòng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定工作。全省將劃定5200萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和1900萬畝重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。2018年上半年任務(wù)分解落實(shí)到所有縣，年底落實(shí)到所有村，并完成稻麥生產(chǎn)功能區(qū)劃定（2019年已全面完成“兩區(qū)”劃定）。二要嚴(yán)格控制農(nóng)民承包地的流向，確保農(nóng)地農(nóng)用。根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)劃分和要求，認(rèn)真做好土地農(nóng)業(yè)用途的功能區(qū)劃，按照“適宜種糧的種糧，適宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物”原則，處理好高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，明確農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)方向，嚴(yán)防農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)為他用。三要在完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)時(shí)，建立健全承包地流轉(zhuǎn)檔案，加強(qiáng)對(duì)承包地的流向及用途監(jiān)管[10]。